Hovedtrekk i forslaget

En mer moderne språkbruk

I bergverksloven brukes ordene skjerping, muting og utmål for å beskrive de ulike stadiene i en prosess frem mot utvinning av et mutbart mineral. Departementet foreslår å endre denne språkbruken, og i stedet innføre begrepene leting, undersøkelsesrett og utvinningsrett. Undersøkelsesrett og utvinningsrett henspeiler på de tillatelser som Bergvesenet gir, henholdsvis en rett til å undersøke mineraler i et område, og en enerett til utvinning dersom det skulle vise seg at forekomsten er drivverdig. Det avgrensede området der det gis en utvinningsrett omtales i loven som utvinningsområdet.

Skjerping, muting og utmål er gamle og lite intuitive begreper som mange ikke skjønner hva betyr. Begrunnelsen for å endre terminologien er å gjøre regelverket lettere tilgjengelig. For å lage en oversiktlig lov som omhandler både de mutbare og de ikke-mutbare mineralene er felles begrepsbruk å foretrekke. Et motargument kan være at ordene er innarbeidet i bransjen, og at det er bransjen som først og fremst er brukere av regelverket. På den annen side er også myndigheter og grunneiere brukere av regelverket, og for disse fremkommer ikke ordens innhold like intuitivt. Departementet oppfordrer høringsinstansene til å komme med synspunkter på dette.

Skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler

Skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler har lange tradisjoner og er historisk begrunnet. Den første bergverksordningen i Norge av 1539 bygget på prinsippet om at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer, det såkalte bergregalet. Systemet med de mutbare mineralene har fungert godt, bl.a. ved at næringen er blitt sikret tilgang til disse mineralressursene ved å søke Bergvesenet om undersøkelsesrett og utvinningsrett. Sett fra samfunnets side er det fortsatt ønskelig å sikre utnyttelse av landets mineralressurser. På denne bakgrunn vil departementet opprettholde skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Departementet ser likevel behov for å tilgodese grunneieren i noe større grad enn i dag, og foreslår derfor en kraftig økning av årsavgiften ved uttak av mutbare mineraler (fra én promille til én prosent).

Mutbare mineraler er i hovedsak metaller (gull, sølv, jern, kobber, tinn osv.), mens ikke-mutbare mineraler grovt sett kan deles inn i industrimineraler, naturstein og byggeråstoffene pukk, grus, sand og leire. Departementet ser ikke noe behov for å endre klassifiseringen av de ulike mineralene. Definisjonene av mutbare mineraler vil som i bergverksloven fremkomme av den nye mineralloven, mens de ikke-mutbare mineralene avgrenses negativt.

Eierforholdet til de to gruppene mineraler forblir utendret: De mutbare mineralene er statens eiendom, og rettigheter knyttet til disse bygger på et ervervssystem som i hovedsak forvaltes av Bergvesenet. Ikke-mutbare tilhører grunneieren. Rettigheter til ikke-mutbare mineraler må bygge på avtale med grunneieren, men med mulighet for ekspropriasjon dersom avtale ikke oppnås.

Gangen i en mineralsak – erverv av rett til drift av mineraler:

Første stadiet er den frie leteretten. Fri leterett innebærer at det ikke kreves samtykke fra grunneier for å lete etter mineraler. Leterettens innhold er imidlertid svært begrenset (se nærmere under punkt 4.4). Dersom leteren ønsker å sikre seg en prioritet til eventuelle drivverdige mineraler må vedkommende over i undersøkelsesfasen. Bergvesenet utsteder en undersøkelsesrett (tidligere mutingsbrev) til mutbare mineraler. Undersøkelser etter ikke-mutbare mineraler forutsetter avtale med grunneier evt. ekspropriasjon . Dersom undersøkelsene viser at det foreligger en mulig drivverdig forekomst vil neste stadium være å få en utvinningsrett (tidligere utmål for mutbare mineraler, eller avtale med grunneier, evt. ekspropriasjon for ikke-mutbare mineraler). Den som har fått utvinningsrett på mutbare mineraler må innen en viss tidsfrist søke om prøveuttak eller aktørgodkjenning.

Fri leterett etter alle mineraler

I dag er det fri leterett etter mutbare mineraler, mens leting etter ikke-mutbare mineraler kun kan skje med grunneierens samtykke. Av hensyn til industriens behov for å kartlegge hvor det kan være drivverdige forekomster ønsker departementet å utvide den frie leteretten til også å omfatte alle ikke-mutbare mineraler. Samtidig som leteretten utvides kvantitativt til å gjelde alle mineraler, snevres leterettens omfang noe inn for de mutbare mineralene. Næringen gis en fordel ved at det skal kunne letes fritt etter alle mineraler, mens grunneierne sikres økt kontroll over egen eiendom ved at retten til fysiske inngrep vet leting etter mutbare mineraler blir noe innsnevret.

Departementet ønsker å gå bort fra det tidligere forslaget om krav til letetillatelse, bl. a. fordi det vil gi liten mening å ha et tillatelsessystem når omfanget av leteretten er så begrenset. Departementet mener krav om en slik tillatelse vil føre til unødvendig byråkrati. Det vil heller ikke være aktuelt med et tilsynsregime på dette stadiet,

se punkt 7.

Leterettens innhold

Leteren kan foreta arbeider i overflaten som er nødvendige for å påvise mineraler, under forutsetning av at dette ikke gir skade av betydning på grunnen. Inngrep som kan medføre skade av betydning, kan bare foretas med samtykke fra eieren eller brukeren av grunnen. For leting etter mutbare mineraler betyr dette en viss innsnevring. Etter dagens bergverkslov er det kun inngrep i grunnen som medfører skade av vesentlig betydning som trenger samtykke fra grunneieren.

Det er kun nødvendige arbeider som er tillatt. Nødvendigheten knytter seg til hensikten med letingen, som i henhold til loven er å påvise forekomster av mineraler. Det er vanskelig og lite hensiktsmessig å gi en utfyllende oppramsing av hvilke typer inngrep som skal være tillatt uten samtykke fra grunneieren. Sikkert er imidlertid at det kun omfatter arbeider i overflaten, og kun enkle prøver og geofysiske målinger. Leteren vil kunne foreta enkle inngrep med håndredskaper, samt ta med seg steinprøver. Kjerneboringer og alle typer sprengninger omfattes ikke av lovens letebegrep, men vil anses som undersøkelser som krever en spesiell undersøkelsesrett i henhold til lovens kap. 3.

Områder unntatt fra leting og undersøkelse

På enkelte områder skal det ikke kunne letes eller undersøkes uten grunneierens, brukeren av grunnens og vedkommende myndighets samtykke, se forslagets § 49. Eksempler på slike områder er innmark, industriområder mv. Reguleringen bygger i hovedsak på gjeldende rett for de mutbare mineralene, jf. bergverksloven § 3. Det vil kun være nødvendig med alle tre aktørenes samtykke dersom alle tre har interesser i det aktuelle området. Samtykke fra grunneier eller bruker er ikke nødvendig for undersøkelser på ikke-mutbare mineraler fordi rettighetshaverens adgang til undersøkelse i slike områder nødvendigvis vil måtte være regulert i avtalen eller ekspropriasjonsvedtaket.

Det vil også være områder som er unntatt fra drift. Reguleringen av hvor drift skal finne sted vil ivaretas av plansystemet, og blir ikke regulert i mineralloven.

I tillegg til de begrensninger som følger av forslagets § 49 kan også annet lovverk begrense leteretten. Departementet tenker da særlig på naturvern- og kulturminnelovgivningen.

Leterens varslingsplikt

Den som leter etter mineraler på annen manns grunn skal pålegges å varsle grunneieren og brukeren av grunnen før letingen tar til. Med brukeren av grunnen menes innehavere av totale bruksrettigheter. Innehaverne av begrensede rettigheter er ikke omfattet. Også i Ot. prp. nr. 35 ble det oppstilt en tilsvarende varslingsplikt. Hensynet bak regelen er å ivareta grunneierens interesse i å ha oversikt over hva som skjer på egen eiendom. Også den kvantitative utvidelsen av leteretten medfører at det er rimelig at grunneier varsles. Departementet ønsker imidlertid å gjøre varslingsplikten så lite omfattende som mulig. Et muntlig varsel bør være tilstrekkelig, i tillegg til at varsling må kunne utelates dersom det vil være uforholdsmessig tyngende.

Undersøkelsesstadiet med prøvedrift

Undersøkelse av mutbare mineraler krever tillatelse fra Bergvesenet, mens undersøkelse av ikke-mutbare mineraler forutsetter avtale med grunneier (evt. ekspropriasjon).

Innholdet i undersøkelsesretten til ikke-mutbare mineraler beror på en tolkning av avtalen med grunneieren. Når det gjelder de mutbare mineralene så angir lovforslagets § 16 hvilke arbeider en innehaver av undersøkelsesrett kan utføre uten samtykke fra grunneier og bruker. Det er kun nødvendige arbeider som er tillatt. Nødvendigheten knytter seg til hensikten med undersøkelsene, som i henhold til loven er å vurdere om det finnes en forekomst av mineraler med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig innen en rimelig tid i henhold til vilkåret for å få en utvinningsrett, jf. forslagets § 27. Mens leteren kun har adgang til å utføre begrensede arbeider i overflaten kan innehaveren av en undersøkelsesrett kunne bore kjerneprøver, foreta begrensede sprengninger og grave hull i brakken. Grensene for når grunneiersamtykke er nødvendig følger av forslagets § 16 siste ledd. Undersøkeren kan ikke foreta inngrep som kan medføre vesentlig skade uten samtykke fra eieren og brukeren av grunnen. Dersom undersøkeren ikke får samtykke til arbeidene, kan vedkommende søke om ekspropriasjon av nødvendige rettigheter, jf. forslagets § 38 første ledd.

Undersøkelsesretten til mutbare mineraler omfatter også nødvendig tilgang til grunn for å foreta arbeidet, herunder midlertidig lagringsplass til utstyr som er nødvendig for å kunne utføre undersøkelsene. Undersøkeren vil i tillegg kunne ha behov for atkomst til forekomsten, samt midlertidig bosted. Departementet er av den oppfatning at slike rettigheter må bygge på avtale med grunneier. Dersom det ikke er mulig å oppnå en avtale om dette kan undersøkeren søke om å ekspropriere grunn til dette formål, jf. forslagets § 38 første ledd.

Prøvedrift er den mest omfattende formen for undersøkelse. Prøvedrift på mutbare mineraler er i dag regulert i industrikonsesjonsloven av 14.desember 1917 nr. 16 § 18. Prøvedrift utgjør et unntak fra kravet om driftskonsesjon, og er begrenset til uttak av maks 10 000 tonn råmalm. Det skal sendes plan til Bergvesenet som skal føre tilsyn med prøvedriften, og som kan gi pålegg i forbindelse med prøvedriften. Prøvedrift på ikke-mutbare mineraler forutsetter grunneiersamtykke.

Formålet med prøveuttaket skal være å nærmere lokalisere forekomstens utbredelse og kvalitet for bedre å kunne vurdere dens drivverdighet. Departementet foreslår at det for alle prøveuttak av mineraler inntil 2000 m3 masse må søkes Bergvesenet om tillatelse til prøvedriften, slik at Bergvesenet kan føre tilsyn med prøveuttaket.

I de aller fleste tilfeller vil prøvedrift være et vesentlig terrenginngrep som omfattes av plan- og bygningsloven, og derfor krever enten reguleringsplan eller dispensasjon fra kommunen. I tillegg vil det kunne være nødvendig med tillatelse fra forurensningsmyndighetene (fylkesmannens miljøvernavdeling eller SFT). De øvrige tillatelser må selvsagt være på plass for at tiltakshaver kan iverksette pøveuttaket.

I tillegg må prospektøren varsle grunneieren slik at denne kan ivareta sine interesser, blant annet ved å komme med innspill til kommunen i forhold til om det skal gis dispensasjon til prøvedrift, evt. reguleringsplan. Dette er aktuelt ved prøvedrift på mutbare mineraler, da det ved ikke-mutbare mineraler uansett kreves samtykke fra grunneier (evt. ekspropriasjon).

Uttak som ikke har til formål å kartlegge forekomsten, anses som ordinær drift. Når det gjelder små uttak som ikke er prøveuttak, se nærmere under punkt 4.7.

Utvinningsstadiet

Rett til utvinning forutsetter i likhet med undersøkelse et særlig rettsgrunnlag. For mutbare mineraler stilles det krav om tillatelse fra Bergvesenet (utvinningsrett), mens utvinning av ikke-mutbare krever grunneiersamtykke (evt. ekspropriasjon). I tillegg kommer krav til tillatelser etter annet lovverk, for eksempel plan- og bygningsloven og forurensningsloven.

Aktørsertifisering på driftsstadiet

For å sikre at den som skal starte drift på mineralske ressurser besitter den nødvendige kompetansen, og har økonomiske forutsetninger for drift, foreslår departementet å innføre et krav om aktørsertifisering for uttak av alle typer mineraler. En slik sertifisering vil bidra til å forhindre at forekomster blir ødelagt som følge av mangel på kyndighet, og at driften skjemmer eller fremstår som et større faremoment enn nødvendig. Det vil videre sikre best mulig utnyttelse av forekomstene, samtidig som alle aktører får like vilkår. Dette vil ha en positiv effekt for bransjen som helhet, spesielt i forhold til useriøse aktører, og bidra til å utjevne ulikhetene mellom aktørene

Kravene til kompetanse vil avhenge av driftens størrelse og kompleksitet. Dette vil gjenspeile seg i de kravene som stilles til virksomheten. Departementet foreslår et unntak fra kravet til aktørsertifisering for uttak på under 25 000 tonn masse. Bakgrunnen for unntaket er at departementet ikke finner det nødvendig å stille de samme kravene til godkjenning ovenfor små prosjekter, for eksempel mindre grustak. Det er således opp til kommunale myndigheter å foreta de nødvendige vurderinger knyttet til mindre uttak i forbindelse med godkjennelse av tiltaket etter plan- og bygningsloven. For å unngå omgåelse vil flere uttak innenfor samme område etter forholdene kunne regnes som et samlet uttak.

Unntaket gjelder kun for de mutbare mineralene og byggeråstoffene (stein, pukk, sand og grus). For naturstein skal det ikke åpnes for unntak, med mindre det dreier seg om såkalte reparasjonsbrudd (uttak av en begrenset masse til reparasjon). Dette har sammenheng med at reguleringsbehovet er gjennomgående større ved natursteinuttak enn andre masseuttak. Selv mindre uttak av naturstein kan representere en betydelig verdi. Det er viktig av samfunnsøkonomiske grunner at forekomster ikke ødelegges ved lite fagmessig drift. Videre medfører bryting av naturstein en meget stor andel vrakstein. Ønske om å sikre lavest mulig andel vrakstein gjennom kompetent drift, samt behovet for en hensiktsmessig deponering av disse massene, tilsier at uttak av naturstein alltid undergis krav til aktørsertifisering.

Det følger av lovforslagets § 46 at det skal sendes melding til Bergvesenet før drift igangsettes. Bestemmelsen gjelder både for mutbare og ikke-mutbare mineraler. Kravet om meldeplikt gjelder uavhengig av om uttakets størrelse utløser krav om aktørgodkjenning. Meldeplikten er begrunnet med at Bergvesenet skal ha mulighet til å føre tilsyn med uttaket, jf. § 56, og ha adgang til å gi pålegg for å sikre bergmessig drift etter § 57 første ledd, herunder stille krav om driftsplan. Departementet vurderer om det kan være behov for at små uttak og begrensede uttak til eget bruk bør unntas fra meldeplikten til Bergvesenet. Den nærmere grensedragningen vil departementet ta stilling til når vi har hørt høringsinstansenes syn på hvor denne grensen bør trekkes.

Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig for igangværende virksomheter å søke om aktørgodkjenning. Etter departementets oppfatning vil dette medføre en unødvendig byrde for allerede eksisterende drivere. Lovens krav om at enhver drift skal være bergmessig, og at Bergvesenet kan gi de nødvendige pålegg, herunder pålegg om utabeidelse av driftsplan vil gjelde for alle uttak. Det samme gjelder plikten til sikring og opprydning. Virksomheten vil også bli underlagt Bergvesenets tilsyn. Behovet for aktørgodkjenning synes ikke så stort at det kan forsvare den byrde det vil pålegge eksisterende drivere, samt den økte saksbehandlingen i Bergvesenet som dette ville innbære.

Ordningen med aktørgodkjenning vil formelt i loven bli lagt til departementet. Det tas sikte på å delegere myndigheten til Bergvesenet.

Om forholdet mellom aktørsertifisering og plan- og bygningsloven, se punkt 6.1.

Bortfall av kravet til ervervskonsesjon

I Ot. prp. nr. 35 ble det foreslått en bestemmelse om krav til ervervskonsesjon ved erverv av rettigheter etter loven og ved aksjeerverv over en viss størrelse i et selskap med driftskonsesjon etter mineralloven. De foreslåtte grensene som utløste krav til ervervskonsesjon var sammenfallende med lov om erverv av næringsvirksomhet (ervervsloven) som nå er opphevet. Konsesjon kunne gis dersom allmenne hensyn ikke talte mot det, og på de vilkår som var nødvendige ut fra allmenne hensyn. De foreslåtte reglene i Ot. prp. nr. 35 var en videreføring av kravet i industrikonsesjonsloven § 11 jf. § 36. Hensynet bak reglen i industrikonsesjonsloven er å hindre en omgåelse av konsesjonsreglene, samt å ha kontroll med eierinteressene gjennom å kunne stille vilkår ved et eierskifte.

Departementet foreslår at krav til ervervskonsesjon ikke videreføres i den nye mineralloven. Vi anser det som tilstrekkelig å regulere at selve driften foregår bergmessig forsvarlig, og ser ikke tilsvarende behov for å ha kontroll og oversikt over eierinteressene, utover det som følger av den generelle lovgivningen (selskapsloven, vps-loven osv.) Kravet til å drive i henhold til godkjent driftsplan påligger virksomheten selv om eierforholdene endres underveis. I tillegg må driften foregå i samsvar med kommunens reguleringsplan. Et krav til ervervskonsesjon har vist seg å ha liten praktisk betydning. Det skal mye til før et erverv kan nektes, og EØS-reglene stiller strenge krav til hvilke vilkår som evt. skal kunne pålegges. Ervervsloven er nå opphevet, og det er foreslått å fjerne kravet til konsesjon ved aksjeerverv i den alminnelige konsesjonsloven av 1974, se Ot. prp nr. 79 (2002-2003) om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) m.v. De konkurransemessige aspektene ved et oppkjøp ivaretas av konkurranselovgivningen.