7.1 Det distriktspolitiske verkeområdet skal fortsatt utformast med ein sterk prioritering av dei svakaste områda

Den distriktspolitiske ekstrainnsatsen blir regulert gjennom det distriktspolitiske verkeområdet. Her peiker ein ut i kva for kommunar SND og fylkeskommunane kan gå inn med distriktspolitiske verkemiddel retta mot enkeltbedrifter, og i kva kommunar staten stiller verkemiddel til disposisjon for det kommunale arbeidet for næringsutvikling. Verkeområdet har òg vorte viktig innanfor inntektssystemet for kommunane. Fordelinga av det nye regionaltilskotet som er innført, bygger mellom anna på det distriktspolitiske verkeområdet. Eit eige verkeområde, som i store trekk er overlappande med det distriktspolitiske, syner dei ulike satsane for arbeidsgivaravgift til folketrygda.

Den regionalpolitiske innsatsen retta mot omstilling i område med einsidig næringsgrunnlag er ikkje på same måten definert gjennom eit verkeområde. Det heng saman med at omstillingsinnsatsen skal vere av meir kortvarig karakter. Dei ulike omstillingsområda blir definerte på grunnlag av ei kontinuerleg vurdering av behovet, mens det distriktspolitiske verkeområdet blir revidert kvart fjerde år. I prinsippet utgjer summen av område og kommunar med omstillingsstatus heile tida også eit regionalpolitisk verkeområde. I St.meld. nr. 33 (1992-93) er det gjort greie for prinsippa for utpeiking av omstillingsregionar. Det blir ikkje lagt opp til endringar i dei.

I det distriktspolitiske verkeområdet blir det sett inn verkemiddel som utgjer ei viss konkurransevriding. Ei slik konkurransevriding er tilsikta og nødvendig for å få til ei ønskjeleg regional utvikling. Verkemidla skal kompensere for konkurranseulemper som næringslivet i desse områda har, og siktemålet er at kompensasjonen skal få rammevilkåra på linje med dei som finst i meir sentrale delar av landet. Ein må derfor vere sikker på at dei områda som er med i verkeområdet for stønad, har slike vilkår at det er legitimt å setje inn sterke verkemiddel. Dette er viktig av fleire grunnar:

• Stønad til næringslivet må berre skje der stønaden kan utløyse samfunnsøkonomisk lønsame prosjekt som ikkje hadde vorte realiserte utan stønaden. Midlane som skal brukast til distriktspolitisk stønad, er avgrensa, og det er nødvendig at dei berre blir brukte der det verkeleg er behov for dei.
• Stønaden må ikkje vere slik at næringslivet i andre delar av landet blir utkonkurrert av den grunn. Stønaden skal kompensere, ikkje overkompensere, for ulemper næringslivet i distrikta har.
• Noreg er bunde av internasjonale konkurransereglar, m.a. gjennom EØS og WTO. Slike reglar set grenser mellom stønad som er legitim av til dømes regionalpolitiske årsaker, og stønad som ikkje er det. Gjennom regelverk og godkjenningsordningar sikrar ein at stønadspraksisen hos oss er på linje med praksisen i andre land.

Alle dei momenta som er nemnde her, viser at det er nødvendig å gjennomføre grundige analysar som grunnlag for utpeiking av verkeområde. Slike analysar må skje på tvers av fylkes- og landsdelsgrenser, og dei må bygge på ei heilskapleg vurdering og avveging av fleire faktorar. Verkeområdet må vidare vere i samsvar med internasjonale reglar. Regjeringa meiner derfor at det ikkje er aktuelt å overlate arbeidet med å definere distriktspolitiske verkeområde til fylkesnivået. Det vil også i framtida vere eit ansvar for sentrale styresmakter.

Det verkeområdet vi har i dag, tok til å gjelde 1.1.1994. Området er avgrensa på bakgrunn av prinsipp som vart framlagde i St.meld. nr 33 (1992-93), og som fekk tilslutning i Stortinget. Då vart det gjort ei sterk innstramming av verkeområdet for dei bedriftsretta midla slik at dei delane av landet der problema var størst fekk høgare prioritet. Verkeområdet omfattar i alt om lag 32 % av folkemengda. Den delen av verkeområdet der ein kan gi distriktsutviklingstilskot til næringslivet, omfattar om lag 25 % av folkemengda. Dette området er delt i tre soner, A, B og C. A utgjer Finnmark og Nord-Troms, B dekkjer resten av Nord-Noreg og dei svakaste fjellområda i Sør-Noreg, mens C utgjer resten av svake område i Sør-Noreg pluss Tromsø og Bodø. I tillegg er det innført ei sone D der ein ikkje kan gi distriktsutviklingstilskot til næringslivet, men der kommunane kan få stønad til næringsutviklingsarbeid. Denne sona omfattar område i Sør-Noreg og utgjer om lag 7 % av folkemengda.

Til grunn for verkeområdet i dag ligg ein analyse der ein har sett på fire ulike dimensjonar: Arbeidsmarknad, geografi, demografi og inntektsforhold. Av desse vart geografi, med indikatorane folketettleik og sentralitet, sterkast vektlagd. Grunngivinga for det var at den distriktspolitiske innsatsen skal utgjere ein ekstra innsats for næringsutvikling for å kompensere for avstandsulemper og kostnadsfaktorar knytte til usentral lokalisering, små marknader og lågt folketal.

Verkeområdet i dag er eit resultat av ein omfattande revisjon i høve til verkeområdet før 1994. For å unngå uvisse når det gjeld verkeområdet som rammefaktor for næringsutvikling, legg Regjeringa opp til at neste revisjon i hovudsak skal bygge på dei same prinsippa som siste revisjon. Det blir derfor framleis lagt vekt på geografi, arbeidsmarknad, demografi og inntektsforhold, med særleg vektlegging av geografi. Ein bør òg halde fast ved systemet med tre soner for distriktsutviklingstilskot, og i tillegg ei sone for tilretteleggjande og kommuneretta verkemiddel.

I tillegg til dei momenta som vart vektlagde ved utforminga av verkeområdet i dag, er det naturleg å trekkje inn grenseproblematikken. Ved at Sverige og Finland gjekk inn i EU, er det i desse landa opna for ein omfattande regionalpolitisk innsats gjennom strukturfondet i EU. På svensk og finsk side er det langs heile grensa, med unntak av to kommunar som grensar mot Østfold, høve til å gi bedriftsretta stønad. Det høgaste stønadsnivået ved investeringar varierer mellom 15 % og 25 %, med rett til ytterlegare stønad for SMB i nord. Ved revisjon av det norske distriktspolitiske verkeområdet vil konkurransesituasjonen på den andre sida av grensa bli vurdert.

Det gjeldande distriktspolitiske verkeområdet er godkjent av EFTAs overvakingsorgan, ESA. Godkjenninga førte ikkje til endringar av den geografiske inndelinga av verkeområdet. Det vart gjort nokre justeringar i dei maksimale stønadssatsane for sonene, og det vart innført ulike satsar for stønad til store bedrifter og til små og mellomstore bedrifter. I praksis har dei endra stønadssatsane skapt minimale endringar i høve til tidlegare, då det var relativt sjeldan at maksimalsatsane vart tekne i bruk.

Det norske distriktspolitiske verkeområdet vart godkjent på grunnlag av kriteriet låg folketettleik. Dette vart forhandla fram i EØS-forhandlingane, og det vart vidare konkretisert i medlemskapsforhandlingane mellom EU og dei tre nordiske søkjarlanda. Låg folketettleik er i dag eit likestilt kriterium med dei opphavlege EU-kriteria høg arbeidsløyse og lågt BNP per innbyggar. I område med låg folketettleik er det i tillegg til investeringsstønad også opna for stønad som utgjer ein meir varig kompensasjon for kostnader knytte til store avstandar og usentral lokalisering. Eit revidert distriktspolitisk verkeområde må på same måten som verkeområdet i dag gjennom ein godkjenningsprosess i ESA. Det skjer på grunnlag av dei same kriteria som verkeområdet i dag er godkjent etter.

7.2 Den differensierte arbeidsgivaravgifta

Siktemålet med ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift er i første rekke å styrke busetnaden og sysselsettinga i distrikta. For arbeidstakarar busett i sonene 2-5 vil bedriftene betale arbeidsgjevaravgift etter lågare satsar enn den som gjeld i sone 1. Samanlikna med den høgaste satsen på 14,1 pst (sone 1), er den samla fordelen av nedsett arbeidsgjevaravgift av Statistisk sentralbyrå anslått til omlag 4,5 milliarder kroner for inntektsåret 1994.

Ei rekke teoretiske og empiriske studier viser at endringar i arbeidsgjevaravgifta påverkar lønnsdanninga. I første omgang vil nedsett arbeidsgjevaravgift redusere utgiftene bedrifta har til arbeidskraft. Bedrifta kan finne det lønnsomt å tilsette fleire slik at syselsettinga aukar. Auka lønnsemd i bedrifta kan i neste omgang gjere det lettare for dei tilsette å få gjennomslag for lønnskrava. Det er derfor grunn til å tru at fordelen ved nedsett sats for arbeidsgjevaravgift vil bli delt mellom arbeidsgjevar og arbeidstakar. Overveltningsgraden er eit mål på kor stor andel av avgiftsreduksjonen som slår ut i auka lønn.

Verkeområdet for den differensierte arbeidsgivaravgifta følgjer i hovudsak same inndelinga som det distriktspolitiske verkeområdet. Verkeområdet for arbeidsgivaravgifta er likevel noko større, og det heng saman med at dette området ikkje vart revidert på same måten som det distriktspolitiske verkeområdet i 1994. I St.meld. nr. 33 (1992-93) vart det lagt opp til at dei to verkeområda i hovudsak skulle vere like. Stortinget er seinare, mellom anna i den distrikts- og regionalpolitiske utgreiinga frå kommunalministeren i 1994, informert om at dette ikkje er følgt opp.

Ordninga med differensiert arbeidsgivaravgift er eit viktig distriktspolitisk verkemiddel. ESA har stilt spørsmål ved ordninga sett i høve til regelverket for statsstøtte som gjeld i EØS-området. Når ESA har avklart sitt syn på dagens ordning, vil Regjeringa vurdere korleis norske interesser best kan takast i vare.

7.3 Innsats for vidareutvikling av eksisterande bedrifter

Som omtalt i kapittel 6 vil det i tida framover bli lagt større vekt på ein utviklingsorientert og regionalt og lokalt forankra distrikts- og regionalpolitikk. Det vil skape større handlingsrom for fylkeskommunane til å tilpasse utviklingsinnsatsen i eige fylke til dei utfordringane og utviklingsvegane fylka sjølve meiner dei står overfor. Frå sentralt hald blir det likevel kravd at bruken av økonomiske verkemiddel skal skje innanfor eit rammeverk som mellom anna stettar dei internasjonale avtalane Noreg har bunde seg til å følgje gjennom EØS og WTO, og elles på ein slik måte at verkemiddelbruken er i samsvar med dei nasjonale hovudmåla og -prinsippa for distrikts- og næringspolitikken.

Det grunnleggjande målet for all offentleg stønadspolitikk skal framleis vere at dei økonomiske verkemidla skal medverke til auka verdiskaping ved å stimulere til etablering av varige og lønsame arbeidsplassar. Vidare er det eit hovudprinsipp at verkemidla ikkje skal nyttast til å delfinansiere prosjekt som ville vere bedriftsøkonomisk lønsame utan stønad, og som ville la seg finansiere i den private kapitalmarknaden. Finansielle verkemiddel frå det offentlege bør reserverast prosjekt som av samfunnet blir vurdert som ønskjelege, men som ikkje ville la seg gjennomføre utan offentleg stønad.

Tildelinga av finansielle verkemiddel skal framleis vere etterspurnadsstyrt i den forstand at den endelege fordelinga av stønadsmidlane geografisk og etter næring må vere eit resultat av etterspurnad frå næringslivet. Det er prosjekt med stort potensial for verdiskaping og sysselsetting som bør ha høgast prioritet. Innføring av regionale utviklingsprogram, mellom anna med større fleksibilitet for fylkeskommunane til å overføre midlar mellom ulike budsjettkapittel, opnar for ein meir strategisk og målretta bruk av dei samla økonomiske ressursane som står til disposisjon for fylka. Gjennom til dømes satsing på program innanfor etableringstiltak, teknologispreiing og kompetanseutvikling i éin periode kan det òg la seg gjere å påverke den geografiske fordelinga av gode prosjektsøknader i ein seinare periode.

Som nemnt i 7.1 er avgrensinga av det geografiske verkeområdet også i framtida eit ansvar for sentrale styresmakter. Innanfor dei rammene det geografiske verkeområdet set, til dømes til maksimale stønadssatsar, og dei føringane som sentrale styresmakter elles legg, er det opp til fylka sjølve å prioritere mellom ulike prosjekttypar og geografiske område. Departementet meiner likevel at kravet til prosjektpotensial og nyskapingsverdi bør kunne vurderast forskjellig etter kvar i fylket prosjekta er tenkt realiserte. Det har lenge vore følgt ein praksis som går ut på at det parallelt med minkande sentralitet i fylka kan visast større velvilje for stønad til meir lokalmarknadsbaserte tiltak som ikkje yter dei store bidraga til den nasjonale verdiskapinga, men som likevel er svært viktige for busetnad og sysselsetting på staden. Departementet legg til grunn at dette prinsippet skal førast vidare også i den framtidige stønadspolitikken.

Ønskjeleg næringsutvikling regionalt kan på lengre sikt krevje stor omstilling i dei eksisterande bedriftene. Lønsemda og konkurranseevna varierer mykje med evna bedriftene har til å ta i bruk nye produksjonsmåtar og utvikle stadig nye produkt for nye marknader. Prosjekt knytte til nyskaping og omstilling er normalt risikofylte og derfor ofte vanskelegare å finansiere enn til dømes prosjekt knytte til kapasitetsutviding og rasjonalisering. Med nyskaping og omstilling meiner vi her både utvikling av nye og forbetring av eksisterande produkt, ny og meir effektiv produksjonsteknologi, nye organisasjonsformer og nye logistikk- og distribusjonsløysingar. For at verkemiddelbruken mest mogleg skal kunne realisere prosjekt som ikkje hadde vorte realiserte utan offentleg stønad, legg Kommunal- og arbeidsdepartementet til grunn at verkemidla i hovudsak skal nyttast for å stimulere til gjennomføring av prosjekt med eit stort innslag av nyskaping og omstilling.

Etablerte, eksisterande bedrifter har gjerne dei beste føresetnadene for å drive nyskaping og kommersialisering av nye produkt/tenester baserte på kjend teknologi, tradisjonelle marknader og eksisterande distribusjonsformer. Utforming og bruk av distriktspolitiske verkemiddel for vidareutvikling av bedrifter må derfor i større grad konsentrerast om nyskapinga i bedriftene. Det gjeld særleg bruk av tilskotsmidlar.

For å få best effekt av dei samla rammene som står til rådvelde, for å understreke den rolla offentlege verkemiddel bør ha som risikokapital, og for å sikre ei tett oppfølging av bedriftene som får stønad, har departementet tidlegare teke til orde for at verkemiddelapparatet i større grad bør ta i bruk "betinga" lån som verkemiddel overfor nyskapingsprosjekt. Ordinære tilskot er med på å auke lønsemda og redusere risikoen i nye prosjekt, men er mindre forpliktande både for mottakar og givar enn lån. Mens ordinære pantelån eller risikolån berre kan avskrivast dersom bedrifta ikkje er betalingsdyktig, kan betinga lån avskrivast dersom prosjektet mislykkast. Dermed sit ikkje bedrifta att med gjeld til det offentlege om prosjektet mislykkast. Lykkast prosjektet, skal det offentlege på ordinær måte kunne krevje lånet tilbakebetalt og la midlane kome nye prosjekt til gode. I motsetning til ordinære tilskot krev bruk av betinga lån ei tettare oppfølging frå verkemiddelapparatet si side. Slik oppfølging er meir arbeidskrevjande for verkemiddelapparatet, men det ligg eit incitament i låneforma til å gjere meir for å medverke til at prosjekta blir vellykka.

Bruken av betinga lån i verkemiddelapparatet har til no ikkje vore så vanleg som departementet held for ønskjeleg. Departementet vil derfor intensivere arbeidet for at dette skal kunne skje. Det vil bli vurdert å bygge dette omsynet inn i det nye mål- og resultatstyringssystemet.

Både innføringa av regionale utviklingsprogram og den nye organiseringa av regionalapparatet i SND fører på fleire måtar til desentralisering av ansvar og styringsmakt når det gjeld regional næringsutvikling. Det statlege hovudansvaret for forvaltninga av dei distrikts- og regionalpolitiske verkemidla skaper likevel framleis behov for eit mål- og resultatstyringssystem. Nærings- og handelsdepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Fiskeridepartementet vil saman vurdere dei mål- og resultatstyringssystema som er skipa for SND.

7.4 Innsats for etablering av nye bedrifter

Etablerte bedrifter utgjer hovudbasisen både for auka verdiskaping og auka sysselsetting i privat sektor. Men det er viktig at det i politikken og i verkemiddelbruken ikkje skjer ei ulik og skeiv prioritering mellom dei etablerte og dei nye bedriftene. Regjeringa meiner at nyetableringar og småbedrifter ved fleire høve får for låg prioritet i verkemiddelbruken.

Vidareutvikling av det etablerte næringslivet gir til dømes ikkje alltid auka sysselsetting. Tiltak som styrker og vidareutviklar ei bedrift ved innføring av ny teknologi og nye produksjonsmetodar, kan i mange høve føre til redusert sysselsetting endå produksjonsvolumet og omsetninga aukar.

Mykje av den nødvendige fornyinga i næringslivet regionalt kan skje gjennom vidareutvikling av eksisterande bedrifter og næringar. Men det er nødvendig med eit stadig tilsig av nye bedrifter for å vege opp for bedrifter som blir borte, både av omsyn til sysselsettinga og nyskapinga (jf. Kapittel 3). Departementet vil derfor leggje stor vekt på at fylka i sine regionale utviklingsprogram legg inn eigne strategiar for korleis dei vil ordne forholdet til nyetablerarane og underskogen i næringslivet.

Departementet meiner at det innanfor det samla settet av distrikts- og næringspolitiske verkemiddel er langt på veg mogleg å dekkje den reelle etterspurnaden etter offentleg stønad til etableringsverksemd dersom desse verkemidla blir tekne i bruk på ein fleksibel og utviklingsretta måte. I den samanhengen viser ein spesielt til salderingsproposisjonen for statsbudsjettet for 1997, der den nye ordninga med "såkornkapital" er nærare gjennomgått.

Innsats for etablering av nye bedrifter er eit prioritert satsingsområde når det gjeld bruk av distriktsutviklingstilskotet. Kommunale næringsfond og bygdeutviklingsmidlar blir òg mykje nytta som tilskot til nyetableringar. Gjennom FORNY-programmet til Norges forskningsråd (NFR) og SND ønskjer ein å stimulere nyetableringar med basis i FoU-miljøa. Dette er eit spesielt egna verkemiddel for å styrke dei regionale nyskapingsmiljø (sjå 3.3).

Etableringsstipendet er spesielt retta mot dei minste etableringsprosjekta, og ordninga dekkjer heile landet. Ein etablerar kan få inntil 200 000 kr i stipend. Den gjennomsnittlege stipendsummen har lege rundt 70 000-85 000 kr. Ordninga gjeld alle typar næringar, med unntak av offentleg verksemd og landbruksnæringa. I dag er det fylka som i all hovudsak forvaltar etableringsstipendet.

Det har i fleire samanhengar (jf. m.a. Småbedriftsutvalet) vore reist kritiske spørsmål om ordninga med etableringsstipend, der ein har vist til at verkemidlet ikkje fokuserer godt nok på vekstvilkår og økonomisk potensial. Departementet er ikkje samd i denne kritikken og viser til at etableringsstipendet, saman med kommunale næringsfond og BU-midlar, er eit "førstelinje-verkemiddel" som ofte er ein kritisk føresetnad for at etablerarane skal kunne utvikle ideen sin til eit forsvarleg forretningskonsept. Ei undersøking gjennomført av Telemarksforskning (1996), som nyss er rapportert, tyder tvert imot på at dei bedriftene som er etablerte av personar som har teke imot etableringsstipend, er nyskapande som andre bedrifter.

Ei tidlegare evaluering av langtidseffektane av etableringsstipendet, også gjennomført av Telemarksforskning, syner at av dei som fekk stipend i 1989 og 1990, var om lag halvparten i eiga verksemd i 1994. Rundt halvparten av verksemdene var éin-person-verksemder, mens 10 % hadde fem sysselsette eller fleire. Bortimot ein tredel hadde auka sysselsettinga etter etableringstidspunktet.

I mange distrikt prega av svakt næringsgrunnlag, kvinneunderskot og høg eldreprosent, er det ofte også lita interesse for etablering og nyskaping, og lita forståing for kor viktig nyetablerarane er for utviklinga av næringsliv og lokalsamfunn. I mange kommunar er det derfor ikkje nok med økonomiske verkemiddel - ein må òg gjere noko med haldningane til etablering og nyskaping. Her er det nødvendig å arbeide med haldningane til entreprenørskap frå barnehage og grunnskule til vidaregåande skule og universitet- og høgskulenivået. Eit betre samarbeid mellom skule og næringsliv er viktig i dette arbeidet. Dette er og ein del av bakgrunnen for gjennomføringa av kampanjen "Etableringar gir vekst for alle" i 1996. Kampanjen retta seg primært mot lokalpolitikarar og den administrative leiinga i alle kommunane i landet, og formålet var å setje fokus på korleis kommunane og det offentlege elles kan vere med på å utvikle lokale "nyskapingskulturar" - kulturar der fleire blir motiverte til å prøve seg på og lykkast i å skape nye produkt og nye bedrifter.

Gjennom regionale utviklingsprogram kan fylkesnivået utforme mål og strategiar for den samla utviklingspolitikken i fylket. Det opnar for å sjå etableringsstipendet i samanheng med andre verkemiddel som også er retta mot nyetableringar. Innanfor distriktsutviklingstilskotet er det mogleg å støtte dei meir avanserte og ressurskrevjande etableringane. Ved å dra inn etableringsstipendet i dei regionale utviklingsprogramma kan fylkesnivået lage ein meir heilskapleg strategi og utvikle ein politikk som møter behova til fleire ulike grupper etablerarar. Ut frå dei store problema det er i utkantane med fråflytting, samstundes som det er sterk ekspansjon i sentrale strok, vil Kommunal- og arbeidsdepartementet gi høgare prioritet til utkantane i denne ordninga.

Fram til i dag har det vore fylkeskommunane som har forvalta etableringsstipendet. I tråd med arbeidsdelinga som ligg til grunn for dei avtalane som vert inngått mellom SND og fylkeskommunane har fleire fylke valt å legge forvaltninga av stipendet til SND-kontoret. Det er opp til kvart fylke å avgjere om forvaltninga framleis bør vere i fylkeskommunen, eller om ordninga bør overførast til SND-kontoret.

7.5 Innsats for kompetanseheving og kunnskapsspreiing

Utgangspunktet for den regionalpolitiske innsatsen for kompetanseheving, kunnskapsspreiing og teknologioverføring er forståinga av to kjensgjerningar:

• at små og mellomstore bedrifter er den dominerande bedriftsgruppa i distrikta, og at denne gruppa bedrifter har lita røynsle og dårleg kapasitet til systematisk fornying og utnytting av eksterne kompetansemiljø
• at det er utvikla ein omfattande institutt- og høgskulesektor i Noreg med ei markert geografisk spreiing både gjennom nasjonale og regionale institusjonar, som i varierande grad er retta inn mot situasjonen for småbedriftene

Innanfor distrikts- og regionalpolitikken blir det derfor eit hovudmål både å auke tilgangen for dei mindre bedriftene til kompetansemiljøa nasjonalt og særleg regionalt, og samstundes auke etterspurnaden frå små og mellomstore bedrifter etter kompetansebaserte tenester frå FoU-miljøa.

Den samla satsinga på kunnskapsutvikling og kompetansespreiing gjennom den generelle utdannings- og forskingspolitikken utgjer fundamentet i ein nyskapingspolitikk, slik det er framheva i rapportane frå både Innovasjons-utvalet, Småbedriftsutvalet og NOU 1996:23 (Henriksen-utvalet).

Forsking om nyskaping legg vekt på at det er viktig å føre ein regional nyskapingspolitikk for teknologisk oppgradering og overføring av kunnskap til små og mellomstore bedrifter i distrikta. Kortsiktige bedriftsperspektiv, tradisjonsbinding, mangel på ressursar og risikoaversjon representerer hindringar for mange småbedrifter til å satse nytt og investere i kunnskap der det er små garantiar for kortsiktig forteneste. Mange bedrifter har i tillegg små føresetnader, både når det gjeld personell og økonomi, til å utnytte den regionale og den nasjonale infrastrukturen for kunnskap (universitet, høgskular, forskingsinstitutt, fylkeskommunal rådgivingsteneste o.l.).

Nyskapingsanalysar frå mellom anna STEP-gruppa (gruppe for studier i teknologi, innovasjon og økonomisk politikk) syner at det store fleirtalet av små og mellomstore bedrifter har liten FoU-intensitet. Ein av grunnane til dette er den kulturkløfta som ein ofte finn mellom dei akademiske miljø i FOU-institusjonane og SMB. I FoU-miljøa er det ofte andre incentiv (forske, publisere, undervise) som dominerer. I dei fleste SMB manglar ein ofte både kompetanse og ressursar til å ta i bruk den kunnskapen som eksisterer i dei regionale høgskolane og universiteta. Skal den regionalpolitiske innsatsen hjelpe til med å gjere næringslivet i distrikta meir konkurransedyktig i ein stadig meir kompetanseprega internasjonal konkurranse, må innsatsen rette seg mot småstegsfornying i tradisjonelle produksjonsbedrifter og på deira eigne premissar. Innanfor distriktspolitikken handlar kunnskapsspreiing derfor om å nå ut til flest mogleg bedrifter med forskings- og utviklingsresultat og å medverke til at slike resultat blir tekne i bruk. Ved å vende seg til heile breidda av bedrifter skal den distriktspolitiske innsatsen vere eit supplement til innsatsen som skjer gjennom nærings- og forskingspolitikken.

På nasjonalt nivå er Norges forskningsråd (NFR) og SND viktige aktørar for å medverke til at ny kunnskap og teknologi når ut til enkeltbedrifter. Målet til NFR om å få fleire bedrifter til å ta i bruk forsking og utviklingsresultat, og målsetjinga til SND om at bedriftene må ta i bruk kunnskap for å auke lønsemda og verdiskapinga, harmonerer godt med det distriktspolitiske perspektivet som handlar om at ny kunnskap skal nå flest mogleg bedrifter. Både NFR og SND gjennomfører mykje av satsinga si ved hjelp av ulike tidsavgrensa nasjonale program, ofte samfinansierte gjennom distriktspolitisk ekstrainnsats og nasjonale verkemiddel. På regionalt nivå har ein gjennom systemet med Bedriftenes Rådgivningstjeneste (BRT) etablert eit veiledingstilbod til bedrifter og nyetablerarar i alle fylke.

Utgangspunktet for fornying varierer sterkt mellom distriktsbedriftene når det gjeld kompetanse. Dei nasjonale programma som SND eller NFR gjennomfører, er derfor samansette til eit sett verkemiddel ut frå det ulike kompetansebehovet til små og mellomstore bedrifter, ut frå graden av FoU-aktivitet og ut frå kva slags kunnskapsmiljø ein ønskjer å kople opp mot regionale SMB. Til saman skal desse verkemidla prøve å skape betre resultat gjennom auka driftsoverskot og/eller utvikling av nye produkt eller produksjonsprosessar.

Døme på slike program er rekruttering av nyutdanna ingeniørar og økonomar til mindre bedrifter utan særleg innslag av høgare utdanna arbeidskraft (utplasseringsordninga i Nord-Noreg), strategi- og leiarskapsutvikling i SMB (FRAM-programmet), teknologiformidling frå nasjonale FoU-miljø gjennom attachear i fylka (TEFT-programmet) og utvikling av forskingsresultat til kommersialiserbare produkt (FORNY-programmet).

Innsatsen dei siste åra har ført til at ulike kunnskapsmiljø har vorte meir innretta mot næringslivsbehova og meir tilgjengelege overfor SMB. Innsatsen har i stor grad bevisstgjort bedriftane om deira kunnskapsbehov og stimulert dei direkte til å investere meir i eigenutvikling ved å satse på personell med høgare utdanning og ved å satse på kompetanseheving og forsking.

Som døme kan vi nemne dei gode resultata som går fram av evalueringar gjorde av Programmet for nyskaping og teknologioverføring i Nord-Noreg. Programmet har gjennom dei siste fire åra ført til utvikling av 150 nye produkt, etablering av 35 nye teknologibedrifter og 245 kontraktar mellom FoU-miljø og bedrifter i dei tre nordnorske fylka. Evalueringa viser at dei nye eller endra produkta står for ein stor del av omsetninga i bedriftene. Programmet har gitt opphav til ytterlegare innsats for forsking og utvikling i tre firedelar av dei bedriftene som har vore med i programmet.

Det er viktig at verkemidla blir utforma slik at forskinga møter dei vekslande kompetansebehova til distriktsbedriftene. Særleg viktig er forsking og formidling når det gjeld teknologi og marknad. I tillegg må ein framleis arbeide aktivt for å styrke samarbeidet mellom sektorar for å medverke til at nyskaping når ut til flest mogleg bedrifter.

Ein heilt sentral del av innsatsen for kompetanseheving og kunnskapsspreiing er å bruke den eksisterande institutt- og høgskulestrukturen for å stimulere regionale verdiskapingsmiljø. I dag finst det ulike høgskular og forskingsinstitutt i alle fylke. Trass i at innsatsen gjennom nasjonale program dei siste åra har gitt positive resultat, er det framleis berre ei mindre mengd bedrifter som aktivt utnyttar desse kunnskapsmiljøa. Den geografiske nærleiken dei representerer til små og mellomstore bedrifter i distrikta, utgjer eit potensial som langt ifrå er fullt utnytta.

Derfor er det ei klar utfordring å leggje til rette for at kunnskapen, forskingsresultata som blir produserte og ekspertisen som finst i dei regionale institusjonane, skal kome ein mykje større del av bedriftene i dei respektive regionane til gode. Kunnskapsmiljøa må, både i haldningar og i praksis, bli meir innretta mot behova til SMB, samstundes som dei har den faglege kompetansen som arbeids- og næringslivet søkjer.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har dei seinare åra hatt fleire aktivitetar retta mot dei regionale kompetansemiljøa for å stimulere næringsfunksjonen deira. Gjennom ulike program er til saman åtte statlege høgskular og ni regionale institutt dregne inn i den regionale næringsutviklinga. Det syner seg at dei regionale kompetansemiljøa i aukande grad tek på seg ei slik rolle, endå om både arbeidsmåtane og bedriftskontaktane må utviklast vidare.

Alle ledda i utdanningssystemet, frå grunnskule til universitet, utgjer grunnsteinar når det gjeld tilgangen på kvalifisert arbeidskraft, både gjennom grunnutdanning og etter- og vidareutdanning av arbeidstakarar. Begge delar er viktige for å tilføre SMB nødvendig kompetanse, slik at dei kan møte krava til omstillingsevne og auka konkurransekraft.

For å føre vidare arbeidet med rekruttering av arbeidstakarar med høgare utdanning til SMB, særleg i distrikta, vil Kommunal- og arbeidsdepartementet utvide det nemnde utplasseringsprogrammet. Dette vil i fremste rekke skje gjennom det nye programmet SMB-kompetanse som Norges Forskningsråd starta opp i 1997.

Gjennom programmet blir det lagt opp til å aktivisere høgskulane, førebels i ti fylke, slik at dei medverkar til at nyutdanna kandidatar i større grad rettar seg inn mot arbeid i små og mellomstore bedrifter. Høgskulane skal mellom anna samarbeide aktivt med bedriftsrådgivingstenesta i det aktuelle fylket, som på si side vil arbeide for å auke interessa for tilsetjing av personell med høgare utdanning. Eit viktig delmål med dette programmet er å syte for at høgskulane gjennom innsatsen sin ikkje berre medverkar til forsking og undervisning, men aktivt er med på å fremme næringsutvikling i regionen. Det kan òg føre til at ein del av ungdommen frå distrikta flytter tilbake, ungdom som meir og meir tek høgare utdanning i sentrale strøk.

Kunnskapsspreiinga har til no stort sett vore gjennomført av nasjonale aktørar (NFR og SND). Det botnar dels i at det er program som blir køyrde parallelt over fleire fylke eller heile landet, dels fordi programma mykje har retta seg mot institutt og høgskular som elles er styrte frå statleg hald. Likevel har programma gjennom si organisering hatt ei tilsikta og omfattande geografisk spreiing også innanfor distrikta.

Statleg og regionalt nivå må fungere i eit samspel for å kunne nå målet. Gjennom sitt ansvar for overordna regional næringsutvikling står fylkeskommunane heilt sentralt i arbeidet med desse utfordringane på regionalt nivå. Samarbeidsprosjekt mellom vidaregåande skular og lokalt næringsliv har gått føre seg i ei årrekkje. Innanfor dei regionale programma for næringsutvikling legg mange fylke meir og meir vekt på å bygge bruer mellom statlege høgskular og regionale institutt og næringslivet i dei same fylka.

Etter Kommunal- og arbeidsdepartementet sitt syn bør satsing på kompetanse og kunnskapsspreiing bli ein av hovudpilarane i fylkeskommunane sitt arbeid med regionale utviklingsprogram. Fylka bør leggje opp strategiar ut frå kunnskapen om at kompetansenivå, nyskapingsevne og konkurransevilkår mellom bedriftene varierer med lokalisering, næring, bransje og næringsmiljø.

Det er eit generelt mål med dei regionale utviklingsprogramma at dei skal føre til ei betre koordinering og ei meir effektiv utnytting av offentlege verkemiddel. Målet er å få til eit fruktbart samarbeid mellom fylkeskommunane, SND som finansieringsorgan, næringslivet og regionale institutt og høgskular også når det gjeld satsing på kompetanse og kunnskapsspreiing.

Skal satsinga bli meir målretta og kunne setjast ut i livet med større tyngd, må bedrifter, kunnskapsmiljø og regionale styresmakter på den same regionale arenaen samarbeide om strategiar for eigen region. Det vil derfor bli lagt vekt på at dei nasjonale satsingane som blir gjennomførte, også kan forankrast i det aktuelle fylket etter dei behova næringslivet der står overfor, og dermed fremme utviklinga av kompetansenettverk mellom regionane og dei nasjonale miljøa.

Eit døme på ei slik satsing er programmet REGINN (Regional innovasjon) som startar opp i 1997. Målet er at regionale høgskular og regionale forskingsinstitusjonar i langt større grad skal samarbeide med ulike verksemder regionalt både med omsyn til å ta i bruk nye forskingsresultat og til å få løyst særskilde problem i einskilde verksemder. Fylkeskommunane vil få ei sentral rolle i gjennomføringa av programmet.

7.6 Tilrettelegging for næringsutvikling gjennom lokal og regional innsats

Innsatsen til kommunar og fylkeskommunar for tilrettelegging dreier seg i stor grad om å forbetre omgivnadsfaktorane for bedriftene. Tilrettelegging for næringsutvikling handlar først og fremst om å finne fram til løysingar på dei utfordringane som eit lokalsamfunn eller ein region står overfor når det gjeld næringsutvikling. Frå sentralt hald er det korkje mogleg eller ønskjeleg å ha altfor bastante oppfatningar om kva for løysingar som høver best. Oppgåva for sentrale styresmakter er å gi kommunane og fylka fleksibilitet i val av strategiar. Trass i dette er det likevel ein del hovudstrategiar som går att i det kommunale og fylkeskommunale arbeidet med å leggje til rette for næringsutvikling. Desse strategiane korresponderer mykje med dei delstrategiane for regional utvikling som er framheva i 5.6. Dei mest relevante er knytte til

å medverke til å stimulere til etablering, nyskaping og omstilling. Slike strategiar kan mellom anna gjelde ulike mobiliseringstiltak, motivering, opplæringstiltak og investeringar i fysisk infrastruktur. Mens fylkeskommunane treng eit større regionalt perspektiv på strategiane sine, må kommunale val av strategiar bere preg av at dei har ein førstelinjetenestefunksjon. Det vil seie at kommunal stønad til små etableringsprosjekt (investeringstilskot), til dømes gjennom næringsfond, er ein viktig del av ein kommunal tilretteleggingsstrategi

• å stimulere til kompetanseheving og kunnskapsspreiing. Denne problemstillinga er nærare omtalt under 7.5
• å medverke til utviklinga av meir funksjonelle regionar. Slike strategiar kan anten vere knytte til at sentra skal prøve å utvikle effektive service- og arbeidsmarknadstilbod, eller at satsinga på sentra skjer som eit ledd i styrkinga av regionale produksjonsmiljø
• å medverke til utvikling av stadar med kvalitetar som gjer dei attraktive for næringslivet, og ikkje minst for nyetableringar, og for rekruttering av nøkkelmedarbeidarar
• å medverke til å stø opp om ein politikk for utkantområda. Denne problemstillinga er nærare omtalt i 7.8. I slike område spelar strategiar for tilrettelegging på eit mykje breiare spekter enn i område med stabilt folketal og eit sterkt næringsliv

Planlegging etter plan- og bygningslova er eit viktig verkty i fylka og kommunane si ressursdisponering. Planlegging er eit styringsreiskap for å fremme ønska utvikling m.a. ved samordning av statleg, fylkeskommunal og kommunal verksemd på sentrale samfunnsområde. Forutan å vere eit viktig styringsreiskap er kommunale planar og fylkesplanar eit reiskap for å fremme nasjonale interesser på ulike måtar, m.a. for næringspolitikken.

Strategiske næringsplanar og andre regionale næringsutviklingsstrategiar verkar i aukande grad å legge føringar på innsatsen for næringsutvikling i fylka og kommunane. Ved å utarbeide slike planar kan styresmaktene komme i nær dialog med næringslivet om korleis ein kan legge til rette for eit konkurransekraftig næringsliv. Det er viktig at slike strategiar tek utgangspunkt i realistiske vurderingar av næringslivet sine utviklingsmoglegheiter, og at dei er godt forankra i næringslivet sine utfordringar og i nasjonale distrikts- og næringspolitiske mål. For næringslivet er det avgjerande at slike prosessar legg opp til løysingar som speglar næringslivet sine faktiske behov. Næringsplanlegginga må derfor ta utgangspunkt i næringslivet sine reelle utfordringar.

Fylkeskommunane og kommunane forvaltar viktige delar av samfunnet sine ressursar og har omfattande verksemd på mange område som er viktige for næringsliv og næringsutvikling. Dette gjeld m.a. arealdisponering, infrastruktur og tenester innan utdanning, samferdsel og kommunalteknikk. Det er ein stor utfordring å rette inn ressursbruken på desse områda slik at den kan bidra til å stimulere verdiskapinga og legge til rette for eit konkurransedyktig næringsliv.

Strategiske næringsplanar og regionale næringsutviklingsstrategiar må bli utvikla vidare som eit verkemiddel i dette perspektivet. Regjeringa ser det derfor som viktig at kommunane og fylkeskommunane praktiserer lova slik at ho fremmer næringsutvikling og er eit verktøy for å gjennomføre Regjeringa sine distrikt- og næringspolitiske mål.

Ei viktig oppgåve for sentrale styresmakter er å gi regionale verdiskapingsmiljø høve til ei utvikling som er tilpassa behova i sjølve regionen. Frå og med 1995 har fylkeskommunane laga regionale program for næringsutvikling som grunnlag for å utløyse økonomiske verkemiddel frå staten til tilrettelegging. Formålet med desse programma er at fylkeskommunane tidleg skal prioritere korleis innsatsen skal rettast, og at denne prioriteringa skal vere knytt opp mot dei overordna fylkesplanane (til dømes strategiske næringsplanar) for næringsutvikling.

Røynslene så langt syner at det i hovudsak er ei positiv haldning i fylka til denne arbeidsforma. Ei slik haldning er noko av bakgrunnen for at departementet har valt å utvide ordninga til å omfatte fleire av verkemidla og etablere regionale utviklingsprogram, som er gjennomgått i kapittel 6.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har nettopp fått gjennomført ei evaluering av dei programma som fylka laga for 1996. Evalueringa strekar under at programma for 1996 ber preg av å vere andregenerasjonsprogram. Somme fylke må framleis arbeide seg ut av ein reindyrka forvaltningstradisjon med handsaming av søknader og over til ei utviklingsretta arbeidsform som skaper større grad av initiering. Berre få fylke gjennomfører tilrettelegging for næringsutvikling som eit samarbeid der fleire sektorar er med. Trass i dette peiker evalueringa på at det er rett å halde fram i det sporet som er lagt.

Evalueringa dreg vidare fram ein del moment som både departementet og fylkeskommunane må ta inn over seg under det vidare arbeidet med regionale utviklingsprogram. Programma må innehalde problemanalyse/problemforståing, klare strategiar og konkrete tiltak. Program som er forankra i konkrete strategiar og prioriterte innsatsområde i overordna strategiske næringsplanar, er mest gjennomtenkte og har klarast konkretiseringsgrad. Dersom dei i tillegg har fokusert på plasseringa av ansvar for initiering, iverksetjing, oppfølging og finansiering av prosjekta, er også oppfølginga av det aktuelle tiltaket sikra.

Sentrale, regionale og kommunale styresmakter rår over økonomiske verkemiddel som er retta inn mot arbeidet med å leggje til rette for næringsutvikling. Verkemidla kan nyttast både til såkalla "hard" og "mjuk" infrastruktur, men skal ikkje nyttast til tiltak som må reknast som ordinære kommunale oppgåver. Døme på tiltak som har rett til stønad under "hard" infrastruktur, er tilrettelegging av næringsområde, utbygging av industri- og trafikkaier, etablering av vassverk og opprusting av kommunesenter. I tilrådingane som er gitt av styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg (sjå 7.9) legg ein mellom anna vekt på kor avgjerande det er med effektive hamner for ei konkurransedyktig fiskerinæring. Regjeringa vil derfor auke løyvingane til utbygging av hamnar i distrikta.

Som døme på "mjuk" infrastruktur kan ein nemne lokal mobilisering, nettverkssamarbeid, bransjeanalysar, etableringsopplæring o.a. Verkemidla som blir forvalta av kommunenivået, kjem til disposisjon gjennom løyvinga til kommunale næringsfond, mens verkemidla som blir forvalta av det regionale og sentrale nivået, kjem til disposisjon gjennom løyvinga til regionale program for næringsutvikling. Arbeidsdelinga mellom kommune og fylkeskommune er styrt av fullmaktsgrenser for alle prosjekttypar. Arbeidsdelinga mellom fylket og staten er styrt av fullmaktsgrenser på tilskot til fysiske infrastrukturprosjekt.

Frå 1995 er det fylkeskommunane som tek endeleg avgjerd når det gjeld kor mykje som kvart år skal tildelast kommunane i kommunale næringsfond. Tildelinga skjer på grunnlag av objektive kriterium som folketal og distriktspolitisk status. I tillegg er det rom for kvar fylkeskommune til å bruke skjønn.

Ved innføringa av regionale utviklingsprogram er formålet at fylkeskommunane skal prioritere bruken av dei samla regionalpolitiske verkemidla under eitt for området sitt. Kommunal- og arbeidsdepartementet meiner at også fordelinga av kommunale næringsfond må sjåast i samanheng med fylkeskommunale strategiar og annan verkemiddelbruk. Det kan gjennomførast ved at skjønnstildelinga av næringsfond til kvar kommune kjem som eit resultat av dei analysane og prioriteringane som er gjorde innanfor det regionale utviklingsprogrammet, samstundes som skjønnsdelen av tildelinga aukar.

Kommunale næringsfond utgjer berebjelken for mange kommunar i arbeidet med næringsutvikling. I tillegg til at desse midlane kan nyttast i det kommunale tilretteleggingsarbeidet, er kommunale næringsfond viktige for å yte tilskot til enkeltbedrifter. Ved hjelp av kommunale næringsfond gjennomfører kommunane ei viktig mobilisering av lokale ressursar som verkar til nyetableringar og nyskaping.

Kommunale næringsfond er nyleg evaluerte av Norut. Evalueringa syner mellom anna at fonda og den strategiske næringsplanlegginga har medverka til å bygge ut kontakten og samarbeidet mellom kommune og næringsliv. Det har i sin tur ført til at kommunane i større grad har byrja sjå den samla verksemda si ut frå eit næringsperspektiv.

Næringsfonda har gitt positive sysselsettingseffektar i distrikta. Resultat frå evalueringa viser at kommunale næringsfond i gjennomsnitt har hjelpt til med å etablere eller tryggje 27 arbeidsplassar per kommune. Evalueringa har rekna ut sysselsettingseffekten for nye arbeidsplassar til å liggje mellom fem og åtte arbeidsplassar per million kroner investert i næringsfond. Midlane har vore med på å gi stønad til fleire småprosjekt og prosjekt i ein tidleg utviklingsfase. Dette er ofte prosjekt som vanskeleg lèt seg fange opp av verkemiddelapparatet elles. Ut frå dei opplysningane som er samla inn i tilknyting til den siste evalueringa, ser dei konkurransevridande effektane ut til å vere minimale. Det er særleg det vi kan kalle "underskogen" i næringslivet i distrikta, som blir styrkt gjennom verksemda knytt til kommunale næringsfond. Det er i stor grad "mikrobedrifter" meir enn "små og mellomstore bedrifter" som får stønad frå fondet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil i åra som kjem satse sterkare på kommunale næringsfond. Også framover er det viktig at bruken av kommunale næringsfond ligg forankra i strategiske næringsplanar der det lokale næringslivet er involvert. Gjennom oppfølging av evalueringa av kommunale næringsfond vil ein vurdere om det er behov for endringar i rammevilkåra til kommunane for bruken av desse midlane.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil leggje større vekt på formidling av lærdommar mellom kommunane og fylkeskommunen. Som eit ledd i dette arbeidet blir det sett i gang ei systematisk innhenting av røynsler frå ulike prosjekt innanfor tilrettelegging. Formålet med ei slik kartlegging er å få betre innsyn i ulike metodar for tilrettelegging av næringsverksemd, medrekna ei vurdering av moglege effektar.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har òg sett i gang eit arbeid som skal vurdere behovet for endringar i retningslinjene for bruken av dei tilretteleggjande verkemidla. I dette arbeidet vil departementet mellom anna sjå nærare på behovet for å gi stønad til andre typar tiltak som ledd i utviklinga av lokalsamfunn som i dag stort sett er knytte til opprusting av kommunesenter. Det er mange fylke/kommunar som i større grad enn tidlegare prioriterer denne typen tiltak i tilrettelegginga for næringsutvikling. Det kan vere ein indikasjon på at stadutvikling spelar ei viktigare rolle for næringsutviklinga. Opprusting av kommunesenter er likevel berre ein av fleire faktorar som inngår i stadutviklinga. Det er derfor behov for større innsyn i dei kvalitetane ved eit lokalsamfunn som har mest å seie for etablerarmiljø og dermed næringsutvikling. Trass i at behovet for slike tiltak varierer mellom kommunane, er det viktig å kunne sjå heilskapen i stadutviklingsstrategiane. I den samanhengen har Kommunal- og arbeidsdepartementet mellom anna innleidd eit samarbeid med Miljøverndepartementet, der ein prøver å sjå innsatsen til dei ulike departementa på dette området i samanheng.

Innanfor eit slikt arbeid legg ein til grunn at ulike fylke og kommunar har ulike behov. Det er derfor grunn til å vurdere ei formålstenleg differensiering i bruken av midlane mellom fylkeskommunalt og kommunalt forvaltningsnivå og mellom dei ulike kommunane ut frå eit sentrum-periferi-perspektiv eller ut frå eit uttynningsperspektiv.

7.7 Kvinnesatsinga i distriktspolitikken må halde fram

Innanfor distriktspolitikken har det sidan slutten av 1980-åra vore ei eiga satsing på kvinneretta tiltak. Som det går fram av kapittel 2, er det særlege utfordringar knytte til rekruttering av kvinner i distriktskommunane. Kvinnene arbeider i stor grad innanfor offentleg sektor, og det er eit stort behov for å utvikle arbeidsplassar for kvinner i privat sektor i distrikta. Derfor er det viktig å vidareføre den særskilde kvinnesatsinga innanfor distriktspolitikken.

Ekstrainnsatsen for næringsutvikling i distriktspolitikken har alltid hatt som mål å skape varige og lønsame arbeidsplassar, og dermed betre vilkår for sysselsetting, innanfor privat sektor. Den særlege satsinga på kvinner er ein viktig del av dette. Strategien går dels ut på å satse på bedrifter som satsar på kvinner, dels å hjelpe fram kvinner som ønskjer å starte eiga verksemd.

Gjennom dei distriktspolitiske verkemidla er det gitt prioritet til prosjekt som er spesielt viktige for sysselsetting av kvinner. Innanfor somme verkemiddel, til dømes etableringsstipend og distriktsutviklingstilskot, er kvinner ei prioritert gruppe ved tildeling. Kvinner kan dessutan støttast med inntil 75% mot normalt 50% innanfor regionale program for næringsutvikling, kommunale næringsfond og distriktsutviklingstilskot under føresetnad av at ordninga fell inn under omgrepet bagatellmessig støtte.

Innanfor dei kommunale næringsfonda har prosentdelen av midlane som er nytta til kvinneretta tiltak, auka frå 16 % i 1993 til 24 % i 1995. Kommunane har dermed auka prioriteringa av kvinner i ein periode der det har vore nedgang i fondsmidlane. Innanfor etableringsstipendet har derimot delen til kvinnelege etablerarar gått ned. Prosentdelen har i perioden 1989-1995 gått ned frå 50 % til 27 %. I ei evaluering av etableringsstipendet gjennomført av Telemarksforskning og SNF går det fram at det er skilnader i måten kvinnelege og mannlege stipendmottakarar etablerer bedrifter på. Kvinneetableringar er kjennemerkte ved større økonomisk måtehald. Bedrifter etablerte av kvinnelege stipendmottakarar har i mindre grad negativt årsresultat fire-fem år etter at dei fekk stipend, enn bedrifter etablerte av menn. Samstundes viser evalueringa at ein større del av mennene har etablert bedrifter med eit årleg overskot på over 100 000 kroner.

For å gjere kvinnesatsinga til ein permanent og naturleg del av distriktspolitikken har ein satsa på integrasjon i det ordinære arbeidet for regional utvikling. Ansvaret for å følgje opp kvinnesatsinga er for ein stor del lagt til dei organa som handterer dei ulike verkemidla, det vil seie SND, fylkeskommunane og kommunane. Ei slik integrering, aukar imidlertid problema med å synleggjere arbeidet og resultata.

For å sikre prioritering av det kvinneretta arbeidet med ein integreringsstrategi, vart det skipa eigne kvinnekoordinatorstillingar på fylkesnivå i dei fleste distriktsfylka. I startfasen vart desse stillingane finansierte av staten, men i 1994 tok fylkeskommunane over finansieringa. Røynslene med koordinatorstillingane er positive, og det er derfor ønskjeleg at kvinnekoordinatorane framleis skal vere berebjelkar i det kvinneretta arbeidet på regionalt nivå. Fleire fylke har imidlertid valt å ikkje halde fast ved eigne kvinnekoordinatorstillingar.

Østlandsforskning har i 1996 gjort ei gransking av endringane på fylkesnivå når det gjeld det kvinneretta arbeidet etter 1993. Rapporten konkluderer med at det i fylka under eitt er redusert aktivitet i 1996 jamført med 1991-92. Ressursinnsatsen på kvinneretta arbeid varierer frå fylke til fylke Rapporten frå Østlandsforskning peiker òg på at etter måten få fylke har ein klar strategi for kvinnesatsinga basert på kunnskap om situasjonen i distrikta. Arbeidet er i tillegg prega av mangelfull rapportering og resultatevaluering. Årsakene kan vere at resultata er vanskelege å måle. Konsekvensen er at ein vanskeleg kan seie noko konkret om effektane av det arbeidet som er gjort så langt.

Grunngivinga for kvinnesatsinga er den skeive kjønnsbalansen i dei fleste distriktskommunane og dei særlege utfordringane knytte til å halde på og rekruttere kvinner, og dermed også yngre familiar, til distrikta. For å nå dei overordna måla i distrikts- og regionalpolitikken er det derfor nødvendig å satse på kvinneretta arbeid i dei fleste områda i distrikta.

For å leggje betre til rette for kvinnelege etablerarar vil Kommunal- og arbeidsdepartementet opne for at etableringsstipendet kan finansiere nettverkskreditteiningar.

Departementet forventar og at kvinnesatsinga kjem til uttrykk i dei regionale programma som fylkeskommunen utarbeider, og som skal til Kommunal- og arbeidsdepartementet for godkjenning. Også innanfor utkantstrategien i dei regionale utviklingsprogramma er det særleg viktig å leggje vekt på kvinnene si situasjon. Programma bør innehalde kartlegging av situasjonen, strategiar for utnytting av kvinner sine ressursar i sysselsetting og verdiskaping, og strategiar for å betre kjønnsbalansen i næringslivet.

Kommunal- og arbeidsdepartementet vil ta initiativ til ein gjennomgang av kva for effekt dei ulike verkemidla har for kvinner. I den samanhangen vil ein gå inn på årsakene til at andelen kvinner som får etableringsstipendet har gått ned dei seinare åra. I arbeidet med å vidareutvikle mål- og resultatstyringssystemet, vil ein leggje stor vekt på å synleggjere resultata av kvinnesatsinga.

7.8 Innsats i område med sterk nedgang i folketalet

Mange kommunar har opplevd nedgang i folketalet. Dette gjeld kommunar særleg i indre strok av Austlandet og Agder, øyar og indre dal og fjordstrok på Vestlandet og i Sør-Trøndelag. I Nord-Noreg og Nord-Trøndelag er ein stor del av kommunane i denne situasjonen. (Sjå kart i vedlegget.)

Alle distriktskommunar arbeider i dag aktivt for å utvikle næringsliv og tryggje busetnaden i kommunen. Dette arbeidet stør Regjeringa fullt opp om. Vi har verkemiddel innanfor både den breie og den smale distrikts- og regionalpolitikken for å stø opp under den innsatsen som blir gjort lokalt. Det finst fleire døme på lokalsamfunn som har greidd å snu ei negativ utvikling i folketalet. Men vi har òg døme på kommunar som ikkje har lykkast i å få vekst i folketalet.

Kommunar der folketalet går ned over lengre tid, møter fleire utfordringar. Færre folk fører til dårlegare grunnlag for ulike tenester og service som samfunnet treng. Det kan undergrave tenestetilbodet og føre til nedlegging. Det kan bli tyngre å drive lokalsamfunnet fordi det er færre som kan ta i dei taka som trengst. Det kan bli vanskeleg å halde oppe lags- og organisasjonslivet, og livskrafta i lokalsamfunnet kan vere truga. Den store eldreprosenten i samfunn der folketalet går ned, fører til at omsorgsbehovet aukar. Uttynninga av busetnaden kan føre til at nettverket rundt dei eldre blir mindre, og at det blir vanskeleg for dei å få hjelp til praktiske tenester.

Dei siste åra har det vore forska mykje på følgjene av ein nedgang i folketalet i distrikta. Forskarane har konstatert at det skjer ei uttynning i mange distriktsområde. Det er liten tvil om at uttynninga skaper mange problem for innbyggarane i dei områda som er råka. Det er likevel ikkje noko som tyder på at uttynninga har ført til alvorlege velferdsproblem. Viktige observasjonar som er gjorde av forskarane, kan summerast opp slik:

• Folk i distrikta er mobile og har greidd å finne praktiske løysingar på dei aktuelle problema. Om ein butikk eller eit anna tenestetilbod stengjer, er det mogleg å køyre til nabobygda eller ein annan stad der det finst tilbod. Den auka mobiliteten til folk har kompensert for reduksjonar i tenestetilbodet lokalt. Dei som ikkje er mobile, til dømes dei eldre, må få hjelp av familie, grannar osv., eller dei kan hjelpast gjennom ordningar i offentleg regi.
• Det kommunale inntektssystemet sikrar at innbyggarane kan ha eit offentleg tenestetilbod endå om folketalet går ned. Endringar i tilbodet blir følgde opp med kompenserande løysingar. Blir til dømes ein skule nedlagd, må kommunen skaffe skyss til elevane.

Det finst grenser for kor langt folk kan reise for å handle eller få utført andre tenester. Det er òg grenser for kor langt ein kan reise for å kome på jobb eller skule. For mange eldre er det eit problem at dei er åleine etter at barna deira har flytt til meir sentrale område. Forsking i typiske uttynningssamfunn tyder på at det er mange eldre som lever isolert, utan noko sosialt nettverk.

Den distriktspolitiske innsatsen har i særleg grad vore retta mot å skape arbeidsplassar. Det gjeld òg bruken av BU-fonda innanfor landbrukspolitikken, der det blir satsa på å leggje til rette for ny næringsverksemd i tilknyting til gardsdrifta. Det har vore viktig å satse på næringsutvikling i distrikta, og denne innsatsen må auke for å halde oppe busetnaden. Det er ofte svært vanskeleg å skape nye arbeidsplassar i kommunar og lokalsamfunn med svakt næringsgrunnlag og dårlege føresetnader for lokal mobilisering. Dette må det vidare næringsutviklingsarbeidet i slike samfunn ta omsyn til.

Trass i at det blir skapt mange levedyktige og gode bedrifter i dei områda der folketalet går ned, vil dette ikkje vere nok for å sikre velferden i slike samfunn. Det trengst derfor ein breiare innsats i desse områda. Ein slik innsats må òg rette seg mot å finne praktiske løysingar på ein del av dei problema som utviklar seg. Regjeringa vil på dette grunnlaget ta initiativ til at det innanfor rammene av distrikts- og regionalpolitikken blir utvikla ein eigen politikk for utkantområde der folketalet går kraftig ned over lengre tid.

Det finst ein del lærdommar å bygge på i arbeidet med dei særskilde utfordringane i desse utkantområda. I tillegg til arbeidet med å skape sysselsetting i distrikta, har vi røynsler frå arbeid med å finne løysingar i høve til tenestebehovet. Her kan MERKUR-programmet vere eit godt døme. Vidare har vi forsøksverksemd med offentlege servicekontor, der ulike etatar har skipa eit felles kontor og lagt tilhøva betre til rette for publikum.

I omorganiseringa av dei store etatane på samferdslesida, som post, tele og NSB, blir det gjort ein stor innsats for å sikre tenestetilbodet til folk og næringsliv, til dømes ei målsetjing på postområdet å sikre likeverdige posttenester av god kvalitet og til rimelege prisar i alle deler av landet. Postale basistenester skal vere tilgjengeleg gjennom eit landsdekkjande nett. Eit hovudmål for norsk telepolitikk er å sikre alle husstandar og bedrifter over heile landet grunnleggjande teletenester av høg kvalitet til lågast mogleg pris. Taletelefoni skal vere tilgjengeleg for alle husstander, mens leigde linjer og datatenester skal vere tilgjengeleg for alle bedrifter. Ein har lagt opp til meir bruk av kombinasjonstenester, og det kan sikre grunnlaget for nærbutikkar, bensinstasjonar osv.

Kommunane har òg mange røynsler med praktiske løysingar for tenesteyting i tynt folkesette område, både innanfor eldreomsorg, skulestell, kultursatsing osv. For å sikre at dei mindre distriktskommunane også i framtida skal ha økonomi til å halde oppe velferda og tenestetilbodet for innbyggarane, er det innført eit eige regionaltilskot i inntektssystemet for kommunane. Dette er svært viktig for uttynningskommunar.

I arbeidet med ein eigen politikk for uttynningssamfunn innanfor regionalpolitikken er det viktig å bygge vidare på dei lærdommane som finst i ulike delar av forvaltninga. Ein slik innsats krev tverrsektoriell tilnærming og samarbeid. Det er den breie regionalpolitikken som er viktigast for å sikre velferda til folk i uttynningssamfunn. På sikt er det naturleg at ein slik politikk for uttynningssamfunn blir integrert i dei regionale utviklingsprogramma i fylka. Kommunane må òg stå sentralt i ei slik satsing.

Kommunal- og arbeidsdepartementet og Planleggings- og samordningsdepartementet vil ta initiativ til eit eige program der fylkeskommunar, kommunar og statlege etatar blir inviterte til å finne fram til gode metodar for det vidare arbeidet. I dette arbeidet blir det satsa både på næringsutvikling og utvikling av tenester. I næringsutviklingsarbeidet er det viktig å ta utgangspunkt i at kommunar med svakt næringsgrunnlag har problem med å få til lokal mobilisering, og at regionale styresmakter kan hjelpe kommunane i dette. Fylkeskommunane kan til dømes innanfor dei regionale utviklingsprogramma prioritere svake kommunar gjennom skjønnsdelen av næringsfondsmidlane, jf. 7.6. Gjennom samarbeid med landbruksetaten kan kommunale næringsfond, fylkeskommunale midlar og BU-midlar nyttast slik at dei samla gir den beste verknaden.

I arbeidet med å sikre tenestetilbodet må ein utvikle nye kombinasjonar mellom ulike offentlege etatar, mellom offentlege og private og mellom ulike private tenesteprodusentar. Informasjon og rettleiing til bedrifter kan og inngå i slike nye kombinasjonsløysingar. Ein må òg arbeide for å finne nye samarbeidsløysingar mellom frivillig innsats og det offentlege.

Miljøverndepartementet har i mange år samordna eit lokalt forsøks- og utviklingsprogram for utvikling av gode nærmiljø og lokalsamfunn. Føremålet med arbeidet har vært å utvikle modellar for tverrsektoriell, områderetta planlegging og drift, og å utvikle nye samverkeløysingar knytta til tema miljøvern/fysiske kvalitetar og oppvekst/omsorg i samspel mellom kommunal og frivillig innsats. Dette arbeidet har gjeve røynsler som kan vere nyttige i arbeidet med ein politikk for utkantområde.

Ein framtidsretta politikk for utkantområder må knytast til moderne informasjonsteknologi. Utmaninga for næringslivet i distrikta blir her å sikre større tilgang til og meir effektiv bruk av denne teknologien og utnytte denne i eigen vare- og tenesteproduksjon. Det vil derfor bli satsa ekstra midlar for at slik teknologi blir tatt i bruk i utkantstrøk. Ei slik satsing er tilrådd av styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg og er i samsvar med tilrådingane i utgreiinga "Bit for bit".

7.9 Statens spesielle innsats overfor Nord-Noreg

Nord-Noreg vil framleis ha høgaste prioritet i statleg politikk

Nord-Noreg har i heile etterkrigstida vore den høgast prioriterte landsdelen for dei fleste sidene av offentleg politikk. Det gjeld både for viktige velferdsområde som helse- og utdanningspolitikk, det gjeld innanfor viktige næringar som fiskeripolitikk og generell næringspolitikk, og det gjeld innanfor den regionalpolitiske ekstrainnsatsen som distriktspolitikken representerer.

Denne politikken har det vore brei semje om i alle nasjonale styringsorgan. Viktige resultat syner seg i form av at utdannings- og velferdstilbodet for folk er bygd ut på linje med landet elles, og det er ingen grunnleggjande inntektsskilnader mellom landsdelen og resten av landet.

Grunngivinga for denne prioriteringa ligg først og fremst i generelle politiske rettferdsprinsipp, der det skal vere ei likeverdig fordeling av levekåra i landet. For det andre er utnyttinga av dei rike naturressursane i landsdelen viktig for heile verdiskapinga i landet. Ei effektiv utnytting krev spesielle nærings- og regionalpolitiske innsatsar på grunn av store avstandar, spreidd busetnad og dårlegare utbygd næringsliv enn i andre delar av landet.

Regjeringa held fast ved den prioriteten Nord-Noreg har hatt både innanfor regionalpolitikken og andre politikkområde. For å innfri måla om busettjing og levekår må ein arbeide for at det framleis skal finnast godt utbygde velferdstilbod og eit utval av sikre arbeidsplassar. Grisgrendt busetnad, sterk tilknyting til offentleg sektor og eit næringsliv som er sterkt utsett for internasjonalt svingande marknader, gjer at utfordringane på mange måtar blir større for Nord-Noreg enn for dei andre delane av landet. Problemstillingar og utfordringar som er spesielt viktige for næringsutvikling i samiske område blir omtala i melding om norsk samepolitikk (prinsippmelding), som blir lagt fram våren 1997.

Verdiskaping i Nord-Noreg er verdiskaping for landet

Nord-norsk næringsliv er i stor grad råvarebasert. Fisk, vasskraft, mineral, dyrkings-, skogs- og utmarksareal, i tillegg til fjord- og havområde, er naturressursar som gir landsdelen rike vilkår. Grunnlaget for store delar av aktivitets- og busetnadsstrukturen i dag kviler på denne ressursrikdommen.

Marknaden for dei nordnorske råvarebaserte produkta ligg i all hovudsak utanfor landsdelen. Fisken har gjennom tidene vorte frakta sørover til innanlandske marknader, men først og fremst til den europeiske marknaden. Kraftkrevjande industri produserer for verdsmarknaden, og reiselivet vender seg - som andre stader i landet - til marknadene i Europa og andre delar av verda. Ein viktig berebjelke for nordnorsk næringsliv og ein føresetnad for busetnaden har vore og vil framleis vere den sterke marknadsorienteringa ut av landsdelen.

Mykje tyder på at det over tid har det skjedd ei endring i den tradisjonelle arbeidsdelinga mellom råvarekjeldene i nord og marknadene i sør. Råvareuttak, konservering og den første industrielle tilarbeidinga går føre seg i Nord-Noreg, mens vidareforedling, distribusjon, detaljomsetning og eksport i aukande grad skjer i Sør-Noreg eller i nærleiken av marknadene. Mykje av den kompetansen og mange av dei støttefunksjonane som tidlegare var integrerte i primærproduksjonen og i industrien, er i dag organiserte i eigne verksemder. Slike spesialiserte tenester må kunne dekkje ein stor geografisk marknad og har derfor etter kvart etablert seg mest i sentrale område.

I aukande grad skjer verdiskapinga og dermed også auken i sysselsettinga fjernare frå råstoffkjeldene. Kampen om marknadene går føre seg over heile verda, uavhengig av om det gjeld fisk eller elektroniske produkt. Regjeringa legg til grunn for bruken av verkemiddel at næringslivet i Nord-Noreg på same måten som elles i landet tilpassar seg denne utviklinga og konkurrerer seg inn i marknadene.

Det blir derfor ikkje berre eit spørsmål om å medverke til å bygge opp regionalt baserte og internasjonalt konkurransedyktige enkeltbedrifter. Vel så mykje blir det eit spørsmål om å styrke lokaliseringsfordelen til heile landsdelen, slik at også bedrifter utanfor landsdelen ser det som attraktivt å utvikle viktige delar av verksemda si i landsdelen.

Styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg og næringsstrategiar for landsdelen

Gjennom Styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg, som statsministeren er leiar for, er det etablert eit samarbeidsforum mellom regjeringa og dei politiske styresmaktene i landsdelen. Styringsgruppa har gripe tak i spørsmåla ovanfor ved å utarbeide eit strategidokument for verdiskaping og næringsutvikling i Nord-Noreg.

Strategidokumentet "Næringsstrategiar for Nord-Noreg" drøftar både overordna strategiar og meir konkrete innsatsområde. To hovudstrategiar for politisk innsats blir framheva:

• redusere avstandsulempene som bedriftene i Nord-Noreg har i høve til både nasjonale og internasjonale marknader. Prioriteringane innanfor den spesielle distriktspolitiske innsatsen og verkemidla gjennom SND og fylkeskommunane har dette som eit hovudmotiv. Mellom anna gjennom intensivert bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan ein truleg kome lenger på dette området.
• styrke lokaliseringsfordelen til Nord-Noreg med utgangspunkt i dei dominerande ressursbaserte næringane i landsdelen. Siktemålet må vere å utvikle dynamiske føretaksmiljø samstundes som rammevilkåra for utnytting av naturressursane blir endra.

Eksisterande verkemiddel er i hovudsak gode nok til å utnytte vilkåra innanfor desse strategiane. I tillegg blir det gjort ei rad tilrådingar som rettar seg mot sentrale styresmakter, mot regionale styresmakter og mot næringslivet sjølv, mellom anna på områda Nordvest-Russland, industriutvikling, bruk av informasjonsteknologi og kompetanse. Også innanfor dei ressursbaserte næringane fiske/havbruk, energi, landbruk/reindrift og reiseliv kjem strategidokumentet med tilrådingar som rettar seg mot dei aktuelle styresmaktene. Mange av dei er av ein slik karakter at det er naturleg å trekke dei inn i næringsplanar og regionale utviklingsprogram (sjå kap. 6). Fleire rettar seg mot tilhøve i dei mest perifere områda (sjå kap. 7.8), og vil vere bidrag til utvikling av ein utkantstrategi i distriktspolitikken.

Styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg har i hovudsak slutta seg til dei tilrådingane det var semje om i dokumentet. Styringsgruppa vil halde fram med arbeidet og mellom anna sikre framdriften i oppfølginga av dei einskilde tilrådingane.

Regjeringa strekar under at dei aktuelle styresmaktene har ansvar for å følgje opp dei sakene som fell inn under ansvarsområdet deira. Regjeringa vil generelt streke under kor viktig det er at den typen prosessar der nasjonale og regionale styresmakter samarbeider og har tett kontakt med næringslivet og partane i arbeidslivet, forpliktar alle dei medverkande partane til å følgje opp dei tilrådingane ein er samd om. Hovudsiktemålet med prosessar av denne typen er både å avklare handlingsgrunnlag for å utforme politikk, og å medverke til samordning av verkemidla på tvers av politikkområde og forvaltningsnivå.

Nord-Trøndelag er no fullt medlem i Landsdelsutvalet for Nord-Noreg. Regjeringa finn det naturleg at fylkesordføraren i Nord-Trøndelag går inn i styringsgruppa.

Kva naturressursane har å seie for næringsutviklinga i Nord-Noreg

I det strategidokumentet som vart lagt fram for Styringsgruppa for kontakt med Nord-Noreg, blir det streka under at både den internasjonale situasjonen i marknadene, teknologisk utvikling og handelsavtalar Noreg gjer, er i ferd med å endre den rolla naturressursane spelar for næringsutvikling i landsdelen.

Naturressursane spelar samla ei meir sentral rolle for næringsutviklinga i Nord-Noreg enn i andre landsdelar. Regjeringa vil derfor setje i gang ei eiga utgreiing om korleis innarbeidd kompetanse og næringsvirksemd kan tilpasse seg nye føresetnader når rammevilkåra for ressursbaserte næringar blir endra.

Framleis tunge verkemiddel gjennom tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark

Tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark vart etablert i 1990 etter framlegg gjennom St.prp. nr. 64 (1989-90). Formålet med tiltakssona er å gi næringslivet i landsdelen varig betra rammevilkår. Dei framlagde tiltaka vart rekna som eit første ledd i ein langsiktig politikk for omstrukturering av og vekst i næringslivet i Nord-Troms og Finnmark.

Kommunal- og arbeidsdepartementet sette i 1996 i gang ei evaluering av tiltakssona. Evalueringa skal leggje grunnlaget for ei vurdering av behovet for eventuelle endringar i tiltakssona. Eit sentralt spørsmål i den samanhengen er om verkemidla i sona kan karakteriserast som tenlege i høve til formålet med sona. Evalueringa viser at fleire av verkemidla har hatt den planlagde effekten. Mellom anna har studiefinansieringsordninga (tilbakebetaling) medverka til at området er tilført meir kvalifisert arbeidskraft.

Regjeringa vil føre vidare tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark. Ein tilsikta, stimulerande effekt for næringslivet kan berre kome ved at sona får verke over eit lengre tidsrom. På kort sikt kan det vere aktuelt å justere/endre nokre av dei verkemidla som eksisterer i sona, slik at sona fungerer endå betre.

Omstillingsarbeidet i indre Finnmark blir ei stor utfordring også dei neste åra

Ved handsaminga av St.meld. nr. 28 (1991-92), "En berekraftig reindrift", slutta Stortinget seg til eit framlegg om å gjennomføre eit femårig omstillingsprogram for indre Finnmark. Bakgrunnen for framlegget var problema med overbeiting på Finnmarksvidda og behovet for å utvide næringsgrunnlag og sysselsetting i dei samiske busettingsområda. Programmet tok til i 1993.

Omstillingsprogrammet er først og fremst eit generelt omstillingsprogram med siktemål å skape alternativ næringsverksemd i dei tradisjonelle reindriftsområda i indre Finnmark. Eit av formåla med programmet er å gi dei som forlèt reindrifta, høve til å finne anna arbeid, starte si eiga verksemd eller få tilbod om vidareutdanning.

Ansvaret for å redusere reintalet ligg hos Landbruksdepartementet og reindriftsforvaltninga, ikkje hos styret for omstillingsprogrammet. Parallelt med omstillingsarbeidet er det Landbruksdepartementet som har ansvaret for å utvikle metodar til å kontrollere utviklinga av reindrifta, slik at ein sikrar ei berekraftig utnytting av beiteressursane. Likevel har det heile tida vore ei sterk fokusering, både frå styret for omstillingsprogrammet og frå fleire involverte, på kva som skjer innanfor reindriftsforvaltninga. Avgrensinga mellom reindriftspolitikk og omstillingspolitikk er derfor komplisert, men for å vurdere omstillingsprogrammet er det viktig å ha dette skiljet klart for seg.

Det er oppretta eit programstyre der dei aktuelle kommunane (Karasjok, Kautokeino, Porsanger og Tana), Sametinget, fylkesarbeidssjefen i Finnmark, Finnmark fylkeskommune, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Landbruksdepartementet er representerte. Fylkeskommunen har ansvaret for sekretariatet, og fylkesordføraren er leiar av programstyret. Kommunane er viktige deltakarar i programmet, og det er derfor lagt opp til å styrke plan- og tiltaksapparatet i kommunane som ein føresetnad for å takle dei vanskelege utfordringane. Kommunal- og arbeidsdepartementet har oppfølgingsansvaret på sentralt hald.

Programmet skal på brei basis leggje tilhøva til rette for utvikling av alternativ næringsverksemd i indre Finnmark. Programstyret arbeider etter ein rammeplan som konsentrerer innsatsen i tre hovudområde:

• Næringsutvikling: Tiltak som er med på å auke verdiskapinga og sysselsettinga gjennom bedriftsøkonomisk lønsame investeringar i eksisterande næringsliv og nyetableringar.
• Utdanning og kompetanseheving: Tiltak som betrar utdanningsvilkåra for innbyggarane og utviklar kompetansen i lokalt næringsliv. Samordningsutvalet for Finnmark Utdanningsregion (SUFUR) administrerer denne delen av programmet.
• Levekår: Tiltak som skal sikre levekåra for dei gruppene som blir råka av omlegginga i reindriftsnæringa. Omstillingslønn for personar som frivillig forlèt reindrifta, er det berande elementet i levekårssatsinga. Denne ordninga er finansiert av Landbruksdepartementet.

Omstillingsprogrammet er i perioden frå oppstarten i 1993 til 1997 tilført 123 mill. kr i ekstraordinære midlar til næringsutvikling. Frå Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er det i tillegg løyvd 3 millioner kroner årleg til ekstraordinære utdanningstiltak. I tillegg er satsane for stønad gjennom SND/fylkeskommunen heva for dei fire kommunane som er med i programmet. Frå hausten 1994 kunne bedrifter frå desse kommunane få inntil 60 % investeringstilskot og inntil 75 % for bedriftsutviklingstiltak, mens satsane for Finnmark elles ligg på 40 % og 50 %.

I 1996 gjennomførte Kommunal- og arbeidsdepartementet ei undervegsevaluering av omstillingsprogrammet. Evalueringa peiker på at det er for tidleg å gi klare utsegner om langsiktige effektar av tiltak som til dømes er gjennomførte innanfor næringsutvikling og kompetanseheving. Som alle former for omstillingsarbeid må også omstillinga i indre Finnmark gjennomførast med eit langsiktig perspektiv. Gjennom den viktige perioden som no har gått, er det sett i gang ei rad viktige prosessar som må førast vidare dersom ein skal nå målet om alternativ næringsverksemd og ei berekraftig reindrift.

Til no syner statistikken at det har vore ein nedgang i talet på driftseiningar med litt over 20 %. Men det er i hovudsak dei minste driftseiningane som har avvikla. Omstillarane (dvs. personar som får omstillingslønn) er gjennomgåande den gruppa som får den minste delen av dei midlane som går til næringsutviklingstiltak. Evaluator tek dette som eit teikn på at ein må leggje større vekt på denne gruppa, som må få ein annan stønad enn andre grupper.

Evaluator meiner at omstillingsarbeidet har ført til at kommunane, som tidvis har hatt eit dårleg samarbeid, no har fått ein fellesarena for å løyse felles problem. Det har ført til at dei samarbeider konstruktivt i mykje større omfang enn før. Evaluator dreg like fullt i tvil om det sentrale samordningsansvaret har ført til at dei aktuelle departementa i høg nok grad er involverte og gjorde ansvarlege.

Totalt viser analysane at sjølve iverksetjinga av programmet og implementeringa hos dei mange instansane jamt over har vore godt gjennomført, trass i at det har teke lang tid. Resultata av evalueringa vil bli følgd opp i det vidare arbeidet.

Omstillingsprogrammet for indre Finnmark vart oppretta for ein periode på fem år. Opprinneleg var det ein føresetnad av programmet skulle gå til utgangen av 1997. Det er behov for å halde fram med eit ekstraordinært omstillingsarbeid i desse områda. Regjeringa vil derfor legge til rette for at ein arbeider aktivt med utvikling av alternativ næringsverksemd også etter 1997. Ein vil vurdere ei forlenging av Omstillingsprogrammet i si noverandre form ut 1998. Det skal utarbeidast ein plan som mellom anna skal innehalde ei konkretisering av kva måte arbeidet med utvikling i indre Finnmark kan vidareførast innanfor det eksisterende verkemiddelapparatet.

7.10 Omstilling i område med einsidig næringsgrunnlag

Innsatsen for omstilling og nyskaping gjennom ein eigen budsjettpost. Omstillingsløyvinga utgjer ein regionalpolitisk ekstrainnsats på same måten som ekstrainnsatsen i distrikta. Denne innsatsen skal setjast inn i område med einsidig næringsgrunnlag som står overfor ekstraordinære og særskilt store omstillingsoppgåver. Målet er å bidra til eit meir differensiert, lønsamt og vekstkraftig næringsliv. Hovudutfordringa i omstillingsarbeidet har dermed samanheng med problem av akutt karakter knytte til næringsstruktur eller bedriftsstruktur i eit område. Innsatsen blir sett inn for å gi omstillingsområdet nye bein å stå på. Det er området, kommunen eller regionen som skal stillast om, ikkje berre den kriseramma bedrifta eller bransjen. Det er derfor nødvendig at omstillingsarbeidet skjer gjennom ein brei innsats på fleire område, og at arbeidet er godt forankra i omstillingsområdet.

I 1990-åra har fokuset for omstillingsløyvinga vorte utvida frå berre å omfatte einsidige industristader til generelt å kunne brukast til omstillingsinnsats i område med store, langsiktige utfordringar knytte til omstrukturering av næringslivet. I 1992 vart det løyvd 40 mill. kroner i tilknyting til omstillingsbehov som melde seg i fleire kommunar på grunn av ansvarsreforma for menneske med psykisk utviklingshemming. I 1993 vart det vidare sett i gang eit femårig omstillingsprogram for indre Finnmark, med bakgrunn i at framtidige omleggingar innanfor reindriftsnæringa skaper behov for å bygge ut alternative arbeidsplassar og næringsverksemd i området. I tillegg har det skjedd ein monaleg innsats retta mot omstillingsbehov som følgje av nedlegging av statlege arbeidsplassar, mellom anna i Forsvaret, i kommunar der slik verksemd har hatt avgjerande innverknad på sysselsettinga.

Også i samband med reduksjonar i ulike former for offentleg verksemd kan sentralt løyvde omstillingsmidlar utløyse ein ekstraordinær innsats i særskilde situasjonar. Det er derfor avgjerande at dei aktuelle offentlege etatane og verksemdene, i samarbeid med dei kommunane det gjeld, i ein tidleg fase tek ansvar for å setje i gang nødvendige tiltak som kan medverke til å sikre alternativ sysselsetting når offentlege arbeidsplassar bli borte.

Skal ein kunne utnytte eksisterande lokale ressursar og kompetanse i ein målretta omstillingsinnsats, er tidleg oppstart av omstillingsarbeidet ein avgjerande føresetnad. Ønsket om å vere tidleg ute ligg til grunn for det såkalla Beredskapsprogrammet, som har vore ei særskild omstillingssatsing i fem utvalde kommunar med sterk tilknyting til ei hjørnesteinsbedrift eller -næring. Formålet med programmet har vore å gjere kommunane betre skikka til å møte eit eventuelt framtidig omstillingsbehov før ein akutt situasjon skulle utvikle seg, mellom anna ved å medverke til å skape større variasjon i næringsgrunnlaget lokalt. Programmet har gått føre seg i perioden 1992-96 og blir no evaluert. Lærdommane frå programmet blir presenterte i statsbudsjettet for 1998.

For å kunne møte næringsmessige omstillingsutfordringar så tidleg som råd, vil Kommunal- og arbeidsdepartementet å utvikle ein betre overvakingsfunksjon. Dette må skje i samarbeid med fylkeskommunane. Ulik regional statistikk og god kjennskap til lokale og regionale tilhøve og ståa for næringslivet blir teke i bruk for å betre "føre var"-tenkinga.

Det er Kommunal- og arbeidsdepartementet som avgjer om ein kommune eller region skal få status som omstillingsområde, og som gir tilsegn om midlar frå omstillingsløyvinga til det aktuelle området. I førstninga av 1997 har elleve enkeltkommunar omstillingsstatus, av dei ligg ni innanfor det distriktspolitiske verkeområdet. I tillegg har større regionar i Østfold, Grenland, Nordhordland, nedre Telemark/Aust-Agder, Dalane, Sør-Troms og nordre Nordland omstillingsstatus.

I 1990 gjennomførte Møreforskning ei evaluering av omstillingsarbeidet i seks utvalde omstillingskommunar. Dei konklusjonane og tilrådingane som evaluator kom fram til, vart presenterte i St.meld. nr. 33 (1992-93) og la grunnlaget for endra retningslinjer for omstillingsløyvinga frå 1995. Dei nye retningslinjene legg vekt på oppfølging og ei klarare arbeidsdeling mellom SND og fylkeskommunane. Det gjer at SND har eit særleg ansvar for oppfølging og kvalitetssikring av dei bedriftsretta tiltaka i omstillingsområda. Fylkeskommunane har ansvar for at det blir gjennomført samfunnsøkonomiske konsekvensanalysar med omsyn til situasjonen i aktuelle omstillingsområde, for koordinering av innsatsen gjennom eigne og statlege etatar på fylkesnivå, og av næringsutviklingstiltak i samsvar med fylkeskommunale næringsplanar. Fylkeskommunen har òg ansvar for å følgje opp infrastrukturtiltak og andre tilretteleggjande tiltak i omstillingsområdet. For å sikre god forankring av omstillingsarbeidet og forpliktande samarbeid blir det kravd lokal og regional offentleg medfinansiering. Til vanleg utgjer det 50 % av det totale finansieringsbehovet for omstillingstiltak i området. I tillegg kjem finansiering frå næringslivet. Kvar kommune/region er ansvarleg for det operative omstillingsarbeidet.

Mens evalueringa av omstillingsarbeidet frå Møreforskning var avgrensa til seks kommunar, er Nordlandsforskning no i gang med å gjennomføre ei større evaluering av omstillingsarbeidet på oppdrag frå Kommunal- og arbeidsdepartementet. Hovudkonklusjonane frå denne evalueringa blir lagde fram i statsbudsjettet for 1998. Til no viser konklusjonane frå evalueringa at omstillingsinnsatsen har medverka til å skape mange nye arbeidsplassar, men ikkje i eit omfang som har kunna kompensere for det bortfallet av arbeidsplassar som var utgangspunktet for omstillingsløyvingane til dei respektive kommunane. Ulike satsingar med basis i lokalt næringsliv, mellom anna i form av utvikling av eksisterande bedrifter eller knoppskyting, ser ut til å gi gode resultat i form av nye og varige arbeidsplassar. Strategiar baserte på aktiv tiltrekking av bedrifter utanfrå har vore mindre vellykka, kan evalueringa fortelje. I dei fleste høve har tiltak og bedrifter som er etablerte gjennomaktiv tiltrekking, forsvunne frå kommunen eller vorte avvikla etter få år. Omstillingsarbeidet har etter kvart vorte meir profesjonalisert og mindre konfliktfylt, og det er utvikla ein arbeidsmetodikk som gir god lokal forankring og legitimitet.

Omstillingsarbeidet er ein målretta innsats for utvikling av avgrensa område. Til grunn for arbeidet ligg ein analyse av situasjonen, problema og vilkåra i området. Det utgjer utgangspunktet for å utvikle strategiar og handlingsprogram for omstillingsarbeidet. Både i analyse- og strategiarbeidet, og ved gjennomføring av konkrete tiltak, blir det lagt stor vekt på lokal og regional forankring, og arbeidet skjer med basis i ein partnerskap.

Midlane som står til disposisjon, kan brukast over eit nokså breitt område: tilrettelegging for næringsverksemd, etableringssatsing, stønad til bedriftsutvikling i eksisterande bedrifter, identitetsskaping og mobilisering i lokalsamfunnet. Det er analysen av føresetnader og vilkår i det konkrete området som avgjer kva vekt ein skal leggje på ulike strategiar.

Gode resultat frå omstilling av stader i tida framover vil i enda større grad enn hittil være avhengig av at ein greier å etablere nye arbeidsplassar i privat sektor. Dette må sjåast i samanheng med at ein i framtida ikkje på samme måte som hittil vil kunne kompensere store nedbemanningar i hjørnesteinsbedriftene med vekst i sysselsettinga i kommunane. Dette stiller store krav til det bedriftstretta omstillingsarbeidet.

I den vidare utviklinga av omstillingsarbeidet er det naturleg å sjå nærare på forholdet mellom regionale utviklingsprogram og omstillingsarbeidet. Det opnar for synergieffektar dersom ein greier å sjå mål og strategiar i eit omstillingsområde eller ein kommune i samanheng med dei mål og strategiar som er lagde for utviklinga i det aktuelle fylket. Framleis vil det vere behov for å ha omstillingsløyvinga som eit sjølvstendig regionalpolitisk verkemiddel. Omstillingsproblem kan dukke opp brått, og omstillingsmidlar skal vere klart tidsavgrensa ekstrainnsatsar. Det er derfor naturleg at staten framleis definerer kva for område som skal ha omstillingsstatus, og kor stort bidraget frå omstillingsløyvinga skal vere i kvart høve. Også i framtida bør det vere mogleg å gi omstillingsstatus til område både utanfor og innanfor det distriktspolitiske verkeområdet.

Ei nærare kopling til arbeidet med regionale utviklingsprogram kan skje ved å styrke rolla til fylkeskommunane i omstillingsarbeidet. Det kan vere aktuelt at fylkeskommunane får ei utvida rolle i utforminga av mål og strategiar og val av aktørar, og dermed ein meir sentral posisjon i partnarskapen for det aktuelle omstillingsområdet. Ei utvikling av SND-systemet med eigne SND-kontor i fleire fylke kan òg gi ei anna arbeidsdeling mellom sentralt og regionalt nivå i den operative delen av arbeidet. Det er derfor viktig å ta vare på den kompetansen i omstillingsspørsmål som er bygd opp i SND sentralt.

7.11 Internasjonalt regionalpolitisk arbeid

I utviklinga av norsk distrikts- og regionalpolitikk har det alltid vore lagt vekt på korleis andre land handterer tilsvarande problemstillingar. Dei nordiske landa har i mange år hatt eit tett samarbeid på det regionalpolitiske området, som både har gått på innbyrdes utveksling av idear, kunnskapar og lærdommar, og på konkret samarbeid om regional utvikling i grenseregionar. I OECD har Noreg i fleire år vore med i drøftingar og i utveksling av kunnskapar kring utviklinga av distrikts- og regionalpolitikken.

I dei seinare åra har EU trappa opp den regionalpolitiske innsatsen sterkt, jf. boks 6.1. Hovudtyngda av den regionalpolitiske innsatsen til EU blir kanalisert til fattige regionar, regionar med svært låg folketettleik, omstillingsregionar og landbruksregionar gjennom målområda 1, 6, 2 og 5b i strukturfonda. 9 % av budsjettet til strukturfonda er likevel øyremerkt for såkalla fellesskapsinitiativ, der grenseregionalt samarbeid gjennom INTERREG-programmet er eit av dei viktigaste. INTERREG-IIa-programmet skal stimulere den regionale utviklinga i grenseregionane internt i EU mellom medlemslanda og langs yttergrensene av EU. Programmet har mange fellestrekk med dei ordinære strukturfondssatsingane gjennom målområda, både når det gjeld organisering av arbeidet, og kva for typar tiltak som kan støttast. Gjennom INTERREG-IIc-programmet satsar ein særleg på transnasjonalt samarbeid om fysisk planlegging og regional utvikling. Programma omfattar samanhengande område frå minst tre land, og det er i større grad enn for INTERREG-IIa opna for å gi stønad til regionar på tvers av sjøgrenser. Regjeringa har merka seg kommunalkomitéen sin merknad (Budsjett-Innst. S. nr. 5 1996-97) om samarbeid over sjøgrenser, og vil legge denne til grunn i det vidare arbeidet. Vidare er 1 % av strukturfondsmidlane øyremerkte for såkalla pilotprosjekt, der også samarbeid mellom regionar i ulike EU-land, og samarbeid mellom regionar i EU-land og regionar i land utanfor EU, kan få stønad.

Medverknad i INTERREG og pilotprosjekt er viktig for norsk regionalpolitikk, både fordi det kan skape nye vilkår for regional utvikling i Noreg, og fordi slik medverknad gir oss høve til å få førstehands kjennskap til EUs regionalpolitikk. Som ikkje-medlemsland har Noreg rett til å vere med i INTERREG-programma og ein del pilotprosjekt. Føresetnaden er at medverknaden fullt ut blir finansiert av eigne midlar. Staten har derfor stilt midlar til disposisjon for medverknad i desse formene for internasjonalt regionalpolitisk samarbeid sidan 1996. Noreg er med i seks ulike INTERREG-IIa-program:

• INTERREG Barents omfattar dei tre nordlegaste fylka i Noreg, Norrlands län i Sverige, Lapplands län i Finland og oblastane Murmansk og Arkhangelsk på russisk side.
• INTERREG Nordkalotten omfattar det same området som INTERREG Barents, med unntak av at Russland ikkje er med her.
• INTERREG Mittskandia-Kvarken omfattar Helgelandsregionen i Nordland fylke saman med Västerbotten län i Sverige og Vasa län i Finland.
• INTERREG-programmet "Nordens grøne belte": Nord- og Sør-Trøndelag fylke samarbeider her med Jämtland län.
• INTERREG-programmet "Det indre av Skandinavia": Hedmark fylke, indre delar av Østfold fylke (elleve kommunar) og Aurskog-Høland kommune i Akershus fylke er med i samarbeid med Värmland län.
• INTERREG-programmet "Eit grenselaust samarbeid": Østfoldbyane med nabokommunar samarbeider med Dalsland i Göteborg og Bohuslän og Älvsborg län i Sverige.

Analysar av dei veike og sterke sidene ved områda, av mål, strategiar og tiltak, er utvikla og har vore drøfta i forhandlingar med EU-kommisjonen. Utviklingsarbeidet har skjedd regionalt gjennom partnerskap. På norsk side har fylkeskommunane vore koordinerande og ein sentral deltakar i partnerskapen, og fylkeskommunane vil framleis ha det koordinerande ansvaret på norsk side når programma no går over i ein gjennomføringsfase.

Hovudsatsingsområda er næringsutvikling, sysselsetting og verdiskaping. Prosjekt som er sette i verk innanfor satsingsområda, skal ha ein grenseoverskridande effekt. Målsetjinga for norsk medverknad i INTERREG-programma er å utnytte nye vekstpotensial i grensefylka ved å fremme samarbeid på tvers av landegrensene, og å styrke norske grenseregionar for å utlikne eventuelle konkurranseulemper som følgje av EU-medlemskapen til grannelanda våre. INTERREG-arbeidet vil i tillegg styrke og vidareutvikle det nordiske samarbeidet og samarbeidet i Barentsregionen.

Noreg er i tillegg med i to INTERREG-IIc-samarbeid, i Østersjø- og Nordsjøområdet. Dei viktigaste målsetjingane for dette arbeidet frå norsk side er gjennom medverknad å ta hand om dei nasjonale og regionale interessene våre i dei tiltaka og prosjekta som blir sette ut i livet i programområda, med sikte på å fremme ei berekraftig utvikling økonomisk, sosialt og med omsyn til miljøet.

Sentrale tema i begge programma er

• transport og kommunikasjonsnettverk (fremme og betre transportsystema for å redusere verknaden av perifer lokalisering, medrekna informasjonssystem og nettverk)
• by- og bysystem (utvikling av nettverk mellom byar innanfor ulike tema, utvikling av relasjonane mellom by og omland, osv.)
• naturressursar og kulturarv (kystsoneplanlegging, kulturarv, reiseliv o.a.)

I INTERREG-IIc spelar det statlege nivået ei viktigare rolle, ettersom arbeidet i større grad ber preg av å vere forsøksarbeid. Det er venta at planane for dei to INTERREG-IIc-områda er ferdig godkjende og sette ut i livet i andre halvår 1997.

Når det gjeld dei såkalla pilotprosjekta, har Noreg i særleg grad satsa på eit samarbeid mellom Skottland og dei nordlege delane av Noreg, Sverige og Finland. Målet for dette samarbeidet er gjennom ulike forsøksprosjekt å utvikle og dokumentere gode døme og modellar på korleis ein kan halde oppe og kanskje styrke og effektivisere den lokale servicen, både offentleg og privat, i mindre lokalsamfunn i "den nordlege periferien". Utveksling av kunnskapar mellom dei fire landa er eit viktig element i programmet.

7.12 Også sentrale strok bør utvikle regionale utviklingsprogram

Det regionalpolitiske målet om å utvikle likeverdige sysselsettings- og velferdstilbod gjeld for heile landet. Dei største byane skil seg ut ved at dei har heilt spesielle føresetnader for næringsutvikling. Til dømes ligg tilhøva godt til rette for utvikling av eit tettare samarbeid mellom FoU-institusjonane og næringslivet i dei største byane. Det er derfor viktig å styrke det eksisterande arbeidet i forskingsparkane i regionane. Strategiar for dette kan inngå som del av regionale utviklingsprogram. Initiativet til ein slik strategi må kome frå regionane sjølve, men utarbeidinga av programma krev eit samarbeid mellom statlege, regionale og lokale forvaltningsnivå, FoU-institusjonar og næringsliv. Skipinga av regionale SND-kontor er viktig i denne samanhengen.

Dei funksjonelle næringsregionane går utover dei administrative grensene. I dag går det med store administrative ressursar til intern konkurranse om flytting av bedrifter og arbeidsplassar til den eine eller andre sida av kommune- og fylkesgrensene. Det gir liten positiv effekt samla sett, så lenge det skjer innanfor den same funksjonelle regionen. Denne forma for regional utviklingspolitikk er lite effektiv. Det er derfor nødvendig å utvikle administrasjonssystem som er meir i samsvar med dei funksjonelle regionane. Døme frå andre land (sjå eigen boks) viser at byregionar med liknande struktur som dei største norske byane kan nå fram til svært gode resultat, til dømes gjennom forpliktande interkommunalt samarbeid, når utviklingspolitikken i større grad blir tilpassa den funksjonelle regionen.

I dei største byane finn vi også område med opphoping av levekårsproblem. Desse områda har ofte eit mindre godt fysisk miljø (høg trafikk, dårlege butilhøve) og høg arbeidsløyse. Særleg er Oslo indre aust utsett. Å stimulere utvikling av betre bustadforhold og godt ytre miljø og leggje til rette for ein variert busetnad i desse områda, er sentralt i ein strategi for utjamning av levekåra i desse regionane. Ein slik strategi må integrerast som eit sentralt element i den vanlege kommunale og fylkeskommunale planlegginga. Å bidra til løysing av områdevise levekårsproblem ved etablering av småbedrifter og kvalifiseringstiltak bør vere del av eit regionalt utviklingsprogram. Frå si side vil staten leggje vekt på at statlege verkemiddel også er retta mot løysinga av slike levekårsproblem.