Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Inntektsutviklingen i...

Inntektsutviklingen i kommunesektoren 1990-2001

Sammendrag

I dette kapittelet vises, som i tidligere rapporter fra utvalget, utviklingen i frie inntekter fra 1990 til 2001 for kommuneforvaltningen i alt. De frie inntektene er korrigert for oppgaveendringer, prisutvikling og befolkningsvekst. Fra 1990 til 2001 økte inntektene i kommunesektoren reelt med 9,6 prosent. Korrigert for befolkningsveksten i perioden var inntektsveksten 3 prosent.

Inntektsveksten kan også beregnes ved å korrigere for både befolkningsveksten i perioden og endringer i befolkningens alderssammensetning. Det tas da både hensyn til at befolkningsveksten i landet innebærer at inntektene skal rekke til tjenester til flere, og at alderssammensetningen i befolkningen har endret seg. Særlig barn, unge og eldre er mottakere av kommunale tjenester gjennom barnehage, skole og eldreomsorg. I hvilken grad befolkningen er sammensatt av barn, unge og eldre har derfor stor betydning for kostnadene i kommunesektoren. For å gi et mest mulig riktig bilde av inntektsutviklingen når vi korrigerer for endringer i befolkningens sammensetning, tas det i denne inntektsberegningen utgangspunkt i kommunesektorens samlede inntekter. Den reelle veksten i de samlede inntektene fra 1990 til 2001 var 19 prosent når vi tar hensyn til befolkningsveksten. Når det også korrigeres for endringer i befolkningens sammensetning var veksten 15 prosent.

Utvikling i frie inntekter korrigert for oppgaveendringer, prisutvikling og befolkningsvekst

Med frie inntekter menes inntekter som kommunene kan disponere uten andre bindinger enn gjeldene lover og forskrifter. Her inkluderes summen av ordinære skatter på inntekt og formue (eksklusive eiendomsskatt) og rammetilskudd i inntektsbegrepet. Som det framkommer i boks 5.1 er de frie inntektene, som i tidligere rapporter, korrigert for endrede oppgaver i kommunesektoren, prisutviklingen og befolkningsveksten.

Om korrigeringene

Boks 5.1

Om korrigering av frie inntekter

Over tid har utvalget beregnet en tidsserie som viser utviklingen i de frie inntektene. For å gjøre tallene sammenlignbare blir det korrigert for oppgaveendringer og finansieringsform mv, prisutvikling og befolkningsvekst. Dette gjøres ved at når tidsserien framskrives med et nytt år, korrigeres det foregående året for disse forholdene, dvs nivået i dette året beregnes som om det var like forhold begge år. Her er 2001 siste året, og det er korrigert for endringer mellom 2000 og 2001.

Prisutvikling:

Ved korrigering for prisutvikling brukes utvalgets egen deflator der det tas hensyn til utviklingen i lønnskostnader pr. årsverk samt prisen på investeringsvarer og annen produktinnsats. Fra 2000 til 2001 anslår utvalget nå prisutviklingen til å være 5,0 prosent.

Oppgaveendringer:

Ved å korrigere for oppgaveendringer, endringer i finansieringsform, regelendringer m.v gjøres de to siste årene i tidsserien mest mulig sammenlignbare.

Utvikling i innbyggertallet:

Flere innbyggere betyr økt etterspørsel etter kommunale tjenester, og det er derfor korrigert for økningen i innbyggertallet fra det ene året til det andre. Med andre ord tas det hensyn til at det blir flere innbyggere som etterspør varer og tjenester fra kommunen innenfor inntektsrammen.

Korrigering av prisutvikling

Utvalget beregner en egen deflator på bakgrunn av de samme komponentene som benyttes ved beregning av aktivitetsveksten. Deflatoren er beregnet ut fra utviklingen i lønnskostnader samt prisen på investeringsvarer og annen produktinnsats. For en nærmere forklaring og oversikt over hvilke deflatorer som er benyttet for de respektive år vises til vedlegg 6. Fra 2000 til 2001 anslår utvalget nå prisutviklingen til å være 5,0 prosent.

Korrigering av oppgaveendringer m.v.

I tidsserien korrigeres foregående år for oppgaveendringer i sektoren, f. eks at kommunene får midler til å gjennomføre en oppgave som de ikke hadde året før. Dette må gjøres for å forhindre at penger som blir gitt for å løse nye oppgaver blir behandlet som en reell inntektsvekst.

På samme måte må en korrigere forrige år for eventuelle endringer i finansieringsform. Dette er særlig aktuelt når tilskudd som tidligere var øremerkede legges inn i inntektssystemet eller når oppgaver som før ble finansiert gjennom inntektsystemet skal løses gjennom øremerkede tilskuddsordninger. Om en ikke korrigerer foregående år, vil f. eks økning i rammetilskuddet som følge av innlemming av et øremerket tilskudd i de frie inntektene framkomme som inntektsvekst.

Det korrigeres ikke for endringer i inntektsrammene som har sammenheng med antatte effektiviseringsøkninger.

Beløpene det korrigeres med er dokumentert i Beregningsteknisk dokumentasjon til Kommunal­departementets årlige budsjettproposisjon, «Grønt hefte», og i budsjettrundskrivene til Kommunaldepartementet.

Korrigering for befolkningsvekst

Under hele nittitallet var det en økning i folketallet her i landet. Fra 1990 til 2001 økte folketallet med 6,4 prosent, og den årlige veksten var om lag ½ prosent (jf tabell 5.2). For å gjøre tallmaterialet som viser de frie inntektene mer sammenlignbart er det også naturlig å trekke inn demografiske forhold. Flere innbyggere innebærer større etterspørsel etter tjenester, noe som igjen setter krav til inntektsnivået i kommunene. Med andre ord vil korrigering for befolkningsøkningen i perioden innebære en nedjustering av inntektsnivået, fordi inntektene skal rekke til tjenester til flere.

Utviklingen i frie inntekter

Tabell 5.1 Utvikling i kommunesektorens frie inntekter korrigert for oppgaveendringer,
1990-2001, på indeksert form (1990 =100). Løpende og faste priser 2001-nivå.

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

1. Frie inntekter, løpende priser

100

104.7

109.0

111.0

115.8

117.5

122.6

129.8

135.3

140.2

147.7

158.3

2. Frie inntekter, faste priser

100

101.0

103.1

104.5

106.5

104.6

105.4

108.0

107.0

106.7

107.3

109.6

3. Frie inntekter, faste priser, korr. befolknings-vekst

100

100.6

102.1

102.9

104.3

101.8

102.1

104.1

102.5

101.6

101.5

103.0

*) Avvik i forhold til marsrapporten for 2001 skyldes justeringer i grunnlagsmaterialet.

For kommunesektoren sett under ett har det i hele perioden vært en årlig nominell vekst i de frie inntektene. Inntektsnivået målt i faste priser hadde med unntak av i 1995 en årlig vekst i perioden 1990 - 1997. I 1997 var inntektsnivået 8 prosent høyere enn i 1990. I de to påfølgende årene var det en reell nedgang i inntektsnivået. De frie inntektene målt i faste priser økte i årene 2000 og 2001. Fra 2000 til 2001 økte inntektene reelt med 2,1 prosent. Hele perioden sett under ett økte de frie inntektene reelt med 9,6 prosent. Når en tar hensyn til økningen i innbyggertallet fra 1990 til 2001 økte inntektene i perioden med 3 prosent.

For tilsvarende beregninger for perioden 1990 – 2000 for kommunene unntatt Oslo, fylkeskommunene unntatt Oslo og Oslo vises det til utvalgets marsrapport for 2001.

Samlede inntekter korrigert for endring i befolkningens vekst og sammensetning, 1990 – 2000

Når en skal presentere utviklingen i kommunenes inntekter er det flere måter å gjøre dette på. Foruten å korrigere for befolkningsveksten fra 1990 til 2001 vil vi her også korrigere for endringer i befolkningens sammensetning. Korrigeringen kan begrunnes ved at de ulike aldersgruppene etterspør ulike typer tjenester, noe som påvirker kostnadene i sektoren. Med andre ord, øker andelen barn i befolkningen vil det være behov for relativt mer penger til grunnskole. For en kommune er det generelt dyrere å ha en vekst i barne- og eldreandelen enn i voksenbefolkningen. Derfor er det gode grunner til å korrigere inntektene for endring i befolkningens sammensetning, dvs ta hensyn til at befolkningssammensetningen blir ”dyrere” eller ”billigere” i forhold til ved starten av tidsserien slik at tallene blir sammenlignbare.

På grunn av at de øremerkede tilskuddene de senere årene har fått økt betydning for finansiering av kommunesektoren, bl.a gjennom handlingsplanene for eldreomsorg, innsatsstyrt finansiering m.v., tar vi her utgangspunkt i sektorens samlede inntekter. De samlede inntektene defineres som sum inntekter i kommuneopplegget og for en nærmere redegjørelse av sammensetning og størrelse på disse henvises det til vedlegg 4.

I kapittel 5.1 ble de frie inntektene korrigert for oppgaveendringer for å gjøre tallene mer sammenlignbare mellom ulike år. En kunne også her ha korrigert de samlede inntektene for oppgaveendringer. Det har bl.a. vært tre store reformer i denne perioden som har tilført sektoren nye oppgaver. Dette er PU- reformen, Reform- 94, og Reform 97. Det er imidlertid usikkert hvor stor betydning finansiering av reformene har hatt for de samlede inntektene, og utvalget har derfor valgt å ikke korrigere for oppgaveendringer. Inntektsveksten som beregnes mellom 1990 og 2001 viser derfor uttrykk for mulighetene til å gjennomføre standardhevinger, inklusive nye oppgaver og de standardhevinger som følger av reformer. Tallene gir ikke svar på om utgiftsøkninger knyttet til reformer etc. har vært større eller mindre enn potensialet for standardhevinger.

Nærmere om korrigering for kostnader grunnet befolkningens sammensetning

Utvalget har valgt å forta korreksjonene knyttet til endringer i befolkningssammensetningen ved hjelp av en kostnadsindeks som er etablert ved hjelp av kostnadsnøklene i inntektssystemet ( for en nærmere redegjørelse av datagrunnlag og analyser som dagens kostnadsnøkler bygger på vises det til Rattsø-utvalgets første delinnstilling (NOU 1996:1), og kommuneøkonomiproposisjonen for 1997).

Foruten demografiske variabler inneholder kostnadsnøklene i inntektssystemet også en rekke sosio- økonomiske variable (antall skilte, arbeidsledige, standardiserte dødelighetsrater m.v.). Ut fra at alderssammensetningen er den tyngste ”kostnadsbæreren” i kommunesektoren, er det her valgt å forenkle ved kun å ta utgangspunkt i alderskriteriene og konstruere en kostnadsindeks ut fra de relative vektene i kostnadsnøkkelen.

I tabellen nedenfor vises en slik variant av kommunesektorens kostnadsnøkler for 2001.

Denne kostnadsnøkkelen er utformet som en sammenvekting av kostnadsnøklene for kommunene og fylkeskommunene i 2001 etter deres andel av det beregnede utgiftsbehovet i 2001. 2Det blir slik tatt utgangspunkt i de samme relative kostnadsforholdene for alle årene. Med andre ord går en ut fra at kostnadene forbundet med å f.eks gi et pleietilbud til en innbygger over 80 år er den samme i 1990 som i 2001. Slik tas det ikke hensyn til om utgiftsbehovet endrer seg i perioden grunnet reformer, nye driftsformer, effektivisering m.v.

Kriterium

Vekt

0-15 år

0.33

16-66 år

0.36

67-80 år

0.12

80 år +

0.19

Sum

1.00

Ut fra denne indeksen er kostnadene forbundet med å gi et tilbud til barn og unge mellom

0 - 15 år 33 prosent av sektorens totale utgifter, 36 prosent går til tjenester til befolkningen mellom 16 og 66 år, mens 12 og 19 prosent går til hhv befolkningen mellom 67 og 80 år , og til befolkningen over 80 år. Ved korrigering legges denne utgiftsfordelingen til grunn i startåret, og det korrigeres deretter årlig ved at vektene justeres for den relativ befolkningsendringen i de respektive aldersgruppene. Kostnadsindeksen vises nærmere i tabell 5.2. I tabell 5.2 vises også vekst i folketallet i alt fra 1990 til 2001, og endringer i befolkningens sammensetning målt i prosentandeler.

Tabell 5.2 Endringer i befolkningens sammensetning fra 1990 – 2001 målt i prosentandeler av totalbefolkningen. Endringer i kostnadsindeks grunnet utslag av årlige befolkningsendringer i forhold til befolkningens sammensetning i 1990. Befolkningsvekst i alt fra 1990-2001 (1990=100).

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

0-15

Befolkings-andel

20,4

20,3

20,3

20,4

20,5

20,6

20,7

20,9

21,0

21,0

21,1

21,2

Vekt

0,330

0,329

0,329

0,331

0,333

0,335

0,336

0,338

0,340

0,341

0,343

0,344

16-66

Befolkings-andel

65,3

65,3

65,2

65,2

65,1

65,1

65,0

65,0

65,0

65,0

65,1

65,2

Vekt

0,360

0,360

0,359

0,359

0,359

0,358

0,358

0,358

0,358

0,358

0,358

0,359

67-79

Befolkings-andel

10,6

10,6

10,6

10,5

10,4

10,3

10,2

10,0

9,9

9,7

9,5

9,3

Vekt

0,120

0,120

0,120

0,119

0,118

0,117

0,115

0,114

0,112

0,110

0,108

0,105

80 +

Befolkings-andel

3,7

3,8

3,8

3,9

3,9

4,0

4,0

4,1

4,2

4,2

4,2

4,4

Vekt

0,190

0,193

0,197

0,200

0,202

0,205

0,208

0,211

0,215

0,218

0,218

0,225

I alt

Befolkings-andel

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Vekt

1,000

1,002

1,006

1,009

1,012

1,015

1,018

1,021

1,024

1,027

1,028

1,033

Befolknings vekst

i landet

100

100,4

101,0

101,6

102,2

102,7

103,2

103,8

104,4

105,0

105,8

106,4

Som tabell 5.2 viser har andelen barn mellom 0 - 15 år økt fra 20,4 prosent av befolkningen i 1990 til en prosentandel på 21,2 i år 2001. Videre har andelen av ”voksenbefolkningen” mellom 16 og 66 år gått noe ned fra 65,3 i 1990 til 65,0 i 1999. I løpet av to siste årene har det igjen vært en økning i prosentandelen, og i 2001 var 6,5 prosent av befolkningen mellom

16 - 66 år. Interessant er det også at mens andelen av de eldste eldre, dvs innbyggerne over 80 år, øker fra 3,7 prosent av befolkningen i 1990 til 4,4 prosent i 2001, går andelen innbyggere mellom 67 og 79 år ned. Sammenlignet med i 1990 er det i år 2001 relativt flere barn under 15 år og flere innbyggere 80 år og over. Som tabellen ved vektene i indeksen viser, har endringene gitt en noe ”dyrere” befolkningssammensetning i kommunesektoren. Relatert til 1990 betyr endringer i befolkningssammensetningen fram til 2001 en kostnadsøkning på 3,3 prosent. Tabellen viser også at fra 1990 til 2001 har befolkningen i alt i landet økt med 6,4 prosent. Befolkningsveksten har derfor betydd mer for antatt kostnadsvekst enn endringer i alderssammensetning.

Inntektsutviklingen 1990 – 2001

Tabell 5.3 Samlede inntekter i kommunesektoren 1990-2001 korrigert for befolkningens vekst og sammensetning, løpende priser og faste 2001- priser, indeksert form der 1990 = 100.

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

1.Samlede
inntekter,
løpende priser

100

108

115

118

124

128

134

143

151

160

170

183

2.Samlede
inntekter,

faste priser

100

105

109

111

114

114

115

119

119

122

123

126

3.Samlede inntekter, korr. for befolkningsvekst, faste priser

100

104

108

109

112

111

112

115

114

116

116


119

4. Samlede inntekter, korr. for befolkningens vekst og sammensetning, faste priser

100

104

107

108

111

109

109

112

111

113

113



115

I løpende priser i perioden 1990 til 2001, før korrigering av befolkningens vekst og sammensetning, økte kommunesektorens inntekter med 83 prosent. I faste priser var inntektsveksten 26 prosent. Korrigert for veksten i innbyggertall i perioden økte inntektene med 19 prosent. Det var en vekst i alle årene med unntak av i 1995 og 1998. Når vi også korrigerer for endringer i befolkningens sammensetning var veksten fra 1990 til 2001 i faste priser 15 prosent. Det var vekst i alle årene med unntak av i 1995, 1996 og i 1998.

Del II Aktuelle tema

Til toppen