12. Konklusjon og tilråding

12. Konklusjon og tilråding

12.1 Nye indikatorar for kommunane

Kriteria som blir brukte i inntektssystemet i dag som mål på busetjingsmønsteret er «reisetid» og «innbyggjarar busette i spreiddbygde strøk». I dagens inntektssystem skal kriteria fange opp utgiftsforskjellar i grunnskulesektoren på grunn av busetjingsmønsteret. Reisetid måler samla reiseavstand for innbyggjarane til kommunesenteret (definert som den grunnkrinsen som rådhuset ligg i). Dette kriteriet er ikkje nødvendigvis relevant for organiseringa av tenestetilbodet i mange kommunar. Spesielt vil dette gjelde folkerike kommunar. Når tenesteproduksjonen blir organisert t.d. i større byar, er det ikkje rådhuset som er utgangspunktet, men heller delområde av kommunen (t.d. bydelar). Same problematikk kan også overførast til andre kommunar der tenestene blir organiserte i fleire delområde.

Ulempa med kriteriet «innbyggjarar busette spreidd» er at det ikkje skiljer mellom spreiddbygde kommunar som har korte reiseavstandar og spreiddbygde kommunar med lange reiseavstandar. Spesielt problematisk er kriteriet for kommunar med busetjing som krev transport over vatn (øyar, langs fjordarmar mm.). Dette fangar ikkje kriteriet opp i det heile.

Ved å dele kommunane inn i soner avhengig av folketalet og busetjingsmønsteret til innbyggjarane, tek ein i større grad utgangspunkt i organisering av kommunal tenesteyting. Sonestorleiken er også sett ut i frå tankegangen om at innbyggjartalet i sonene i rimeleg grad skal danne grunnlag for å utnytte stordriftsfordelar. Ut i frå dette er dei nye indikatorane «reiseavstand i 2000-soner» og «reiseavstand til nabogrunnkrins» betre teoretisk forankra enn dagens kriterium «reisetid». Ved å dele kommunane inn i soner ut i frå innbyggjartalet, vil ein også kunne få eit betre uttrykk for å samanlikne skilnader i reiseavstand mellom kommunane.

«Reiseavstand i 2000-soner» er basert på ein sonemodell med avstandsutrekningar. Resultata frå hovudalternativet er avhengige av soneinndelinga (først og fremst val av sonestorleik) og det datamaterialet som ligg til grunn for inndelinga i soner (dvs. delområdeinndeling og avstandsregistrering i SSB). Alternativet som er utarbeidd til indikatoren «Reiseavstand i 2000-soner», er «Reiseavstand til nabogrunnkrins». Dette er ein indikator som ikkje baserer seg på soneinndeling, men som berre reknar ut gjennomsnittsavstanden mellom grunnkrinsane i kommunen. Ei føremon med indikatoren «Reiseavstand til nabogrunnkrins», er at ein forenklar utrekningsgrunnlaget og gjer resultatet uavhengig av val av sonestorleik. Indikatoren har i så måte ei enklare utforming enn indikatoren «Reiseavstand i 2000-soner».

12.2 Vurdering av statistiske analysar

Statistisk sentralbyrå ⁷> har analysert verknaden av busetjingsmønsteret for kostnader i kommunal tenesteyting ved bruk av ein økonomisk modell for kommunane si åtferd (KOMMODE-modellen). Når dei to nye indikatorane blir inkluderte i analysen, kan vi framleis ikkje dokumentere at busetjingsmønsteret påverkar kommunane sine produksjonstilhøve i pleie- og omsorgstenestene. Derimot kan dei nye indikatorane bidra til å forklare variasjonar i ufrivillige kostnader i utdanningssektoren. Dei to nye kriteria har om lag same forklaringskraft som dagens to busetjingskriterium i kostnadsnøkkelen m.o.t. å forklare variasjonar mellom kommunane knytt til ufrivillige kostnader i utdanningssektoren.

Ei eventuell innføring av nye busetjingskriterium i inntektssystemet som erstatning for dagens busetjingskriterium må vurderast i høve til om dei nye kriteria i vesentleg grad fangar betre opp kostnadsulemper knytte til busetjingsmønsteret. Dei statistiske analysane føretekne av SSB med dagens busetjingskriterium har om lag same forklaringskraft som analysar med dei nye busetjingsindikatorane. Referansegruppa argumenterer likevel for at dei nye indikatorane i større grad tek omsyn til korleis det er å organisere tenesteyting i kommunane og mogelegheitene til å ta ut stordriftsfordelar.

12.3 Fordelingsverknader

Vedlegg 5 viser m.a. indeksverdiar for alle kommunar for dagens to busetjingskriterium og for dei to nye indikatorane for busetjingsmønsteret som er utarbeidde. Indeksen er utforma slik at om kommunen har indeks lik 1, tyder dette at kommunen er på landsgjennomsnittet med omsyn til ufrivillige kostnadsulemper knytte til busetjingsmønster. Dersom kommunen har indeks lik 1.1, tyder dette at kommunen har ufrivillige kostnadsulemper knytte til busetjingsmønsteret som ligg 10 prosent over landsgjennomsnittet. Dersom kommunen har indeks lik 0.9 tyder dette at kommunen har ufrivillige kostnadsulemper knytte til busetjingsmønsteret som er 10 prosent lågare enn landsgjennomsnittet.

I figurane 12.1 - 12.3 er dei to nye indikatorane samanlikna med dagens busetjingskriterium i inntektssystemet i ein grafisk spreiingsoversikt. Figur 12.1. samanliknar den nye indikatoren «Reiseavstand i 2000-soner» med dagens kriterium «Reisetid». Figuren samanliknar indeksverdiane til dei to busetjingsmåla ⁸>. Verdien på aksane viser verdien til kvar enkelt indeks. Figuren kan tolkast slik at alle kommunar som ligg under den diagonale streken, har høgare indeksverdi på «Reiseavstand i 2000-soner» enn på dagens kriterium «Reisetid».

Figur 12.1: Indeksar for «Reiseavstand i 2000-soner» og «Reisetid».

Figur 12.1 illustrerer at:

1. 357 kommunar har ein høgare indeksverdi med «Reiseavstand» enn med «Reisetid».
2. Indeksverdiane på «Reiseavstand» har større spreiing enn indeksane på «Reisetid».

Dei kommunane som har høgare indeksverdi på "Reiseavstand" enn på "Reisetid", vil tene på innføringa av eit nytt kriterium gitt at kriteriet har uendra vekt i kostnadsnøkkelen. Ved eventuell innføring av nytt busetjingskriterium vil departementet også vurdere om det skal gjerast endringar i vektinga av busetjingskriteria. Ein ser ut i frå figur 12.1 at relativt få kommunar vil få lågare indeksverdi med den nye busetjingsindikatoren samanlikna med dagens kriterium. Av vedlegg 5 ser ein at det i hovudsak er små kommunar som vil få høgare indeksverdi. Indikatorane viser at storbyane får redusert indeksverdien som følgje av at dei nye indikatorane ikkje lenger byggjer på reiseavstandar til kommunesenteret, men på reiseavstandar innanfor soner. Kommunar med «punktbusetjing», dvs. at busetjinga er konsentrert i «tettstader» i kommunen, får også redusert indikatorverdien. Årsaka til dette er den same som for storbyane: reiseavstandane blir ikkje lenger rekna til kommunesenteret, men til senterpunktet i sona, og for enkelte kommunar kan punktbusetjinga utgjere ei sone.

Det er i hovudsak byar og kommunar med tettbygd busetjing, som t.d. kommunar i Akershus, som får lågare indeksverdi for reiseavstand enn det dei har på dagens indeksverdi for kriteriet reisetid. Fordelingsmessig vil konsekvensane vere ei omfordeling frå større kommunar til mindre folkerike kommunar.

Figur 12.2: Indeksar for «Reiseavstand til nabogrunnkrins» med «Reisetid».

Figur 12.2 samanliknar «Reiseavstand til nabogrunnkrins» med «Reisetid». Figuren viser at:

1. Fleirtalet av kommunane har ein høgare indeksverdi med «Reiseavstand til nabogrunnkrins» enn med «Reisetid».
2. Indeksverdiane på «Reiseavstand til nabogrunnkrins» har større spreiing enn indeksane for «Reisetid».

Det er byar og ein del kommunar i det sentrale Austlandsområdet som i hovudsak får lågare indeksverdi på «Reiseavstand til nabogrunnkrins» samanlikna med «Reisetid».

Figur 12.3. samanliknar «Reiseavstand til nabogrunnkrins» med «Innbyggjarar busette spreiddbygd». Figuren viser at fleirtalet av kommunane har ein lågare indeksverdi med «Reiseavstand til nabogrunnkrins» enn med «Innbyggjarar busette spreiddbygd». Det er i hovudsak byar og ein del kommunar i Nord-Noreg som har høgare indeksverdi for «Reiseavstand til nabogrunnkrins» samanlikna med «Innbyggjarar busette spreiddbygd». Årsaka til at ein del nord-norske kommunar får høgare indeksverdi, er at mange av desse kommunane i stor grad kan ha eit busetjingsmønster prega av punktbusetjing, og at dei dermed får låg utteljing gjennom spreiddbygdkriteriet.

Figur 12.3: Indeksar for «Reiseavstand til nabogrunnkrins» med «Innbyggjarar busette spreiddbygd»

12.4 Tilråding

12.4.1 Fylkeskommunane

Innanfor den tidsramma som referansegruppa har hatt til disposisjon for arbeidet sitt, har det ikkje vore mogeleg å utvikle nye busetjingsmål for fylkeskommunane. Referansegruppa tilrår at Kommunal- og regionaldepartementet følgjer opp arbeidet med utvikling av eit nytt busetjingsmål for fylkeskommunane.

Kommunal- og regionaldepartementet er i ferd med å initiere eit prosjekt for å forbetre kostnadsnøkkelen for lokale ruter, og etter referansegruppa sitt skjønn er det naturleg å analysere skysskostnadene for elevar saman med øvrige kostnader på samferdselssektoren, ettersom det er vanskeleg å skilje ut skysskostnadene i eigne analysar.

12.4.2 Kommunane

Analysane føretekne av SSB viser ikkje klart at dei nye busetjingsindikatorane fangar betre opp ufrivillige kostnader knytte til busetjingsmønsteret enn dagens busetjingskriterium. Dei to nye indikatorane forklarer om lag ein like stor del av kostnadsvariasjonane mellom kommunane som dagens to busetjingskriterium gjer. Spørsmålet er om dei to nye indikatorane gjev eit meir representativt bilete av ufrivillige kostnader knytte til busetjingsmønsteret enn dagens to busetjingskriterium. Indeksverdiane i vedlegg 5 viser at relativt mange kommunar får endringar i indeksverdiane sine med dei nye busetjingsindikatorane. Referansegruppa meiner at dei nye busetjingsindikatorane er betre teoretisk forankra enn dagens busetjingskriterium, i og med at det tek utgangspunkt i kommunal organisering og mogelegheiter for å fange opp stordriftsfordelar. Referansegruppa ønskjer likevel at desse spørsmåla bør vurderast av fleire, og tilrår at rapporten blir sendt på høyring til kommunane.

7 ^{Audun Langørgen, SSB- rapport 98/13}>

8 ^{Indeks k = (Kommunen sin andel av indikator k)/(Kommunen sin andel av innbyggjarane i landet)}>