2 Departementet

Departementet

2.1. DEPARTEMENTENES NAVN OG ANTALL

Fagdepartementenes navn
Opprinnelig var norske departementer bare betegnet med nummer, f.eks. 1. departement, 2. departement osv. Fra 1818 fikk de fleste departementer funksjonelle betegnelser med proposisjonen "for": for Kirke- og Undervisningsvæsenet, for Justits- og Politivæsenet, osv. Framtil 1990 het det også, men bare for ett av departementene, Departementet for utviklingshjelp.

Etter okkupasjonstidens slutt ble det ansett nødvendig og viktig med en form for "nasjonal" markering av departementenes navn, noe som ikke var vanlig før krigen. De ble derfor i praksis gitt prefikset "Kongelig" (eller "Kgl.") På departementenes brevark står fortsatt "Det Kongelige Arbeids- og administrasjonsdepartement" osv. I mye av korrespondansen brukes kortbetegnelsen, f.eks. Finansdepartementet og ikke Det kongelige Finans- og tolldepartement, og i dagligtalen er man enda kortere og sier bare "Finans" og "Justis".

Hvilke og hvor mange departmenter vi har er bestemt av en rekke forhold, bl.a. tradisjoner, hensynet til statsrådenes arbeidsbyrde, og politiske prioriteringer. Tallet på departementer var i 1814 først 5, senere 7. Det varierte noe i forrige århundre. Ved oppløsningen av unionen med Sverige hadde man 9 departementer i alt. Tallet var fortsatt lite i mellomkrigsårene. Ved frigjøringen i 1945 ble det gjenopprettet ialt 10. Tallet steg til 15 (i Gerhardsens tredje regjering), og til 17 i 1988 (det høyeste antall departementer vi har hatt). Pr. 1. januar 1990 har vi 16 departementer, dog således at Handelsdepartementet og Departementet for Utviklingshjelp er "inkorporert" i Utenriksdepartementet foreløpig uten formell avgrensning av saksområder innenfor dette departement. Likevel er ordningen slik at i departementets ledelse inngår såvel utenriksministeren, som handelsministeren og bistandsministeren.

2.2. DEPARTEMENTENES ORGANISASJON

I Reglementet for departementenes organisasjon og saksbehandling" (heretter betegnet dept.regl.) § 2 nr. 2 heter det at departementer "inndeles i avdelinger og avdelinger kan inndeles i kontorer". Denne inndeling er også i praksis fulgt i de fleste departementer. I (NOU 1989:5) anføres at avdelingen bør være den grunnleggende enhet.

Tidligere hadde visse departementer også enheter med annet navn og en noe annen karakter, - "delvis selvstendige" var den unøyaktige betegnelse som ble brukt bl. annet på enkelte direktorater. Praksis i etterkrigsårene har vært noe varierende. Slike direktorater (som altså var organisert som dept. avdelinger) er nå for det meste skilt ut og gjort "frittstående" (men altså ikke "selvstendige"). Det gjaldt f.eks. Helsedirektoratet og de store samferdselsvirksomhetene NSB, Televerket og Postverket. I dag er det bare Fengselsstyret (i JD) som man kan si en "direktoratslignende" enhet innenfor et departement. Fengselsstyret har særlige, selvstendige oppgaver i henhold til fengselsloven Dette var foreslått endret i et forslag til ny fengselslov (Ot.prp. nr. 72 for 1988/89). Men proposisjonen ble ikke behandlet av Stortinget før siste valg, og det er uvisst når den blir fremsatt pånytt.

Departementsavdelingenes navn skifter relativt hyppig og etter behov. Enheter på avdelingsnivå og som fungerer som avdelinger kan ha andre navn. For KAD heter det således i Norges statskalender at "departementet består av 7 avdelinger og 1 seksjon for samiske spørsmål". For SD heter det at "departementet består av 4 avdelinger, gardermoprosjektet, Informasjonskontoretog Havarikommisjonen for sivil luftfart".

Avdelinger kan ha korte og presise navn, som f.eks. Finansavdelingen i Finansdepartementet, eller navnet kan være langt, som f.eks. Avdelingen for internasjonalt samarbeid luftmiljø og polarsaker i Miljøverndepartementet. Inndelinger og navn skifter stadig i de ulike departementer.

Det vil antakelig skje en utvikling i retning av at kontorinndelingen avskaffes, slik at man bare har avdelinger uten underenheter. Et skritt i den retning er at det etableres større underenheter i avdelingene enn kontorer, nemlig seksjoner. Det finnes også andre betegnelser på underenheter, som f.eks. "gruppe", "ombud", "råd" eller "enhet". Ved de her nevnte endringer står departementet stort sett fritt, men ofte omtales saken for Stortinget og selvsagt hvis endringene krever nye bevilgninger.

Det er også ulik praksis m.h.t. faglig eller funksjonell inndeling eller blanding av disse former i ulike departementer. Samferdselsdepartementet har således samlet budsjettsaker og plansaker i henholdsvis en Økonomiavdeling og en Utredningsavdeling, mens fagsaker om veier, jernbaner, luftfart m.m. er fordelt på alle avdelinger. Alle departementer har etterhvert fått egne Administrasjonsavdelinger.

Antallet avdelinger varierer med departementets størrelse. Utenriksdepartementet har f.t. 16 avdelinger (som imidlertid foreslås redusert til 8), Finansdepartementet har 8 og Fiskeridepartementet 3.

2.3. NÆRMERE OM DEPARTEMENTENES OPPGAVER

Departementene er politisk/administrative institusjoner. Det har vært uttalt at de befinner seg midt i et slags "spennings felt" som utgjøres av det politiske system, forvaltningssystemet og samfunnsutviklingen. Departementene er derfor både en del av det politiske styringsapparat og en del av forvaltningssystemet. Politisk arbeid inngår som en integrert del av departementenes virksomhet. Men det er feil å betegne dem bare som "politiske sekretariater". Det riktigere må være å se dem som faglige sekretariater for den politikk som føres til enhver tid, se kap. 2.7 nedenfor.

Departementenes hovedoppgaver kan grupperes på ulike måter. Professor Torstein Eckhoff legger i sin "Forvaltningsrett" til grunn en tredeling:

  • forberedelse av saker som behandles i statsråd
  • utøvelse av selvstendig myndighet til bl.a. å gi forskrifter og treffe enkeltvedtak
  • planlegge, instruere og kontrollere underordnede forvaltningsorganers virksomhet

En noe annen grupppering er anført i Hermansenutvalgets innstilling (NOU 1989:5), s 88, der det også understrekes at oppgavene springer ut av de oppgaver som statsrådene ivaretar i vårt politiske system. Det antydes en firedeling av oppgavene:

  • konstitusjonelle
  • politiske
  • forvaltningsmessige
  • administrative

Man kan også si det er to "hovedskilnader": politiske sakerog administrative saker. Eller sett fra en annen synsvinkel: planlegning/utredning m.m. som ett hovedområde og vedtak i løpende enkeltsaker som et annet. Noen skiller også mellom forvaltningssaker og utviklingssaker.

En mulig gruppering er også følgende 4 grupper:

  1. Forberede og gjennomføre (på andre måter enn det som følger av 2, 3 og 4 nedenfor) den politikk som skal føres (dels som faglig/politisk sekretariat for statsråden, dels ved planlegging, utredning og gjennomføring av de saker som vedkommende departement har ansvaret for)
  2. Treffe vedtak i enkeltsaker hvor departementet er tillagt spesiell myndighet i henhold til lov, forskrift eller forvaltningspraksis.
  3. Administrere (og organisere) seg selv (intern administrasjon).
  4. Administrere (og organisere) underliggende etater knyttet til vedkommende departement (ekstern administrasjon).

Men det er samtidig åpenbart at virksomheten i disse hovedgrupper nødvendigvis må gå over i hverandre.

2.4. DEPARTEMENTENES LEDELSE

Statsråden er, som det heter i dept.regl., departementets sjef og som sådan departementets øverste leder.

Med statsråden som toppleder virker også et ledersjikt nedover i rekkene. Første nestleder er statssekretæren, som er "direkte underlagt departementssjefen" (statsråden). En annen nestleder (rangert etter statssekretæren) er departementsråden, som reglementet ikke finner det nødvendig å si er direkte underlagt statsråden, men istedet betegnes som "departementets høyeste faste embetsmann". Departementsreglementet er ellers lite presist når det gjelder å beskrive disse to personers oppgaver. Statssekretæren skal ha som oppgave "å bistå" statsråden med departementets ledelse. Departementsråden er som nevnt den høyeste faste embetsmann, og skal ha som hovedoppgave å "avlaste og være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelsen og samordningen av departementets arbeid". I realiteten skal derfor begge nestledere avlaste, bistå og gi råd til statsråden.

Denne ordningen fikk tilslutning av Stortinget 18. mars 1977 i samband med drøftingen av statssekretærordningen. Tidligere hadde statssekretærene et eget reglement, men stillingen og dens oppgaver og ansvar ble nå ført inn i Dept. regl.

I dette reglementet har man forsøkt å trekke et formelt skille mellom den politiske ledelse og det faste embetsverk, samt å markere statssekretærenes status og forholdet mellom statssekretæren og departementsråden. Men i kommentaren til reglementet heter det likevel at noen skarp grense bør det ikke være, fordi det er viktig med en fleksibilitet i arbeidsfordelingen mellom statsråd, statssekretær og departementsråd.

Det blir derfor statsrådens oppgave, som ledd i ledelsen av departementet, å fordele nestlederoppgavene på statssekretær og departementsråd på denne fleksible måte, men samtidig slik at det såvidt mulig gjøres klart for departementets øvrige ansatte hvilke rutiner som skal følges i de respektive saker/saksgrupper. Ofte vil politikk og administrasjon her - som i andre saker - gåover i hverandre.

Ledersjiktene på de ulike plan nedover i rekkene består for det første av ekspedisjonssjefene (avdelingssjefene), for tiden ca. 120 i alle 16 departementer. I Landbruksdepartementet er fire av avdelingssjefene betegnet direktør, - noe som også forekommer i andre departementer. I noen departementer kan 1 avdeling ha to ekspedisjonssjefer. I det hele skjer det stadig visse endringer i stillingsplasseringer og stillingsbetegnelser i toppledersjiktet i departementene.

Ekspedisjonssjefene (+ direktørene) i det enkelte departement utgjør sammen en form for ledergruppe, men deres hovedansvar som ledere ligger først og fremst i forhold til deres egen avdeling.

De øvrige ledere er plassert i ulike stillingskategorier i et hierarkisk mønster, med betegnelsene avdelingsdirektør, underdirektør, eller byråsjef. Disse personer vil normalt inneha lederfunksjoner i forhold til egen sektor, seksjon eller kontor.

2.4. A. Statsråden

Begrepet statsråd
Språkbruken kan lett bli uklar i dagligtalen. Særlig gjelder det sammenblandingen av ordene statsrådet: kollegiet som møtes hos Kongen, og statsråden: medlem av dette kollegium." Statsråd" er den korrekte (og vel innarbeidede) betegnelsen på den politiske utnevnte lederen for et departement.

En statsråd kalles også minister, og da som regel med fagområdet tilføyd (for eksempel justisministeren eller forsvarsministeren).

Utenriksministeren står i en viss særstilling. I Utenriksdepartementet betegnes statsråden alltid som "utenriksministeren" (forkortet til "Umin") og altså ikke som "statsråden". I statskalenderens rubrikk for "Kongens råd" står statsministeren og utenriksministeren stilt opp hver for seg, mens statsrådene forøvrig er listet som en felles gruppe av statsråd (er). I statskalenderens departementsrubrikker ellers betegnes departementets sjef i Utenriksdepartementet som utenriksminister, og i de øvrige departementer som statsråd, og f.eks. ikke som "justisminister".

Konsultative statsråder m.m.
Noen ganger utnevnes det en statsråd uten at vedkommende blir sjef for noe departement. Slike statsråder har dels vært betegnet som "konsultative statsråder" Slike statsråder hadde man etter frigjøringen for gjenoppbyggingen av Finnmark, for kirkespørsmål, for særlige oppgaver i forbindelse med Sosialdepartementet, for jenreisning, for fiskeriene og for familieog forbrukersaker. Et par av disse konsultative statsråder fikk senere sin status omgjort og ble sjefer for henholdsvis Fiskeridepartementet og Familieog forbrukerdepartementet. Før omgjøringen til departementssjef måtte vedkommende konsultative statsråder nytte hjelp til saksbehandling og kontorarbeid m.m. fra det departement som lå nærmest til sakområdet.

En særlig ordning ble innført i 1988, da Handelsdepartementet ble "slått sammen med" Utenriksdepartementet (jfr. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 10 for 1987-88). Etterregjeringskiftet i 1989 skjedde det samme med Departementet for utviklingshjelp (Bistandsdepartementet), jfr. St. prp nr. 1 Tillegg nr. 8 for 1989-90). Pr. 1. januar 1990 inngår derfor - som nevnt foran - tre statsråder i ledelsen av Utenriksdepartementet, nemlig utenriksministeren, handelsministeren og bistandsministeren. Også i Sosial og helsedepartementet er innført en ordning med to statsråder, sosialministeren og helseministeren.

Tidligere har man hatt statsråder betegnet som "statsråd uten portefølje". Det gjaldt statsråden for havrett- og fiskerigrenser (altså et bestemt saksområde) i 1974-79, og statsråden for planleggingssekretariatet (altså en bestemt administrativ enhet) i 1980-81. Likeledes fikk man en statsråd for utviklingshjelp i 1983, men her opprettet man likevel departementet året etter. Disse statsrådene fikk da spesiell bistand til kontorhjelp m.m. og havrettsstatsråden fikk også statssekretær.

Konsultativ statsråder og statsråder uten portefølje medvirker i regjeringens arbeid på lik linje med de andre statsråder.

Statsrådens oppgaver.
En statsråd er et medlem av Kongens råd. Dette kollegium betegnes både "statsrådet" og "regjeringen" og statsråden skal der, både formelt og av tradisjonelle grunner, gi statssjefen(Kongen) råd i de vedtak som etter Grunnlov og lov skal treffes av ham. Statsministeren og utenriksministeren gir også regelmessig Kongen orienteringer utenom det formelle statsråd.

Denne mere historiske betingede rådgivningsvirksomhet er idag formelt og reelt bare en meget liten del av en statsråds arbeidsoppgaver. Statsrådens hovedoppgaver ligger dels i det politiske arbeid som utføres i regjeringen og dels i ledelsen av det statsorgan som statsråden har til bistand for sin virksomhet, nemlig departementet.

Statsrådens ansvar.
Statsråden har et ansvar for sin virksomhet i flere sammenhenger. For det første er statsråden ansvarlig for sin virksomhet i statsrådet hos Kongen og også for virksomheten i regjeringen. I begge tilfeller er statsråden med i et kollektivt ansvar, dog således at han/hun kan fri seg fra dette ved å dissentere. Ved vedtak i statsrådet skjer dette ved at dissensen anføres i statsrådsprotokollen, mens uenighet under regjeringsdrøftinger ikke får noe formelt uttrykk, men kanskje bare fremgår av det interne referat som tas opp av drøftingene. For det annet er statsråden ansvarlig for sin virksomhet som leder av det departement som han/ hun bestyrer. Er statsråden ikke formelt departementssjef (f.eks. såkalt "konsultativ" eller "statsråd uten portefølje"), er han/hun ansvarlig for det "sekretariat" som er stilt til vedkommendes rådighet. Dette er da en annen ordning enn den som ble nevnt foran for UDs og SOS' vedkommende.

Statsråden har også et dobbelt ansvar i den forstand at han/hun både har et "konstitusjonelt" og et "parlamentarisk" ansvar. Det konstitusjonelle ansvar følger av Grunnloven § 30 og kan føre til straff og/eller avskjed etter loven om straff forhandlinger som påtales ved riksrett (ansvarlighetsloven, av 5. februuar 1932). Det parlamentariske ansvar er ikke fastlagt i Grunnlov eller lov, men er en såkalt konstitusjonell sedvane (praksis). Det parlamentariske ansvar innebærer at en statsråd må gå av dersom vedkommende selv - eller Regjeringen som helhet - ikke har Stortingets tillit.

En statsråd er ikke stilt over loven og har som en vanlig borger ansvar etter gjeldende lovgivning. Det gjelder også i forhold til straffeloven. Straffbare handlinger som en statsråd begår (og som ikke gjelder straffansvar i forhold til ansvarlighetsloven), kan føre til tiltale og straff på vanlig måte. I praksis vil vedkommende statsråd først bli gitt avskjed fra statsrådsembetet før straffesaken avgjøres. Men dette vil nok avhenge av hvor grov lovovertredelsen er.

Rettigheter og plikter.
Strengt formelt er en statsråd å anse som embetsmann, med de rettigheter og plikter som følger av dette. Men pga. statsrådens særlige plassering i embetsverket er denne formelle karakteristikken, embetsmann, lite treffende. Reelt sett er derfor en statsråd mere å anse som en spesiell offentlig tjenestemann med særlige rettigheter og plikter som følger av Grunnloven og spesiell lovgivning m.m. Hvis en embetsmann utnevnes til statsråd, blir vedkommende løst fra sitt embete. Statsråden kan likevel regne med å bli gjenutnevnt i sitt tidligere embete ved avgang som statsråd.

En statsråd utnevnes av Kongen. Utnevnelsen gjelder fra et spesielt tidspunkt (dag og klokkeslett), hvor skiftet med foregående statsråd finner sted. Som embetsmann er statsråden heller ikke "uavsettelig", men tilhører de "avsettelige" embetsmenn i.h.t. grunnlovens § 22.

En statsråd blir som regel utnevnt sammen med de øvrige regjeringsmedlemmene. Men det kan også skje et såkalt partielt statsrådsskifte, dvs at en enkelt statsråd (eller eventuelt flere, men ikke hele regjeringen) gis avskjed og nye personer utnevnes.

2.4. B. Statsrådens politiske medarbeidere

Til å bistå seg har en statsråd vanligvis politiske hjelpere. Disse har fått forskjellige betegnelser (og varierende oppgaver): statssekretær, personlig sekretær og personlig rådgiver (sistnevnte har også vært betegnet politisk rådgiver). Av disse er det formelt bare statssekretæren som har lederoppgaver. Men av praktiske grunner, og fordi også de øvrige nevnte er nære politiske medarbeidere, er de omhandlet i dette avsnitt.

I visse tilfelle har det vært ansett praktisk eller nødvendig med flere slike hjelpere, for eksempel at en statsråd har to statssekretærer eller to eller flere rådgivere. Som oftest er det bare ansatt en personlig sekretær for hver statsråd.

Etter hvert bruker svært mange en samlet betegnelse på statsråden og de andre politiske medarbeidere i departementet, nemlig "politisk ledelse". Dette kan utad - i forhold til offentligheten, og innad - i forvaltningens ulike ledd, gi inntrykk av at alle de nevnte personer er ledere. Det er altså ikke helt korrekt for personlig sekretærs eller politiskrådgivers vedkommende.

Det er først og fremst for å bistå ved statsrådens arbeid i departementet, d.v.s. som departementssjef, at disse politiske medarbeiderstillinger er opprettet. Siktepunktet har alltid vært at man på denne måten skulle avlaste statsråden. Verken statssekretær, personlig sekretær eller statsrådens rådgiver kan møte i statsråd hos Kongen. Heller ikke kan disse personer møte i Stortingets plenumsforhandlinger, eller i forhandlinger i Odelsting og Lagting. De kan m.a.o ikke, fra Stortingets talerstol, medvirke i saksbehandlingen. På den annen side har det forekommet det at ihvertfall statssekretærer har fått høve til å møte under regjeringskonferansene, med talerett, men uten formell vedtaksrett. Både statssekretær, personlig sekretær og/eller rådgiver kan være tilstede i Stortingets lokaler selvom de ikke kan opptre i salen. De vil som regel møte opp i diplomatlosjen, samtale med representantene og også møte i komiteene (fortrinnsvis sammen med statsråden og med departementets tjenestemenn).

a) Statssekretær.
Ordningen med statssekretærer er siden 1976 fastsatt i Grunnlovens § 14:" Kongen kan beskikke Statssekretærer til at bistaa Statsraadets Medlemmer under Udførelsen af deres Forretninger udenfor Statsraadet. Den enkelte Statssekretær handler paa Vegne af det Medlem af Statsraadet, til hvem han er knyttet, i den Udstrækning vedkommende bestemmer."

Statssekretærer er likestilt med statsråder når det gjelder avskjed (Grl. § 22), tittel og rang (Grl. § 23), og valgbarhet til Stortinget (Grl. ê62). Videre er statssekretærenes arbeids- og myndighetsområde regulert i dept.regl. 30.11.84 § 3. Der heter det at" statssekretæren er direkte underlagt departementssjefen og skal ha som oppgave å bistå denne med departementets ledelse. Statssekretæren handler på vegne av departementssjefen i den utstrekning denne bestemmer. Statssekretæren fratrer senest sammen med departementssjefen."

Ordningen med statssekretær til avlastning av statsrådene ble innført i 1947 i 7 av 13 departementer. Senere er det blitt praksis å utnevne statssekretærer i alle departementer, noen ganger også to i ett departement.

Det har vært ulik oppfatning om statssekretærenes politiske status, og deres praktiske oppgaver og ansvar. Problemene ble utredet av O. C. Gundersen-utvalget i NOU 1974:18 og lagt fram for Stortinget - dels i samband med forslagene til endring av Grl. § 22, 23 og 62, dels i stortingsmelding nr. 58 for 1975-76. Resultatet av disse arbeider har nedfelt seg som nevnt i dept.regl. § 3. I kommentarene til dette er angitt at man har søkt å markere et formelt skille mellom den politiske ledelse og det faste embetsverk, særlig mellom statssekretær og departementsråd. Men det heter, som anført foran, at "noen skarp grense bør det ikke være." Det er viktig med en viss fleksibilitet i arbeidsfordelingen mellom disse tre personer på topp-plan i departementet.

Statssekretæren vil i første rekke arbeide med politiske saker.

I en del tilfelle er statssekretærer blitt utnevnt til statsråder. Dette gjelder 17 av 231 statsråder som har vært utnevnt etter krigen.

b) Personlig sekretær.
Ordningen med personlig sekretær for statsrådene ble innført til hjelp for de mest belastede statsråder i 1946, og skulle være en rent midlertidig ordning. Behovet for bruken av slike hjelpere har variert fra tid til annen og fra departement til departement. Til å begynne med var det dyktige yngre saksbehandlere i vedkommende departement, av samme politiske oppfatning som vedkom mende statsråd, som ble midlertidig engasjert som statsrådens personlige sekretær (med et mindre lønnstillegg). Arbeidet var å avtale møter, ta seg av politisk/privat korrespondanse for statsråden m.m. og bistå med annen saksbehandling.

Behovet for disse stillinger har vært skiftende og de har ikke alltid vært besatt kontinuerlig i alle departementer. Det ble heller ikke utferdiget noe reglement for de personlige sekretærer som har vært tilsatt. Ordningen ble nærmere utredet i O. C. Gundersen-utvalget (NOU 1974:18) og lagt fram for Stortinget i St.meld. nr. 58 for 1975-76. Resultatet av overveielsene ble at dept.regl. § 5 fikk en bestemmelse om statsrådens personlige sekretær. Det het her at sekretæren sorterer direkte under departementssjefen (d.v.s. statsråden) og "skal være til disposisjon for denne personlig og utføre de oppgaver statsråden pålegger vedkommende". Stillingen som personlig sekretær er nå i praksis avløst av personlige rådgivere (som må forutsettes å skulle ha samme status, dvs. har ikke lederoppgaver eller instruksjonsmyndighet overfor embetsverket i departementet).

c) Personlig rådgiver.
Siden 1970-årene har det i enkelte departementer vært innført nye politiske stillinger, nemlig personlige rådgivere for statsråden. Stillingen er tildels kommet i tillegg til embetet som statssekretær og stillingen som personlig sekretær.

Det synes å ha vært klart at disse rådgivere skulle være politiske. Ettersom det er blitt mer alminnelig med ulike rådgivere i departementene, se kap. 2.5. nedenfor, er det viktig å sondre mellom "politiske" og "upolitiske" rådgivere. Det følger også av at statsrådens politiske rådgivere lønnes over statsbudsjettets kap. 21 "Statsrådet" og administreres av Statsministerens kontor.

Ordningen har ikke vært nærmere utredet og det er ikke gitt bestemmelser i dept.regl.

De politiske rådgivere lønnes også etter en varierende skala fra lønnstrinn 34 til lønnstrinn 39.

For innehaverne av de her nevnte politiske stillinger ved siden av statsråden, er det etablert en etterlønnsordning på maksimalt tre måneder, dersom vedkommende har tjenestegjort i minst tre år. Etterlønnsordningen kan reduseres (avkortes) med en halv måned pr. halvår. Når det gjelder ferie, flyttegodtgjørelse m.m., tjenestebolig og tjenestetelefon gjelder for statssekretærer og rådgivere de vanlige regler i departementene.

2.4. C. Statsrådens forværelse

Dette er et sentralt hjelpeorgan når det gjelder en rekke praktiske spørsmål i forbindelse med fastlagte daglige rutiner, så som faste møter, frister for regjeringsnotater, spørre timesvar, fraksjonsmøter og gruppemøter og lignende. Forværelset er også sentralt når det gjelder statsrådens generelle møteplaner, personlig korrespondanse, transport og reiser, billettbestilling osv.

2.4. D. Den administrative departementsledelse

Den administrative ledelsen i departementene besto tidligere bare av ekspedisjonssjefer og byråsjefer. Dette var stillingsbetegnelser som skrev seg helt fra 1814, dog således at ekspedisjonssjefstitelen etterhvert ble noe modernisert fra den opprinnelige betegnelse expeditionssecretaire, - dvs. den som var ansvarlig for sakenes "ekspedering".

I 1955 ble det funnet behov for å avlaste statsrådenes arbeidsbyrde ved å opprette departementsrådembeter. Tidligere hadde man hatt tilsvarende embeter i Utenriksdepartementet (utenriksråden) og Finansdepartementet (finansråden). Nye departementsråder ble ikke utnevnt i alle departementer, men etter behovet. Først i 1975 hadde alle departementer fått slike embeter.

I dept.regl. § 4 er som anført foran under 2.4. departementsråden betegnet som "departementets høyeste faste embetsmann". Departementsråden har, som flere ganger nevnt, til oppgave å avlaste og være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelsen og samordningen av departementets arbeid. Departementsråden skal sørge for at arbeidet i departementet utføres så rasjonelt som mulig, holde departementssjefen underrettet om arbeidet og gi melding til denne om saker av særlig viktighet. Statsråden kan også gi departementsråden fullmakt til selv å avgjøre bestemte saker. Men det understrekes at de "viktige saker" alltid skal forelegges for departementssjefen.

Departementsråden skal altså være statsrådens nærmeste medarbeider og rådgiver, både i faglige/politiske, men også i daglige spørsmål av alle slag.

De øvrige administrative ledere består av ekspedisjonssjefer (dvs. avdelingssjefer, noen få med titelen direktør, eventuelt knyttet til saksområdet som f.eks. personaldirektør, forhandlingsdirektør, landbruksdirektør m.fl.) og byråsjefer. Mellom disse ledergrupper er det i etterkrigsårene, og særlig i de senere år, oppstått nye ledergrupper med betegnelsen avdelingsdirektør, administrasjonsdirektør, underdirektør, (og også visse andre ledere med spesialbetegnelser knyttet til sakfeltet, som f.eks. opplæringsleder (- sjef), projektleder, utredningsleder, informasjonsleder (- sjef), protokollsjef, samtidig som en del stillinger med betegnelsen inspektør også innehar lederfunksjoner.

Når det gjelder selve lederoppgavene har dept.regl. bare visse hovedretningslinjer. I § 7.1 heter det i generelle vendinger: "Den som er satt til å lede andres arbeid, skal admi nistrere den virksomhet som er underlagt vedkommende med sikte på at arbeidsoppgavene blir gjennomført så effektivt og økonomisk som mulig". Dette spesifiseres nærmere i pkt. 2 med krav omgrundig og hurtig behandling, informasjon og rettledning, hensyn til arbeidstakernes faglige og personlige utvikling og om planmessig rasjonaliseringsarbeid. I daværende FADs merknader til denne paragrafen heter det: "Enhver tjenestemann som har ansvar for andres arbeid, dvs. for mer enn det arbeid han selv utfører, regnes her som leder".

Hyppig brukes uttrykket toppledelse om den politiske ledelse (statsråd og statssekretær) og de øverste administrative ledere (departementsråd og ekspedisjonssjefene) i fellesskap.

Toppledelsen møtes gjerne på regelmessige møter, f.eks. på faste ukedager og fast tid ("sjefsmøter"). I noen departementer har man i tillegg til sjefsmøtene en praksis hvoretter politisk ledelse møter for seg selv eller sammen med departementsråden. Dessuten kan det være egne "administrative ledermøter" uten deltakelse av politikere.

På "sjefsmøter" vil det som regel bli gitt regelmessige redegjørelser om arbeidet i de respektive avdelinger, saker som er ferdigbehandlet og skal videre, forslag til nye tiltak, status for planlagte proposisjoner og meldinger, budsjettsaker av forskjellig art, representasjoner ved møter, drøfting av viktigere utnevnelser i statsråd og andre ansettelser, osv.

I tillegg til de foran nevnte møter vil som oftest de respektive avdelingssjefer - og også ledere på øvrige nivåer - søke direkte kontakt, dels med hverandre, dels med departementsråden og dels med statsråd og statssekretær - alt etter behov. Det vil avhenge av omstendighetene i hvert enkelt departement hvor strengt det skal holdes på det hierarkiske system.

Det er ikke alltid samsvar mellom stillingsbetegnelser, konkret saksområde eller ansvar og lederposisjon. I alle departementer finner det nå sted gruppearbeid i stort omfang og også annen saksforberedelse ved siden av den tidligere saksforberedelse etter hierarkiske retningslinjer.

2.5. DEPARTEMENTENES RÅDGIVERE

I de senere år er det blitt utvidet praksis med bruk av også ikke-politiske rådgivere i departementene. Disse har ulike betegnelser, som f.eks. spesialråd, spesialrådgiver, lovrådgiver eller bare rådgiver. De kan være plassert i en slags stabsposisjon, knyttet til toppledelsen, eller i tilsvarende posisjon innenfor de enkelte avdelinger. Noe regelverk er ikke fastsatt for disse ansatte, skjønt visse former for instruks har vært utferdiget i enkelte av de departementer som har nyttet ordningen (Utenriksdepartementet, Samferdselsdepartementet).

I betegnelsen rådgiver ligger ikke å utøve lederfunksjoner. Sondringen mellom leder og rådgiver ligger også bak den nye ordning med såkalte "alternative karriereveier", hvoretter statsansatte kan beholde sitt lønnstrinn eller gå opp i lønnstrinn uten å bli tillagt ledende arbeid (eller avgjørelsesmyndighet) i departementets linjeorganisasjon eller stab.

Rådgiverstillingene har tildels vært opprettet i samband med omorganiseringer eller personforflytninger og arbeidsområdet har vært varierende. En hovedregel har som nevnt vært at de ansatte her ikke normalt skal utføre lederfunksjoner i det vanligehierarki, men stå til rådighet etter behov, eventuelt også som utredere/utredningsledere eller projektledere.

2.6. DEPARTEMENTENES ØVRIGE PERSONALE

I gamle dager besto departementenes egentlige "saksbehandlere" av såkalte kopister og kongelige fullmektiger (de sistnevnte var endog embetsmenn). Senere, og så langt fram som til de første år etter den annen verdenskrig, var saksbehandlerne betegnet "sekretærer", og etterhvert med graderinger (sekretær II og sekretær I, senere førstesekretær). Idag er de vanlige stillingsbetegnelser for saksbehandlere førstesekretær, konsulent og førstekonsulent, men i tillegg har man et stort antall varierende stillingsbetegnelser etter saksområde eller arbeidsoppgaver.

Som regel finnes en full stillingsoversikt i store "departementsplansjer", og i ADs registre. En liste over navn finnes i også i statskalenderen og regjeringkvartalets telefonkatalog, og departementene har gjerne sine egen interne personellister.

I antall ansatte varierer departementene fra 74 ansatte i Fiskeridepartementet til 594 ansatte i Utenriksdepartementet (inklusive det tidligere Handelsdepartementet og Bistandsdepartementet)

2.7. FORHOLDET MELLOM ADMINISTRASJON OG POLITIKK

Tidligere var det en alminnelig oppfatning at det i offentlig forvaltning kunne trekkes et skille mellom politikk og administrasjon etter sakenes art. Politiske vedtak skulle treffes av politikere i forvaltningen, mens de øvrige saker skulle avgjøres av forvaltningens "egne" tjenestemenn. En politiker var da en person som enten var direkte folkevalgt eller satt i sin stilling som konsekvens av almenne valg, f.eks. en statsråd. Ofte var politiske saker å anse som synonyme med viktige saker, - etter analogi av bestemmelsene i Grunnlovens § 28, hvoretter "saker av viktighet" må avgjøres av Kongen i statsråd.

Dette skillet mellom politikk og administrasjon etter sakenes art har det i realiteten ikke vært mulig å trekke klart opp. Det gjaldt også tidligere, men gjelder særlig i dag, hvor sakenes antall, omfang og kompleksitet er økt og hvor både de politiske hensyn og "andre" hensyn, f.eks. av juridisk, økonomisk, teknisk eller administrativ karakter er vevet i hverandre. Ganske mange saker i et departement vil derfor ha både en politisk og administrativ side. Det er neppe mu lig for en statsråd å legge til grunn eller kreve at alle "politiske" saker i departementet skal legges fram for statsråden eller politisk ledelse, mens de øvrige kan behandles av departementets andre ansatte.

Konsekvensene av dette blir at statsråden selv må fastsette den praksis som han/hun vil følge i sin tjenestetid. Statsråden må gjøre det klart, i møter med de ansatte, ved instruks eller på annen måte, hvilke saker eller saksgrupper som han/hun anser som så viktige at de bør legges frem for statsråd eller for statssekretær.

I dept.regl. § 10 heter det at "viktige" saker skal forelegges departementssjefen. Det får også uttrykk i den myndighet som er tillagt departementets høyeste faste embetsmann,departementsråden. Etter reglementets § 4 skal departementsråden holde departementssjefen underrettet om arbeidet i departementet og "straks gi denne melding om saker av særlig viktighet". Men hverken reglementet eller kommentarene til det nevner spesifikt begrepet politiske saker. Det vil imidlertid kunne være et praktisk kriterium å se "viktige saker" som synonymt med "politiske saker".

Enhver ny regjering vil ha et politisk program. Dette kommer til uttrykk i det partiprogram som er vedtatt for det parti som regjeringen er utgått av. I en koalisjonsregjering vil det i så fall være flere partiprogram. Disse må ses i sammenheng.

Som supplement til partiprogrammene kommer den såkalte "regjeringserklæring" som en ny regjering utarbeider ved tiltredelsen. Denne blir som regel utarbeidet ved statsministerens kontor. Regjeringserklæringen blir lagt fram for og debattert i Stortinget.

Regjeringens politikk kommer også til uttrykk i trontalen. Denne utarbeides også ved statsministerens kontor på basis av forslag til tekst fra de respektive departementer. Den inntas som første dokument i stortingsforhandlingene for vedkommende sesjon, (foran statsbudsjettet, som har betegnelsen St.prop. nr. 1). Også trontalen gjøres til gjenstand for debatt i Stortinget.

Nye statsråder følger ujevn praksis med hensyn til bruk av partiprogram og regjeringserklæring i sitt departementsarbeid. Det synes som om få nytter høvet til å gi noen redegjørelse for de ansatte i departementet. Enkelte statsråder oppfordrer de ansatte til å anskaffe - eller fordeler selv - partiprogrammet med henvisning til de hovedpunkter som vil ligge til grunn for statsrådens styring av departementet.

En ny statsråd vil også finne at vedkommende departement også har "sitt" program, eller "sin" politikk. Det er i embetsverket tradisjonelt en sterk lojalitet mot slike løpende programmer, - uavhengig av Regjeringens politiske farge. Dette programmet følger delvis som arv fra foregående statsråds virksomhet, og endog også som gjennomløpende programmer fra statsråder før denne igjen, og relativt ofte med sterke drag av departementets "egne" opplegg. Ofte er programmet formalisert, men som regel foreligger det i en slags liste over hva departementet "arbeider med". Dette kan være planer som er igang på ulike sakområder, forberedende arbeid til meldinger eller proposisjoner til Stortinget (inklusive lovproposisjoner), utredninger som er på gang eller som overveies eller spesielt aktuelle eller akutte saker. Enkelte departementer har en uregelmessig gjennomgang av slike program, som ofte kan omfatte 60-70 ulike saker. Praksis er også ujevn med hensyn til å gjøre dette program kjent, ikkee bare for ledelsen i vedkommende departement, men også alle de øvrige ansatte hver for seg. Noen statsråder har et usikkert forhold til dette "departementsprogram", eller arbeidslisten over aktuelle saker, og gir ikke beskjed om at dette program skal legges vekk og at det må lages et nytt program for den nye regjerings og den nye statsråds arbeid på vedkommende sektor.

Andre statsråder gjør det klart hvilke deler av hans/hennes partis partiprogram som skal gjøres gjeldende for departementetsvirksomhet og søker å klarlegge hovedtrekk av et arbeidsprogram for seg og sitt departement som skal gjelde for en viss tid framover.

2.8. DEPARTEMENTENES VIRKSOMHET - MÅL OG VIRKEMIDLER

Departementene er "Statsraadets (dvs. regjeringens) Kontorer". Det vil si at departementene er redskaper for gjennomføring den sittende regjerings politikk. I Grunnlovens § 12 har Kongen hjemmel til å fordele "Forretningerne" (dvs. arbeidsoppgavene) mellom statsrådets medlemmer (dvs. mellom departementene) slik som Kongen "det for tjenligt eragter". I praksis skjer dette ved kgl. res. og under forutsetning av Stortinget bevilger de nødvendige økonomiske ressurser over statsbudsjettet. Videre ligger det en ramme for virksomheten i Grunnlovens øvrige bestemmelser, den konstitusjonelle sedvanerett og praksis og den til enhver tid gjeldende lovgivning.

Forøvrig vil målene for departementenes virksomhet gå fram av de målsettinger skjer under den politiske prosess. Målsettingen kommer til uttrykk bl.a. i den sittende regjerings partiprogram (ved koalisjonsregjeringer i partiprogrammene og mulige felles programerklæringer), i trontalen for hvert nytt Storting, mv. og hva som kan utledes av prinsipielle vedtak i Stortinget. Det lar seg ikke gjøre å konkretisere disse mål uten en meget omfattende gjennomgang av alle offentlige sektorer. Innen hver enkelt av disse sektorer vil det kunne være satt opp hovedmål og delmål for de respektive etater, som i sum også vil utgjøre vedkommende departements mål. Den mest konkrete utformning av disse vil fremgå av hvert års statsbudsjett for departementet, og ettersom det blir utarbeidet virksomhetsplaner for institusjonene er det forutsatt at disse også skal ta utgangspunkt i fastsatte hovedmål og delmål.

Endelig må tas hensyn til at visse spesifiserte mål ble satt opp i det overordnede program for statens virksomhet som ble gitt ved kgl. res. 22. mai 1987 og ble betegnet Fornyelsesprogrammet. Der het det at programmets mål var :

  • bedre service i staten
  • best mulig utnyttelse av statens ressurser

Av særlig stor betydning er også de hovedvirkemidler som står til rådighet for løsningen av arbeidsoppgavene.

De viktigste her er:

  • lover (nye lover eller lovendringer), og forskrifter og retningslinjer i.h.t. lov
  • bevilgninger (hovedbevilgninger eller tillegsbevilgninger)
  • policy-opplegg (med ulike betegnelser som f.eks. "handlingsprogram", "pakker" av ymse slag, "program" som f.eks. "Den nye staten", o.l.) og som kan føre til:
  • planer (med ulike betegnelser, f.eks. "Norsk veiplan", "Samlet plan" (for vassdrag), eller generelle betegnelser som f.eks. rammeplan, handlingsplan o.l.)
  • omorganiseringer (f.eks. opprettelse eller nedleggelse av departement, etater, eller mer interne omlegginger av f.eks. av et departements avdelingsstruktur osv.)

I tillegg til de her nevnte virkemidler står også praksis som departementet følger i enkeltsaker som skal avgjøres i departementet

Fornyelsesprogrammet er også grunnlaget for den virksomhetsplanlegningen som det offentlige har satt igang.

Alle departementer mottar enkeltsaker, i et antall som kan variere fra 5-6000 til 80-90 000 pr. år. Det hefter nok en viss usikkerhet ved tallene, ikke minst fordi departementenes arkiver etterhånden er lagt om til edb hvor bl.a. innkomne dokumenter registreres som nye saker eller som dokument på allerede registrerte saker. Om det derfor kommer inn 1/2 million dokumenter til alle ca. departementer i løpet av et år, betyr det ikke at det dermed er oppstått 1/2 million nye saker i departementene. Ett dokument kan gi anledning til en betydelig arbeidsmengde, mens andre lett kan tas til etterretning. Men den registrering som her er nevnt er i alle fall et håndfast uttrykk for en stor arbeidsmengde, ikke minst fordi det er et krav om at alle dokumenter som kommer inn skal behandles, dvs. det må tas stilling til dem, de bør besvares, eller i letteste fall henlegges (tas t.e. - dvs. tas "til etterretning"). osv.

De her nevnte dokumenter kan gjelde klager over andre organers avgjørelse, søknad om bevilgninger, løyver, osv. Som regel vil det innenfor de ulike saksgrupper ha festnet seg en viss praksis innenfor rammen av vedkommende lov eller forskrift. Avgjørelsene i disse enkeltsaker kan ha meget stor rekkevidde, ikke bare for den enkelte som saken angår, men også for andre. Departementets avgjørelse her, uansett om den er positiv eller negativ eller utsettende, er derfor viktig.

Det vil være en vurderingssak i hvilken utstrekning statsråden f.eks. kan endre en praksis som er instituert. Her vil det kunne være ulike oppfatninger, f.eks. bygget på en fortolkning av de rettsregler som ligger til grunn for de avgjørelser som treffes og den praksis som følges. Det er viktig at statsråden er oppmerksom på muligheten for å endre praksis og dermed "vri" på et spesielt virkemiddel. I såfall må statsråden gjøres oppmerksom på de juridiske, økonomiske, administrative og andre konsekvenser som vil følge av en omlegging.

Når det gjelder de øvrige virkemidler vil det være den politiske situasjonen i forholdet mellom statsråden og vedkommendes regjeringskolleger samt statsministeren og situasjonen i Stortinget, som vil være bestemmende for bruken av vedkommende virkemidler.

Virksomhetsplaner.
I de senere år har det vært arbeidet meget med å forsøke å finne fram til nye "styringsmåter" og arbeidsformer i departementene. Siktepunktet har vært å "bedre effektiviteten og produktiviteten" og fremfor alt å komme vekk fra departementenes utstrakte detaljregulering. Resultatene for den enkelte virksomhet skal komme mer i fokus og det skal legges mindre vekt på hvordan virksomheten bruker sine ressurser og hvordan resultatene oppnås.

Dette skal skje ved hjelp av virksomhetsplanlegging, som skal ta utgangspunkt i de mål og delmål som er satt for virksomheten. Planen skal være resultatrettet og peke ut over det enkelte budsjettår. Planen bør være konkret nok til være et aktivt, internt styringsredskap, men ikke så detaljert at ikke mindre avvik kan gjøres underveis. Plan og budsjett bør knyttessammen; planen bør foreligge ved budsjetterminens begynnelse og ta utgangspunkt i den faktiske ressurssituasjon for kommende år.

I Fornyelsesprogrammets pkt. 6.3 ble det bestemt at alle departementer og underliggende virksomheter skulle lage sin første virksomhetsplan innen utgangen av 1990. Dette ble gjennomført i en lang rekke forvaltningsorganer og planene er videreført i årene etterpå.

2.10. SÆRLIG OM BUDSJETTBEHANDLINGEN

Som en generell definisjon kan man si at en "offentlig sak" er et (offentlig) "anliggende". Den gjelder gjerne faktiske forhold knyttet til en eller flere problemstillinger, som er til behandling hos, eller gitt til opplysning for en myndighetsinstans, eller som er kommet inn til eller er tatt opp av denne myndighet for at det kan treffes en avgjørelse av myndigheten om de forhold saken gjelder.

For å si det noe enklere vil derfor en sak i alminnelighet bestå av en samling dokumenter som gjelder et bestemt forhold eller problem.

Man kan si at en sak på en måte oppstår i departementets arkiv, ved at det første dokumentet som regel mottas der utenfra og registreres med stempel. Eller det føres inn i en protokoll eller et datasystem, e.l. Saken kan også komme innenfra, dvs den "oppstår i departementet", og er da gjerne et dokument som eventuelt får en tilknytning (forbindelse) til annet materiale ved å registreres i arkivet.

Det er en viktig oppgave for rette vedkommende i departementet å holde orden på og oversikt over sakene. De fleste departementer vil ha lister over innkommet post med "stikkord" om hvor brevet kommer fra og hvem det er stilet til, brevets innhold m.m. Likeledes vil det foreligge såkalte "dagpakker" (eller med annen betegnelse), som inneholder kopier av de brev som er gått ut av departementet vedkommende dag. De nevnte lister og pakker sirkulerer i de fleste departementer/avdelinger/kontorer, som regel med statsråden og departementets ledelse som første adressater, mens det kan ta måneder før dokumentene når lavere ledd.

Det er arkivet som har hovedansvaret når det gjelder oversikten over sakene. I noen departementer er det et sentralarkiv for alle avdelinger, mens andre departementer har særarkiv for hver avdeling. Etterhvert som departementsarkivene blir databasert, vil oversikten både over innkommet og utgående post kunne lettes vesentlig, og materialet ved et enkelt tastetrykk kunne hentes fram på skjermterminaler.

I prinsippet bør det være departementsråden som har hovedoversikten over departementets større saker, og som kan orientere statsråden ut fra det grunnlagsmateriale som finnes nødvendig (planer, lister over viktige saker, møter med avdelingene osv).

Er departementet stort, kan det imidlertid være vanskelig å følge med ved å lese postlisten eller dagpakken. Et alternativ kan være at statsråden og de politiske medarbeidere blir orientert om status for viktige saker på ukentlige eller andre møter med departementets øvrige ledelse eller de enkelteavdelinger, dersom det anses hensiktsmessig som supplement til departementsrådens orientering til statsråden.

Ved siden av departementets saker er det korrespondanse, notater e.l. som knytter seg direkte til statsrådens person. Disse dokumenter åpnes av statsråden selv eller forværelset, for eventuelt å registreres, behandles og besvares av statsråden selv eller personlig sekretær/forværelset. Her kan det oppstå vanskelige grensedragninger, f.eks. hvor brev er adressert til statsråden personlig og derfor sendes direkte til statsråden, mens innholdet gjelder departementets saker. Slik korrespondanse bør gå inn i den vanlige saksbehandling i departementet.

Budsjettsakene anses med rette som noen av de viktigste i departementsarbeidet. Statsbudsjettets sluttsum for 1994 er på over 431 milliarder kroner, og det er klart at departementenes forberedelse, gjennomføring og oppfølging av dette budsjettet - i samspill med Regjering og Stortinget - er en overordentlig viktig oppgave. Man søker også stadig å bedre behandlingen av budsjettsakenes for å øke effektiviteten i statens virksomhet.

Det vil føre for langt å redegjøre i større detalj her om budsjettbehandlingen i departmentene, både når det gjelder stats- og trygdebudsjettet og likeledes forholdet nasjonalbudsjett og langtidsplanlegging. Det vil derfor bare bli gitt en kort redegjørelse om hovedtrekkene i budsjettprosessen, uten å gå nærmere inn på budsjettets rolle som ledd i målsetting og virkemiddelbruk.

Regjeringens forslag til statsbudsjett for det kommende år legges fram for Stortinget om høsten, i en rekke dokumenter betegnet St.prp. nr. 1. Under dette proposisjonsnummer går den såkalte "Gul bok" (som gjengir Regjeringens hovedretningslinjer i budsjettopplegget, og tall for det samlede stats-[ ]og trygdebudsjett i kapitler og poster, fordelt på alle departementene. De mer spesifiserte tall og detaljbegrunnelsene for disse inneholdes i de såkalte "fagproposisjoner" for hvert departement. Nasjonalbudsjettet er tatt inn i St. meld. nr. 1.

Det formelle grunnlag for budsjettbehandlingen er Grunnloven § 75 og Bevilgningsreglementet, Stortingets forretningsorden samt Finansdepartementets direktiver, særlig budsjettrundskrivene.

I departementene er budsjettsamordningen gjerne kon sentrert i administrasjonsavdelingene, dersom ikke vedkommende departement har en egen budsjettavdeling (som kan ha ulike betegnelser: Budsjettavdeling(nå Økonomiavdeling) i Samferdselsdepartementet, eller Planog budsjettavdeling i Forsvarsdepartementet). Administrasjonsavdelingene behandler først og fremst vedkommende departements eget administrasjonsbudsjett, mens de respektive fagavdelinger bidrar med budsjettforslag for sine arbeidsområder. Også departementenes ytre etater medvirker med sine forslag, i et bestemt tidsmønster (se nedenfor om budsjett-"prosessen")

Den øverste ledelsen av budsjettarbeidet ligger til Regjeringen og det er Finansdepartementet som har den sentrale koordineringen, gir direktiver og mottar og behandler departementenes budsjettforslag. Det sentrale element i budsjettarbeidet er ordningen med utgiftsrammer ogprogramområder.

Departementenes arbeid med å forberede stats- og trygdebudsjettet er nærmest en kontinuerlig prosess, som varer nesten ett år, fra oktober/november i året før Stortinget treffer endelig vedtak (i desember året etter) om det budsjett som skal gjelde fra 1. januar i det påfølgende år. Budsjettprosessen har stort sett fulgt det sammme mønster i de senere år, men er noe justert i 1990 (for statsbudsjettet 1991). I hovedtrekk ser budsjettprosessen for budsjettåret 1991 ut slik, dog med visse variasjoner in i de ulike departementer: (Som eksempel er brukt Samferdselsdepartementet, som er karakteristisk ved at det har et stort budsjett (fjerde størst av departementene) og med store ytre etater, tildels med statlig forretningsdrift)

  1. Oktober/november 1989: Etater og dept.avdelinger utarbeider grunnlagsmateriale
  2. Januar 1990: Konsekvensjustert budsjett 1991 sendes Finansdepartementet
  3. Februar 1990: Organisatoriske stillingsforslag.
  4. Mars 1990: Finansdepartements hoveddirektiver i Budsjettskriv nr. 1
  5. April 1990: Finansdepartementet gir foreløpige budsjettrammer, som meddeles avdelinger og etater og som så setter sine budsjettforslag opp på grunnlag av rammene.
    Samlet forslag sendes Finansdepartementet.
  6. Mai1990: Administrative rammekonferanser mellom Finansdepartementet og fagdepartementene. Deretter meddeles de endelige budsjettrammer fra Finansdepartementet.
  7. Juni 1990: Avdelinger/etater gir delutkast til budsjettproposisjonens tall og tekst. Budsjettskriv nr. 2 fra Finansdep.
  8. August 1990: Rammedisponeringsforslag leveres til Finansdepartementet.
  9. September 1990: Fordeling av "profileringspott". Fagproposisjonene utarbeides. Bidrag til Gul bok utarbeides. Budsjettet trykkes.
  10. Oktober 1990: Finansministeren legger fram budsjett for Stortinget og presenterer det i finanstalen. Deretter følger finansdebatten.
  11. Oktober-desember 1990: De enkelte fagdepartementers budsjettforslag behandles i Stortinget.
  12. Desember 1990: Sluttbehandling av hele budsjettet i Stortinget. Resultatet fremstår i behandling av Budsj.Innst. III. Stortingets vedtak meddeles departementene.
  13. Januar 1991: Det vedtatte budsjett meddeles de berørte instanser i form av såkalte "tildelingsskriv".

I perioden fra januar til september vil det i tillegg måtte holdes en rekke møter i Regjeringen til drøfting og fastsettelse av rammer m.m. og til avklaring av uenighet mellom fagdepartementene om budsjettforslaget.

Finansdepartementet vil formodentlig arbeide videre med ytterligere reformer i budsjettbehandlingen.

Det er viktig å merke seg at det er gitt spesielle bestemmelser når det gjelder taushetsplikten og unntak fra offentlighet m.h.t. budsjettsakene. Men underordnede orgaanersbudsjettforslag er imidlertid offentlige, og likeså søknader fra disse om overskridelser og tilleggsbevilgninger.

2.11. ARBEIDSMÅTEN

Det er etterhvert blitt ganske store variasjoner når det gjelder saksbehandlingen i departementene. Dette henger sammen med at sakene er meget ulike. Noen av sakene kan være enkle, som f.eks. vel begrunnede søknader i samsvar med fast praksis og som derfor kan behandles nokså rutinemessig, ofte med avgjørelsesmyndighet delegert til saksbehandler i første hånd. Andre kan være mer komplisert og reiser problemer under behandlingen som gjør at saken må drøftes med flere, særlig i forhold til saksbehandlerens foresatte. Det ligger da nær å nytte den vanlige hierarkiske behandling, ved at nye ledd i en lagdelt organisasjon ser på saken etterhvert. Men det kan også finnes praktisk at saken behandles i samarbeid mellom saksbehandlere (og ledere) i gruppe. Det kan også bli innført som fast praksis i visse saksgrupper. Gruppearbeidsformen kan også være den mest nærliggende i utredningssaker av ulike karakter, utarbeidelse av større planer, osv.

Sakenes formelle vandring.
Behandlingen av sakene i departementet skjer dels skriftlig dels muntlig De fleste saker er imidlertid skriftlige, dvs. omfatter et eller flere papirer (dokumenter). Behandlingen av dette materiale begynner gjerne med at et brev kommer inn, journalføres av arkivet, (manuelt eller på et elektronisk arkivsystem) sendes til vedkommende avdeling/kontor, hvor leder påfører navnet på saksbehandler for saken i første hånd, hvoretter brev returneres arkivet som registrer saksbehandler, supplerer brevet med mulige tidligere forbindelser i arkivet (saksdokumenter) og sender saken til nevnte saksbehandler.

Denne gjennomgår og behandler saken og fremmer så sitt forslag til vedtak overfor nærmeste foresatt. Overordnet tar stilling til forslaget og sender saken videre. Når departementets avgjørelse foreligger blir brevet med avgjørelsen skrevet på departementets ark, undertegnet og parafert.

Men i tillegg til denne formelle, skriftlige behandling skjer det selvsagt i betydelig grad muntlige og uformelle drøftinger mellom alle dem som arbeider med saken på ulike plan.

Det er viktig å være oppmerksom på at det kan være mange variasjoner i det behandlingsmønster som nettopp ble skissert, alt avhengig av vedkommende saks art, omfang og vanskelighetsgrad, og særlig dersom saken behandles i arbeidsgruppe eller lignende arbeidsform, f.eks. som prosjekt.

Underskriving og parafering.
Her er praksis noe varierende. Men det må understrekes at all virksomhet i departementet skjer på statsrådens vegne og på statsrådens ansvar.

Et utgående brev undertegnet av en saksbehandler i første hånd er derfor også statsråden ansvarlig for. I saker som har vært lagt fram for, og blitt avgjort av statsråden, blir det utgående brev som regel undertegnet av statsråden. Den som undertegner det utgående brev står for så vidt fram som den ansvarlige for avgjørelsen, selvom det er statsråden som har det endelige ansvar og som undertegnerenderfor kan sis å handle på vegne av. Den som paraferer har ansvar for at det er samsvar mellom det vedtak som er truffet og det som står i brevet. Det kan også uttrykkes noe enklere slik at den paraferende skal sørge for at brevet er overensstemmende med det godtatte forslag til avgjørelse.

Skrivetjenesten.
Hvilke personer som skriver tekst vedrørende de ulike sakene på maskin eller terminal, varierer noe. Dokumentene passerer ofte en skriveenhet, dvs. enten en skrivestue (går etterhvert av bruk), eller et forværelse. I stadig stigende grad skriver en saksbehandler eller mellomledere nå ut saken eller merknadene selv, fordi så mange har fått skjermterminal. Det gjelder også noen få høyere ledere.

Det er viktig å huske på at selve ekspederingen av sakene kan ta en viss tid. Brevet skal nemlig sendes ut av departementet ved konvoluttering m.m, enten fra arkiv, ekspedisjon eller over telefax. Budtjenestens rutiner er begrenset til 2-3 runder daglig. Det er derfor viktig å være oppmerksom på at det kreves en særskilt beskjed (eventuelt fra et forværelse) dersom utgående brev skal sendes ut fra departementet uten opphold.

Arbeidsmåten i andre saker
I det foran nevnte normalmønster er det mange varianter, som det ikke er mulig å gå inn på i detalj her. Særlig avviker beslutningsprosessen i utredningssaker, planleggingssaker, og delvis i budsjettsaker. Konsekvensen er at utarbeidelsen av noen av de viktigste saker i departementet, nemlig St. prp., St.meld. og Ot.prp., følger andre mønster. Saksbehandlingen er her langt mer ustrukturert. Betydningsfulle og vesentlige drøftinger skjer i grupper av ulik karakter, med fordeling av arbeidsoppgaver, samdrøfting i større fellesskap, osv. En annen viktig variant er at etter praksis og sakens art kan antall ledd i prosessen reduseres.

Det forekommer hyppig at saksbehandler i 1. hånd etter en tid har slik kompetanse og har fått slike direkte (eller stilltiende) fullmakter at han/hun også kan avgjøre saken selv. Men alle avgjørelser i departementet skjer som nevnt på statsrådens vegne.

Etter saksbehandling i gruppearbeid, kan saken munne ut i en konklusjon som ansvarlig enhet til slutt må ta stilling til, eventuelt en statsråd, hvis saken dreier seg om viktige politiske saker.

Statsråden og saksbehandlingen.
Statsråden er siste ledd i kjeden med hensyn til saksbehandling i departementet. Men det er i praksis bare et fåtall saker som statsråden personlig tar stilling til. Likefullt kan det være nyttig for en statsråd å be om en oversiktlig redegjørelse for hvordan sakenes gang er i det departement vedkommende statsråd bestyrer.

Enkelte statsråder synes å akseptere passivt det behandlingsmønster som allerede er etablert for de saker i vedkommende departement "som skal til statsråden". Statsråden kan her risikere å få et stort antall saksmapper, utfra ulik vurdering om hva som er viktig eller politisk, eller utfra vedkommende avdelings eller kontors behov for å markere seg som viktig i forhold til statsråden. De spørsmål og vedtak somstatsråden i såfall skal ta stilling til legges fram på ulike måter, ofte som nevnt i et stort antall dokumenter, hvor det kan være vanskelig eller tidkrevende å trekke ut det vesentlige poeng eller det som det skal tas stilling til.

Under sakspapirenes vandring fram til avgjørelsen vil ulike synspunkter manifestere seg på ulik måte: et spørsmåltegn i margen, et konkret spørsmål, en understreking e.l. Merknadene vil kunne identifiseres ved hjelp av initialer som er påført. Den økende bruk av edb med tekstbehandling på skjerm har imidlertid endret tidligere manuell praksis i dokumentbehandlingen uten at man har funnet fram til en ny praktisk og teknisk mulig metodikk.

Hvis departementet har et stort antall saksbehandlere og sjefer, bør statsråden ha en liste over initialene til alle ansatte. Statsråden blir også på annen måte kjent med hvem som er involvert i saken ved at første og senere saksbehandleres navn (initialer) - alltid påføres dokumentene (eller hoveddokumentet).

God forvaltningsskikk tilsier også at de ulike saksbehandlingstrinn gjøres klar i dokumentene ved hjelp av datoer. Dokumentene skal ligge i logisk eller kronologisk orden.

For å unngå at statsråden overbelastes, må departementet nøye vurdere de saker som legges inn til ham/henne samt måten sakene er presentert. Departementet må bestrebe seg på:

  • at det opplegg statsråden skal ta stilling til, ikke overstiger 2-3 siders redegjørelse
  • at alle fremlegg settes opp med en klar konklusjon
  • at saksopplegget gir klar anvisning på hva statsråden skal ta stilling til og hvordan statsråden skal gjøre dette rent praktisk (ved påtegninger, signatur e.l.
  • at supplerende dokumentasjon bare legges opp dersom statsråden finner det nødvendig (og at dette også skjer i komprimert form).

Som regel vil sakene bli lagt fram for statsråden enten som notat (hvor avgjørelsen på notatet danner grunnlag for videre fremdrift, f.eks. utsendelsen av et brev eller av et konsept (utkast) til brev med vedkommende avgjørelse). Ved at statsråden merker opplegget og treffer sin avgjørelse er det blitt et formelt grunnlag for ekspedering. Dette skjer ved at brev i henhold til notatet skrives ut og gjøres klar til undertegning, eller konseptet til utgående brev renskrives til underskrift og parafering.

Særlig om statsrådens foredrag
Det er ikke uvanlig en statsråd kan holde opptil 60-80 foredrag i året, dvs. ett eller to foredrag i gjennomsnitt pr. uke. Foredragene holdes ofte i ulike fora, både i mer "faglige", og også i rent partipolitiske.

Visse foredrag kan være regelmessige og årvisse, f.eks. de som enkelte statsråder holder på Forsvarets Høyskole eller lignende instanser, gjerne til samme tid hvert år. Mange organisasjoner eller instanser vil være tidlig ute og forsøke å få istand en avtale om foredrag flere måneder før det skal holdes. I andre tilfeller oppstår det et akutt ønske, i samband f.eks. med visse fremlegg for regjering og storting, avisdebatte.l. Det er ulik praksis med hensyn til hvem som skriver statsrådens foredrag. Ofte ber en utenforstående instans om at det holdes foredrag om enkelte av de saker som departementet arbeider med. Da kan utarbeidelsen av manuskript naturlig knyttes til vedkommende avdeling. En dyktig saksbehandler der lager så utkast til foredrag. Ofte vil det være en eller flere personer som er særlig egnet som foredragsskribenter, og som f.eks. kjenner statsrådens ordvalg og språkstil og vil foreta saklig riktig valg av de momenter som skal fremholdes i foredraget. Helst bør vedkommendes foresatte, og kanskje også departementsråden, gå igjennom utkastet. Her er praksis varierende. Det kan forekomme at statsråder holder foredrag som få eller ingen av ledelsen ellers kjenner innholdet av.

Det store antall foredrag og de mange anmodninger som kanskje må avslås p.g.a. tidsnød, kan gjøre det praktisk at anmodninger om foredrag søkes fordelt, f.eks. på statssekretær og politisk rådgiver. Dette kan være nødvendig tiltross for at vedkommende organisasjon e.l. som regel vil ønske at statsråden personlig holder foredraget.

Når foredraget er klart til å holdes, kan statsråden drøfte med informasjonssekretær hvordan offentliggjøring mest hensiktsmessig kan skje. En form er at foredraget skrives ut og sendes til pressen med sperrefrist. Mer praktisk vil det være at det sendes ut en pressemeldig med et konsentrat av hovedpunktene i foredraget, og som regel også med sperrefrist.

Selv om formålet med foredraget i utgangspunktet er utadrettet, er det viktig at departementets ansatte blir kjent med hva statsråden uttaler seg om. Foredragsmanuskriptet, eventuelt pressemeldingen (og senere eventuelle klipp fra pressereferater om foredraget), bør derfor inngå i departementets dokumentsamling (arkiv). Har statsråden gitt en viktig uttalelse på bestemte saksområder bør dette noteres og tas hensyn til i samband med behandlingen av sakene innenfor dette området. Arkivering av foredraget bør skje i hovedarkiv, samtidig som en årlig samling av alle foredrag, fra såvel statsråd som statssekretær, personlig sekretær og rådgiver bør samles for faste perioder (kvartal/halvår/år) på statsrådens forværelse og være tilgjengelig der.

2.12. TILKNYTNINGSFORMER FOR YTRE ETATER

I 1814 var det bare noen få sentraladministrative organer utenom departementene. Distriktene ble administrert regionalt (ved amtene) og lokalt (ved den lokale statsforvaltning og senere ved kommunene).

Utover i århundret ble det, særlig innen samferdselen, behov for å opprette egne fagetater og "direktorater". Denne utvikling skjøt fart og særlig etter 2. verdenskrig. Idag har vi en rekke fagetater under alle departementene (mellom 150 og 200, avhengig av spesifiseringen), og av disse er mellom 30 og 80 å anse som sentraladministrative etater, dvs. statlige organer som har hele landet som virkefelt, men som ikke er del av (inkorporert i) et departement. Et mindre antall (ialt 21) av disse har betegnelsen direktorater.

Hvilken "tilknytningsform" som skal velges i de tilfellehvor slike behov oppstår, har som regel vært prinsipielt vurdert på basis av de særlige forhold som foreligger vedrørende vedkommende etat. Man kan ikke se at det har vært gjort forsøk på å se slik organisering i større, prinsipiell, sammenheng. Behovet for dette ledet i 1987 til opprettelse av et utvalg til utredning av statlige tilknytnings- og organisasjonsformer (Hermansen-utvalget).

I sin utredning (NOU 1989:5) peker utvalget på at tilknytningsformene kan deles i 3 hovedgrupper:

  • Forvaltningsorganer, dels ordinære forvaltningsorganer, dels forvaltningsbedrifter og dels organer med særskilte fullmakter,
  • Statseide selskaper, statsaksjeselskaper, statlig deltakelse i A/S, statsselskaper og
  • Stiftelser.

I sin tilråding konkluderer utvalget med at nåværende sett av tilknytnings- og organisasjonsformer er tilfredsstillende, men at man framover fortrinnsvis bør nytte forvaltningsorganformen (med tilpasninger - særlig når det gjelder full makter), eller statlig selskap eller deltakelse i selskap. Stiftelser anses mindre hensiktsmessige.

I denne utredning har man således fått et grunnlag for prinsipielle vurderinger når departementene i framtiden enten skal opprette nye etater eller omorganisere eksisterende. Men fortsatt vil nok mangfoldet i de offentlige oppgaver måtte føre til variasjoner i organiserings- og tilknytningsformene. Hermansen-utvalgets tilrådinger følges opp av AD.

Til toppen