Produktmål

Behovet for kommunale tjenester i befolkningen varierer ut fra en rekke ulike forhold som f.eks.:

• Befolkningens størrelse- og alderssammensetning
• Variasjoner i helsetilstand
• Tilgang på privat tjenesteproduksjon som alternativ til kommunal tjenesteproduksjon

Tilgangen på tjenester i kommunene varierer bl.a. på grunn av:

• Innteksrammerfor kommunesektoren samlet
• Inntektsforskjeller mellom kommuner
• Lover og regelverk på enkeltsektorer
• Kommunale prioriteringer
• Bosettingsmønster

Produktmål

Ved måling av produksjonen og ressursforbruket i offentlig forvaltning støter en på en rekke problemer. De største måleproblemene er knyttet til produksjonen eller verdiskapningen. I nasjonalregnskapet har en løst problemet ved å sette verdien på produksjonen lik utgiftene til arbeidskraft og vareforbruk. I privat sektor eksisterer det markedspriser slik at verdiskapningen kan måles i forskjellen mellom de salgsinntekter og produksjonsutgifter som produsenten har. Verdien av den kommunale tjenesteproduksjonen avhenger derimot i stor grad av den nytte som mottagerne har av tjenestene. Denne nytten er avhengig av om kommunen som tjenesteprodusent imøtekommer den enkeltes behov, og om kvaliteten på tjenestene er tilfredsstillende. I tillegg kan samfunnets vurdering av verdien av den kommunale tjenesteproduksjonen avhenge av om fordelingshensyn ivaretas rettferdig. Gode mål på volum på tjenesteytingen og ressursinnsatsen kan være alternativer til målemetoder for mere markedsrettet virksomhet. I dette ligger det store utfordringer, og de produktmålene som foreligger er gjennomgående enkle og må derfor tolkes med forsiktighet.

I det følgende er det først valgt å måle produksjonen hovedsakelig i antall brukere eller plasser. Produktene måles med andre ord i snever forstand uten at en prøver å foreta kvalitative avgrensninger. Dekningsgraden, dvs. antall personer i en brukergruppe som mottar tjenesten, gir slik et uttrykk for produksjonsmengden. Et eksempel på dekningsgrad er f.eks. andelen av eldrebefolkningen som mottar hjemmehjelp. Ved sammenligning av dekningsgraden mellom grupper av kommuner bør en være klar over at behovet for tjenester kan variere mellom kommuner. I hvilken grad f.eks. eldre etterspør hjemmehjelpstjenester vil bl.a. variere etter om de har hjelp av familie eller i hvilken grad kommunen har bygd ut institusjonsplasser. En lav dekningsgrad for hjemmehjelp er derfor ikke noe entydig uttrykk for at kommunen gir et lite tilfredsstillende tilbud på området.

Enkle produktmål som f.eks. antall plasser i videregående opplæring eller antall senger i sykehus sier lite om den nytte mottagerne har av tjenesten utover at det gis et tilbud fra kommunenes/fylkeskommunenes side. Verdien av å gi videregående opplæring avhenger ikke av antall plasser eller rammetimer, men den kunnskapen eleven har tilegnet seg gjennom året. Tilsvarende er målet ved sykehusdrift å gjøre folk friske, ikke å ha flest senger. Et enkelt mål for kvaliteten, eller standarden av velferdstjenester er antall utførte timeverk eller sysselsatte årsverk pr. mottaker. Dette målet har imidlertid åpenbare svakheter. Det er f.eks. ikke nødvendigvis slik at færre elever i en klasse betyr økt undervisningskvalitet for den enkelte elev. Dessuten kan en økning av antall utførte timeverk pr. mottager ha sammenheng med endring i behovet for tjenester. Et eksempel kan være integrering av funksjonshemmede i skolen. Innen eldreomsorgen vil tilgangen på privat omsorg ikke bare innvirke på om de eldre etterspør kommunale tjenester, men også mengden av tjenesten målt i timer. Til tross for disse innvendingene er det interessant å se på utviklingen i timeverk pr. klient for ulike typer kommunale tjenester (kalt standard). Dersom både standard (årsverk pr. bruker) og dekningsgrad i en tjenesteytende sektor øker, er dette uttrykk for at det totale tjenestevolumet øker.

I hvilken grad det er mulig å belyse utviklingen i den kommunale tjenesteproduksjonen, er avhengig av det datamaterialet som er tilgjengelig. Dette varierer fra sektor til sektor. I det følgende er vist eksempler på utviklingen i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen innen barnehage, grunnskole, pleie- og omsorg, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, videregående opplæring, somatiske spesialisthelsestjenester og psykisk helsevern. Det er fokusert på følgende enkle variable: utvikling i antall plasser, ressursinnsats pr. plass og dekningsgrad.

Sammendrag

Det har vært en sterk vekst i antall barnehageplasser fra 1980 til 1994. Medregnet skoletilbudet til 6-åringene, var dekningsgraden om lag 60 prosent i 1995 for aldersgruppen 1-6 år. Kommunene i Sogn- og Fjordane hadde best dekning i 1994, Østfold lavest.

Om lag 40 prosent av alle 6-åringer hadde tilbud om skoleplass i 1994. Det er kommunene i Buskerud, Akershus og Vestfold som har det beste tilbudet på dette området. Kommunene i alle disse fylkene har et tilbud til over 70 prosent av sine 6-åringer. Kommunene i Oppland kommer dårligst ut, med et tilbud til kun 13 prosent av sine 6-åringer. Tallene viser også at dekningen har blitt bedre for alle kommuner i alle fylker fra 1994 til 1995.

Antall barn i skolepliktig alder økte med om lag 8 000 fra 1994 til 1995. Dette bidro til at timetallet pr. elev gikk noe ned fra 1994 til 1995.

Sett under ett har det vært en relativt stor økning i ressursinnsatsen innen pleie- og omsorgstjenesten i kommunene siden 1991. Veksten i ressursinnsats må sees i forhold til at behovet for omsorgtjenester har økt som følge av at de eldste eldre utgjør en økende andel av den samlede befolkningen. I tillegg kommer styrkingen av de hjemmebaserte tjenestene som følge av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. Økningen er også et uttrykk for at kommunene har prioritert pleie- og omsorgstjenestene høyt. Fra 1991 til 1994 var veksten i antall utførte årsverk innenfor pleie- og omsorgssektoren om lag 10 000. Årsverksinnsatsen pr. 1 000 innbygger over 67 år varierer relativt mye mellom kommunene. Kommunene i de to nordligste fylkene har i gjennomsnitt flest årsverk, mens kommunene i Vestfold, Østfold og Akershus har det laveste antallet årsverk pr. 1 000 innbygger.

I perioden 1988-93 har helsestasjons- og skolehelsetjenesten hatt en vekst på om lag 26 prosent målt i antall årsverk. I 1994 var om lag 2 400 årsverk knyttet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten, tilsvarende om lag 3 prosent av kommunenes totale årsverk i helse- og omsorgstjenesten. Dette gjenomsnittsmålet skjuler en stor variasjon mellom kommunene. Enkelte kommuner har hatt en stagnasjon eller tilbakegang, mens andre har hatt en sterk vekst.

Antall årsverk innen de somatiske spesialisthelsetjenestene har økt med 3,4 prosent fra 1990 til 1994. Det er en tendens til at antall sykepleiere øker, men at annet pleiepersonell avtar. Antall polikliniske konsultasjoner har økt med ca. 16 prosent i perioden 1990-1994.

Reduksjonen i antall heldøgnsplasser innen psykiatrien har fortsatt også i 1994. Oslo skiller seg fremdeles ut med flest heldøgnsplasser pr. 10 000 innbygger innen både voksenpsykiatrien og barnepsykiatrien.

Ved Reform-94 ble det innført en lovfestet rett til 3-års heltids videregående opplæring for alle som har gjennomgått 9-årig grunnskole eller tilsvarende. Den enkelte fylkeskommune skal ha et omfang innen videregående opplæring tilsvarende minst 375 prosent av et gjennomsnittlig årskull 16-18 åringer. Landsgjennomsnittet har likevel blitt redusert fra 391 prosent for skoleåret 1993/94 til 366 prosent for skoleåret 1995/96.

3.9.1Barnehagesektoren

Det har vært en sterk økning i antall barnehageplasser i perioden 1980 til 1995. Samtidig har det vært en viss vekst i antall barn mellom 1-6 år. I tabell 3.17 vises utviklingen i antall barn, antall barn i barnehager, antall årsverk i barnehager, årsverk pr. barn og dekningsgrad i perioden. Av tabellen framgår det at antallet barnehageplasser nesten ble tredoblet fra 1980 til 1995. Antall barn i barnehager økte med vel 15 700 fra 1993 til 1994, mens foreløpige tall for 1995 indikerer en økning i antall plasser på om lag 13 700 plasser. Av den totale økningen i 1995 kom 5 500 som plasser for 6-åringer i skole og ca. 2 300 som plasser i familiebarnehage. I 1995 hadde opp mot 60 prosent av alle barn mellom 1-6 år plass i barnehage eller 6-års tilbud i skole. Dette er en økning i dekningsgraden på om lag 35 prosent enheter fra 1980.

Tabell 3.17: Nøkkeltall for beskrivelse av enkelte forhold innen barnehagesektoren. 1980-1995. Barn 1-6 årinklusive 6-åringer i skoletilbud. (Kilde: Statistisk sentralbyrå og Barne- og familiedepartementet)

Økningen i antall barnehageplasser og dekningsgrad illustreres grafisk i figur 3.35. Den store økningen i barnehageplasser har sammenheng med en sterk satsing fra statens side på å forbedre tilbudet. Som et ledd i barnehagesatsingen gis det bl.a. et statlig driftstilskudd pr. plass i alle godkjente barnehager. Av det totale antallet barnehageplasser i 1994 var om lag 60 prosent i offentlige barnehager. I tabell 3.17 vises også utvikling i årsverk pr. 1 000 barn. En ser at standarden (målt som årsverk pr. 1000 barn) har falt noe etter 1990. I gjennomsnitt har hvert årsverk i 1994 ansvaret for om lag 5 barn.

Figur 3.35: Nøkkeltall for beskrivelse av enkelte forhold innen barnehagesektoren i kommunene1980-1995.
Barn 1-6 år eksklusive 6-åringer i skoletilbud. (Kilde: Statistisk sentralbyrå)557Figur vises ikke347

Dekningsgraden for barn i barnehager varierer betydelig etter alder. Ved utgangen av 1995 var barnehagedekningen ca. 24 prosent for 1-åringene. Når det gjelder 6-åringene, viser tall fra årsskiftet 1994/95 at dekningen var på ca. 90 prosent. For de lavere aldersgruppene (1-5 E5†r) kan en derfor anta at behovet for flere barnehageplasser fortsatt er stort.

Variasjoner mellom kommunene

Det er fortsatt relativt store forskjeller mellom kommunene i barnehagedekning. Figur 3.36 viser variasjonen i barnehagedekning kommunene i mellom. Kommunene er her gruppert etter fylke. I figur 3.37 vises en tilsvarende figur over variasjonen i årsverk pr. tusen barn.

Figur 3.36: Dekningsgrad i prosent for barn 0-6 år inklusive 6-åringer i skoletilbud. Kommunene gruppertetter fylke. 1993 og 1994¹⁾>. (Kilde: Statistisk sentralbyrå)534Figur vises ikke366

1) Inklusive skoleplasser for 6-åringer

Av figur 3.36 ser vi at kommunene i Sogn og Fjordane hadde den høyeste barnehagedekningen. Lavest dekningsgrad hadde kommunene i Østfold, Vest-Agder og Troms. Tall for dekningsgrad i figuren er ikke direkte sammenlignbare med tilsvarende tall i tabell 3.17, fordi vi i tabell 3.17 har regnet dekningsgrad som andel av barn 1-6 år, mens dekningsgraden i figuren er regnet som andel av barn 0-6 år (antall barn under ett år som hadde barnehagetilbud i 1994 var 1 105, eller 0,5 prosent av alle barn i barnehager).

Figur 3.37: Antall årsverk pr. 1000 barn i barnehagene i 1993 og 1994. Gjennomsnittet for fylkene¹⁾>
(Kilde:Statistisk sentralbyrå)535Figur vises ikke367

1) Årsverkstallene er korrigert for at barn under tre år krever mer bemanning enn barn over tre år.

Figur 3.37 viser antall årsverk pr. 1 000 barn i barnehager. Antall årsverk pr. 1 000 barn varierer noe mellom kommunene. Kommunene i Finnmark, Troms og Oslo har flest årsverk pr. 1 000 barn. Kommunene i Oppland og Vest-Agder har i gjennomsnitt færrest årsverk pr. barn. Kommunene i disse to fylkene er ellers i hver sin ende av skalaen når det gjelder dekningsgrad. Kommunene i Vest-Agder er blant de med dårligst dekning, mens kommunene i Oppland er blant de med best dekning.

Årsverksinnsatsen har blitt redusert fra 1993 til 1994 i Oslo, Finnmark og Akershus, samtidig som de fremdeles ligger over gjennomsnittet

Tilbud til 6-åringer i skolen

Gjennom endringer i lov om barnehager med forskrifter er det fra 20.6.1991 gitt mulighet for alle kommuner til å etablere frivillige tilbud for 6-åringer i skolen. Tilbudene er ikke en del av den 9-årige opplæringsplikten. For en del kommuners vedkommende er disse tilbudene en videreføring av forsøkene med skolestart for 6-åringer som pågikk i perioden 1986-1990. Tilbudene organiseres vanligvis som et korttids pedagogisk tilbud på 15-20 timer pr. uke, eventuelt kombinert med en tilsynsordning, slik at det tilsammen blir et heldagstilbud. Tilsynsordningen kan være samordnet med skolefritidsordningen for 1.-3. klasse. Tilbudet omfatter også 5-åringer med tidlig skolestart og 7-åringer med utsatt skolestart.

Figur 3.38 viser utviklingen i antall 6-åringer med tilbud om skoleplass. Litt over 23 000 av 6-åringene hadde tilbud i skolen i 1994. De utgjør nesten 40 prosent av alle 6-åringer. Dette er en økning på nesten 6 400 barn, eller 38 prosent, sammenlignet med 1993. Det fins nå et skoletilbud for 6-åringer i 224 kommuner. Foreløpige tall for 1995 indikerer en økning på om lag 5 500 plasser, til 28 500 plasser. Fram til obligatorisk skolestart for 6-åringer høsten 1997, bør det opprettes drøye 30 000 nye plasser for 6-åringer i skolen.

Figur 3.38: Antall 6-åringer med tilbud i skole 1991-1995. (Kilde: Statistisk sentralbyrå og Barne- ogfamiliedepartementet)507Figur vises ikke347

Figur 3.39 viser variasjonen i antall 6-åringer i skole mellom fylkene. Kommunene får tilskudd til 6-åringer i skole på lik linje med tilskudd til barnehagene. Dekningsgraden er beregnet i forhold til alle 6-åringer totalt i fylket. Variasjonene mellom fylkene er store. Buskerud (76 prosent), Akershus (74 prosent) og Vestfold (72 prosent) har den høyeste dekningen. Med unntak av Finnmark har kommunene i de nordligste fylkene lav dekning. Nordland har 18 prosent og Troms har 23 prosent. Kommunene i Oppland har den dårligste dekningen, med kun 13 prosent. Ellers viser figuren at dekningen er blitt bedre for kommunene i alle fylker fra 1994 til 1995.

Figur 3.39: Andel av 6-åringer i fylket med 6-årstilbud i skole i 1994 og i 1995. (Kilde: Statistisk sentralbyrå)540Figur vises ikke371

3.9.2 Grunnskolen

I Norge er grunnskolen obligatorisk og med få unntak vil alle barn i alderen 7-15 år være elever i grunnskolen. Dekningsgraden vil dermed være tilnærmet 100 prosent for alle kommuner. Bosettingsmønstret i en kommune vil påvirke kostnadene ved å drive grunnskole, fordi dette påvirker størrelsen på klassene. I tillegg kan elevgrunnlaget begrense klassestørrelsen i de minste kommunene.

Tabell 3.18 viser enkelte nøkkeltall for grunnskolen for landet i perioden 1980-1995.

Tabell 3.18: Nøkkeltall for å beskrive enkelte forhold i grunnskolen. 1980-1995.

Tabellen 3.18 viser at elevtallet i grunnskolen gikk ned med 128 000 elever i perioden 1980-1992. Fra 1993 snudde denne trenden på grunn av større barnekull. Antall klasser ble redusert med 15,9 prosent i perioden 1980 til og med 1993. Fra 1994 viser klassetallet igjen en liten økning. Elever pr. klasse nådde sitt minimum i 1990 på 19,1 elever pr. klasse for så å øke igjen i årene etterpå.

Figur 3.40: Utvalgte nøkkeltall for å beskrive enkelte forhold i grunnskolen. 1988-1994.
(Kilde: Kirke-,utdannings- og forskningsdepartementet).

Årstimetall pr. elev og pr. klasse har holdt seg relativ stabilt fra 1993-1995. Årsverk pr. elev har holdt seg uforandret i samme periode, mens årsverk pr. klasse økte fra 1993 til 1994 for så å falle tilbake til 1993 nivå i 1995. Tilsvarende gjelder også for elever pr. årsverk.

Spesialundervisning etter enkeltvedtak og delingstimer inklusive valgfag og morsmålundervisning kommer i tillegg til basisressursen samlet elevtimetall. Bruken av spesialundervisning og delingstimer avhenger av kommunale prioriter inger, og er derfor egnet til å studere kommunal variasjon i ressursinnsats. Nedenfor analyseres variasjonen i nivået på tildelte lærertimer til spesialundervisning og delingstimer pr. elev pr. år som andel av samlet elevtimetall pr. år.

Figur 3.41: Sum ekstra timer (delingstimer med og uten valgfag, spesialundervisning ogmorsmålundervisning) som andel av sum elevtimetall. Kommuner gruppert fylkesvis. 1995. (Kilde: Kirke-, utdannings- ogforskningsdepartementet)541Figur vises ikke371

Figur 3.41 viser at det er relativt store variasjoner mellom kommunene i ressursinnsats til spesialundervisning og delingstimer. Finnmark og Oslo bruker mest ressurser, mens Møre-og Romsdal, Hordaland, Rogaland og Vest-Agder bruker minst ressurser.

For å vurdere sammenhengen mellom gjennomsnittlig klassestørrelse og nivået på delingstimer og spesialundervisning er kommunene delt inn i 4 grupper etter klassestørrelse. Kommuner med gjennomsnittlig klassestørrelse på mindre enn 10 elever pr. klasse, mellom 10-15 elever pr. klasse, mellom 16-20 elever pr. klasse og mer enn 20 elever pr. klasse. Resultatene av analysen, som er vist i tabell 3.19, viser at kommuner med små klasser har et noe lavere nivå på delingstimer og spesialundervisning pr. klasse enn kommuner med store klasser. Kommuner med små klasser har imidlertid flere delingstimer og spesialundervisning pr.elev enn kommuner med store klasser.

Tabell 3.19: Sum ekstra timer (delingstimer med og uten valgfag, spesialundervisning ogmorsmålundervisning) som andel av sum elevtimetall. Kommuner gruppert etter gjennomsnittlig klassestørrelse.1995.(Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

3.9.3Pleie- og omsorgssektoren

Sentrale tjenester innen pleie- og omsorgssektoren i kommunene er eldreomsorg, omsorg for mennesker med psykisk utviklingshemming og pleie og omsorg for andre grupper av funksjonshemmede. I figur 3.42 vises utviklingen på landsbasis i antall utførte årsverk i perioden 1991-1994 innen pleie- og omsorgssektoren i kommunene. Samtidig vises utviklingen i årsverk i forhold til potensielle mottakere. Veksten i antall årsverk var på 15,4 prosent fra 1991 til 1994, eller om lag 10 000 årsverk. Økningen fra 1991 til 1992 var spesielt stor, hele 12,7 prosent, eller om lag 7 500 årsverk. Denne sterke veksten kan ha sammenheng med en overføring av årsverk fra fylkeskommunene til kommunene som følge av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. I følge Statistisk sentralbyrås statistikk for 1994 har årsverksinnsatsen gått ned med vel 2 prosent fra 1993 til 1994. Det må imidlertid stilles spørsmål ved riktigheten av tallene. Dersom en istedenfor telling av personell tar utgangspunkt i kommunenes regnskapsførte lønnsutgifter, får man en vekst i pleie- og omsorgssektoren på 3,5 prosent fra 1993 til 1994, når det er kontrollert for lønnsøkningen.

Figur 3.42: Utviklingen i utførte årsverk innenfor pleie- og omsorgssektoren i kommunene. 1991-1994.
(Kilde: Statistisk sentralbyrå - klientstatistikken).511Figur vises ikke350

Figur 3.43 viser variasjonen i årsverk i pleie- og omsorgssektoren totalt pr. 1 000 innbyggere over 67 år mellom kommunene. Kommunene er gruppert etter fylke. Antall årsverk pr. 1 000 innbygger over 67 år varierer fra 93 til 165. Kommunene i Finnmark, Troms og Nordland har i gjennomsnitt flest årsverk, mens kommunene i Vestfold, Østfold og Akershus har det laveste antallet årsverk pr. 1 000 innbyggere.

Figur 3.43: Antall årsverk i pleie- og omsorgstjenesten pr. 1000 innbygger over 67 år. Kommuner gruppertetter fylke. 1994. (Kilde: Statistisk sentralbyrå - Ukens statistikk nr.5/96)

553Undisplayed Graphic379

En kan skille mellom de pleie- og omsorgstjenester som tilbys i institusjoner og de tjenester som gis i hjemmene. I det følgende vises utviklingen innen de hjemmebaserte tjenestene, i eldreinstitusjoner og andre alternative botilbud med heldøgns tjenester.

Hjemmebaserte tjenester

De hjemmebaserte tjenestene (her kalt hjemmetjenester) gis som hjemmesykepleie og/eller hjemmehjelp. I tabell 3.18 vises utviklingen i antall mottakere av hjemmetjenester og mottakere etter tjeneste fra 1992 til 1994. (På grunn av omlegging av statistikken er det ikke mulig å direkte sammenligne tall før og etter 1991).

Tabell 3.20: Mottakere av hjemmetjenester i alt og etter tjeneste. 1992-1994. (Kilde: Statistisk sentralbyrå,Ukens statistikk nr.5/96 - Klientstatistikken)

¹⁾> Inneholder 87 brukere med uoppgitt fordeling.

Tabell 3.20 viser at det har vært en nedgang på 2,7 prosent i antall mottakere av hjemmetjenestene fra 1992 til 1994. Nedgangen har vært størst for mottakere som kun mottar hjemmesykepleie. Reduksjonen i antall mottakere av hjemmetjenester kan bl.a. ha sammenheng med at tjenestene i større grad rettes inn mot de med størst pleie- og omsorgsbehov. Færre får hjelp, men de som får hjelp får mer. En slik utvikling er i tråd med de styringssignaler som er gitt.

Tabell 3.21 viser hvordan mottakerne av hjemmetjenestene fordeler seg etter alder. Vi ser at gruppen mottakere under 67 år har vokst med 7,8 prosent fra 1992 til 1994. En av årsakene til denne veksten kan ha sammenheng med en styrking av de hjemmebaserte tjenestene som følge av reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming. Nedgangen i antall brukere har særlig kommet i aldersgruppen 67-79 år. For de andre gruppene er det kun små endringer fra ett år til et annet.

Tabell 3.21: Mottakere av hjemmetjenester etter alder. 1992-1994. (Kilde: Statistisk sentralbyrå, Ukensstatistikk nr.5/96 - Klientstatistikken).

¹⁾> Inneholder 416 brukere med uoppgitt aldersfordeling.

Variasjoner mellom kommuner

Figur 3.44 viser variasjonen mellom kommunene i dekningsgrad for hjemmetjenestene målt som antall mottakere pr. innbygger over 67 år.

Figur 3.44: Mottakere av hjemmetjenester pr. 1 000 innbygger over 67 år. Kommunenen gruppert etterfylke. (Kilde: Statistisk sentralbyrå, Ukens statistikk nr.5/96 - klientstatistikken)528Figur vises ikke362

Figuren viser at kommunene i Finnmark og Troms i gjennomsnitt har den høyeste dekningsgraden i landet innen hjemmetjenestene. Kommunene i Sør-Trøndelag og Akershus har den dårligste. En lav dekningsgrad kan ikke nødvendigvis tolkes som at kommunene ikke oppfyller de forpliktelsene de har overfor de eldre. De eldre kan få sitt hjelpe behov dekket gjennom familie eller andre, eller helsetilstanden kan være så god at de ikke har så stort behov for hjelp. Forskjellene kan også være uttrykk for forskjeller i effektivitet i tjenestene og at kommuner med store avstander trenger mer personell pr. innbygger enn kommuner med konsentrert bebyggelse.

Eldreinstitusjoner

I perioden 1980 til 1994 har det vært en sterk økning i antall eldre i landet. Økningen har vært særlig sterk i de eldste aldersgruppene. Tabell 3.22 viser at antall personer i aldersgruppen 80 år og over økte med 6,3 prosent fra 1991 til 1994. Fra 1993 til 1994 vokste gruppen med 2,2 prosent. Vanligvis er det de eldste eldre som har behov for institusjonsplass. Tabell 3.22 gir en oversikt over enkelte nøkkeltall for å beskrive enkelte forhold omkring eldreinstitusjoner.

Tabell 3.22: Nøkkeltall for å beskrive enkelte forhold omkring eldreinstitusjoner, 1991-1994.
(Kilde:Statistisk sentralbyrå, Ukens statistikk nr. 5/96 - Klientstatistikken)

Tabell 3.22 viser at antallet institusjonsplasser har blitt redusert med 2,2 prosent fra 1991 til 1994. I dag er antall plasser om lag 45 000. Antall plasser var høyest i 1988 med i underkant av 50 000. Dekningsgraden, målt som antall plasser pr. 1 000 innbyggere 80 år og over, ble redusert fra 282 til 259 fra 1991 til 1994. Fra 1993 til 1994 ble dekningsgraden redusert fra 270 til 259. Standarden i institusjoner og andre boformer for eldre med heldøgns tjenester, målt ved årsverk pr. plass, har imidlertid økt jevnt i perioden 1991 til 1993. Fra 1994 kan vi ikke si noe eksakt om standarden, da statistikken ikke lenger skiller mellom årsverk i hjemmetjenestene og i institusjoner og andre boformer med heldøgns tjenester.

Variasjoner mellom kommunene

I figur 3.45 vises variasjonen i tilbudet innen eldreinstitusjoner i kommunene på fylkesnivå i 1994.

Figur 3.45: Antall plasser i eldreinstitusjoner pr. 1 000 inbygger 80 år og over. Kommunene gruppert etterfylke. 1994. (Kilde: Statistisk sentralbyrå, Ukens statistikk nr. 5/96 - Klientstatistikken)549Figur vises ikke376

Figur 3.45 viser at variasjonene i dekningsgrad for institusjonsplasser for eldre er store. Kommunene i Finnmark har i gjennomsnitt en dekningsgrad målt i antall plasser pr. 1 000 innbyggere 80 år og over på over 400. Kommunene i Østfold og Vestfold ligger lavest, med henholdsvis 194 og 222 plasser pr. 1 000 innbyggere 80 år og over. Variasjon ene mellom kommunene kan virke store, selv om etterspørselen etter et institusjonstilbud/annet tilbud med heldøgns tjenester også kan variere fra kommune til kommune. Etterspørselen etter institusjonstjenester kan f.eks. variere etter i hvilken grad den enkelte får privat omsorg, og tilgjengeligheten og størrelsen på tilbudet av hjemmebaserte tjenester, jf. bl.a. figur 3.44).

Grad av sykelighet i eldrebefolkningen kan også påvirke behovet for en institusjonsplass. Tradisjonelt har sykeligheten i befolkningen vært høyere i Finnmark enn i befolkningen for øvrig. Dette kan være med på å forklare den høye utbyggingsgraden nettopp i dette fylket.

Alternative botilbud

I de siste årene har det vokst frem ulike alternative botilbud i tillegg til institusjonene, i form av tilrettelagte boliger for eldre og funksjonshemmede. Dette er bl.a. et uttrykk for at kommuner i større grad har satset på den boligbaserte omsorgen der målet om at den enkelte skal bo i eget hjem så lenge som mulig er vesentlig. Tabell 3.23 gir en oversikt over utviklingen i antall beboere i slike tilbud og fordeling etter alder.

Tabell 3.23: Beboere i boliger for eldre og funksjonshemmede, etter alder. 1991 og 1994.
(Kilde:Statistisk sentralbyrå, Ukens statistikk nr.5/96)

*) Vi har ikke enkelt observasjoner for disse årene, men tilsammen for gruppen 67-79 år var det 12 852 beboere.

Tabellen viser at antall beboere i alternative botilbud har økt med 7 prosent fra 1991 til 1994. Det er ikke vist tall for 1992 og 1993, da det er usikkerhet knyttet til innsamlingen av disse tallene.

Fra 1994 ble det etablert et tilskudd til kommunene til bygging av omsorgsboliger og nye sykehjemsplasser. Det første året ble det gitt tilsagn til bygging av 1 880 omsorgsboliger og i 1995 til 1 863 omsorgsboliger.

3.9.4Helsefremmende og forebyggende helsearbeid i kommunene

Mens det lenge har vært et helsepolitisk mål å styrke det forebyggende helsearbeid, har det vist seg vanskelig å tallfeste hvor mye kommunene nedlegger i forebyggende arbeid. Delvis er viktige forebyggende funksjoner som miljørettet helsevern ikke definert i statistikken til nå, og delvis vil forebyggende funksjoner inngå i oppgaver med andre hovedformål. Skole- og helsestasjonstjeneste er i hovedsak en ren forebyggende virksomhet, og kan gi en viss indikasjon på hvordan kommunene prioriterer forebyggende arbeid.

I 1994 var om lag 2 400 årsverk knyttet til helsestasjons- og skolehelsetjenesten, tilsvarende om lag 3 prosent av kommunenes totale årsverk i helse- og omsorgstjenester. Helsesøstrene utgjør den største yrkesgruppen og står for 60 prosent av årsverkene, mens fysioterapeutene står for 10 prosent og legene 9 prosent, jf. figur 3.46. I perioden 1988-93 har helsestasjons- og skolehelsetjenesten hatt en vekst på om lag 26 prosent målt i antall årsverk. Dette gjennomsnittsmålet skjuler en stor variasjon mellom kommunen. Enkelte kommuner har hatt en stagnasjon eller tilbakegang, mens andre har hatt en sterk vekst (Finnvold 1994). Vaksinasjonsdekningen har på landsbasis hatt en positiv utvikling de senere år. I 1994 var 95 prosent av alle 1-åringer vaksinert mot polio, og 98 prosent av alle 9. klassinger hadde fått MMR-vaksine. Dette gir en god indikasjon på aktiviteten ved helsestasjoner og skolehelsetjenesten.

Legenes ressursinnsats har vært relativt stabil i hele perioden 1987-94, men på bakgrunn av at barnetallet har økt, kan det i noen grad hevdes at legene svikter skole- og helsestasjonstjenesten. Fysioterapeutene har mer enn fordoblet sin innsats siden 1987. Kommunene har relativt store problemer med å besette helsesøsterstillinger, nesten en av ti stillinger er ledige. Disse problemene er noe mindre når det gjelder fysioterapeuter, og minst når det gjelder legestillinger.

Figur 3.46: Utførte årsverk av ulike yrkesgrupper i skole- og helsestasjonstjenesten. Prosent. 1994.(N=2372).
(Kilde: Statistisk sentralbyrå).

3.9.5Fylkeskommunenes helsetjeneste

Somatiske spesialisthelsetjenester

Somatiske spesialisthelsetjenester inkluderer foruten sykehus også fødehjem, spesialsykehjem, sykestuer og private legespesialistpraksiser. Om de ulike spesialisthelsetjenestene gis i sykehus eller i andre institusjoner, vil til en viss grad avhenge av hvorledes fylkeskommunene har valgt å organisere driften. Tabell 3.24 viser enkelte nøkkeltall for fylkeskommunenes somatiske sykehus fra 1990-1994.

Tabell 3.24: Nøkkeltall for somatiske sykehus. 1990-1994. (Kilde: Samdata sykehus og St.prp. nr. 1(1995-1996) Sosial- og helsedepartementet).

1) Årsverk er summen av antall heltids- og deltidsstillinger omregnet til heltidsstillinger ved utgangen av året.
2) Det er ikke mulig å sammenlikne endring i effektive senger fra 1993 til 1994, da det har vært en omlegging av beregningsgrunnlaget fra og med 1994.

Tabell 3.24 viser at antall årsverk innen de somatiske spesialisttjenestene har F8íkt med 3,4 prosent fra 1990 til 1994. Fra 1993 til 1994 økte årsverksinnsatsen med 1 prosent. Tendensen med at antall sykepleiere øker, mens andelen annet pleiepersonell avtar, har fortsatt fra 1993 til 1994.

I 1994 var det 14 002 effektive senger ved de somatiske sykehusene. Det er imidlertid ikke mulig å si noe om endringen fra 1993, da det er foretatt en omlegging av beregningsgrunnlaget for effektive senger fra og med 1994. Omlegg ingen består i at fra 1994 er tekniske senger inkludert i de effektive sengene dersom pasientene ikke disponerer annen seng i tillegg. Det betyr blant annet at alle kuvøser inkluderes i effektive senger.

Antall polikliniske konsultasjoner har økt med 16,4 prosent fra 1990 til 1994, som er i tråd med de helsepolitiske målsettingene på området. Fra 1993 til 1994 økte antall poliklinske konsultasjoner med 0,7 prosent.

I Figur 3.47 vises variasjonen i fylkeskommunenes netto driftsutgifter pr. innbygger til somatiske spesialisthelsetjenester i 1993 og 1994.

Figur 3.47: Fylkeskommunenes netto driftsutgifter pr. innbygger til somatiske spesialisthelsetjenester i1993 og 1994. Prosentavvik fra gjennomsnittet. (Kilde: Samdata).544Figur vises ikke373

Det er i 1994 fremdeles store forskjeller i fylkeskommunenes utgifter pr. innbygger til somatisk virksomhet. Avstanden mellom ytterpunktene har imidlertid blitt noe mindre enn i 1993. I 1994 spenner avstanden seg fra Sogn og Fjordane med 17 prosent over landsgjennomsnittet til Akershus med 20 prosent under landsgjennomsnittet. 14 fylker har det samme eller et lavere utgiftsnivå i 1994 sammenlignet med 1993, hvorav de største variasjonene fremkommer i Finnmark (fra 23 prosent til 12 prosent over landsgjennomsnittet) og Sør-Trøndelag (fra 5 prosent til 10 prosent under landsgjennomsnittet). Den mest markante økningen i driftsutgiftene skjer i Troms, som går fra 2 prosent under landsgjennomsnittet i 1993 til 4 prosent over landsgjennomsnittet i 1994.

Det var totalt 623 773 sykehusopphold i 1994, 3 259 færre enn året før. Dersom vi korrigerer for kjønns- og aldersfordelingen i befolkningen, ligger Nordland og Sogn og Fjordane høyest, med henholdsvis 178 og 170 sykehusopphold pr. 1000 innbyggere. Lavest finner vi Oslo med 123 og Akershus med 132 sykehusopphold pr. 1000 innbyggere.

Figur 3.48: Sykehusopphold etter bostedsfylke. Antall sykehusopphold pr. 1000 innbyggere. Kjønns-og aldersstandardisert. (Kilde: Statistisk sentralbyrå, Ukens Statistikk 51/52 1995).543Undisplayed Graphic372

Psykisk helsevern

Tabell 3.25 viser enkelte nøkkeltall for psykiatrien fra 1991-1994. Tabellen er avgrenset til spesialisthelsetjenesten. Utviklingen på kommunalt nivå er foreløpig lite kartlagt.

Tabell 3.25: Nøkkeltall for psykisk helsevern. 1991-1994. (Kilde: Samdata psykiatri rapport /95)

Fra 1991 til 1994 ble antall heldøgnsplasser i psykiatrien redusert med 9,2 prosent. I 1991 var det til sammen 7 515 heldøgnsplasser i psykiatriske sykehus, klinikker, psykiatriske avdelinger ved somatiske sykehus og psykiatriske sykehjem. I 1994 var antall plasser redusert til 6 821. Dette er i tråd med en langvarig utviklingstendens. Fra 1980 har antall heldøgnsplasser blitt redusert med i overkant av 40 prosent. Nedbyggingen av institusjonskapasiteten har dels vært begrunnet i de skadelige effektene langvarige institusjonsopphold har hatt for pasienten, og dels i at mulighetene for rehabilitering skjer raskere og bedre dersom behandlingen finner sted i desentraliserte og differensierte bo- og behandlingstilbud. Parallelt har det vært bygd opp et poliklinisk tilbud. Antall polikliniske konsultasjoner har økt med 34 prosent fra 1991 til 1994. Dette er i tråd med de helsepolitiske målsettingene på området. Fra 1993 til 1994 ble det utført 5,1 prosent flere polikliniske konsultasjoner.

Fra 1993 til 1994 ble antall plasser redusert med 4,6 prosent. 96 prosent av heldøgnsplassene finner vi i voksenpsykiatrien. Oslo skiller seg ut med flest plasser pr. 10 000 innbyggere både i voksenpsykiatrien (20,3 plasser) og barne- og ungdomspsykiatrien (5,9 plasser). Nordland har færrest plasser i voksenpsykiatrien, med 9,5 plasser pr. 10 000 innbyggere. Når det gjelder barne- og ungdomspsykiatrien mangler Nord-Trøndelag heldøgnstilbud.

Tabell 3.26: Antall heldøgnsplasser ved psykiatriske institusjoner og avdelinger, pr. 10 000 innbyggerkorrigert for gjestepasienter. 1994.(Kilde: Samdata psykiatri rapport /95)

Flere årsverk

Antall årsverk i institusjonspsykiatrien har økt med 5,1 prosent fra 1991 til 1994. Ved utgangen av 1994 var det 14 600 årsverk i institusjonspsykiatrien. Økningen i antall årsverk har hovedsaklig funnet sted i barne- og ungdomspsykiatrien, mens antall årsverk i voksenpsykiatrien har vært bortimot uendret. Oslo hadde den høyeste årsverksinnsatsen i voksenpsykiatrien i 1994 etterfulgt av Finnmark, henholdsvis 59,9 og 52,4 årsverk pr. 10 000 innbyggere. Lavest årsverksinnsats finner vi i Østfold, med 29,5 årsverk pr. 10 000 innbyggere.

Tabell 3.27: Personelldekning i spesialistpsykiatrien etter fylke med korreksjon for gjestepasienter. 1994(Kilde: Samdata psykiatri rapport /95)

Det kan forøvrig nevnes at brutto driftsutgifter til institusjonspsykiatrien var om lag 5,5 milliarder kroner i 1994. Til sammenligning ble det brukt i overkant av 19,3 milliarder kroner (brutto) på somatisk institusjonshelsetjeneste.

3.9.6Videregående opplæring

Figur 3.49 viser utviklingen i den enkelte fylkeskommunes omfang av videregående opplæring fra og med skoleåret 1993/94 til og med skoleåret 1995/96. Figuren viser at omfanget har gått ned for de fleste fylkeskommuner gjennom perioden. Landsgjennomsnittet har blitt redusert fra 391 prosent for skoleåret 1993/94 til 366 prosent for skoleåret 1995/96. For skoleåret 1995/96 varierer omfanget i den enkelte fylkeskommune fra 345 prosent i Vest-Agder til 390 prosent i Nord-Trøndelag. Det er 11 fylkeskommuner som har et omfang under 375 prosent. Det er en økning på 6 fylkeskommuner fra skoleåret 1993/94.

Figur 3.49: Utvikling i omfang i videregående opplæring. Antall elever i prosent av et gjennomsnittligavgangsskull fra grunnskolen. Skoleåret 1993/94 - skoleåret 1995/96. (Kilde: Kirke-, utdannings- ogforskningsdepartementet).570Undisplayed Graphic421

Tabell 3.28 viser utviklingen i kostnadene pr. elev i allmennfaglige- og yrkesfaglige studieretninger fra og med skoleåret 1992/93 til og med skoleåret 1994/95. Tabellen viser at kostnadene pr. elev på yrkesfaglige studieretninger har økt fra 65 854 kroner for skoleåret 1992/93 til 71 245 kroner for skoleåret 1994/95. Kostnadene pr.elev på allmennfaglige studieretninger har i samme periode økt fra 40 672 kroner til 42 686 kroner. Tabellen viser videre at kostnadene pr. elev på yrkesfaglige studieretninger vokste relativt mye sterkere enn kostnadene pr. elev på allmenfaglige studieretninger fra skoleåret 1993/94 til skoleåret 1994/95, dvs. året Reform 94 ble innført.

Tabell 3.28: Utvikling i kostnadene pr. elev i allmennfaglige- og yrkesfaglige studieretninger. 1994kroner.
Skoleåret 1992/93-1994/95. (Kilde: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet)

Figur 3.50 viser kostnader pr. elev fordelt på allmennfaglige og yrkesfaglige studieretninger i den enkelte fylkeskommune. Figuren viser at kostnadene pr.elev på yrkesfaglige studieretninger er om lag 50 prosent høyere enn på allmennfaglige studieretninger. Figuren viser videre at det er relativt store variasjoner i kostnadene pr. elev mellom fylkeskommunene uavhengig av om eleven går på yrkesfaglige - eller allmennfaglige studieretninger.

Figur 3.50: Kostnader pr. elev i yrkesfag og allmennfag. Kroner. 1994.
(Kilde: Kirke-, utdannings- ogforskningsdepartementet)

588Figur vises ikke403

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc