6 Direktoratet og egen etat

KAPITTEL 6 Direktoratet og egen etat

6.1. Tilknytning og styring.

Det er karakteristisk for de fleste direktorater at de ikke arbeider som en avgrenset enhet i forhold til sitt departement. De er også en administrativ overordnet for en eller flere underliggende etater, (dvs. institusjoner) som direktoratet har ansvaret for og som det bruker ved løsningen av arbeidsoppgavene på vedkommende område. Her finnes flere ulike former for organisering.

Språkbruken omkring disse forhold har imidlertid vært noe varierende og ikke alltid entydig. Det gjelder spesielt ordene «etat» og «ytre etat», (mens ordene «indre etat» ikke brukes). I Statens vegvesen nytter de ansatte enten betegnelsen «statens vegvesen», eller kortformen «vegvesenet», eller mer generelt «etaten». Tilsvarende bruk av varianter finner man i andre sektorer. I Norges statsbaner vil betegnelsen gjerne være «jernbanen», men også «etaten» blir brukt. Bruk av ordet «etat» som fellesbetegnelse er derfor ganske vanlig, uansett sektor eller spesielle arbeidsoppgaver.

Ordene «ytre etat» er derimot mindre vanlig, og har et mer teoretisk preg i juridiske, forvaltningsmessige eller statsvitenskapelige sammenhenger. Det er imidlertid praktisk for å skille mellom en sentralinstans (som direktoratet) og dens underordnede (underliggende) institusjoner på regional-plan eller lokalplanet.

De her nevnte virksomheters «tilknytning» er bestemt av at de som regel har mer begrensede oppgaver enn sentralorganet, av territorial karakter eller innenfor oppgavefordeling og -ansvar. De er «knyttet til» det overordnede organ og mao. ikke frittstående eller selvstendige, men er underlagt det overordnede direktorats instruksjonsmyndighet.

I mange tilfeller er forholdet mellom de ulike trinn presisert i lov (eller forskrift), eller det kan være bestemt i spesielle instrukser eller andre overordnede direktiv eller retningslinjer for virksomheten.

Styringen av ytre etat er på mange måter en refleks av den styring som skjer «overfra og nedover», f.eks. mellom departement og direktorat. Den kan skje gjennom det som er bestemt i lov eller forskrift, eller som er fastsatt i instruks eller enkeltstående direktiver eller retningslinjer. Disse må formidles «nedover i rekkene» på en hensiktmessig måte.

Styringen kan gjelde bevilgning av midler, retningslinjer for lovtolking, konkrete vedtak, behandling av klager over avgjørelser, initiativ eller opplegg til planlegning, anlegg og vedlikehold m.m.

6.2. Organisering - regionalt og lokalt.

Som utøvende organer er direktoratene i behov av et effektivt apparat som fysisk kan gjennomføre de vedtak som blir truffet av bestemmende organer, og følge disse vedtakene opp. Avhengig av saksområdet og oppgavenes omfang må det være etablert en underliggende organisasjon, som enten kan klare seg bare med lokale enheter, eller det må etableres et samvirke mellom de lokale enheter og samordnende enheter på regional- eller fylkesplan.

For mange direktoraters vedkommende vil denne ytre etats organisasjon være vokst fram gradvis og etter de skiftende behov. Men organisasjonen må kontinuerlig «etterses» slik at den virker etter forutsetningene. Dette innebærer et betydelig arbeid for direktoratet. Dels kan det bestemme dette selv i.h.t. sine fullmakter, men som oftest må departementet medvirke. I store eller kanskje politisk vanskelig saker må kanskje også Regjering og Storting inn i bildet. Særlig er Stortinget opptatt av distriktspolitikken og hvor andre hensyn enn de rent faglige eller administrative kan bli bestemmende for hvor mange enheter en ytre etat skal ha, omfanget av den og ikke minst hvor disse enheter skal plasseres geografisk.

Det kan neppe settes noe fast mønster for de ulike fagområder under de mange direktorater. Det finnes meget store ytre etater og flere små. Enkelte direktorater har ingen ytre etat, men kan gjennomføre sine saker i et samvirke med andre offentlige etater. I noen virksomheter har man hva som kalles en «klassisk» organisasjonsmodell, som i skatteetaten med Skattedirektoratet, fylkesskattekontorene og de statlige ligningskontorer i kommunene. En annen modell finner vi i Arbeidsdirektoratet, som arbeider med fylkesarbeidskontorer og arbeidsformidlingsdistrikter på lokalt nivå. Vegdirektoratet har sine distriktskontorer (kalt vegkontorer) på fylkesnivå. Her er fylkene - unntatt Oslo - delt opp i et antall vegmesterområder som har ansvar for det praktiske vedlikehold av riks- og fylkesveger og også en viss forvaltningsmessig myndighet. Totalt antall vegmesterområder er for tiden 111. Biltilsynet, som er en del av Vegvesenet er også underlagt vegkontorene. For tiden er det ialt 67 biltilsynsstasjoner. Slik kunne man fortsette i de ulike etater, og vil da finne ulike organisasjonsformer som er søkt tilpasset arbeidsoppgavene. Men man vil også finne ordninger som er tradisjonelle, foreldede og ikke tidsmessige, og hvor det er en oppgave for et direktorat å arbeide med reformer.

6.3. Løpende administrasjon.

Et direktoratets forvaltning av sine ytre etater kan være meget arbeidskrevende. I arbeidet inngår det vi kaller «løpende saker». Viktig her er utvilsomt personalpolitikk og ledelsesutvikling. Direktoratet har ofte ansettelsesmyndighet når det gjelder ytre etat, og alle saker vedrørende personalet, så som ansettelse og avskjed, permisjoner, lønns- og arbeidsvilkår, osv. må direktoratet legge stor vekt på. Arbeidsmengden avhenger av de fullmakter som direktoratet her har fått overlatt fra departementet, og hvor langt det er foretatt en ytterligere delegasjon, slik at ytre etats enheter har egne fullmakter. Særlig viktig er forhandlingene med fagorganisasjonene.

Andre oppgaver kan gjelde lokalene, hvor problemene kan spenne fra store byggearbeider (som når SBED skal administrere bygging, fordeling og innflytning i Regjeringskvartalet), til å leie noen få rom til et postkontor i et utkantdistrikt.

Andre administrative saker gjelder kontorutstyret, hvor utviklingen og de ansattes krav på en trygg og god arbeidsplass medfører betydelig arbeid, også med stor spennvidde, fra investering i datautstyr til best mulig renhold.

I hovedsaken vil ansvaret her ligge på direktoratenes administrasjonsavdelinger, enten samlet, eller hvor oppgavene er særlig store, som f.eks. i NSB og Televerket, må ansvaret fordeles på flere enheter.

6.4. Saksbehandling og utredning.

Forholdet mellom et direktorat og dets ytre etat ligner tildels forholdet mellom departementet og direktoratet. Spesielle arbeidsoppgaver som ligger til de respektive enheter finner man det praktisk å forelegge for eller be om utredning eller behandling av hos medarbeidere nedover i den hierarkiske organisasjonen. Det kan også bety at visse saker kan vandre fra toppen og helt til lokalinstansen, og opp igjen, - kanskje flere ganger. Tidligere var praksis i flere departementer at et spørsmål til Stortingets spørretime var av en slik art at svaret måtte utarbeides på lokalt nivå, og da i tillegg under et meget sterkt tidspress. Nå utformes svarene som regel i departementene, men det er klart at det kan oppstå både presserende og mer langsiktige problemer som krever både utredningsinnsats og behandling av enkeltsaker i en hel etat.

6.5. Kommunikasjonsformer.

Det er mange ulike former for samhandlingen mellom et direktorat og dets ytre etat. Den mest vanlig form er selvsagt skriftlig korrepondanse i form av brev. Store direktorater kan ha betydelig brevveksling med en stor ytre etat med mange enheter, ofte betydelig større enn direktorater har med sitt departement. Undersøkelser i Vegdirektoratet for noen år siden viste at halvparten av direktoratets registrerte samlede korrespondanse skjedde med egen ytre etat.

De fleste direktorater har nå installert telefax, som naturlig nok brukes i stor utstrekning også i forhold til ytre etat. Telefonen er selvsagt et meget brukt hjelpemiddel, men foreløig synes ikke elektronisk post å være tatt i bruk. Flere direktorater har imidlertid planer om å bruke denne effektive korrespondanseform, men det krever både investeringer i internt nett, eller videre utvikling av telenettet, og også opplæring i bruk av systemet.

I mange direktorater foregår en utstrakt reisevirksomhet, der direktoratets ansatte besøker ytre etats personale og kontorer, eller det er etablert et system av fellesmøter, ofte på mange plan. Møtene kan skje på riksbasis, dvs. for etatspersonell fra hele landet, eller som distriktsmøter. Som eksempel fra et stort direktorat med bredt fagfelt kan nevnes Vegdirektoratet, der man har årlige vegsjefmøter (med vegsjefene fra hele landet), distriktsvise vegsjefmøter f.eks. for Vestlandet, møter av administrasjonssjefene ved vegkontorene, og biltilsynssjefmøter.

6.6. Opplæring.

Opplæring skjer dels for direktoratets egne tilsatte, dels for andre i etaten. Enkelte direktorater har etablert egne etatsskoler for utdanning av tjenestemenn. Som eksmpler kan nevnes Skatteetatskolen og Tollskolen, hvor tjenestemenn gjennomgår fagopplæring av vekslende varighet. Opplæringen foregår vanligvis ved etatsskolen, men også ved at skolen bekoster studieplasser ved ordinære høgskoler og universiteter.

Til toppen