3. Hovudpunkt og konklusjonar

3.1 Bakgrunnen for arbeidet

Inntektssystemutvalet leverte i januar 1996 si første delutgreiing med forslag til endringar i inntektssystemet. I St. prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv. la den dåverande regjeringa fram sitt forslag til nytt inntektssystem. Både i Inntektssystemutvalet si utgreiing og i mange høyringsuttalar vart det peikt på behovet for å utgreie nye kriterium for busetjingsmønsteret og den innverknaden busetjingsmønsteret har for utgifter til kommunal tenesteproduksjon. I St. prp. nr. 55 signaliserte den dåverande regjeringa at ho ville setje i gang eit utgreiingsarbeid på fleire område, mellom dei busetjingsmønster med sikte på å leggje fram resultatet i kommuneøkonomiproposisjonen i mai 1998.

Innanfor den tidsramma som referansegruppa har hatt til disposisjon, har det ikkje vore mogeleg å utvikle nye busetjingsmål både for kommunar og fylkeskommunar. Referansegruppa har ut i frå dette prioritert arbeidet med busetjingskriteriet for kommunane. Det kan også langt på veg vere ein føremon at ein i arbeidet med utvikling av eit nytt busetjingsmål for fylkeskommunane kan byggje på kunnskapen frå arbeidet med kommunane. Kommunal- og regionaldepartementet er i ferd med å initiere eit prosjekt for å forbetre den fylkeskommunale kostnadsnøkkelen for lokale ruter. Etter referansegruppa sitt skjønn, er det naturleg å analysere skysskostnadene for elevar saman med dei andre kostnadene på samferdselssektoren, då det er vanskeleg å skilje ut skysskostnadene i eigne analysar. Referansegruppa går ut frå at Kommunal- og regionaldepartementet følgjer opp arbeidet med utvikling av eit nytt busetjingsmål for fylkeskommunane.

3.2 Samandrag

Kapittel 4 presenterer kort dagens to busetjingskriterium, reisetid og innbyggjarar busette spreidd, og gjennomgår prinsippa for dagens utgiftsutjamning i inntektssystemet. I utgiftsutjamninga blir det lagt til grunn at kostnadsforskjellar mellom kommunar og fylkeskommunar skal utjamnast dersom dei er eit resultat av forhold som kommunane eller fylkeskommunane ikkje kan påverke.

I kapittel 5 gjennomgår ein prinsippa som er lagt til grunn for arbeidet med å utvikle mål på busetjingsmønsteret. Kriterium for busetjingsmønsteret skal reflektere dei ufrivillige kostnadene som kommunen får ved tenesteyting på grunn av busetjingsmønsteret. I samband med Inntektssystemutvalet sitt arbeid og i den påfølgjande stortingshandsaminga vart det sett krav til kriteria som skal inngå i kostnadsnøklane i inntektssystemet. M.a. vart det sett krav til at kommunar og fylkeskommunar ikkje ved eigne disposisjonar kan ha innverknad på kriteria, og at det skal dokumenterast ein faktisk samanheng mellom kriteriet og utgiftsvariasjonar kommunane imellom. I arbeidet sitt har arbeidsgruppa teke utgangspunkt i desse krava til kriterium i inntektssystemet.

Kapittel 6 definerer datagrunnlaget for eit nytt busetjingsmål. Ved utvikling av nye mål på busetjingsmønsteret i kommunane er det nytta Statistisk sentralbyrå si inndeling av kommunane i grunnkrinsar, delområde og bydelar. Per i dag er det ikkje anna offentleg tilgjengeleg statistikk som gjev ei så detaljert oversikt over reiseavstandar i kommunen, og som kan tene som datagrunnlag for arbeidet med å utvikle eit nytt mål på busetjingsmønsteret.

For å fange opp trongen for å områdeorganisere tenestilbodet i kommunane, har referansegruppa delt kommunane inn i soner. Ved fastsetjing av sonestorleiken er det lagt til grunn at stordriftsfordelen skal fangast opp. Inndelinga er basert på SSB si inndeling i delområde og bydelar. Det er laga to alternative soneinndelingar for kommunane, ei soneinndeling for grunnskulesektoren og ei for pleie- og omsorgssektoren. Prinsippa for utforminga av dei alternative soneinndelingane blir gjennomgått i kapittel 7.

Hovudalternativet som er utgreidd, er basert på utrekning av reiseavstandar innanfor ei sone. Kapittel 8 omhandlar reglane for utrekning av avstandar innanfor ei sone, og korleis soneavstandane blir aggregerte til kommunenivå. Ved utrekning av reiseavstand for den enkelte innbyggjar innanfor sona, er grunnkrinsen med flest innbyggjarar definert som senterpunktet i sona. Ved utrekning av avstand innanfor ei sone har referansegruppa rekna ut reiseavstanden i kilometer.

Kapittel 9 gjennomgår utforminga av alternative busetjingsindikatorar som kan vere relevante for å forklare variasjonar i ufrivillige kostnader innan grunnskule og heimebaserte omsorgstenester.

Statistisk sentralbyrå har analysert verknaden av busetjingsmønsteret for kostnader i kommunal tenesteyting ved bruk av KOMMODE- modellen. Når dei to indikatorane som er utvikla gjennom dette prosjektet, «Reiseavstand i 2000-soner» og «Reiseavstand til nabogrunnkrins», blir inkluderte i kostnadsmodellen, kan vi framleis ikkje dokumentere at busetjingsmønsteret påverkar kommunane sine produksjonstilhøve i pleie- og omsorgstenestene. Derimot kan dei nye indikatorane bidra til å forklare variasjonar i ufrivillige kostnader i utdanningssektoren. SSB-analysene blir gjennomgått og vurderte i kapittel 10.

Kapittel 11 oppsummerer status for arbeidet med å utvikle eit busetjingsmål for fylkeskommunane. På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet har Nord-Trøndelagsforskning gått gjennom litteratur om føreliggjande forsking om kostnadsforhold i fylkeskommunal tenesteproduksjon innan vidaregåande skule og helsesektoren. Innanfor den tidsramma som referansegruppa har hatt til disposisjon for arbeidet sitt, har det ikkje vore mogeleg å utvikle nye busetjingsmål for fylkeskommunar. Referansegruppa føreset at Kommunal- og regionaldepartementet følgjer opp arbeidet med utvikling av eit nytt busetjingsmål for fylkeskommunane.

I kapittel 12 oppsummerer referansegruppa arbeidet med å utvikle eit nytt busetjingsmål for kommunane. Spørsmålet er om dei to nye indikatorane gjev eit meir representativt bilete av ufrivillige kostnader knytte til busetjingsmønsteret enn det dagens to busetjingskriterium gjer. Referansegruppa meiner at dei nye busetjingsindikatorane er betre teoretisk forankra enn dagens busetjingskriterium. Analysar frå SSB viser likevel at det nye målet på busetjingsmønsteret samla ikkje gjev betre forklaringskraft enn dei busetjingskriteria som blir brukte i dagens inntektssystem. Referansegruppa ønskjer likevel at desse spørsmåla bør vurderast av fleire, og tilrår at rapporten blir sendt på høyring til kommunane.