Hovedtrekkene i lovendringsforslaget

Nedenfor beskrives hovedlinjene i endringsforslaget kort. Merknader til de enkelte endringsbestemmelser følger av kapittel 5 og 6.

Fremtidige ervervskonsesjoner. Pålegg av tidsbegrensede konsesjoner og vilkår om hjemfall

Et siktemål med lovendringen er å oppnå likebehandling av aktørene i markedet. Det vises til omtale i kapittel 3. Likebehandling gjør det nødvendig med like bestemmelser om adgangen til å oppnå konsesjon for erverv av eiendomsrett til vannfall. På denne bakgrunn foreslås at ethvert konsesjonspliktig erverv av eiendomsrett til vannfall konsesjonsbehandles etter samme bestemmelser uavhengig av konsesjonssøker.

For å oppnå størst mulig grad av likebehandling av de ulike aktørene med dagens eierposisjoner innenfor de rammer Grunnloven setter, foreslår departementet for det første å oppheve adgangen etter industrikonsesjonsloven til å meddele konsesjon på ubegrenset tid. Det innføres samtidig overgangsbestemmelser som fører til at alle vannfall ervervet etter ikrafttredelsen av lov nr. 4 av 18. september 1909 og som er eid av statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner underlegges vilkår om tidsbegrensning og hjemfall til staten. Ved loven av 1909 ble vilkår om hjemfall introdusert i lovs form for første gang. Etter dette tidspunkt var derfor enhver erverver kjent med at hjemfall kunne pålegges konsesjonærer etter industrikonsesjonsloven. Det vises til tidligere redegjørelse for bakgrunnen for enkelte aktørers særstilling i dagens konsesjonsregelverk, og den sammenheng særstillingen hadde med nå opphevede samfunnsplikter, jf. kapittel 3.2.4. Vilkår om tidsbegrensning og hjemfall skal også gjelde slike vannfall eid av aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller annen sammenslutning hvor minst 2/3 av kapitalen og stemmene er eid av statsforetak, norske kommuner eller fylkeskommuner. Konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid omgjøres på denne bakgrunn til tidsbegrenset konsesjon med konsesjonstid på 75 år fra lovendringstidspunktet og med vilkår om hjemfall ved utløpet av konsesjonstiden. Eventuelle tidsbegrensede konsesjoner uten hjemfallsvilkår pålegges vilkår om hjemfall ved utløpet av konsesjonstiden, dog slik at konsesjonstiden settes til 75 år fra lovendringstidspunktet. Ukonsederte vannfall som er ervervet av offentlige aktører etter ikrafttredelsen av loven av 1909 pålegges konsesjon med vilkår om tidsbegrensning og hjemfall til staten 75 år etter lovendringstidspunktet. Det samme gjelder vannfall i offentlig eie som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet, men som er meddelt unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett etter industrikonsesjonsloven i forbindelse med en overdragelse i industrikonsesjonslovens forstand.

I de tilfellene lovforslaget innebærer at tidligere ukonsederte vannfall pålegges konsesjon, skal konsesjonen ikke inneholde vilkår ut over tidsbegrensningen og hjemfall til staten. Konsesjonene skal heller ikke være gjenstand for alminnelig revisjon etter industrikonsesjonsloven § 5a ettersom det ikke finnes vilkår å revidere. Ved eventuelt senere konsesjonspliktig erverv av vannfallene, vil industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 22 komme til anvendelse.

Videre oppheves adgangen etter vassdragsreguleringsloven til å meddele de såkalte offentlige konsesjonærer konsesjon på ubegrenset tid. Det innføres samtidig overgangsbestemmelser for statsreguleringene, og konsesjoner som er meddelt på ubegrenset tid til statsforetak, kommuner, fylkeskommuner, og aksjeselskaper og andre sammenslutninger hvor kapitalen og stemmene minst er 2/3 offentlig eid, jf. vassdragsreguleringsloven § 10 nr. 2. For disse fastsettes vilkår om tidsbegrensning på 75 år fra lovendringstidspunktet med påfølgende hjemfall av reguleringsanleggene til staten. Overgangsbestemmelsen omfatter statsreguleringer og konsesjoner som er meddelt etter ikrafttredelsen av vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917. Dette var første gang vilkår om hjemfall ble introdusert i lovs form for vassdragsreguleringer.

Konsesjonstiden i de pålagte konsesjoner og konsesjonsvilkår settes til 75 år etter ikrafttredelsen av endringsloven. Bakgrunnen for den utvidede konsesjonstiden er et ønske om å avdempe inngrepets virkninger for aktørene som omfattes av lovendringen, samtidig som en konsesjonstid på 75 år etter departementets oppfatning gir staten den nødvendige styring og kontroll over vannkraftressursene gjennom hjemfallsinstituttet. Det vises til kapittel 3.4. En nærmere gjennomgang av endringsbestemmelsene følger av kapittel 5.8 og 6.4.

Skranken for konsesjonsplikt etter industrikonsesjonsloven § 1

Regjeringen ønsker styrket styring og kontroll med vannkraftressursene. Samtidig ønsker regjeringen å legge til rette for at utbygging av småkraftverk skal bidra til vår energiproduksjon. En slik utbygging vil være del av utmarksstrategier til erstatning for inntektsbortfall i jord- og skogbruk som påpekt av energi- og miljøkomiteen ved behandlingen av vannressursloven og av stortingsmeldingen om vasskrafta og kraftbalansen, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998-99) og Innst. O. nr. 101 (1999-2000), og St.meld. nr. 37 (2000-2001) og Innst. S. nr. 263 (2000-2001).

En lang og tung konsesjonsprosess vanskeliggjør etableringen av små vannkraftanlegg. Dette har i stor grad sammenheng med at utbyggere av slike anlegg ofte er grunneiere som ikke har hatt mulighet til å sette seg inn i konsesjonsregelverket og konsesjonsprosessen. For å gjøre saksbehandlingen i saker om utbygging av småkraftverk mer effektiv, er NVE nå delegert kompetanse til å fatte vedtak for utbygginger med installert effekt opp til 5 MW og som bare behandles etter vannressursloven. En heving av konsesjonsgrensen etter industrikonsesjonsloven § 1 vil føre til en ytterligere forenkling av saksbehandlingen.

Dagens grense på 1000 naturhestekrefter medfører at erverv av relativt små vannfall er konsesjonspliktige, og må pålegges konsesjon med vilkår blant annet om konsesjonsavgifter, konsesjonskraft og hjemfall. En økning av konsesjonsgrensen vil øke lønnsomheten, og gi et bedre økonomisk insentiv til utbygging av mindre vannkraftanlegg.

For å legge bedre til rette for utbygging av småkraftverk ønsker departementet å endre konsesjonsgrensen i industrikonsesjonsloven § 1 fra 1000 til 4000 naturhestekrefter. Den foreslåtte grense tilsvarer ca. 5 MW basert på undersøkelser av et utvalg på 27 kraftverk.

Departementet anser utbygginger som utnytter mindre enn 4000 naturhestekrefter som relativt lite konfliktfylte, og med begrensede miljøulemper. Den foreslåtte økningen vil legge til rette for utbygging av slike småkraftverk, samtidig som tiltakene fortsatt vil være konsesjonspliktige etter vannressursloven § 8, jf. § 25 når de kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget.

En heving av konsesjonsgrensen vil føre til at en større gruppe vannfall ikke får konsesjon med vilkår om konsesjonsavgift, konsesjonskraft og hjemfall. I nasjonal sammenheng er det tale om små anlegg, uten avgjørende betydning for kraftoppdekkingen. Den foreslåtte endringen vil derfor ikke svekke myndighetenes styring og kontroll med vannkraftressursene i nevneverdig grad.

Konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall

Det foreslås innført en ny bestemmelse om konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett til vannfall. Dagens ordning innebærer som beskrevet i kapittel 2.2.1.5, at konsesjonsbehandlingen er ulik alt etter hvem som står som utleier og leietaker. Etter § 4 kan offentlige leietakere gis konsesjon for erverv av bruksrett og langsiktig disposisjonsrett uavhengig av hvem som er utleier. § 5 angir at private leietakere kun kan inngå avtale om bruksrett eller langsiktig disposisjonsrett i vannfall som er eid av staten, statsforetak eller norske kommuner eller fylkeskommuner. Departementet kan ikke se at denne forskjellsbehandlingen lenger tjener noe praktisk formål. Begrensningen i private leietakeres adgang til å inngå avtaler om bruksrett og langsiktig disposisjonsrett med andre enn staten, statsforetak eller norske kommuner eller fylkeskommuner foreslås derfor fjernet. Av hensyn til faren for omgåelser av hjemfallsordningen må imidlertid adgangen til å gi konsesjon begrenses til de tilfelle der rettigheten enten gjelder vannfall som tilhører staten eller vannfallet tidligere er konsesjonsbehandlet, og det er meddelt konsesjon med vilkår om hjemfall. For at innehavere av vannfall som faller utenfor denne begrensningen skal få adgang til å inngå bruksrettsavtaler eller avtaler om langsiktig disposisjonsrett, står de fritt til å søke om å få konsesjonsbehandlet eiendomsretten til vannfallene. Se forslaget til ny § 3 og merknadene i kapittel 5.3.

Opphevelse av bestemmelsene om forkjøps- og fortrinnsrett til vannfall

Som beskrevet i kapittel 2.2.1.6 har industrikonsesjonsloven bestemmelser om forkjøps- og fortrinnsrett til konsesjonspliktige rettigheter. Også disse bestemmelsene har som formål å sikre myndighetene styring og kontroll med utnyttelsen av vannkraftressursene slik at disse utnyttes i tråd med allmennhetens interesser. Hensikten med forkjøps- og fortrinnsrett er å gi det offentlige mulighet til å sikre henholdsvis eierskap og bruksrett til en ressurs som samfunnet av ulike grunner verdsetter høyere enn en erverver i markedet. Frem til energiloven trådte i kraft hadde kommuner og fylkeskommuner lokal oppdekkingsplikt, og som ledd i å legge til rette for denne plikten har derfor fylkeskommuner og kommuner frem til nå hatt henholdsvis sekundær og tertiær fortrinnsrett og fylkeskommuner sekundær forkjøpsrett. Gjennom forkjøpsretten kan rettighetshaver tre inn i eventuelle kjøpsavtaler og overta den opprinnelige kjøpers rettigheter og forpliktelser etter avtalen. Rettighetshaver kan dermed overta vannfallet med tilhørende kraftverk til en rimelig pris, det vil si en pris der selgeren ikke kan utnytte strategisk det forhold at samfunnet har høyere betalingsvillighet enn en privat tredjepart. Fortrinnsretten medfører på tilsvarende måte at rettighetshaver kan tre inn som part i en bruksleiekontrakt.

Bestemmelsene om fortrinns- og forkjøpsrett er imidlertid lite forutsigbare og lite treffsikre som virkemiddel for styring og kontroll. Rettighetene kan kun benyttes ved erverv av eiendomsrett eller bruksleieavtale til vannfall som utløser konsesjonsplikt etter § 1. Dagens bestemmelser om forkjøpsrett gjelder samtidig bare ukonsederte vannfall, jf. beskrivelsen i kapittel 2.2.1.6. Det er derfor tilfeldig når disse virkemidlene gir myndighetene styrings- og kontrollmulighet. Samtidig er det fra en økonomisk synsvinkel mindre gunstig å benytte forkjøps- eller fortrinnretten i forhold til hjemfallsretten, ettersom rettighetshaver må betale for rettighetene som overdras. For selger kan en slik forkjøps- eller fortrinnsrettsbestemmelse føre til at markedsprisen reduseres, fordi kjøpere uten denne retten ser på objektet som mindre attraktivt. Bestemmelsen er derfor til ulempe for selger, men til fordel for rettighetshaver. I gjeldende regelverk er statens frist for å benytte rettighetene satt til 1 år, mens fylkeskommunen eventuelt må benytte den subsidiære forkjøpsretten innen 3 måneder. En lang tidsfrist kan virke hemmende på dynamikken i markedet. Disposisjonene for aktørene involvert i selve transaksjonen eller leieavtalen fryses i perioden før fristens utløp.

Eierskapsnøytralitet innebærer at en kommunal, fylkeskommunal eller statlig eid kommersiell aktør må forholde seg til de samme rammevilkår som enhver annen privat aktør. Staten, fylkeskommuner og kommuner bør derfor ikke kunne benytte forkjøps- og fortrinnsretten til å skaffe egne markedsaktører strategiske fortrinn fremfor andre aktører i markedet. Den endrede rollen til offentlige aktører i kraftnæringen er nærmere omtalt i kapittel 3.2.4. Blant annet har oppdekkingsplikten opphørt. Departementet har på bakgrunn av de nye forhold i energisektoren, hvor fylkeskommunene og kommunene skal behandles på samme måte som de øvrige aktører, kommet til at det ikke lenger er grunnlag for å opprettholde fylkeskommunens subsidiære forkjøpsrett etter gjeldende lov § 9 og fylkeskommunens og vedkommende kommunes subsidiære fortrinnsrett etter § 10. I lovforslaget oppheves disse rettighetene.

Den statlige forkjøps- og fortrinnsrett har aldri vært brukt. Det kan derfor stilles spørsmål ved nødvendigheten med denne bestemmelsen. Utvidelsen av hjemfallsinstituttet fører til at betydningen av forkjøps- og fortrinnsretten som virkemiddel for styring og kontroll reduseres ytterligere. Hjemfallsinstituttet er et vesentlig mer forutsigbart og treffsikkert virkemiddel. Departementet anser derfor hjemfallsretten sammen med den øvrige konsesjonslovgivning som oppstiller konsesjonsplikt, konsesjonsvilkår og adgang til å revidere slike vilkår, for å gi staten tilstrekkelig styring og kontroll med vannkraftressursene. Bestemmelsene om statlig forkjøps- og fortrinnsrett bør på denne bakgrunn oppheves. Dersom det i fremtiden skulle vise seg å oppstå et behov for slike virkemidler, vil bestemmelser om forkjøps- og fortrinnsrett kunne gjeninnføres.

§ 1 fjerde ledd – Unntak fra konsesjonsplikt og forkjøpsrett

Også i fremtiden vil det være behov for å legge til rette for samfunnsmessig ønskelige rasjonelle omorganiseringer innen energiforsyningen, samt fusjoner av industriselskaper som innehar konsesjonspliktige vannfallsrettigheter. Departementet har kommet til at hjemmelen for unntak fra konsesjonsplikt etter loven § 1 fjerde ledd derfor bør opprettholdes. Unntak fra forkjøpsrett vil ikke lenger bli aktuelt når forkjøpsretten for staten foreslås opphevet. Det skal likevel minnes om at hovedregelen ved overdragelser av vannfall er konsesjonsbehandling, herunder vilkår om tidsbegrensning og hjemfall. I forbindelse med overdragelser av vannfall som ikke tidligere er konsesjonsbehandlet og som nå foreslås pålagt vilkår om tidsbegrensning og hjemfall til staten, vil det derfor være adgang til å gi unntak fra konsesjonsplikt ved overdragelse. Tilsvarende vil gjelde øvrige ukonsederte vannfall. Et slikt unntak vil ha betydning for aktørene da overdragelsen ikke vil utløse konsesjonsbehandling etter loven § 2 fjerde ledd post 22.

Ved en slik konsesjonsbehandling fastsettes som hovedregel vilkår som ellers ikke kan fravikes etter lovgivningen på den tid konsesjonen blir gitt. Ettersom det for de fleste vassdrag er gitt reguleringskonsesjon med tilsvarende vilkår, kan ikke departementet se at vilkårene i seg selv vanligvis behøver å være særlig tyngende dersom det gis konsesjon etter industrikonsesjonsloven § 2 fjerde ledd post 22.