Sammendrag

Sammendrag

Del I Hovedtrekk i kommuneøkonomien

Utviklingen i kommuneøkonomien de seneste årene

I årene 1996-1999 var aktivitetsveksten i kommunesektoren klart høyere enn inntektsveksten. Tilnærmet balanse mellom inntekter og utgifter ble snudd til betydelige underskudd før lånetransaksjoner. Underskuddene var særlig høye i 1998 og 1999, henholdsvis 6,2 og 9,8 milliarder kroner. De økende underskuddene i denne perioden har dels sammenheng med et høyt investeringsnivå og dels med en klar svekkelse av driftsresultatet.

Fra 1996 til 1997 økte investeringene med nærmere 6 milliarder kroner, eller fra 9,6 prosent av de samlede inntektene til 12,1 prosent. Den høye veksten skyldtes først og fremst investeringer i skolebygg i forbindelse med grunnskolereformen. Det høye investeringsnivået ble videreført i 1998, for deretter å øke med 4,6 prosent fra 1998 til 1999. Det høye investeringsnivået i 1998 og 1999 var særlig knyttet til helsesektoren og gjennomføringen av handlingsplanen for eldreomsorg. Netto driftsresultat ble redusert fra 4,6 prosent i 1997 til 1,0 prosent i 1999.

Tall som ble presentert i utvalgets rapport fra mars 2001 (basert på Økonomisk Utsyn for 2000) indikerte at underskudd og netto driftsresultat hadde stabilisert seg i løpet av 2000. Ny informasjon peker i retning av lavere underskudd og høyere netto driftsresultat enn lagt til grunn i marsrapporten. I følge foreløpige nasjonalregnskapstall fra mai 2001 ble underskuddet redusert fra 9,8 milliarder kroner i 1999 til 7,3 milliarder kroner i 2000. Nedjusteringen av underskuddet er særlig knyttet til at investeringsveksten for 2000 er betydelig nedjustert, fra en volumøkning på vel 1 prosent til en volumnedgang på nærmere 8 prosent. Videre synes netto driftsresultat å øke fra 1,0 prosent av inntektene i 1999 til 1,8 prosent i 2000.

Underskuddet antas å bli ytterligere redusert i 2001. I Nasjonalbudsjettet 2002 anslås underskuddet til om lag 5,5 milliarder kroner eller 2,2 prosent av inntektene. Det er i dette anslaget ikke tatt hensyn til at sviktende finansavkastning vil innebære at de deler av pensjonskostnadene som skulle vært finansiert av årets avkastning nå må dekkes av kommunesektoren selv. Kommunenes Sentralforbund anslår at om lag 3 milliarder kroner vil måtte belastes kommunenes og fylkeskommunenes 2001-regnskap. For inneværende år vil kommunesektoren få 1,7 milliarder kroner mer i skatteinntekter enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Merskatteinntekter vil dermed i betydelig grad kunne dempe utslaget på kommunenes og fylkeskommunenes 2001-regnskap.

I de siste 5 årene har gjennomsnittlig realvekst i kommunesektorens inntekter vært 2 prosent per år. De øremerkede tilskuddene har økt mer enn de frie inntektene, og særlig i årene 1998-2000 var det svak vekst i de frie inntektene. Den sterke veksten i øremerkede tilskudd har sammenheng med øremerket finansiering av handlingsplaner innen eldreomsorg og helsesektor og innsatsstyrt finansiering av sykehusene.

Utvalget mener at de relativt store underskuddene de siste årene må forstås på bakgrunn av at kommunesektoren har vært inne i en periode med høy investeringsaktivitet knyttet til reformer og handlingsplaner hvor det fra statens side er lagt opp til at en betydelig del av investeringene skal lånefinansieres samtidig som kompensasjonen for renter og avdrag gis over en periode på inntil 30 år. Handlingsplanen for eldreomsorg vil etter hvert bidra til å redusere investeringsnivået og underskuddet i kommunesektoren. Den foreslåtte satsingen på opprustning av skoleanlegg vil imidlertid trekke i motsatt retning i den grad den bidrar til å øke den samlede investeringsaktiviteten.

Utvalget betrakter netto driftsresultat som den primære indikatoren for den økonomiske balansen i kommunesektoren. Utvalget er bekymret over den svake utviklingen i driftsresultatene de senere årene. Dette gjelder særlig fylkeskommunene og de større kommunene. Videre er utviklingen i brutto driftsresultat betydelig svakere enn utviklingen i netto driftsresultat, og netto utgifter til renter og avdrag er redusert samtidig som nettogjelden har økt. Det er et betydelig usikkerhetsmoment at det er uvisst om netto driftsresultat i en viss grad holdes oppe av ekstraordinære forhold knyttet til kraftsektoren.

Nærmere om kommuneøkonomien i 2001

Tallmateriale brukt i denne rapporten om kommuneøkonomien for 2001 er identisk med det tallmaterialet som ble lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2002. I anslagene er det ikke innarbeidet opplysningene fra KS i brev 20.9.2001 om at kommunesektoren kan få merutgifter på om lag 3 milliarder kroner i inneværende år knyttet til økte pensjonsutgifter. Dette vil eventuelt kunne medføre økte utgifter, redusert realvekst og et større underskudd før lånetransaksjoner enn anslått i denne rapporten.

Kommuneforvaltningens løpende inntekter i alt anslås til 248 milliarder kroner i 2001. Dette er en nominell økning på knapt 19 milliarder kroner, eller 8,3 prosent fra 2000, hvorav 13 milliarder kroner knytter seg til økte skatteinntekter, 3,8 milliarder kroner knytter seg til økte statlige overføringer og 2 milliarder kroner knytter seg til økte gebyrinntekter.

Skatt på inntekt og formue anslås til vel 103 milliarder kroner i 2001. Dette er en vekst på 13 milliarder kroner eller 14,5 prosent fra 2000. Skatteanslaget er oppjustert med 2,5 prosentenheter eller 2,7 milliarder kroner i forhold til saldert budsjett 2001.

De statlige overføringene anslås til 97,8 milliarder kroner i 2001. Dette er en økning på 3,8 milliarder kroner eller 4,1 pst. fra 2000. Økningen fordeler seg med en reduksjon i rammeoverføringene på 1,3 milliarder kroner, mens de øremerkede overføringene øker med 5,1 milliarder kroner. Nedgangen i rammeoverføringene må bl.a ses i sammenheng med den sterke veksten i skatteinntektene, jf. at det i statsbudsjettet for 2001 ble lagt opp til en økning av skattenes andel av samlede inntekter fra 44 pst. til 46 pst. En vesentlig del av økningen i øremerkede tilskudd knytter seg til økte tilskudd til barnehager, driftstilskudd knyttet til handlingsplanen for eldreomsorg og økte investeringstilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser.

Kommunesektorens gebyrinntekter anslås til om lag 33,5 milliarder kroner i 2001. Det er en økning på om lag 2 milliarder kroner eller 6,6 pst. fra 2000.

Den reelle økningen i sektorens samlede inntekter innenfor kommuneopplegget anslås til om lag 2,7 prosent fra 2000 til 2001, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 2,1 prosent.

Kommuneforvaltningens løpende utgifter anslås til 228,7 milliarder kroner i 2001. Dette er en økning på 7,7 prosent fra 2000 til 2001, eller vel 16 milliarder kroner. En vesentlig andel av kommuneforvaltningens utgifter er lønnskostnader, som antas å øke med 8,7 prosent, eller om lag 11,6 milliarder kroner, fra 2000 til 2001.

Bruttorealinvesteringene i kommunesektoren anslås om lag uendret i volum fra 2000 til 2001. Bruttorealinvesteringene i 2001 anslås å utgjøre 25,2milliarder kroner i 2001, tilsvarende 10,2 pst. av samlede inntekter.

Aktivitetsveksten i kommunesektoren i 2001 anslås til 1,6 prosent. I 2000 var det en nedgang i aktiviteten på 0,2 pst., først og fremst som følge av fall i realinvesteringene.

Underskudd før lånetransaksjoner anslås å bli redusert fra 7,3 milliarder kroner i 2000 til om lag 5,4 milliarder kroner i 2001, tilsvarende 2,2 pst. av samlede inntekter. Deler av underskuddet kan forklares ved investeringer knyttet til eldresatsingen, jf. omtalen i avsnitt 1.1.

Del II Aktuelle tema

Utviklingen i netto driftsresultat i perioden 1985-99 (Kap 6)

Som hovedregel har ikke kommuner og fylkeskommuner anledning til å budsjettere med et negativt netto driftsresultat. Dette kravet kan betraktes som en praktisk operasjonalisering av det såkalte formuesbevaringsprinsippet. Formuesbevaring innebærer grovt sett at brutto driftsresultat skal være tilstrekkelig til å dekke netto renteutgifter og avskrivninger/kapitalslit. Vurdert i forhold til dette prinsippet er det en svakhet at netto driftsresultat baseres på netto avdraget i stedet for avskrivninger. Siden en betydelig del av investeringene lånefinansieres, vil et netto driftsresultat lik null vanligvis innebære at formuen reduseres. Underskudd før lån vil være forenlig med formuesbevaringsprinsippet dersom underskuddet er mindre enn nettoinvesteringene i fast realkapital.

For å få et riktigere bilde er det i kapittel 6 beregnet et korrigert netto driftsresultat hvor netto avdrag erstattes med kapitalslit. Beregningene viser at korrigert netto driftsresultat var positivt i perioden 1990-1998, noe som indikerer at samlet formue (medregnet verdien av realkapitalen) har utviklet seg positivt i perioden. I 1999 var korrigert netto driftsresultat negativt, tilsvarende 0,4 prosent av inntektene. De svakeste resultatene finner vi i 1987 og 1988, da det korrigerte netto driftsresultat utgjorde henholdsvis -3,0 og -1,8 prosent av inntektene.

Sysselsetting i offentlig forvaltning (Kap 8)

I kapittel 8 beskrives registerdata som er utnyttet for å å studere fordelingen av sysselsettingen i offentlig forvaltning og næringsvirksomhet på kjønn, heltid/deltid, bostedskommune, landsdel og fylke.

Dataene viser at antall sysselsatte personer i alt økte med vel 7 000 fra 1999 til 2000, noe som tilsvarer en økning på 0,3 prosent. Størstedelen av sysselsettingsveksten kan tilskrives offentlig sektor. I kommunesektoren økte antall sysselsatte personer med 3300 fra 1999 til 2000.

Nærmere 40 prosent av alle sysselsatte kvinner arbeider i kommunesektoren, og andelen sysselsatte kvinner er svært høy i kommunesektoren sammenliknet med andre sektorer. I primærkommunene er 77 prosent av de sysselsatte kvinner, mens de i fylkeskommunene utgjør 70 prosent. Til sammenlikning utgjør kvinnene bare 37 prosent av de sysselsatte i næringsvirksomhet.

Den høye kvinneandelen bidrar til å forklare at andelen deltidsarbeidende er høyere i kommunesektoren enn i andre sektorer. I tillegg er andelen kvinner som arbeider deltid høyere i kommunesektoren enn i andre sektorer. Mens halvparten av de kvinnelige sysselsatte i kommunesektoren arbeider deltid, er tilsvarende tall for statlig forvaltning og næringsvirksomhet henholdsvis 18 prosent og 40 prosent. Andelen deltidsarbeidende er også relativt høy blant menn ansatt i kommunesektoren.

Andelen av de sysselsatte som arbeider i kommunesektoren er klart høyere i distriktene enn i sentrale strøk, mens andelen tilsatt i næringsvirksomhet er tilsvarende lavere. Blant de sysselsatte bosatt i kommuner med færre enn 3 000 innbyggere arbeider 30 prosent i kommunesektoren, mens tilsvarende tall for kommuner med mer enn 50 000 innbyggere er 20 prosent. I Nord-Norge arbeider 30 prosent av de sysselsatte i kommunesektoren. I den andre enden av skalaen finner vi Oslo og Akershus hvor mindre enn 20 prosent er sysselsatt i kommunesektoren.

Finansiering av barnehagene (Kap 9)

I kapittel 9 drøftes kostnadsdekningen i barnehagene mellom foreldre, stat og kommune. I tillegg vises fordelingen av private og offentlige barnehageplasser. Nærmere 190 000 barn gikk i barnehage ved utgangen av 2000, noe som er en vekst på 2000 i forhold til året før. Om lag 60 prosent av barna gikk i offentlige barnehager, en noe høyere andel enn på midten av 90-tallet. Tendensen de siste årene har vært en viss nedgang i antallet private barnehager.

Tall fra 1999 viser at statstilskuddet dekket om lag 35 av de totale utgiftene til barnehagedrift, mens kommunene betalte 21 prosent og foreldrebetalingen utgjorde 37 prosent . Det resterende ble dekket av trygderefusjoner, bidrag fra organisasjoner med mer (posten ”Andre inntekter”). I alt dekket den offentlige finansieringen 63 prosent av utgiftene (medregnet ”Andre inntekter”). Det er imidlertid store forskjeller i finansieringen mellom private og kommunale barnehager. I de private barnehagene var foreldrebetalingen den viktigste inntektskomponenten og dekket i overkant av 47 prosent av utgiftene, statstilskuddet dekket nærmere 38 prosent av utgiftene og kommunene om lag 8,5 prosent. Når en inkluderer andre inntekter, blir andelen 16,5 prosent. I kommunale barnehager dekket foreldrebetalingen i underkant av 30 prosent av utgiftene. Selv om også dette er godt over statens målsetning om en samlet privat betaling på 20 prosent fra 2005, viser dette at foreldrene betaler relativt mindre i de kommunale barnehagene enn i de private (der foreldrenes bidrag utgjorde 47 prosent). Tilskuddet fra kommunene utgjorde 30 prosent av utgiftene (38 prosent medregnet ”Andre inntekter”), mens statstilskuddet dekket 32 prosent. I 1999 finansierte kommunene i alt samtlige barnehager med i overkant av 2,7 milliarder kroner. Av dette gikk i underkant av 12 prosent til private barnehager, samtidig som 40 prosent av barna gikk i private barnehager. Plasser til barn som krever ekstra tilrettelegging er imidlertid betydelig skjevfordelt mellom kommunalt og privat eide barnehager. I tillegg kan det være en del ”skjult” kommunal finansiering av de private barnehagene ved at det stilles lokaler, tomt etc til disposisjon. På tross av dette kan det virke som om kommunene har en utfordring ved å utjevne finansieringen mellom de kommunale og private barnehagene.

Barnehagesatsene økte i løpet av 1999 for alle barnehager med 4,5 prosent, mens økningen i 2000 var 4,8 prosent. I 1999 var prisveksten høyest i de private barnehagene med en prisvekst på 5,9 prosent mot 4,3 prosent i kommunale. I 2000 økte derimot prisene mest i de kommunale barnehagene, med 5,0 prosent mot 3,7 prosent i de private. Prisnivået i de private barnehagene er høyere enn i de kommunale. Tall fra SSB viser at i januar 2001 kostet en gjennomsnittsplass i privat barnehage kroner 3 391. Til sammenligning kostet en plass i kommunale barnehager med husholdningsinntekter over 375 000 kroner kroner 2983, og for husholdningsinntekter under dette nivået var gjennomsnittstaksten noe lavere. Private barnehager benytter generelt flate satser, mens 40 prosent av kommunene prisdifferensierer etter inntekt.

Foreldrebetalingen i kommunale barnehager viste på landsbasis en nedgang fra januar 2001 til august 2001 på 1,8 prosent 1Kilde: SSB http:// www.ssb/emner/04/02/10/barnegenend. Prisnedgangen har sammenheng med økning i statstilskuddet fra 1. juli i år. Nedgangen var størst i trøndelagsfylkene og på Vestlandet med hhv 3,9 prosent og 3,7 prosent. I Oslo og Akershus var prisnedgangen langt lavere, kun 0,3 prosent. Fallet i barnehagesatser siste halvår ble dempet av en oppgang på 2,0 prosent i satsene for private barnehager.

Produksjonsindeks for kommunale tjenester (Kap 10)

Utvalget har initiert et forskningsprosjekt for å vurdere hensiktsmessigheten av å utvikle produksjonsindekser som kan gi et mål på den samlede tjenesteproduksjonen i den enkelte kommune. Prosjektet er utført av forskningsstiftelsen ALLFORSK ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Prosjektet består av en prinsipiell del og en empirisk del. Den prinsipielle delen diskuterer teoretiske egenskaper ved produksjonsindekser, herunder hvordan ulike indikatorer for tjenesteproduksjonen bør vektes sammen. Den empiriske delen foreslår en konkret utforming av en produksjonsindeks basert på KOSTRA-data. I beregningene som er basert på data for 2000, legges det vekt på å studere sammenhengen mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser (målt ved korrigert inntekt). Det dokumenteres en klar positiv sammenheng mellom produksjonsindeksen og korrigert inntekt. Det vil si at kommuner med høy korrigert inntekt gjennomgående har høyere verdi på produksjonsindeksen enn kommuner med lav korrigert inntekt. Samtidig er det betydelig variasjon i produksjonsindeksen mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå. En vesentlig del av denne variasjonen kan forklares med at produksjonsindeksen ikke fanger opp alle aspekter ved tjenesteproduksjonen og at korrigert inntekt ikke gir et fullstendig bilde av kommunenes økonomiske rammebetingelser. Det antydes at maksimalt 20 prosent av variasjonen i produksjonsindeksen skyldes forskjeller i effektivitet kommunene i mellom.

Utvalget vil videreføre arbeidet med produksjonsindekser, og tar sikte på å publisere produksjonsindekser for den enkelte kommune også i framtidige rapporter. På kort sikt vil produksjonsindeksen kunne forbedres ved at KOSTRA data blir tilgjengelig for alle kommuner fra 2001 og ved at kvaliteten på de rapporterte data blir bedre. På lengre sikt er det en utfordring å utvikle bedre indikatorer for tjenesteproduksjonen i de enkelte sektorer.

Til toppen