Svalbard - Næringsområde, turisme, Longyearbyen (naturvern)

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Miljøverndepartementet

Avgjørelse i innsigelsessak, 13.03.2000

Svalbard – Næringsområde, turisme, Longyearbyen

Innsigelse til arealplan for Longyearbyen

Vi viser til Sysselmannens ekspedisjon hit datert 15.09.1999. Saken er oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse fordi Sysselmannens miljøvernavdeling har innsigelse til planen. Dette er gjort i henhold til Forskrift om arealplanlegging i bosettingene på Svalbard, gitt ved kongelig resolusjon av 24.1.1997 med hjemmel i lov av 17.juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 4 første ledd.

Miljøverndepartementet godkjenner arealplan for Longyearbyen med noen presiseringer. Unntatt fra departementets godkjenning er lokalisering av hundegård som ikke har vært ute på offentlig høring. Denne saken bør tas opp på nytt som egen sak eller som del av større områdeplan.

Enkelte områdeplaner vil kunne foreslå virksomhet som kan ha vesentlige eller langvarige virkninger på miljø og samfunn i og utenfor planområdet, for eksempel forsknings- og næringsetableringer. Før slike planer godkjennes, må det redegjøres for disse virkningene i planen. Departementet har foretatt en presisering av bestemmelsene punkt 1.3 og 2.3.

Departementet mener planen for øvrig gir et godt grunnlag for beslutninger om vern og utbygging i Longyearbyen, særlig på det mer detaljerte nivået. I den videre utvikling av arealplanleggingen i Longyearbyen bør overordnete problemstillinger og planens konsekvenser for naturmiljø og samfunn tillegges vekt.

Bakgrunn for saken

Svalbard Samfunnsdrift AS (SSD) fungerer som planansvarlig instans i Longyearbyen, og har utarbeidet planforslaget i henhold til arealplanforskriften. Planforslaget er delt opp i en plan for hele området, med en mer detaljert plan for Longyearbyen tettsted. Planen har utfyllende bestemmelser til plankartet, og det er utarbeidet retningslinjer og planbeskrivelse. Planforslaget lå ute til høring i to omganger. Da frist for uttalelser i andre høringsrunde løp ut 11.6.1999, forelå to innsigelser, en fra Statsbygg Nord og en fra Sysselmannens miljøvernavdeling.

Svalbardrådet behandlet planen den 19.5.1999, og vedtok enstemmig å følge anbefalingen til teknisk utvalg. Etter andre gangs offentlig ettersyn og Svalbardrådets innstilling er det foretatt tre mindre endringer i planutkastet.

Sysselmannens miljøvernavdeling har reist en todelt innsigelse til planen. Første del av innsigelsen gjelder arealkategorien "serviceområder" (områdene S7 og S10). I planforslaget åpner "serviceområde" for eventuelt nye tyngre turistetableringer og spørsmålet er om en slik utvikling er i samsvar med overordnet politikk. Det andre ledd i innsigelsen gjelder arealplanforskriften som hjemmelsgrunnlag for å kreve at tiltakshaver dokumenterer miljøkonsekvenser også utenfor planområdet.

Mekling i saken ble avholdt den 12.8.1999. I dette møtet frafalt Statsbygg sin innsigelse. Det er derfor kun innsigelsen fra Sysselmannens miljøvernavdeling som ble sendt til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Befaring og lokalt møte ble holdt i Longyearbyen 5.november 1999.

Miljøverndepartementet har innhentet følgende uttalelser:

Nærings- og handelsdepartementet konkluderer i brev datert 30.11.1999 med at arealplanforskriften ikke gir hjemmel for å kreve dokumentasjon av miljøkonsekvenser utenfor planområdene, og at Sysselmannens innsigelse ikke kan tas til følge på dette punkt. Nærings- og handelsdepartementet stiller spørsmål om tolking av regelverk gir grunnlag for innsigelse og mener dette spørsmålet burde vært avklart under planprosessen.

Når det gjelder spørsmålet om begrensning av nye reiselivsbedrifter, viser Nærings- og handelsdepartementet spesielt til St meld nr. 9 (1999-2000) Svalbard. Her legges det opp til at nødvendige reguleringer settes direkte inn mot de aktiviteter som kan skade naturmiljøet og ikke regulering av næringen ved å sette tak på overnattingskapasiteten i Longyearbyen.

Nærings- og handelsdepartementet mener derfor at innsigelsen fra Sysselmannen heller ikke på dette punkt kan tas til følge.

Justisdepartementet viser i brev datert 30.11.1999 til St meld nr 9, der det på side 64 står følgende vedrørende arealforvaltning i bosetningene:

"På bakgrunn av en beskrivelse av konsekvensene tilknyttet et planforslag, vil myndighetene vurdere om arealbruken er i samsvar med de overordnede mål for svalbardpolitikken. Hensynet til norsk tilstedeværelse og opprettholdelse av norske samfunn på Svalbard innebærer aktivitet i bosetningene. Aktiviteten må skje innenfor en miljømessig forsvarlig ramme, også når det gjelder miljøbelastningen aktiviteten vil ha utenfor bosetningen."

(Justisdepartementets understrekning)

Justisdepartementet mener "Det er således regjeringens uttalte politikk at man ved vurderingen av arealplanen skal ta hensyn til den miljøbelastningen en aktivitet vil ha også utenfor bosetningen, dvs arealplanområdet. Spørsmålet om evt nye reiselivsetableringer må derfor vurderes også på bakgrunn av den miljøbelastningen disse vil ha utenfor Longyearbyen.

Justisdepartementet støtter på denne bakgrunn Sysselmannens innsigelse.

Direktoratet for naturforvaltning har følgende konklusjon i saken i brev datert 29.11.1999 :

"Direktoratet for naturforvaltning anbefaler at man ikke tar innsigelsen fra Sysselmannen til følge, men at man ivaretar sysselmannens innvendinger mot planen ved en presisering av bestemmelsene til planen. En slik løsning vil etter direktoratets oppfatning gi den beste løsningen både når det gjelder forholdet mellom arealplanen og detaljplaner, og gjøre det lettere å utrede og vurdere miljøkonsekvenser av tiltak."

Norsk Polarinstitutt har i brev datert 30.11.1999, ikke funnet det relevant å uttale seg med hensyn til de juridiske forhold rundt innsigelsen til arealplanen, men har ønsket å komme med noen generelle betraktninger rundt problemstillingen som Sysselmannen tar opp gjennom innsigelsen. Det vises til de høye miljømål som er satt for Svalbard, til forslag til ny miljølov for Svalbard og til den nye Svalbardmeldinga.

Norsk Polarinstitutt anbefaler at Miljøverndepartementet legger til grunn en totalvurdering ved avgjørelse av Sysselmannens innsigelse, hvor virkningene av etableringer i Longyearbyen må vurderes på grunnlag av alle konsekvenser for naturmiljøet for Svalbard.

Miljøverndepartementets vurdering

Miljøverndepartementet har lagt til grunn at planen er en "førstegenerasjonsplan" vedtatt etter arealplanforskriften. Planpraksis utvikles over tid. Uttalelsene i saken viser at det er behov for at departementet tar opp uklarheter i forståelsen av planforskriften som grunnlag for det videre arbeidet med arealplanleggingen. Uklarhetene er særlig knyttet til arealplanforskriftens "kvalitetskrav " i § 5.

Så langt departementet kan vurdere, har det vært en god prosess lokalt. Det er gjort mange avklaringer underveis i planarbeidet, som er nedfelt i "planprinsipper" for ulike temaer. Den foreliggende planen er derfor et godt grunnlag for å kunne ta beslutninger om lokalisering, utbygging og vern i planområdet. Kartene har en hensiktsmessig fremstilling og detaljeringsnivå.

Konsekvenser av planen med hensyn til enkelte overordnete problemstillinger for utviklingen i Longyearbyen, er imidlertid ikke tilstrekkelig dokumentert. Konsekvenser av planen for miljøet utenfor planområdet er heller ikke belyst. Dette kan skyldes at kvalitetskravene i §5 arealplanforskriften, som er grunnlaget for å kreve at konsekvensene av planen dokumenteres, er svært generelt formulert. Dette kan skape tvil om hvilke kvalitetskrav som faktisk kan stilles til planen med hjemmel i forskriften. Planansvarlig har lagt en snever tolkning av forskriften til grunn og dette reflekteres i planen.

Arealplanforskriftens formålsparagraf sier blant annet at "Forskriften skal gi grunnlag for beslutninger om bruk og vern av ressurser og om utbygging, samt bidra til å fremme estetiske hensyn." I §3 står "Detaljeringsgraden kan variere etter det konkrete behov for å styre arealbruken. Planen skal være tilstrekkelig detaljert for å sikre formålet med forskriften." I §5 om kvalitetskrav til planen står det at "Det skal dokumenteres hvordan hensynet til miljø, herunder natur- og kulturminneressurser og samfunn, herunder estetikk og barns behov, er ivaretatt i planen." Vi viser også til St meld nr 9 (1999-2000) der arealforvaltning er omtalt i punkt 6.3.11.

Bestemmelser om konsekvensutredninger knyttet til enkelttiltak slik de fungerer i plan- og bygningsloven er ikke lagt inn som spesifikt krav i arealplanforskriften. Intensjonen er at kvalitetskravet i §5 skal dekke dette behovet ved at konsekvensene av planene blir vurdert som en integrert del av planarbeidet. Det er et mål at forskriften skal ha en plantype som kan detaljeres etter behov. Kvalitetskravene i §5 gjelder derfor for planer uavhengig av detaljeringsgrad. Det vil si at kravene gjelder både for overordnete planer slik som den som nå er til behandling, og for detaljerte planer som vil være knyttet til konkrete utbygginger, jf arealplanen bestemmelse nr.1.3. Fremtidig regelverk for Svalbard vil sannsynligvis bli mer utdypende på dette punkt, jf St meld nr 9 og NOU 1999:21 Lov om miljøvern på Svalbard.

Aktiviteten i bosettingen vil være i samspill med og ha virkninger på naturmiljøet rundt bosettingen. En del av aktiviteten som Longyearbyen medfører, vil særlig ha virkninger utenfor det definerte planområdet. Turisme og forsking er eksempler på slik aktivitet. En av planleggingens oppgaver er å synliggjøre virkningene av de planlagte aktivitetene. Departementet mener at § 5 gir grunnlag for å kreve dokumentasjon av virkninger både i og utenfor planområdet.

Når det foreligger en godkjent plan for Longyearbyen, bør denne gjenspeile overordnet politikk for Svalbard. Dersom planen er for åpen og uavklart med hensyn til overordnete hensyn, vil det kunne føre til at det settes i gang prosjektarbeid som senere blir stoppet av innsigelser på detaljplannivå.

Kvalitetskrav til overordnet plan

Formålet med en dokumentasjon av virkninger i en overordnet plan er å gi klare føringer for den videre utbyggingen i planområdet. Kvalitetskravene bør knyttes til de temaer som forventes å skape mest diskusjon og konflikt i planperioden, og som har størst virkning på miljø og samfunn. Slike temaer kan være turisme, forskning, gruvedrift, boligutvikling etc. Det vil være planansvarlig som har ansvaret for å utføre eller innhente informasjon som kan dokumentere virkninger av planen. Når overordnet plan skal rulleres, anbefaler departementet at planansvarlig gjennom samarbeidsmøter med sentrale aktører kommer fram til hvilke temaer som skal vurderes og dokumenteres.

Detaljert utforming og bruk av arealene er ikke er avklart i en overordnet plan. Kvalitetskravene i § 5 vil derfor først og fremst være dokumentasjon og vurderinger knyttet til:

  • Ulike alternativer for virksomhet og arealbruk.
  • Avklaring av virkninger av virksomhet og arealbruk.
  • Hvilke hensyn som skal følges opp i detaljplaner.

Kartlegging av viktige miljø- og samfunnshensyn tidlig i planprosessen vil gi grunnlag for å vurdere utviklingstrekk, aktiviteter og bruk av arealer. En slik vurdering må ta utgangspunkt i bl.a. gjeldende nasjonal politikk og retningslinjer for utviklingen på Svalbard. Etter departementets vurdering medfører ikke en slik kvalitetssikring av planen at planansvarlig må gjøre omfattende nybrottsarbeid. En kan i stor grad gjøre bruk av eksisterende kunnskap om både verdiene i naturområdene og hvilke konsekvenser ulike typer bruk av arealene kan ha for disse verdiene. Når det gjelder spørsmålet om turisme, vil trolig lokale instanser som Sysselmannen, Norsk Polarinstitutt og Svalbard reislivsråd samlet ha den kompetanse som trengs for å utføre en slik analyse.

Departementet mener at arealplanen i fremtidige revisjoner bør videreutvikles med hensyn til å få fram overordnete problemstillinger for utviklingen i Longyearbyen. Vesentlig eller langvarige virkninger for miljø og samfunn i og utenfor planområdet bør dokumenteres i planen.

Kvalitetskrav til detaljerte områdeplaner

Når det gjelder konkrete utbyggingsplaner, vil det stilles mer detaljerte krav til dokumentasjon av hvilke virkninger de planlagte aktivitetene vil få. Det vil være viktig å avklare hvilke interesser som knytter seg til utbyggingen gjennom medvirkning fra berørte parter. I denne prosessen vil det være viktig å fokusere på hvilke undersøkelser som er nødvendig for å vurdere følgende:

  • Om utbyggingsplanen er i tråd med overordnet plan.
  • Den aktivitet som vil følge av at planen gjennomføres.
  • Hvilke betingelser/vilkår som bør stilles til gjennomføring av planen.
  • Hvorvidt utbyggingen kan anbefales.

Sysselmannen kan i spesielle tilfeller kreve at det utredes alternativer, herunder nullalternativ, til den planlagte aktiviteten, dersom dette er nødvendig for å sikre en miljøvennlig utvikling. Nullalternativet kan defineres som en beskrivelse av den antatte fremtidige situasjonen i berørte områder dersom tiltaket ikke gjennomføres. Beskrivelsen av nullalternativet bør normalt baseres på eksisterende kunnskap om dagens situasjon, og kjent kunnskap om planer, målsettinger og retningslinjer for fremtidig utvikling i områdene. I enkelte tilfeller hvor det er vanskelig å si noe om fremtidig utvikling kan nullalternativet avgrenses til å være en beskrivelse av dagens situasjon i berørte områder.

Når det gjelder foreliggende plan, er krav til områdeplaner for fremtidige byggeområder definert i bestemmelsene til planen, pkt 1.3. For å sikre tilstrekkelig bredde i de vurderingene som skal ligge til grunn for mer detaljert planlegging av byggeområdene, har departementet lagt inn en presisering av bestemmelsen i sitt vedtak. Tilsvarende endring gjøres gjeldende ved etablering av forsknings- og kommunikasjonsanlegg i natur- og friluftsområder, bestemmelsenes pkt 2.3.

Fleksibiliteten i forhold til om en områdeplan er enkel eller kompleks, er ivaretatt ved at bestemmelsene sier "Områdeplanen skal i nødvendig utstrekning gjøre rede for følgende:....." (vår understrekning).

Innsigelse

Uavklarte konflikter som ikke kan løses lokalt, må avgjøres gjennom innsigelse slik arealplanforskriften legger opp til. Dette vil også gjelde der kvalitetskravene er oppfylt, men der det er grunnleggende uenighet om konklusjonen slik at saken må avgjøres på departementsnivå. Dersom det fremmes en detaljplan som medfører økt turisme i Longyearbyen, må den utarbeides i tråd med vedtak i dette brevet og behandles lokalt. Dersom det fremmes innsigelse til planen, vil den bli sluttbehandlet av departementet .

Andre merknader til planen

I følge § 4 i arealplanforskriften skal bosettingen til enhver tid ha en arealplan. På planen er det satt en tidsperiode for planen fra 1998-2002. Dersom ikke planen revideres innen 2002, vil den fremdeles være gyldig. Departementet forutsetter imidlertid at det gjennomføres et løpende arbeid med arealplanleggingen i Longyearbyen, slik at det alltid foreligger en oppdatert plan.

Som det fremgår av vedtaket godkjenner ikke departementet lokalisering av hundegård som ikke har vært lagt ut til offentlig høring. En endring som har konsekvenser for arealbruk og der flere interesser er involvert, må legges ut til offentlig høring, gjennomgå lokal behandling og godkjennes av sysselmannen før den får virkning etter arealplanforskriften. Dette er i tråd med praksis fra fastlandet. Planansvarlig bør i samråd med berørte parter vurdere å ta denne saken opp på nytt, enten som en egen sak eller som en del av en større områdeplan. Vi viser også til departementets brev til hytteeiere i området gruve 7 / Foxdalen v/Oddny Kjerstad datert 14.02.2000.

For øvrig slutter departementet seg til Sysselmannens uttalelse om at Svalbard Samfunnsdrift AS har gjennomført en omfattende og god prosess rundt arealplanforslaget i samsvar med arealplanforskriften og dens intensjoner, jf brev Sysselmannens brev til departementet datert 15.september 1999.

Vedtak

I medhold av forskrift om arealplanlegging i bosettingene på Svalbard gitt ved kongelig resolusjon av 24.1.1997, godkjenner departementet arealplan for Longyearbyen 1998-2002. Unntatt fra godkjenningen er lokalisering av hundegård som vist med sort skravur på kartet.

I områdeplaner som foreslår virksomhet som kan ha vesentlige eller langvarige virkninger på miljø og samfunn i og utenfor planområdet, må det redegjøres for disse virkningene før områdeplanen godkjennes. Departementet har foretatt følgende presiseringer av bestemmelsene til arealplanen:

Punkt 1.3, femte kulepunkt endres til:

  • Virkninger av virksomhet med betydelige og langvarige konsekvenser for miljø og samfunn i og utenfor planområdet, herunder forsknings- og næringsetableringer.

Punkt 2.3, andre kulepunkt endres til:

  • Virkninger av virksomheten for naturmiljøet i og utenfor planområdet.

Det godkjente plankartet følger vedlagt med påtegning om godkjenningen. Departementet har ført på datoer for planbehandlingen. To sett av plankartene er vedlagt, hvorav ett sett oversendes planansvarlig, Svalbard Samfunnsdrift AS.

På grunnlag av det som er opplyst i saken, har departementet ikke øvrige merknader til saksbehandlingen.

Etter arealplanforskriftens §6-7 skal planansvarlig sørge for at planen kunngjøres i lokalsamfunnet.