Sammendrag

Sammendrag

Utviklingen i kommuneøkonomien de seneste årene

Utviklingen i kommuneøkonomien de seneste årene er nærmere beskrevet i kapittel 2. Tallgrunnlaget i denne rapporten bygger på Økonomisk utsyn over året 2003 og foreløpige kommuneregnskap for 2003.

Netto driftsresultat

Utvalget betrakter netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt.

Netto driftsresultat ble vesentlig redusert på slutten av 1990-tallet. For kommunesektoren som helhet ble netto driftsresultat redusert fra 4,6 prosent av inntektene i 1997 til 1 prosent i 1999. Det var et positivt utviklingstrekk at netto driftsresultat økte til 1,7 prosent i 2000, men tilsvarende negativt at netto driftsresultat falt tilbake til 0,9 prosent av inntektene i 2001, og videre til 0,6 prosent i 2002. Siden 1998 har netto driftsresultat ligget på et klart lavere nivå enn gjennomsnittet for 1990-tallet (om lag 3 prosent av inntektene). Svekkelsen på netto driftsresultat skyldes i hovedsak en svekkelse av driften eksklusive renter og avdrag.

Svekkelsen av netto driftsresultat gjelder både kommuner og fylkeskommuner, men fram til 2001 var det særlig fylkeskommunene som hadde svake driftsresultater. I årene 1999-2001 hadde fylkeskommunene samlet sett negative netto driftsresultat. Fylkeskommunenes netto driftsresultat ble vesentlig forbedret i 2002, til 0,9 prosent av inntektene.

For kommunene utenom Oslo, utgjorde netto driftsresultat i gjennomsnitt vel 2 prosent av inntektene i årene 1999-2001. I 2002 ble netto driftsresultat betydelig svekket, til nær null prosent av inntektene.

I Oslo kommune har netto driftsresultat vært i underkant av 3 prosent av inntektene de senere årene.

Foreløpige kommuneregnskapstall indikerer at netto driftsresultat for kommunene utenom Oslo økte fra 0,1 prosent av inntektene i 2002 til 0,6 prosent i 2003, mens netto driftsresultat for fylkeskommunene foreløpig kan anslås til drøyt 1 prosent av inntektene. Oslo ser ut til å få en vesentlig svekkelse av netto driftsresultat i 2003, til -0,7 prosent av inntektene, mot 2,9 prosent i 2002. For kommunesektoren som helhet anslås netto driftsresultat for 2003 til 0,5 prosent av inntektene, noe som er om lag uendret i forhold til 2002.

At kommunesektorens netto driftsresultat ikke forbedres i 2003 til tross for lavere renteutgifter, har sammenheng med at anslaget på sektorens skatteinntekter er nedjustert med i alt 3^2 milliarder kroner i forhold til det som ble lagt til grunn i saldert budsjett for 2003. Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2003 ble nedjustert med 1 milliard kroner i Revidert nasjonalbudsjett 2003 og videre med ^2 milliard kroner i Nasjonalbudsjettet 2004. I brev av 24. oktober til Stortingets finanskomité ble det opplyst at ny informasjon om skattelikningen for 2002 og tall for den løpende skatteinngangen trakk i retning av en nedjustering av skatteinntektene på ytterligere 1^1 milliarder kroner. Regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå viser at kommunesektorens skatteinntekter i 2003 ble om lag 2 milliarder kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Drøyt halvparten av reduksjonen på 2 milliarder kroner kan føres tilbake til nedgang i skatt på gevinster ved realisasjon av aksjer og økning i fradragsberettiget tap ved realisasjon av aksjer knyttet til nedgangen i aksjekursene i 2002.

Underskudd før lånetransaksjoner og aktivitets- og inntektsvekst

Utviklingen i underskudd før lånetransaksjoner har sammenheng med inntektsutviklingen og den samlede aktivitetsutviklingen (inklusive investeringer), og vil normalt gi en god indikasjon på gjeldsutviklingen. I perioden 1997-2002 hadde kommunesektoren en gjennomsnittlig realinntektsvekst på 1^3 prosent per år, etter at det er korrigert for oppgaveendringer. I årene 1997-1999 var aktivitetsveksten klart høyere enn inntektsveksten, og tilnærmet balanse mellom inntekter og utgifter på midten av 1990-tallet ble snudd til et underskudd før lånetransaksjoner på nærmere 10 milliarder kroner i 1999. I 2000 var aktivitetsveksten klart lavere enn inntektsveksten, og underskuddet ble redusert til 5,5 milliarder kroner. Underskuddet økte til 8,7 milliarder kroner i 2001, og videre til 14,5 milliarder kroner i 2002.

Økningen i underskuddet på slutten av 1990-tallet hadde sammenheng med et høyt investeringsnivå og en klar svekkelse av driftsresultatet. Gjennomføringen av grunnskolereformen bidro til at bruttoinvesteringene økte med nærmere 6 milliarder kroner fra 1996 til 1997, eller fra i underkant av 10 prosent av de samlede inntektene til 12 prosent. Det høye investeringsnivået ble videreført i 1998 og 1999, noe som særlig var knyttet til helsesektoren og gjennomføringen av handlingsplanen innenfor eldreomsorgen. I de senere årene er det særlig pleie- og omsorgssektoren som har bidratt til at investeringsaktiviteten har fortsatt å ligge på et høyt nivå.

Basert på data fra Økonomisk utsyn over året 2003 og foreløpige kommuneregnskapstall kan inntektsveksten i kommunesektoren anslås til 0,5 prosent fra 2002 til 2003, mens aktivitets- og sysselsettingsnivået har holdt seg om lag uendret fra 2002 til 2003. Målt i utførte timeverk har sysselsettingen i kommunesektoren vært relativt stabil siden 1999 når en korrigerer for sykehusreformen i 2002. Underskudd før lånetransaksjoner anslås til 13,1 milliarder kroner i 2003, noe som utgjør 6 prosent av inntektene. Underskuddet er oppjustert med over 3 milliarder kroner i forhold til anslaget i utvalgets rapport fra november 2003, noe som blant annet har sammenheng med at kommunesektorens skatteinntekter ble 2 milliarder kroner lavere enn anslått. Når det tas hensyn til særskilte forhold i Kristiansand kommune i 2002 (kapitalinnskudd i stiftelsen Cultiva), innebærer de nye tallene at underskudd før lånetransaksjoner er om lag uendret fra 2002 til 2003.

Til tross for at underskudd før lånetransaksjoner har økt som andel av inntektene, fra 2,4 prosent i 2000 til nærmere 7 prosent i 2002, har ikke gjeldsandelen økt. Tvert i mot ble gjeldsandelen betydelig redusert i 2002, og kan anslås til vel 25 prosent av inntektene når fordringer knyttet til aksjer og andeler i kommunale foretak holdes utenfor. Reduksjonen i gjeldsandelen har sammenheng med positive omvurderinger av balanseposter, og vil ikke nødvendigvis innebære at avdragsutgiftene reduseres målt som andel av inntektene.

Inntektssammensetningen

Kommunesektorens viktigste inntektsarter er skatteinntekter, statlige overføringer og gebyrinntekter. I perioden 1997-2001 var det de øremerkede statlige overføringene som hadde den sterkeste veksten med en gjennomsnittlig årlig realvekst på over 7 prosent. Dette henger i første rekke sammen med øremerket finansiering av handlingsplanene innen eldreomsorg og helsesektoren og innsatsstyrt finansiering av sykehusene. Gebyrinntektene hadde i samme periode en gjennomsnittlig realvekst på knapt 2 prosent per år.

De frie inntektene består av skatteinntekter og statlige rammeoverføringer. I perioden 1997-2001 var veksten i frie inntekter svakere enn veksten i samlede inntekter, og målt som andel av samlede inntekter ble de frie inntektene redusert fra 74 prosent til 70 prosent. Utviklingen i inntektssammensetningen i 2002 må ses i sammenheng med statens overtakelse av sykehusene. De frie inntektenes andel av samlede inntekter økte til vel 75 prosent, mens de øremerkede overføringene ble mer enn halvert. Dette reflekterer at sykehusene i stor grad ble finansiert av øremerkede tilskudd gjennom ordningen med innsatsstyrt finansiering. I tillegg kommer at driftstilskuddet til eldreomsorg ble innlemmet i inntektssystemet. I 2003 ser det ut til at andelen frie inntekter igjen reduseres, noe som blant annet har sammenheng med den tidligere omtalte skattesvikten, men det skyldes også en sterk økning i øremerkede tilskudd til barnehager og psykiatri.

Utvalgets situasjonsforståelse

Utviklingen i kommuneøkonomien de senere årene er kjennetegnet ved klart svekkede driftsresultater, et høyt investeringsnivå og betydelige underskudd før lånetransaksjoner. Det er samtidig gjennomført betydelige reformer og satsinger innenfor grunnskole, eldreomsorg, helsesektoren og barnehager.

Utvalget betrakter netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Det er bekymringsfullt at netto driftsresultat nå har ligget på et svært lavt nivå gjennom flere år, og at det heller ikke ser ut til å bli forbedret i 2003 for sektoren samlet. Det er imidlertid en viss forbedring i driftsresultatet for kommunene utenom Oslo. Siden investeringene fortsetter å ligge på et høyt nivå i forhold til inntektene, vil svake driftsresultater medføre at en større andel av investeringene må lånefinansieres. Dette vil isolert sett bidra til økte rente- og avdragsutgifter i årene framover, i tillegg til at investeringene kan kreve økte driftsutgifter.

Det høye investeringsnivået og de betydelige underskudd før lånetransaksjoner må i noen grad ses i sammenheng med statlige reformer og handlingsplaner hvor det er lagt opp til lånefinansiering av investeringer, og hvor kompensasjon for renter og avdrag skal gis over en periode på inntil 30 år.

Utvalget har i sine rapporter tatt utgangspunkt i formuesbevaringsprinsippet for å antyde hvilket nivå netto driftsresultat bør ligge på. I forhold til dette prinsippet er det en svakhet at netto driftsresultat baseres på netto avdrag i stedet for avskrivninger. Beregninger utvalget har foretatt viser at avskrivningene er høyere enn netto avdrag, noe som har sammenheng med at investeringene normalt ikke lånefinansieres fullt ut. Det anslås at netto driftsresultat over tid bør utgjøre om lag 3 prosent av inntektene for at kommunesektorens formue skal opprettholdes. Resultatene er imidlertid følsomme for valg av metode for beregning av kapitalslit og verdsetting av kapitalbeholdningen. Ut fra disse beregningene synes kommunesektorens netto driftsresultat de senere årene å ha vært i underkant av det nivået som innebærer at formuen opprettholdes.

I Nasjonalbudsjettet 2004 ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 på 3^3 milliarder kroner, regnet i forhold til inntektsnivået i 2003 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Budsjettforliket mellom Regjeringen og Arbeiderpartiet innebar en styrking av de frie inntektene med 2 milliarder kroner i forhold til Regjeringens forslag. Samlet sett ligger det nå an til en klart høyere inntektsvekst i 2004 enn i de senere årene.

At netto driftsresultat ikke ble forbedret i 2003 til tross for reduserte renteutgifter, har sammenheng med at skatteinntektene ble betydelig lavere enn forventet. Også skatteanslaget for 2004 er beheftet med usikkerhet, men usikkerhetsmomentene trekker ikke entydig i retning av skattesvikt. En svekkelse av den løpende skatteinngangen mot slutten av 2003 er ett forhold som trekker i retning av at skatteinntektene kan bli lavere enn antatt. I motsatt retning trekker at rentenedgang og kursstigning på aksjer i 2003 isolert sett vil kunne gi høye innbetalinger av restskatt i 2004.

Den demografiske utviklingen med flere eldre over 80 år og flere elever i grunn- og videregående skole trekker i retning av økte utgifter i kommunesektoren. Utvalget har beregnet at merutgiftene knyttet til den demografiske utviklingen utgjør i størrelsesorden 1,6 milliarder kroner i 2004, og 1,4 milliarder kroner i 2005. Den demografiske utviklingen innebærer at det blir færre barn i barnehagealder, men barnehageutgiftene vil likevel øke på grunn av målsettingen om utbygging til full barnehagedekning. Fram mot 2007 vil utfordringene knyttet til den demografiske utviklingen være størst for fylkeskommunene på grunn av sterk vekst i antall 16-18 åringer.

De svake driftsresultatene de senere år innebærer at fortsatt effektivisering og omstilling er nødvendig for å bedre den økonomiske balansen i kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner har et særlig ansvar for å tilpasse aktivitetsutviklingen til veksten i inntektsrammene. Staten har på sin side et særlig ansvar for å sørge for at lov- og regelverk ikke er til hinder for effektivisering og omstilling, samt at de krav og forventninger som stilles til utviklingen i tjenestetilbudet er i samsvar med inntektsrammene.

Nærmere om kommunesektorens inntekter og utgifter i 2003

I kapittel 3 er det redegjort nærmere for utviklingen i kommunesektorens inntekter og utgifter i 2003. Tabell 3.1 viser at kommunesektorens samlede inntekter anslås til knapt 222 milliarder kroner i 2003, som er en nominell økning på 10 milliarder kroner fra 2002, eller 4,7 prosent.

Realveksten i kommunesektorens inntekter var om lag 1 milliard kroner fra 2002 til 2003, tilsvarende om lag ^2 prosent. Ved beregning av realvekst er inntektsnivået i de to årene gjort sammenliknbare, ved at det er korrigert for oppgaveendringer, innlemminger og regelendringer mv.

Inntektsveksten i 2003 ble klart lavere enn anslått i siste novemberrapport fra utvalget. Dette skyldes bl.a. svikt i den løpende skatteinngangen, som ble konstatert mot slutten av fjoråret.

Skatt på inntekt og formue utgjorde 93,2 milliarder kroner i 2003. Dette er en økning på 5,7 milliarder kroner, eller 6,6 prosent fra 2002. Skatteinntektene ble knapt 2 milliarder kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Veksten i skatteinntektene til kommunene har vært relativt lav i Oslo og en del kommuner i Akershus som Oppegård, Bærum og Asker. Skatteveksten er avtakende med økende inntektsnivå i kommunene.

De statlige overføringene anslås til 80,3 milliarder kroner i 2003. Dette er en økning på 4,3 milliarder kroner, eller 5,7 prosent, fra 2002. Det er sterk økning i driftstilskudd til barnehager og psykiatri, samt i tilskudd til flyktninger og asylsøkere.

Kommunesektorens gebyrinntekter anslås til om lag 30,8 milliarder kroner i 2003. Dette er en økning på om lag 1 milliard kroner, eller 3,5 prosent, fra 2002.

Kommunesektorens samlede utgifter anslås til knapt 235 milliarder kroner. Det er en økning på 8,5 milliarder kroner, eller 3,7 prosent, fra 2002. Lønnskostnadene, som utgjør 54 prosent av utgiftene, anslås på stige nominelt med 5,9 pst.

I Økonomisk Utsyn over året 2003, som ble publisert av Statistisk sentralbyrå 11. mars, ble det anslått en nedgang i kommunal sysselsetting på 0,7 prosent fra 2002 til 2003. Etter publiseringen av Økonomisk Utsyn foreligger det mer utførlige opplysninger fra kommuneregnskapene som trekker i retning av at den kommunale sysselsettingen har holdt seg om lag konstant fra 2002 til 2003.

Produktinnsatsen i faste priser anslås ifølge Økonomisk Utsyn å øke med drøyt 1prosent fra 2002 til 2003. Bruttorealinvesteringene er anslått å øke reelt med om lag 1^2 prosent fra 2002 til 2003.

Underskudd før lånetransaksjoner samlet i 2003 for kommuner og fylkeskommuner anslås til om lag 13 milliarder kroner. Dette er om lag på samme nivå som i 2002.

Utviklingen i driftsresultatet i kommunene og fylkeskommunene 1997-2003 (kapittel 4)

Kommunesektorens netto driftsresultat ble vesentlig redusert på slutten av 1990-tallet, og har etter 1998 vært på under 2 prosent. I perioden 1998 til 2002 var det særlig fylkeskommunene som hadde negativ utvikling i driftsresultatene, men de to siste årene har resultatene blitt kraftig svekket i kommunene. I 2002 ble driftsresultatet for sektoren samlet 0,6 prosent målt i forhold til driftsinntektene, og foreløpige tall for 2003 anslår et resultat på om lag samme nivå.

Fram til 2002 var driftsresultatet i kommunene utenom Oslo rundt 2 prosent, for så å bli betydelig redusert i 2002 til 0,1 prosent. Foreløpige tall for 2003 tyder på et resultat på om lag 0, 6 prosent. For Oslo kommune viser foreløpige tall et resultat på –0,7 prosent. Resultatet i fylkeskommunene i 2002 ble 0,9 prosent, noe som var en klar økning i forhold til de foregående årene. For 2003 er det foreløpige resultatet for fylkeskommunene 1,1 prosent, som er noe i underkant av gjennomsnittet for 1990-tallet.

Netto driftsresultat er i noen grad de seneste årene holdt oppe ved at utgiftene til renter og avdrag er redusert. Dette kommer til uttrykk ved at utviklingen i brutto driftsresultat er noe svakere enn utviklingen i netto driftsresultat. I 2002, som i 2001, er det videre en klar tendens til at kommuner med høye netto driftsresultat har høyere renteinntekter og utbytte og lavere renteutgifter og avdrag enn kommuner med lave netto driftsresultat.

I hele perioden 1997–2002 er det store forskjeller i netto driftsresultat mellom ulike grupper av kommuner. Det er særlig de større kommunene og kommuner med høy gjeld som har lavt netto driftsresultat. Det er også regionale forskjeller. Fram til 2002 var det Akershus-kommunene som i gjennomsnitt, klarte seg best. Ser en hele perioden 1997-2002 under ett, er det kommunene i Agder og Rogaland som har oppnådd de beste resultatene.

Øvrige kapitler (kapittel 5 – 8)

I kapittel 5 vises utviklingen fra 1990 – 2003 i frie inntekter for sektoren samlet, kommunene utenom Oslo, fylkeskommunene utenom Oslo og Oslo.

Kapittel 6 og 7 er Det tekniske beregningsutvalgets notater til 1. konsultasjonsmøte mellom staten og Kommunenes Sentralforbund om statsbudsjettet for 2005. Kapittel 6 omhandler den økonomiske situasjonen i kommunesektoren, og kapittel 7 drøfter kommunesektorens utgifter knyttet til den demografiske utviklingen fra 2004 til 2020, med vekt på utviklingen i 2005.

I kapittel 8 drøftes forhold knyttet til langsiktig balanse i kommuneøkonomien ved utvalgte illustrasjoner.

Til toppen