9.1HOVEDENDRINGER I INNTEKTSSYSTEMET FOR KOMMUNER OG FYLKESKOMMUNER 1986-1996

I St. meld. nr. 26 (1983-84) "Om et nytt inntektssystem for kommunene og fylkeskommunene" la den daværende regjeringen frem forslag til nytt inntektssystem. Et viktig hovedprinsipp var at lokale myndigheter skulle få økt innflytelse ved at de ble stilt friere i sin disponering av de statlige overføringene. Det gamle overføringssystemet var basert på økonomisk detaljstyring gjennom øremerkede tilskudd. Det nye inntektssystemet avløste ca. 50 større og mindre tilskuddsordninger til driftsformål på statsbudsjettet, der rammeoverføringer nå ble det bærende prinsipp. Inntektssystemet var sektorbasert. Et sektorbasert inntektssystem var ment som et virkemiddel for Regjeringen til å gi signaler om satsing på bestemte områder, uten at sektortilskuddene var øremerket til bestemte formål.

Oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene, ny statistikk og forskning på fagfeltet skaper et kontinuerlig behov for en faglig gjennomgang av vekter og kriterier i kostnadsnøklene. Små justeringer av kostnadsnøklene har skjedd flere ganger siden inntektssystemet ble innført i 1986. I 1988 ble ansvaret for drift og bygging av sykehjem overført fra fylkeskommunene til kommunene. I St.meld. nr. 56 (1986-87) "Om endringer i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner" ble kostnadsnøklene knyttet til utgiftsutjevningen vurdert på nytt og samtidig tilpasset overføringen av ansvar for sykehjemmene. Det ble i meldingen også lagt opp til en ny utforming av overgangsordningen og trukket opp prinsipper for videre utvikling av systemet. Et revidert inntektssystem ble tatt i bruk fra og med 1988.

Et ledd i reformen for mennesker med psykisk utviklingshemming som ble startet i 1990, var å overføre det forvaltningsmessige ansvaret fra fylkeskommunene til kommunene. I St. meld. nr. 11 (1990-91) "Om storbyenes økonomiske situasjon m.v." ble kostnadsnøkler og beregnet utgiftsbehov underlagt en ny vurdering. Kostnadsnøkkelen ble foreslått endret i tråd med retningslinjene skissert i St.meld. nr. 56 og tilpasset overføringen av ansvaret for psykisk utviklingshemmede fra fylkeskommunene til kommunene. I denne omleggingen inngikk også innføringen av Agdermodellen som et viktig element i kostnadsnøkkelen for grunnskolen. Et revidert inntektssystem ble tatt i bruk fra og med 1992.

En bredere gjennomgang av inntektssystemet ble foretatt i forbindelse med St.meld. nr. 23 (1992-93) "Om forholdet mellom staten og kommunane". I denne gjennomgangen ble kostnadsnøklene for sektortilskuddene slått sammen til en felles kostnadsnøkkel for kommunene og en for fylkeskommunene. Denne endringen ble gjort gjeldende fra og med 1994. Dette var i første rekke en teknisk forenkling, som ikke hadde særlige fordelingskonsekvenser hverken for kommuner eller fylkeskommuner. Endringen som ble gjort forsterket et prinsipp om at det ikke lå noen bindinger fra statens side om hvor stor del av rammeoverføringene som skulle brukes til hver enkelt sektor. En annen viktig endring som følge av denne gjennomgangen var omlegging av inntektsutjevningen og utskillelsen av et særskilt tilskudd til Nord-Norge.

9.2HOVEDTREKK I DAGENS INNTEKTSSYSTEM

Dagens inntektssystem er sammensatt av fem komponenter:

• Inntektsutjevning
• Utgiftsutjevning
• Overgangsordning
• Nord-Norge tilskudd
• Skjønnstilskudd

9.2.1Inntektsutjevningen

Prinsippet i nåværende inntektsutjevning er at alle kommuner og fylkeskommuner skal sikres en viss minsteinntekt pr. innbygger. Kommunene garanteres en inntekt på 96,2 prosent av gjennomsnittlig skatteinntekt, mens fylkeskommunene løftes opp til 113,25 prosent av landsgjennomsnittet. I tillegg er det en trekkordning for kommuner med skatteinntekt pr. innbygger over 140 prosent av landsgjennomsnittet. Trekket utgjør 50 prosent av inntektene som overstiger 140 prosent av landsgjennomsnittet. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høye skatteinntekter.

Grunnlaget for inntektsutjevningen for kommunene er bokført skatt på inntekt og formue. For fylkeskommunene, som ikke har inntekter fra formuesskatt, er grunnlaget bokført skatt på inntekt. I beregningen av det inntektsutjevnende tilskuddet benyttes skattetall som er to år gamle i forhold til budsjettåret.

9.2.2Utgiftsutjevningen

Utgiftsutjevningen beregnes ved hjelp av en kostnadsnøkkel som består av kriterier, vekter og egenfinansieringsdel.

Kostnadsnøkkelen

Kostnadsnøklene i inntektssystemet fremkommer ved å finne fram til faktorer som kan forklare variasjonen i utgifter mellom kommunene. Kriteriene i kostnadsnøkkelen er så langt som mulig utformet slik at kommunene selv ikke kan påvirke dem, de skal ideelt sett være objektive og upåvirkelige. Det er også en forutsetning at disse faktorene kan tallfestes gjennom offisiell statistikk. Kostnadsnøkkelen for kommuner omfatter følgende sektorer:

• Helse- og sosialsektoren
• Grunnskolesektoren
• Kultursektoren

Kostnadsnøkkelen for fylkeskommuner omfatter:

• Videregående opplæring
• Helsetjeneste
• Lokale ruter
• Fylkesveger

Kostnadsnøkkelen består av kriterier med tilhørende vekter. Den enkelte kommunes utgiftsbehov beregnes etter deres andel av de ulike kriteriene i kostnadsnøkkelen, vektlagt etter kriterienes vekter. Ved hjelp av kommunenes andel av beregnet utgiftsbehov og anslag på totale driftsutgifter for alle kommunene, beregnes den enkelte kommunes normerteutgifter (i kroner). Denne normerte utgiften vil avvike fra de faktiske utgiftene i den enkelte kommune. Det er imidlertid den relative variasjonen kommunene imellom som er det sentrale element i denne beregningen. Det beregnede utgiftsbehovet har ikke mening i absolutt forstand. Det vil til enhver tid avhenge av de samlede ressurser som er til disposisjon for kommunesektoren.

Tabell 9.1: Kostnadsnøkkel for fordeling av rammetilskudd til kommunene - 1994

Kostnadsnøkkelen for kommunene legger hovedsakelig vekt på befolkningskriterier og kriteriet "Andel av beregnet timetall" fra Agdermodellen. I tillegg inngår "Basiskriteriet" og særskilte tillegg til storbyer og til Troms og Finnmark.

Tabell 9.2: Kostnadsnøkkel for fordeling av rammetilskudd til fylkeskommunene

Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene legger hovedsakelig vekt på befolkningskriterier, i tillegg til "Arealkriteriet", "Spredtbygdkriteriet" og særskilte tillegg til storbyer og til Troms og Finnmark.

Egenfinansieringsandel

Størrelsen på rammetilskuddet til den enkelte kommune og fylkeskommune blir, i tillegg til kriterier og vekter, avgjort av et beregningsmessig krav om egenfinansiering. Kravet innebærer at det forutsettes i beregningene at alle kommuner og fylkeskommuner skal medvirke med like mye av egne inntekter, målt i kroner pr. innbygger, ved finansiering av de tjenester som omfattes av utgiftsutjevningen. I beregningen pålegges alle kommuner en lik egenfinansiering målt i kroner pr. innbygger. Differansen mellom beregnet utgiftsbehov og egenfinansiering gis gjennom det utgiftsutjevnende tilskuddet. Forskjeller i beregnet utgiftsbehov mellom kommuner og mellom fylkeskommuner kompenseres dermed med 100 prosent.

9.2.3Overgangsordning

Dagens overgangsordning er utformet slik at ingen kommuner eller fylkeskommuner skal få store endringer i overføringene fra år til år. Det legges 20 prosent vekt på fordeling etter inntektssystemets kriterier og 80 prosent vekt på forrige års tilskudd. Tilskuddet året før blir korrigert for oppgaveendringer mellom forvaltningsnivåene og for utviklingen i kommunale skatteinntekter. Fordelen med denne ordningen er at man får en gradvis tilpasning av tilskuddsfordelingen ved endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene og ved innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet. Ordningen gjør at endringer i kriterieverdier bare får 20 prosent gjennomslag første år. Dette innebærer at det tar lang tid før kommuner og fylkeskommuner får full kompensasjon for endringer i kriterieandeler. Dette er til fordel for kommuner med befolkningsreduksjon og en ulempe for kommuner med befolkningsvekst.

9.2.4Nord-Norge tilskudd

Nord-Norge tilskuddet er et særskilt tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge. Tilskuddet er en videreføring av den tidligere ordningen med høyere minsteinntektsnivå i nord-norske kommuner og fylkeskommuner enn ellers i landet. Begrunnelsen for å gi kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge særskilt behandling i inntektsutjevningen var for det første at det var en videreføring av den skattutjevningsordningen som eksisterte før inntektssystemet ble innført. For det andre ble det argumentert med at en del merkostnader som ikke ble fanget opp av rammetilskuddet, dermed ble ivaretatt gjennom inntektsutjevningen. Merkostnadene skyldes først og fremst vanskelige klimatiske og geografiske forhold i denne landsdelen. En heving av inntektsnivået i Nord-Norge hadde også sammenheng med det meget lave utbyggingsnivået i landsdelen etter andre verdenskrig. Den kommunale og fylkeskommunale virksomheten var dessuten en viktig del av den samlede økonomiske aktiviteten i Nord-Norge, og dermed en viktig forutsetning for bosetting og videreutvikling av landsdelen.

I forbindelse med forenklingen av inntektssystemet fra 1994 ble den høyere minsteinntektsgarantien for kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge erstattet med et særskilt Nord-Norge tilskudd. Begrunnelsen for denne endringen var å gjøre inntektsutjevningen lik for alle kommuner og alle fylkeskommuner.

Nord-Norge tilskuddet fordeles til kommunene med et bestemt beløp pr. innbygger, uavhengig av inntektssystemets kriterier. Det fastsettes en felles sats for alle kommunene innenfor hvert fylke. Det er ulike satser for kommunene i Nordland, Troms og Finnmark. De tre nordligste fylkeskommunene får også et eget Nord-Norge tilskudd beregnet ut fra en sats pr. innbygger. Størrelsen på satsene i Nord-Norge tilskuddet bygger på verdien av tidligere heving av minsteinntektsnivået.

Satsene for 1995 var for kommunene:

Nordland kroner 1 065, Troms kroner 2 042, Finnmark kroner 4 974.

For fylkeskommunene:

Nordland kroner 1 203, Troms kroner 1 443, Finnmark kroner 1 684.

9.2.5Skjønnstilskudd

I brev til fylkesmennene av 22. august 1988 er det angitt retningslinjer for embetenes behandling av skjønnstildelingen. I disse retningslinjene er det lagt til grunn at Kommunal- og arbeidsdepartementet har ansvaret for fordelingen av skjønnsmidler til fylkeskommunene og fordelingen av skjønnstilskudd til kommunene. Det er likevel fylkesmennene som anbefaler hvordan fylkesrammen fordeles mellom kommunene i fylket.

Skjønnstilskuddet kan benyttes til :

• å forskuttere skattekompensasjon gjennom inntektsutjevningen i inntektssystemet. Det inntektsutjevnende tilskuddet er basert på to år gamle skattetall. Dette betyr at nedgang i skatteinntektene et år kan falle sammen med reduksjon i inntektsutjevnende tilskudd.
• å kompensere for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kriteriene i inntektssystemet. Det blir særlig pekt på at spesielle forhold i utkantkommuner og kommuner med spredt bosetting ikke nødvendigvis fanges godt nok opp i kostnadsnøklene.
• helt nødvendige investeringer. Dette har sammenheng med at utgiftsutjevningen i inntektssystemet ikke omfatter kapitalkostnader.
• kompensasjon av utilsiktede konsekvenser for enkeltkommuner ved endringer i funksjonsfordeling.
• tilskudd til kommuner som har en vanskelig økonomisk situasjon. Det presiseres imidlertid at kommunene må utarbeide en handlingsplan som er forpliktende og tidsavgrenset.

Retningslinjene anbefaler at skjønnstilskudd kan benyttes til å løse både problemer av midlertidig karakter og problemer av permanent karakter. Det skal imidlertid presiseres overfor de kommuner som mottar skjønnstilskudd, at de kan bli fratatt skjønnstilskuddet når årsaksforholdet til skjønnstildelingen ikke lenger er til stede.

361 av landets 435 kommuner mottar skjønnsmidler. Alle kommunene i Finnmark mottar skjønnstilskudd i 1996, og i gjennomsnitt utgjør skjønnstilskuddet om lag 1 500 kroner pr. innbygger for kommunene i dette fylket. Kommunene i Sogn og Fjordane, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms har også høye skjønnstilskudd pr. innbygger, men ligger betydelig lavere enn kommunene i Finnmark. I Oslo og kommunene i Buskerud og Rogaland er skjønnstilskuddet under 100 kroner pr. innbygger.

Alle fylkeskommuner unntatt Oslo mottar skjønnstilskudd i 1996. Skjønnstilskudd pr. innbygger er høyest i Finnmark med 671 kroner pr. innbygger, om lag 3 ganger høyere enn landsgjennomsnittet. Også Sogn og Fjordane, Nordland og Troms mottar betydelige skjønnsmidler. Av de fylkeskommunene som mottar skjønnsmidler, ligger Akershus og Rogaland lavest med skjønnstilskudd pr. innbygger under halvparten av landsgjennomsnittet.

linkdoc#doc32Previous Page320linkdoc#doc32TOC320linkdoc#doc32Next Page320

linkdoc099005-992461#doclinkdoc#doclinkvedlegglinkdoc099005-992444#doclinkdoc099005-990149#doc