Vandelskravet

Innledning

Som omtalt i kapittel 6 har det i serveringsbransjen vært avdekket tilfeller av kriminalitet, og erfaringene har vist at problemene i bransjen er mange og store. For å demme opp for denne utviklingen ble det innført krav til vandelen til personer man antok hadde vesentlig innflytelse på driften av serveringsstedet.

Både serveringsloven og alkoholloven inneholder krav om vandelsvurdering av sentrale personer i foretaket. De to vandelsbestemmelsene har imidlertid ulik ordlyd, og favner litt forskjellig. Både med hensyn til de næringsdrivende og med hensyn til kommunene som bevillingsmyndighet, er dette uheldig. Det kan være vanskelig å forholde seg til regelverket når det foreligger to ulike vandelsbestemmelser. Denne ulikheten har vært ett av ankepunktene mot serveringsloven. Nærings- og handelsdepartementet har derfor samarbeidet med Sosialdepartementet om å utforme et felles vandelskrav for de to bestemmelsene. Departementet foreslår nå å endre vandelsbestemmelsen i tråd med de felles linjer som er trukket med Sosialdepartementet.

Endringen innebærer bl.a. at fokus rettes mot at det er innflytelsen vedkommende har som står i sentrum, og ikke hvilken formell stillingstittel som benyttes, og bestemmelsen forslås endret i tråd med dette.

Personkretsen

Gjeldende rett

Etter gjeldende rett skal bevillingshaver og styrer/daglig leder alltid vandelsvurderes på grunn av deres innflytelse på virksomheten. Bevillingshaver har sterke interesser i forhold til det økonomiske utbyttet av virksomheten. Styrer/daglig leder vandelsvurderes fordi han eller hun har det reelle ansvaret for den daglige driften av serveringsstedet.

Personer som ”direkte eller indirekte kontrollerer mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringssted” skal også vandelsvurderes på grunn av deres økonomiske interesse av virksomheten og den faktiske innflytelsen på driften. I forarbeidene til serveringsloven uttales det at kommunenes og de næringsdrivendes behov for et klart og forutsigbart regelverk er årsaken til valget av en bestemt grenseverdi, fremfor en mer skjønnsmessig bestemmelse.

Den siste gruppen som skal vandelsvurderes er personer som ”oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter”. Normalt sammenfaller denne gruppen med eiergruppen. Det er kun i unntakstilfeller at serveringsstedets inntekter går til andre enn de som formelt er eiere. Ved at det også stilles krav til de som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter, dekkes også de tilfellene hvor den formelle eierstrukturen ikke er i samsvar med den reelle. Et slikt krav søker å hindre omgåelser som f.eks. opprettelse av selskaper med proforma eiere. I praksis vil kravet til de som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter ha størst realitet i driftsfasen.

Departementets vurdering

Bestemmelsen i serveringsloven foreslås endret for bedre å få frem at det er de reelle forhold som er av betydning, og ikke de formelle. Departementet foreslår at ordlyden i serveringsloven § 6 endres til å omfatte personer som har ”vesentlig innflytelse på virksomheten”.

For å lette anvendelsen av bestemmelsen foreslås det at de som alltid vil anses for å ha vesentlig innflytelse på driften av serveringsstedet positivt oppregnes. Denne listen er ikke uttømmende. Dersom kommunen kan bevise at også andre har ”vesentlig innflytelse på virksomheten” vil også disse kunne vandelsvurderes.

Det vil kunne være vanskelig for kommunen å avdekke hvem som faktisk har ”vesentlig innflytelse på virksomheten”. I de fleste tilfeller vil dette ikke avvike fra den personkretsen som kommunen etter gjeldende rett skal vandelsvurdere. Bestemmelsen departementet nå foreslår vil imidlertid gi kommunen mulighet til å vandelsvurdere også andre personer dersom konkrete forhold tilsier at vedkommende utøver vesentlig innflytelse på virksomheten. Kommunen må kunne sannsynliggjøre at faktisk innflytelse foreligger.

Serveringsstedet drives for bevillingshavers regning og risiko, jf. § 3 første ledd. Det er dermed bevillingshaver som vil få det økonomiske utbyttet av virksomheten. Av denne grunn er det etter departementets oppfatning behov for å opprettholde det absolutte kravet om å vandelsvurdere bevillingshaver.

Daglig leder har det reelle ansvaret for den daglige driften av serveringsstedet. Daglig leder har ved dette betydelig kontroll over driften av serveringsstedet. Det vil være av stor betydning at en person med denne funksjonen etterlever det regelverket serveringsstedet skal drives etter. Daglig leder skal derfor også etter departementets oppfatning alltid vandelsvurderes.

Medeiere i serveringsstedet vil som regel også ha sterk innflytelse på virksomheten, og bør derfor vandelsvurderes. En person kan være medeier selv om dette ikke fremkommer direkte av de formelle dokumenter knyttet til serveringsstedet. Vedkommende kan for eksempel være medeier ved å kontrollere et selskap som er medeier i serveringsstedet. En annen mulighet er å være medeier gjennom underliggende avtaler. Kommunen må imidlertid kunne fremlegge bevis for at slike avtaler eksisterer.

Det må være tale om innflytelse av en viss styrke før det kan kreves at vedkommende oppfyller vandelskravet. En klart definert grense for eierskap er imidlertid lett å omgå. En mer skjønnsmessig vandelsbestemmelse gir kommunen mulighet til å gå inn i den konkrete situasjonen og ut fra dette vurdere hvem som bør vandelsvurderes. Departementet foreslår derfor at personer som har vesentlig innflytelse på virksomheten skal vandelsvurderes. Dagens regel om en tredjedels eierandel vil være retningsgivende i forhold til hva som ligger i å eie ”en vesentlig del av virksomheten eller av selskap som driver virksomheten eller oppebære[r] en vesentlig del av dens avkastning”. Dersom noen kjøper seg opp til en eierandel som overskrider denne grensen, vil oppkjøpet utløse vandelsvurdering.

En annen aktuell gruppe å vandelsvurdere er personer som har krav på en vesentlig del av serveringsstedets avkastning, idet en slik rettighet som regel tyder på innflytelse på driften. I de fleste tilfeller vil det være eierne av serveringsstedet som oppebærer avkastningen fra serveringsstedet. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor også andre enn de som fremstår som eiere oppebærer store deler av virksomhetens avkastning. I slike tilfeller vil det være naturlig at også slike rettighetshavere vandelsvurderes. Begrepet avkastning er ikke begrenset til et økonomisk utbytte, men kan også være andre fordeler som rett til billig bolig, lån e.l.

I enkelte tilfeller vil personer utover den ovennevnte personkretsen kunne ha vesentlig innflytelse på driften av serveringsstedet. En helhetsvurdering vil da kunne tilsi at vedkommende bør vandelsvurderes. I andre tilfeller vil de konkrete forhold kunne tilsi at virksomheten bevisst er organisert på en måte som medfører at enkeltpersoner faller utenfor den ovennevnte personkretsen. I slike tilfeller er det en fordel at vandelsbestemmelsen er skjønnsmessig utformet, slik at kommunen vil kunne ha hjemmel til å vandelsvurdere de aktuelle deltakerne. Se merknaden til § 6 for en nærmere redegjørelse av de enkelte kriteriene i bestemmelsen.

Etter departementets vurdering bør konsolideringsbestemmelsen i § 7 opprettholdes. Selv om § 6 foreslås utformet mer skjønnsmessig, vil det av bevismessige hensyn være en fordel å kunne konsolidere en deltakers eierandeler, med andeler eid av den i § 7 nevnte personkrets. Kommunen slipper ved dette å bevise at den aktuelle deltaker har mer innflytelse enn hans eierandeler skulle tilsi, gjennom slektskap med andre eiere. For å tilpasse endringene i § 6 foreslås § 7 endret, jf. lovforslagets § 7. I tillegg foreslår departementet å inkludere svogerskap, og foreslår et nytt punkt 3) i bestemmelsen. Denne endringen er også gjort i samarbeid med Sosialdepartementet.

Innholdet i vandelskravet

Gjeldende rett

Type lovbrudd

Etter § 6 må persongruppen som omfattes av vandelsbestemmelsen, se kapittel 9.1, ikke ha begått brudd på straffelovgivningen som er "uforenlig med drift av serveringssted". At lovbruddet må være "uforenlig med drift av serveringssted" innebærer at ikke enhver lovovertredelse vil få betydning i vurderingen av om serveringsbevilling skal gis/nektes eller tilbakekalles. Følgende kriterier må være oppfylt::

• Lovbruddet må være straffbart.
• Det straffbare lovbruddet må være av en slik karakter at vedkommende anses uskikket til å drive serveringsvirksomhet. Det betyr likevel ikke at det er noe absolutt krav at overtredelsen må være begått i relasjon til serveringsvirksomhet.
• Lovbruddene må ha en viss dimensjon som ut fra en helhetsvurdering gjør vedkommende uskikket til å drive serveringsvirksomhet.

At lovbruddet må være straffbart innebærer at vedkommende må kunne idømmes straff for overtredelsen. Dette vil enten være en overtredelse av den alminnelige straffeloven (straffeloven av 1902) eller spesiallovgivningen (bestemmelser i andre lover som er straffesanksjonerte ved overtredelse).

For at overtredelsen skal ha betydning ved vandelsvurderingen må den være av en slik art at den sier noe om f.eks. bevillingshavers/eiers forhold til regler som er sentrale ved drift av serveringssted. Lovteksten understreker at overholdelse av skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen er essensielt i denne sammenheng, nettopp fordi det er her de fleste overtredelsene erfaringsmessig ligger i dag. Dette knytter seg til de mer forretningsmessige forholdene rundt en næringsvirksomhet. Relevante overtredelser er f.eks. brudd på ligningsloven, skattebetalingsloven, regnskapsloven, aksjeloven, merverdiavgiftsloven, folketrygdloven, straffeloven, alkoholloven, arbeidsmiljøloven, næringsmiddelloven og tolloven.

Etnisk diskriminering ved utesteder er en annen type lovbrudd som rammes av serveringslovens vandelskrav. Etnisk diskriminering i forbindelse med adgang til utesteder er en synlig og direkte form for diskriminering, og oppleves derfor som særlig krenkende for dem som rammes. Det ble derfor utformet en veileder ”Utestedsdiskriminering” i 2001, utgitt av Sosial- og helsedepartementet, Justisdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet i fellesskap, der det bl.a. fremgår at slik diskriminering rammes av serveringsloven, og hvike virkemidler kommuner og politi har for å bekjempe dette. Holgersenutvalget foreslo i NOU 2002:12 flere tiltak for å bedre vernet mot utestedsdiskriminering, herunder endringer i serveringsloven. I Kommunal- og regionaldepartementet pågår for tiden et arbeid for å følge opp forslagene. Vi har ikke lagt opp til noen særregulering av dette spørsmålet i de endringsforslagene som legges fram i dette høringsnotatet, men mener både forslagene til skjerpelse av vandelskravet, og den utvidede adgangen politiet får til å stenge et serveringssted midlertidig, vil føre til at det vil bli enklere å ta fatt i også problemene med utestedsdiskriminering.

Ved overtredelser av skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen kan det være grunn til å skille mellom tilfeller der de personene kravet retter seg mot kan klandres for lovbruddet, og tilfeller hvor f. eks. manglende betaling skyldes manglende evne til å betale. Det bør derfor ses bort fra betalingsvansker av forbigående eller bagatellmessig art.

Lovovertredelsen

Ikke enhver straffbar overtredelse gir grunnlag for å nekte eller tilbakekalle en serveringsbevilling. Formålet med loven er først og fremst å ramme kriminalitet satt noe i system. Følgende punkter vil være viktige elementer i vurderingen av den enkelte overtredelsens vekt i vandelsvurderingen:

• lovbruddets grovhet,
• antall overtredelser og
• hvor langt tilbake overtredelsen ligger i tid.

En enkelt overtredelse vil normalt ikke medføre at bevilling nektes eller tilbakekalles, men forholdets art og omfang kan tilsi noe annet. Kommunen er ikke fratatt muligheten til å reagere på et enkeltstående, alvorlig brudd. En forseelse vil likevel i dag aldri alene være tilstrekkelig for å nekte eller tilbakekalle en serveringsbevilling. En forseelse eller påtaleunnlatelse vil kun ha vekt sammen med andre mer alvorlige forbrytelser eller ved gjentatte overtredelser.

Forholdet kan ligge så langt bak i tid at det ikke lenger bør tillegges vekt. En forbrytelse som ligger 15 år tilbake i tid vil aldri alene være tilstrekkelig til å nekte bevilling. Normalt vil en forseelse som ligger lengre tilbake i tid enn fem år ikke være relevant i vandelsvurderingen.

Beviskravet

Forhold som er avgjort ved domfellelser, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse vil både være relevante og tilstrekkelig dokumentert til at kommunen uten videre kan legge opplysningene til grunn for vandelsvurderingen. Det samme gjelder forhold som er endelig avgjort i forvaltningen.

Hensynet bak loven tilsier imidlertid at det også må være anledning til å vektlegge forhold i verserende saker (ikke avgjorte saker) dersom:

• det er overveiende sannsynlig at handlingen er begått av vedkommende, og/eller
• det foreligger tilståelse om at handlingen er begått.

Kommunen må utøve varsomhet der den straffbare handlingen ikke er pådømt eller endelig avgjort i forvaltningen. Det er ikke tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt (mer enn 51 %) for at vedkommende har begått en straffbar handling, det kreves kvalifisert overvekt. Det er kommunen som har ansvaret for å føre bevis for det faktiske grunnlaget for å nekte eller tilbakekalle serveringsbevillingen.

Departementets vurdering

Lovbrudd som er ”uforenlig med drift av serveringssted”

Etter departementets vurdering bør bestemmelsen endres for å klargjøre at også lovbestemmelser som sanksjoneres administrativt omfattes. Det bør ikke være et krav at lovbruddet er strafferettslig sanksjonert. Mange plikter knyttet til drift av et serveringssted er belagt med administrative reaksjoner, jf. for eksempel ligningsloven § 10-2. Etter denne bestemmelsen har ligningsmyndighetene rett til å ilegge skattyteren tilleggsskatt dersom vedkommende har gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger som har ført til at skatt er eller kunne ha vært unndratt. Etter lov om merverdiavgift § 73 er det anledning til å ilegge tilleggsavgift dersom vedkommende forsettlig eller uaktsomt har overtrådt loven, og statskassen ved dette er eller kunne ha vært unndratt avgift. Det er viktig at serveringsstedene også overholder lovgivning som sanksjoneres administrativt. Departementet mener derfor at brudd på slike bestemmelser må vektlegges i vandelsvurderingen. Vandelsbestemmelsen foreslås endret i tråd med dette synspunktet og ordlyden ”overtrådt bestemmelser i straffelovgivningen som er uforenelig med…” foreslås endret til ”begått lovbrudd … som er uforenlig med…”, jf. lovforslagets § 6.

Ut over denne endringen er tidligere uttalelser og praksis knyttet til denne delen av vandelsvurderingen fremdeles relevante.

Private forhold

I enkelte tilfeller bør også søkerens private økonomiske forhold ha relevans for vandelsvurderingen slik som etter alkoholloven.

Det kan særlig være aktuelt å legge vekt på private forhold når søkeren driver et enkeltmannsforetak med uklare skiller mellom virksomhetens og privatpersonens økonomi og når personen har unndratt skatter og avgifter i sin ”personlige” økonomi.

Beviskravet

Beviskravene i alkoholloven og i serveringsloven er forskjellige. I rundskrivet til alkoholloven, Rundskriv I-6/98, uttales det at bevillingsmyndigheten i verserende saker på selvstendig grunnlag kan vurdere om søkeren har overtrådt den aktuelle bestemmelsen. I rundskrivet til serveringsloven, Rundskriv K-2/97, kreves kvalifisert sannsynlighet for at den straffbare handlingen er begått før forholdet kan vektlegges. Med dette forslaget ønsker departementet å harmonisere de to regelverkene. Dette innebærer at vandelsbestemmelsen i de to lovene bør være identiske, også med hensyn til beviskravet.

Departementet foreslår derfor en endring i bestemmelsens ordlyd i forhold til beviskravene, ved at passusen fra alkohollovens tilvarende bestemmelse tas inn som en del av vandelskravet i serveringsloven på denne måten: ”… må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, og må ikke ha begått lovbrudd i forhold til annen lovgivning som er uforenlig med driften av virksomheten.”

Dette forslaget bidrar til den ønskede harmoniseringen av vandelskravet i de to regelsettene, og departementet foreslår dermed at ordlyden endres i tråd med det ovenstående. Se nærmere om dette i kommentarene til den enkelte bestemmelse. Departementet ber særlig om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

Lovovertredelsen

Det foreslås ikke endringer i forhold til dagens praksis med unntak av vurderingen av forseelser. Departementet ønsker på dette punkt å presisere at det ikke er avgjørende om en lovovertredelse er definert som en forseelse eller en forbrytelse. Grensedragningen vil imidlertid ha relevans for vurderingen av lovovertredelsens grovhet. Avgjørende for om bevilling kan nektes/stedet stenges på grunnlag av lovovertredelsen avhenger av hvor nært knyttet opp mot virksomheten lovbruddet er, hvor grovt bruddet er og om det er tale om gjentatte overtredelser. Er det tale om et grovt lovbrudd vil en enkel overtredelse alene kunne være tilstrekkelig for å nekte bevilling/stenge stedet. Er det derimot tale om et mindre grovt lovbrudd vil dette bruddet alene ikke være tilstrekklig, men må ses i sammenheng med flere lovbrudd før vandelskravet ikke anses oppfylt. Om et lovbrudd må anses som grovt avhenger av lovbruddets karakter og lovbruddets tilknytning til driften av virksomheten. En alvorlig skatteunndragelse vil for eksempel i det enkelte tilfelle kunne tilsi at bevilling bør nektes eller serveringsstedet stenges.

Etter forslagets § 6 andre ledd vil det i vurderingen av vandelskravet ikke kunne tas hensyn til forhold som er eldre enn 10 år gamle.