Delegasjonsbestemmelsene i dagens luftfartslov ble utformet på et tidspunkt da behovet for delegasjon av myndighet på luftfartens område til organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen (selvstendige rettssubjekter) 1I det følgende bruker vi ”selvstendig rettssubjekt” som en fellesbetegnelse på alle sammenslutninger som ikke er en del av den ordinære luftfartsforvaltningen, herunder både private foreninger, privateide selskaper og offentlig eide selskaper. Også enkeltpersoner, som for eksempel sakkyndige, kan i prinsippet være omfattet av uttrykket, selv om en del av det som sies ikke passer på disse. Se den særlige omtalen av sakkyndige i kapittel 1.5.4. I de aller fleste tilfellene brukes uttrykket synonymt med uttrykket ”privat rettssubjekt” som brukes i forvaltningslovens § 1og offentlighetslovens § 1, men dette uttrykket er språklig sett ikke helt dekkende for det heleide statlige aksjeselskapet Avinor AS, jf. det som sies i kapittel 1.5.2.2. var mindre enn det er i dag.

Etablering av nye og mer spesialiserte luftfartsaktiviteter som mikroflygning, ballongflygning, hengeglidning/paraglidning, fallskjermhopping fra fly, visse typer modellflygning og flygning med småfly i regi av flyklubber og privatpersoner har bidratt til et økende behov for delegasjon til private foreninger. Tilsyn med enkelte sider ved disse aktivitetene skiller seg fra tilsyn med tradisjonell luftfart på en måte som gjør det både teknisk, kapasitetsmessig og kulturelt vanskelig for den ordinære luftfartsforvaltningen å utføre disse oppgavene.

Videre har den gjennomførte omorganiseringen av Luftfartsverket til et eget heleid statlig aksjeselskap (Avinor AS) gjort det nødvendig å gjennomgå luftfartslovens delegasjonshjemler. I påvente av en generell vurdering av luftfartslovens hjemler for delegasjon til selvstendige rettssubjekter, foreslo departementet allerede i Ot.prp. nr. 40 (2002-2003) å føye til en ny § 13-5 i luftfartsloven. Bestemmelsen er nylig vedtatt av Stortinget som en del av lov 20. juni 2003 nr. 52.

Endelig har det vært reist spørsmål ved om det flysikkerhetsmessige tilsynet med SAS gjennom Det Skandinavisk Tilsynskontor (STK) har et tilstrekkelig godt hjemmelsgrunnlag i dagens luftfartslov.

Når loven uansett må vurderes ut fra disse, og noen andre, konkrete behov, mener departementet at det er ønskelig å vurdere innholdet i luftfartslovens bestemmelser om delegasjon til selvstendige rettssubjekter mer generelt.

Departementet har kommet til at det er ønskelig å endre den generelle delegasjonsbestemmelsen i luftfartslovens § 15-3. Isolert sett kan det se ut som om ordlyden i denne bestemmelsen hjemler delegasjon til organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen allerede i dag. Men forarbeidenes manglende problematisering av de vanskelige interesseavveiningene som gjør seg gjeldende ved slike delegasjoner tilsier at bestemmelsen bør vurderes på nytt i lys av dagens behov og antatte fremtidige behov.

1.2 Gjeldende rett

1.2.1 Luftfartslovens delegasjonsbestemmelser

Luftfartsloven inneholder både spesielle og generelle hjemler for delegasjon til personer og organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen.

De viktigste spesielle hjemlene i denne sammenhengen finnes i § 4-2 annet ledd (besiktigelse av luftfartøy), § 4-3 annet ledd (fornyelse av luftdyktighetsbevis og miljødyktighetsbevis) og § 5-2 (tilsyn med bemanning av luftfartøyer).

Disse spesialhjemlene favner til sammen en stor del av luftfartsmyndighetens tilsynsoppgaver. Selv om det ikke er tvilsomt at de hjemler visse former for delegasjon til andre enn ordinære luftfartsmyndigheter, er det ikke like klart hvilke former for myndighetsutøvelse de omfatter. Forarbeider og ordlyd kan tyde på at en først og fremst har hatt praktiske kontrollfunksjoner i tankene, i motsetning til myndighet til å fatte enkeltvedtak og vedta nye forskrifter på flysikkerhetsområdet.

Den mest generelle delegasjonsbestemmelsen finnes i luftfartslovens § 15-3. Bestemmelsen lyder:

”Departementet bestemmer hvilken myndighet som skal være luftfartsmyndighet etter denne lov, og fastsetter - forsåvidt ikke forholdet er regulert ved særskilt lovbestemmelse - i hvilken utstrekning luftfartsmyndigheten kan overdra sine beføyelser etter loven til andre”.

Etter lovens ordlyd er det ingen begrensninger med hensyn til hvem det kan delegeres til, jf. uttrykket ”andre”. Ordlyden åpner derfor for delegasjon til institusjoner utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen.

Ved utarbeidelsen av luftfartsloven av 11. juni 1993 ble § 15-3 ble bestemmelsens innhold ikke endret. Bestemmelsen er en videreføring av § 212 i luftfartsloven av 16. desember 1960. Forarbeidene til denne eldre bestemmelsen 2Innstilling III fra kommisjonen til revisjon av luftfartsloven, 18. juni 1957. Se kommisjonens forslag til § 194, jf. innstillingens s.102 og s.422. inneholder ingen direkte uttalelser om adgangen til å delegere til selvstendige rettssubjekter. Det ble imidlertid presisert at luftfartsmyndigheten ikke skal stå fritt til å delegere uten at departementet har vurdert delegasjonens innhold.

Når det gjelder forholdet mellom § 15-3 og de spesielle delegasjonsbestemmelsene i loven understreker de samme forarbeidene at spesialbestemmelsene ikke skal tolkes motsetningsvis. Det vil si at § 15-3 er ment å kunne hjemle delegasjon på enkelte områder hvor spesialhjemlene ikke strekker til.

1.2.2 Generelt om utforming og bruk av hjemler for delegasjon til institusjoner utenfor den ordinære forvaltningen

I juridisk teori er det delte meninger om i hvilken grad delegasjon til selvstendige rettssubjekter forutsetter eksplisitt lovhjemmel. Arvid Frihagen 3Arvid Frihagen: Forvaltningsrett, bind I, tredje utgave 1991 s. 234-235 hevder at delegasjon til private sammenslutninger ikke kan foretas med mindre loven eller forarbeidene gir holdepunkter for at dette skal være tillatt. Han påpeker imidlertid at kravene til et særlig hjemmelsgrunnlag avhenger av hva slags myndighet det gjelder. Torstein Eckhoff og Eivind Smith 4Torstein Eckhoff/Eivind Smith: Forvaltningsrett, femte utgave 1994 s. 224-226 er enig i dette siste, og anser løsningen etter gjeldende rett som tvilsom. Justisdepartementets lovavdeling 5Lovteknikk og lovforberedelse (”Lovteknikkheftet”), 2000 s. 127 begrenser seg til å vise til uenigheten i teorien, og oppfordrer lovkonsipister til å la en eventuell delegasjonsadgang i forhold til private rettssubjekter fremgå uttrykkelig av loven.

I praksis har det vist seg hensiktsmessig å la selvstendige rettssubjekter forestå visse typer myndighetsutøvelse. I tillegg til ovennevnte spesialbestemmelser i luftfartsloven finnes også tilsvarende regler sjødyktighetsloven 6Lov om Statskontrol med Skibes Sjødygtighed 9. juni 1903 nr. 7 § 9, jernbaneloven 7Lov om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. 11. juni 1993 nr. 100 § 15 og taubaneloven 8Lov om anlæg av taugbaner og løipestrenger mv. 14. juni 1912 § 1a. Forarbeidene til disse bestemmelsene viser at enkelte kontrolloppgaver er så vidt tekniske at det ikke nødvendigvis er hensiktsmessig at offentlige myndigheter opparbeider seg tilstrekkelig intern kompetanse til å utføre disse selv.

I takt med at offentlige regelverk dekker stadig flere teknisk kompliserte samfunnsområder har synet på adgangen til å delegere til selvstendige rettssubjekter utviklet seg. Dette gjør at den tradisjonelle, restriktive læren om delegasjon ser ut til å være på vikende front. Hvilke krav som stilles til det rettslige grunnlaget for en delegasjonsbeslutning må i dag sies å være usikkert.

1.3 Utenlandsk rett

1.3.1 Dansk rett

Den danske luftfartslovens § 152 inneholder en generell delegasjonshjemmel. Bestemmelsen lyder slik:

”Trafikministeren kan bestemme, at luftfartsvæsenet - ud over den samme ved bestemmelserne i loven tillagte myndighed – skal udøve visse af de ministeren ved loven tillagte beføjelser.

Stk. 2. Ministeren kan endvidere overlade beføjelser til at træffe afgørelser, som efter loven er tillagt ministeren eller luftfartsvæsenet, til:

1) andre offentlige myndigheder,

2) private organisationer eller

3) sagkyndige.

Stk. 3. Ministeren kan fastsætte regler om

sagsbehandlingen og om klageadgang for de i

stk. 2 nævnte afgørelser.”

Ordet ”afgørelser” i annet ledd omfatter kun det vi ville kalle enkeltvedtak, og ikke forskrifter.

I medhold av annet ledd har det danske Trafikministeriet fattet en delegasjonsbeslutning 9Trafikministeriets bekendtgørelse nr. 138 af 17. februar 1997.. § 1 denne beslutningen lyder som følger:

”Beføyelser, der er tillagt trafikministeren i lov om luftfart, til at træffe avgørelser og utstede forskrifter, herunder forskrifter til gennemførelse og udfyldelse af bestemmelserne i love, udøves af Statens Luftfartsvæsen, jf. dog §§ 2 og 7.

Stk. 2. Statens Luftfartsvæsen kan i medfør af luftfartslovens § 152, st.2, fastsætte regler om overladelse af beføjelser til andre offentlige myndigheter, private organisationer eller sakkyndige til at træffe afgørelser, som efter luftfartsloven eller denne bekendtgørelsen er tillagt luftfartsvæsenet, inden for den mer hobbyprægede del af den mindre flyvning samt i tilfelde, hvor det i øvrig må anses for flyvemæssigt forsvarlig.

Stk. 3. Forvaltningslovens kap. 2-7 og offentlighetslovens § 6 gælder for private organisationer og sakkyndige, der i medfør af st. 2 får tillagt afgørelseskompetence. Statens Luftfartsvæsen kan fastsætte regler om opbevaring m.v. af dokumenter og om tavshedspligt”.

1.3.2 Svensk rett

Den svenske luftfartsloven inneholder en generell delegasjoshjemmel i § 3 i kapittel 14. Bestemmelsen lyder:

” I den mån det behövs får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, i de avseenden som behandlas i denna lag, meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik.
Förvaltningsuppgift som ansluter till föreskrifterna får, om regeringen föreskriver det, av myndighet som avses i första stycket överlämnas åt annan, även om uppgiften innefattar myndighetsutövning.”’

Som vi ser, er delegasjon til selvstendige rettssubjekter ikke uttrykkelig nevnt i ordlyden.

1.4 Samferdselsdepartementets generelle vurderinger

Selv om ordlyden i § 15-3 isolert sett omfatter delegasjon til ethvert selvstendig rettssubjekt, er Samferdselsdepartementet enig med Justisdepartementets lovavdeling i at et så viktig prinsipp bør fremgå uttrykkelig av lovens ordlyd. Siden departementet uansett mener det er ønskelig å utforme en slik uttrykkelig delegasjonshjemmel, ser vi ingen grunn til å drøfte om mindre uttrykkelige delegasjonshjemler også kan være tilstrekkelige etter ulovfestede prinsipper.

Som det fremgår av kapittel 1.1 og kapittel 1.5 nedenfor er det fire konkrete delegasjonsbehov som er bakgrunn for dette høringsnotatet. Departementet ønsker likevel å drøfte spørsmålet om delegasjon til selvstendige rettssubjekter på et mer prinsipielt grunnlag, slik at lovens delegasjonshjemler kan utformes på en måte som gjør at de også er i stand til å fange opp fremtidige delegasjonsbehov.

Som nevnt innledningsvis er det særlig kompetansemessige og kapasitetsmessige årsaker til at myndighet etter luftfartsloven i enkelte tilfeller bør delegeres til selvstendige rettssubjekter. Fagmiljøene som befinner seg nærmest den praktiske anvendelsen av reglene vil ofte ha bedre forutsetninger for å forvalte regelverket. Noen ganger vil også praktisk eller fysisk nærhet til anvendelsen av reglene være en forutsetning for å oppnå en tilstrekkelig smidig anvendelse av regelen.

Samtidig er Samferdselsdepartementet, som øverste luftfartsmyndighet, ansvarlig for at luftfartsloven og tilhørende forskrifter forvaltes på forsvarlig måte. For at ansvar og myndighet ikke skal ligge på ulike steder, er det derfor viktig at Samferdselsdepartementet opprettholder kontroll med forvaltningen av regelverket.

Luftfartsforvaltningens kontrollbehov vil variere med arten av den myndigheten som delegeres. Her kan det være hensiktsmessig å skille mellom rent praktisk kontroll- og tilsynsvirksomhet, myndighet til å fatte enkeltvedtak (f.eks. utstedelse eller inndragning av tillatelser) og myndighet til å utforme og vedta forskrifter (f.eks. normer for godkjennelse av mikrofly). Behovet for kontroll vil normalt være større for de to siste gruppene enn for den første.

Utførelse av rent praktiske kontroll- eller tilsynsoppgaver bør kunne overlates til institusjoner utenfor den ordinære forvaltningen. 10Se bl.a. omtalen av delegering av tilsynsmyndighet til ikke-statlige institusjoner i St.meld. nr. 17 (2002-2003) s. 29 og stortingskomiteens knappe oppfølgende kommentarer i Innst. S. nr. 222 (2002-2003) s. 11. Men forutsetningen er da at oppgavene er begrenset til rent saksforberedende informasjonsinnsamling som utføres på vegne av et ordinært forvaltningsorgan, for eksempel i form av en sakkyndig rapport. I tillegg forutsettes det selvsagt at det ikke dreier seg om utøvelse av fysisk makt som er forbudt etter straffeloven, 11Se for eksempel strl. §§ 117, 222, 223 og 228 flg. og eller som krever særlig hjemmel.

Kontroll med enkeltvedtak fattet av institusjoner utenfor den ordinære forvaltningen vil kunne skje gjennom alminnelig klagebehandling etter forvaltningslovens regler. Etter forvaltningslovens § 1 regnes private rettssubjekter som forvaltningsorgan i saker hvor de treffer enkeltvedtak. Det innebærer at personer eller sammenslutninger som er uenig i et vedtak fattet av et privat rettssubjekt vil kunne klage vedtaket inn for den ordinære forvaltningen. I forbindelse med at myndigheten blir delegert til selvstendige rettssubjekter bør det derfor tas uttrykkelig stilling til om klage skal gå til Luftfartstilsynet eller direkte til Samferdselsdepartementet. Dersom klagen i første omgang skal gå til Luftfartstilsynet bør en vurdere om den i tillegg skal kunne påklages videre til Samferdselsdepartementet. 12I så fall vil dette være en spesialbestemmelse som går foran bestemmelsen i forvaltningslovens § 28 første ledd siste punktum. I forskrift av 3. november 2000 nr. 1096 om lufthavnrelaterte tjenester § 5-5 er det fastslått at en avgjørelse fattet av lufthavnadministrasjonen først kan bringes inn for Luftfartstilsynet og deretter eventuelt påklages til Samferdselsdepartementet. Formelt sett taler ordlyden mot at det er snakk om klage i to instanser, men reelt sett likner det mye. Valget vil i stor grad avhenge av de samme hensyn som begrunner selve delegasjonen.

Når det gjelder vedtagelse av nye forskrifter innenfor luftfartslovens anvendelsesområde, er det departementets oppfatning at slik myndighet ikke bør kunne delegeres til institusjoner utenfor den ordinære forvaltningen. Selv om slike ordninger blir praktisert bl.a. innenfor Taubanetilsynet, mener departementet at de myndighetsoppgavene som er omhandlet i luftfartsloven er av så stor samfunnsmessig betydning at det bare i helt spesielle tilfeller kunne være snakk om delegasjon til selvstendige rettssubjekter. Departementet mener at verken kompetansemessige eller kapasitetsmessige forhold oppveier de prinsipielle innvendingene mot slike delegasjoner. På den annen side ser ikke departementet bort fra at forvaltningen kan trenge bistand fra selvstendige rettssubjekter under utarbeidelse av forskrifter.

Dersom de forskriftene ordinære luftfartsmyndigheter vedtar gjøres for generelle vil det selvstendige rettssubjektet som forvalter forskriften ha en så vid skjønnsmargin at de forutsetningene som ligger til grunn for den angitte oppgavefordelingen mellom enkeltvedtak og forskrift lett vil kunne undergraves. Det er derfor viktig at de forskriftene en institusjon utenfor den ordinære forvaltningen gis i oppgave å forvalte har et så konkret og detaljert innhold at viktige samfunnsmessige avveininger ikke unndras offentlig styring.

Selv om forberedelse av nye forskrifter ikke er myndighetsutøvelse, kan det være grunn til å si noen ord om dette. Utviklingen går noen ganger så fort innenfor enkelte områder at luftfartsforvaltningen har begrenset mulighet til å være oppdatert. I enkelte tilfeller vil en kunne oppleve at institusjoner utenfor den ordinære forvaltningen sitter med mer kompetanse enn luftfartsforvaltningen selv 13Se St.meld. nr.17 (2002-2003) s. 29 pkt. 3.6.5.. I slike tilfeller vil det kunne være aktuelt å be slike institusjoner om bistand ved utformingen av nye fortskrifter. Dersom den nye forskriften skal anvendes på den sammenslutningen som selv har bistått under utarbeidelsen av den nye regelen, eller på eiere eller medlemmer av den samme, er det meget viktig at det forvaltningsorganet som leder arbeidet er seg bevisst mulige habilitetsmessige problemer.

Samferdselsdepartementet forutsetter at alle vedtak som delegerer offentlig myndighet til selvstendige rettssubjekter skal utformes, eller i alle fall godkjennes, av Samferdselsdepartementet selv.

Departementet har vurdert om det bør være noen saklige begrensninger i hjemmelen for delegasjon til selvstendige rettssubjekter, men har kommet til at det ikke bør være det. Behovet for en tilstrekkelig fleksibel hjemmel, som gjør det mulig å fange opp nye delegasjonsbehov som er vanskelige å forutse i dag taler klart mot slike begrensninger. I stedet må departementet foreta en konkret avveining av de hensynene som er drøftet her i tilknytning til hver enkelt delegasjon. Ut over det som allerede er sagt forutsettes det at sentrale forvaltningsrettslige oppgaver av særlig politisk, sikkerhetsmessig eller nasjonal betydning ikke delegeres til selvstendige rettssubjekter.

1.5 Nærmere om de enkelte delegasjonsbehovene

I dette kapitlet gjennomgås noen av de praktisk viktigste årsakene til at departementet ønsker å endre § 15-3. Fremstillingen bør leses både som en konkretisering av fire særskilte delegasjonsbehov, og som en belysing av mer generelle problemstillinger som har relevans også for delegasjon til andre selvstendige rettssubjekter enn de nevnte. Vi kommer tilbake til dette i merknadene til lovforslaget. 14Se kapittel 1.7.

1.5.1 Delegasjon til Norsk Aero Klubb (NAK) og enkelte andre private sammenslutninger

1.5.1.1 Bakgrunn

Myndighetene i de fleste land har avstått fra å detaljregulere flyging med hengeglidere, mikrolette fly og amatørbygde fly i samme grad som andre områdene av luftfarten. Hovedbegrunnelsen har vært at det økonomisk og praktisk ville være vanskelig å utøve disse formene for luftfart dersom de skulle være underlagt normalkravene til luftdyktighet, drift og sertifisering. Derfor har få, eller ingen, myndigheter i vestlige land vært dimensjonert for å prioritere innføring og håndheving av slike krav. I dette ligger det også en prinsipiell politisk avveining mellom den enkelte private utøvers rett til å utfolde seg uten myndighetsinngrep og de generelle sikkerhetsprinsippene som ligger til grunn for store deler av luftfartslovgivningen 15Se f.eks. Sårbarhetsutvalgets behandling av begrepene ”risiko” og ”akseptabel risiko” i NOU 2000:24 pkt. 2.3.1.. Det har i større grad vært overlatt til den enkelte utøver å ta stilling til om risikoen er akseptabel.

Et stykke på veg gjelder det som er sagt ovenfor også for seilflygning, ballongflygning og fallskjermhopping.

For å sikre visse krav til organisering og tilsyn med disse aktivitetsformene har Norsk Aero Klubb (NAK) 16NAK ble i 2001 vedtatt slått sammen med Norges Luftsportsforbund (NLF), med ikrafttredelse fra 2003. I det følgende bruker vi for enkelthets skyld NAK som betegnelse på foreningen, selv om NAK og NLF allerede har felles styre og sekretariat. og enkelte andre foreninger, i praksis blitt tildelegert myndighet til å fatte vedtak i medhold av overgripende rammeforskrifter. Luftfartstilsynet har i sin tur ført en begrenset form for tilsyn med NAK. Samme praksis har vært fulgt i Danmark, Sverige og flere andre europeiske land.

I et eget vedlegg til høringsnotatet er det tatt inn en oversikt over oppgavefordelingen mellom Luftfartstilsynet og NAK på en del områder.

I det følgende omtaler vi bare NAK fordi dette i praksis er den viktigste private flyklubben. Men det som sies vil også kunne være veiledende for forholdet til andre foreninger.

1.5.1.2 Norsk Aero Klubb

NAK er i dag organisert i sju forskjellige fagseksjoner; motorflyseksjonen, fallskjermseksjonen, seilflyseksjonen, mikroflyseksjonen, hang- og paraglidingseksjonen, modellflyseksjonen og ballongseksjonen. Disse seksjonene favner om ca. 240 lokale klubber og ca. 11 500 medlemmer. Klubbene har status som idrettslag innenfor Norges Idrettsforbund. Organisasjonen ledes av et hovedstyre bestående av lederne for fagseksjonene, mens driften forestås av et sekretariat ledet av en generalsekretær. Hver fagseksjon ledes av et styre valgt av representanter for lokalklubbene, mens den daglige drift ivaretas av fagpersoner innen NAKs sekretariat.

1.5.1.3 Delegeringspraksis - rettslig regulering

Som nevnt ovenfor i kapittel 1.5.1.1 har både prinsipielle og praktiske grunner gjort at tilsynet med teknisk standard på og bruk av hengeglidere, mikrofly og amatørbygde fly etc. i vesentlig grad har vært overdratt til NAK. Selv om hjemmelen for de ulike delegasjonene har vært noe ulik, har en i hovedsak fulgt en modell hvor Luftfartstilsynet har vært gitt en rammeforskrift som regulerer de viktigste kravene til den innretningen som brukes og de egenskapene og kvalifikasjonene utøveren skal ha.

Innenfor denne rammen har det i stor grad vært overlatt til NAK å utforme mer detaljerte bestemmelser om innretningenes tekniske egenskaper, tillatelser til de skolene som gir opplæring og krav til utøvernes kvalifikasjoner. NAK har i tillegg forvaltet disse reglene ved å utstede sertifikater til utøverne og føre kontroller med innretninger og skoler.

Som et typisk eksempel 17Andre sentrale forskrifter er forskrifter av 22. september 1983 om bruk av seilfly (BSL D 4-1), 10. januar 1980 om fallskjermhopping (BSL D 4-2), 10. mars 1983 om slepeflyging (BSL D 4-4), 16. juni 1998 om luftfart med bemannet friballong (BSL D 4-5), 5. oktober 1983 om motorseilfly (BSL D 4-6) og 20. april 1979 om bruk av hengeglidere (BSL D 4-7). på utformingen av Luftfartstilsynets rammeforskrifter gjengis følgende fra pkt. 3 i forskrift av 10. mai 1985 nr. 4156 om flymateriell av særlig art, mikrolette fly 18Inntatt i BSL B 5-3.:

”3.1 Punktene 3.2-3.6 [om flygetillatelser] skal ivaretas av organisasjon godkjent av [Luftfartstilsynet]. Slik godkjennelse gis kun til organisasjon som har et skriftlig instruksverk som dekker punktene. Organisasjonen må dessuten med referanse til samme punkter kunne dokumentere et tilfredsstillende egenkontrollsystem for alle aktiviteter som utføres.

3.2 Fartøy som brukes til luftfart etter denne forskriften skal ha flygetillatelse utstedt av organisasjon nevnt under pkt. 3.1.

3.3 Før flygetillatelse kan utstedes skal det ved gransking og besiktigelse være fastlagt at fartøyet oppfyller konstruksjonskravene i pkt. 4. Gransking og besiktigelse skal utføres av organisasjon nevnt under pkt. 3.1 og skal dokumenteres skriftlig.”

Om bruken av de samme flyene heter det i pkt. 4 i forskrift av 10. mai 1985 nr. 4160 19Inntatt I BSL D 4-8:

”4.3 Fører skal ha gyldig kompetansebevis utstedt av organisasjon godkjent av [Luftfartstilsynet].……(……).

4.4 Fører skal ha gjennomgått teoriutdannelse og praktisk utdannelse, samt ha vedlikeholdt sine kvalifikasjoner i samsvar med bestemmelser godkjent av [Luftfartstilsynet].

De bestemmelsene som er omtalt i det siterte pkt. 4.4 ovenfor er i praksis utarbeidet av Norsk Aero Klubb og inntatt i klubbens håndbok for mikroflyging. Boken blir revidert årlig, og blir i den forbindelse oversendt til Luftfartstilsynet for gjennomgang og til en viss grad også godkjenning. De relevante delene av håndboken har aldri vært kunngjort som forskrift i Norsk Lovtidend.

Bevisstheten har nok ikke alltid vært like høy med tanke på om håndbokens innhold er en forskrift i forvaltningslovens forstand og om det er Luftfartstilsynet eller NAK som eventuelt har ”vedtatt forskriften”. I sin fremstilling av norsk foreningsrett hevder Geir Woxholth bestemt at deler av håndboken er en forskrift. 20Se Geir Woxholths Foreningsrett 1. utg. (1989) s. 411. Se også supplerende kommentarer på s. 432 i samme bok. Departementet er tilbøyelig til å være enig i dette.

Uansett må det være klart at NAKs myndighet til å utstede tillatelser og bevis er delegert myndighet til å fatte enkeltvedtak. Det er ikke gitt uttrykkelige regler som tar stilling til om klage over slike vedtak skal avgjøres av Luftfartstilsynet eller av Samferdselsdepartementet.

De ulike forskriftene som inneholder delegasjoner til NAK er hjemlet i flere forskjellige bestemmelser i luftfartsloven. En nøyere gjennomgang viser at bruken ikke alltid har vært like konsekvent. I enkelte tilfeller er det nok også tvilsomt om de anvendte bestemmelsene hjemler den delegasjonen som har vært tilsiktet. Luftfartslovens § 15-3 ser ikke ut til å ha vært brukt som hjemmelsgrunnlag. I stedet har en i hovedsak vist til de materielle, innholdsmessige hjemlene som omhandler de myndighetsområdene som er delegert.

1.5.1.4 Departementets vurdering

Som det fremgår av de generelle vurderingene ovenfor i kapittel 1.4 er departementet skeptisk til å delegere myndighet til å gi forskrifter. I forslaget til ny § 15-3 er det derfor presisert at det ikke skal være adgang til å delegere myndighet til å gi forskrifter til selvstendige rettssubjekter. Myndighet til å fatte enkeltvedtak skal derimot kunne delegeres.

Som følge av dette blir det også viktig å være seg bevisst om de generelle normene NAK eller andre foreninger forvalter er å betrakte som forskrift gitt i medhold av luftfartsloven eller foreningsinterne vedtekter som bare kan håndheves etter foreningsrettens egne prinsipper. Ut over dette ønsker ikke departementet her å ta stilling til hvor grensen bør gå mellom forskrift og foreningsrettslige regler. Når denne grensen senere skal trekkes gjennom utformingen av nye forskrifter vil hensynene som er behandlet ovenfor i kapittel 4 være av vesentlig betydning.

1.5.2 Delegasjon til Avinor AS

1.5.2.1 Bakgrunn

Med virkning fra 01.01.03 ble forvaltningsbedriften Luftfartsverket omdannet til det heleide statlige aksjeselskapet Avinor AS. Selskapet er underlagt den generelle lovgivningen om aksjeselskaper 21Se særlig lov om aksjeselskaper av 13. juni 1997 nr. 44. Denne loven har enkelte særlige regler om statsaksjeselskaper i kapittel 20, II., mens selve omdanningen ble gjennomført ved hjelp av særlov. 22Lov av 13. desember 2002 nr. 85 om omdanning av Luftfartsverket til aksjeselskap. Lovens forarbeider er Ot.prp. nr. 14 (2002-2003) og Innst. O. nr. 40 (2002-2003).

Departementet foreslo i Ot.prp. nr. 40 (2002-2003) en uttrykkelig hjemmel for delegasjon til Avinor AS i luftfartslovens § 13-5. Forslaget ble fremmet som en nødvendig, midlertidig hjemmel i påvente av at delegasjon til selvstendige rettssubjekter skulle underlegges en mer generell og rettspolitisk behandling i dette høringsnotatet. Bestemmelsen ble nylig vedtatt som en del av lov av 20. juni 2003 nr. 52. Bestemmelsen kan oppheves som overflødig dersom departementets forslag til ny § 15-3 blir vedtatt.

1.5.2.2 Avinor AS’ rettslige status - forholdet til forvatningsloven, offentlighetsloven og generelle forvaltningsrettslige prinsipper

Før vi i kapittel 1.5.2.3 drøfter hvilke myndighetsoppgaver som bør legges til Avinor AS, er det ønskelig å gi en kort forklaring av selskapets rettslige status. Vi tenker særlige på forholdet til Staten ved Samferdselsdepartementet som eier og de forvaltningsrettslige regler og prinsipper selskapet eventuelt plikter å følge.

Avinor AS er et eget rettssubjekt. 23Som det fremgår nedenfor siktes det her til noe annet enn ”privat rettssubjekt” slik dette uttrykket er brukt i forvaltningslovens og offentlighetslovens § 1 tredje punktum. Selskapet er underlagt aksjelovgivningens alminnelige regler om eierstyring, og det rettslige utgangspunktet er derfor at samferdselsministeren styrer selskapet i egenskap av generalforsamling. Det er selskapets styre og administrasjon som forestår den fortløpende forvaltningen og daglig ledelse av selskapet.

Dermed er det ikke sagt at selskapet ikke lenger er nødt til å følge noen av forvaltningsrettens regler og prinsipper om forsvarlig saksbehandling, offentlighet og forsvarlig skjønnsutøvelse.

På bakgrunn av Justisdepartementets lovavdelings tidligere uttalelser om anvendelsen av offentlighetsloven på AS Oslo Sporveier 24Se brev av 27.11.2000 fra Lovavdelingen til Fylkesmannen i Oslo og Akershus i sak 98/11443 E TME/ESI/ld. og Oslo Lufthavn AS 25Se brev av 16.07.2002 fra Lovavdelingen til Samferdselsdepartementet i sak 01/7423 EO TME/MHG/an., og uttalelser om tilsvarende spørsmål i St.meld. nr. 32 (1997-98), har Samferdselsdepartementet drøftet hvorvidt Avinor AS er forpliktet til å følge offentlighetsloven og forvaltningsloven med Lovavdelingen. Basert på Lovavdelingens uttalelser, og Samferdselsdepartementets egne vurderinger, har en kommet til 26Se brev av 09.01.2003 fra Samferdselsdepartementet til Avinor AS i sak 00/3357 – 011.2. at selskapet må følge disse lovene. Konklusjonen er basert på en bred vurdering hvor en har lagt særlig vekt på at selskapet inntil videre har beholdt så vidt mange myndighetsoppgaver og fremdeles opererer innenfor så vidt mange naturlige monopoler at selskapet er å anse som et ”organ for stat”, slik det heter i § 1 annet punktum i de to nevnte lovene 27Offentlighetslovens og forvaltningslovens § 1 annet punktum er likelydende og regulerer lovenes anvendelsesområde. Begge bestemmelser lyder som følger: ”Som forvaltningsorgan regnes i loven ethvert organ for stat eller kommune”..

Dette betyr at selskapet som sådan er bundet av offentlighetslovens og forvaltningslovens bestemmelser. I den grad selskapet fatter enkeltvedtak 28Se definisjonen i forvaltningslovens § 2 første ledd bokstav b) jf. bokstav a). vil beslutningen kunne påklages. I henhold til forvaltningsloven 29Se forvaltningslovens § 28 første ledd. går klage til vedtaksorganets overordnede myndighet. Avinor AS har ikke noe overordnet organ i ordinær forstand. Bestemmelsen må forstås slik at klage går enten til Luftfartstilsynet eller Samferdselsdepartementet avhengig av hvilket av disse organene som er utpekt som myndighetsorgan på det aktuelle området. Dette vil i sin tur bero på hva lovens selv sier, eventuell delegasjon og bestemmelser om hvem som er ”luftfartsmyndighet” etter loven. Avgjøres klagen av Luftfartstilsynet, kan den ikke påklages videre til departementet. 30Se samme sted.

I juridisk teori har det også vært antatt at ulovfestede regler om myndighetsmisbruk (forsvarlig og saklig skjønnutøvelse) må følges også av selvstendige rettssubjekter som yter offentlige tjenester. 31Se Eckhoff og Smith Forvaltningsrett (1997) s. 354 og Hans Petter Gaver Alminnelig Forvaltningsrett (1999) s. 318-319. Departementet legger til grunn at Avinor AS derfor ikke har anledning til å foreta usaklig forskjellsbehandling på områder hvor det utøver offentlig monopolvirksomhet eller andre former for myndighetsutøvelse. Herunder antas det å gjelde visse uskrevne regler om kontraheringsplikt.

Departementet understreker at fremtidige omorganiseringer av Avinor AS eller overføring av myndighetsoppgaver til den ordinære luftfartsforvaltningen vil kunne føre til at de vurderingene som er foretatt ovenfor ikke lenger er gyldige, og at Avinor AS må behandles som ethvert annet privat rettssubjekt.

1.5.2.3 Departementets vurdering av hvilke hensyn som bør vektlegges når en skal ta stilling til om en oppgave skal delegeres til Avinor AS

Da Luftfartstilsynet ble opprettet, var formålet først og fremst å skille mellom tilsynsvirksomhet og forretningsmessig drift. 32Se St.prp. nr. 66 (1998-1999) og Inst. S. nr. 226 (1998-1999). Ved at det gamle Luftfartsverket nå er skilt ut fra den ordinære statsforvaltningen har en gått enda et skritt til i retning av å skille mellom myndighetsutøvelse og forretningsdrift innenfor luftfarten. Men som nevnt i kapittel 1.5.2.2 ligger det fremdeles noen klare myndighetsoppgaver igjen i Avinor AS.

Departementet ser for seg at arbeidet med å skille klarere mellom myndighetsutøvelse og forretningsdrift videreføres i fremtiden. Det kan for eksempel skje ved at ytterligere oppgaver blir overført fra Avinor AS til den ordinære luftfartsforvaltningen, eller ved at Avinor AS deles opp i to eller flere selskaper som driver med henholdsvis rene forretningsdrift og mer eller mindre myndighetspreget virksomhet.

Uansett er det noen sentrale hensyn som bør tillegges vekt når en tar stilling til om eksisterende myndighetsoppgave skal forbli liggende i Avinor AS eller nye oppgaver skal tildeles Avinor AS. For det første må en uansett sikre seg at vanlige hensyn til rettsikkerhet (forsvarlig saksforberedelse, klagerett, likebehandling osv.) ivaretas for de som er berørt av vedtak fattet av Avinor AS. Som eksempel kan en nevne Avinor AS’ nåværende myndighet til å fatte vedtak om at et luftfartøy skal holdes tilbake.

For det andre må en sikre seg mot at Avinor AS ikke får mulighet til å påvirke eller bestemme rammebetingelser på en måte som gir selskapet et uheldig konkurransefortrinn i forhold til selskaper som tilbyr konkurrerende tjenester. Delegasjon av myndighet til å fastsette eller dispensere fra avgiftsbestemmelser kan være et eksempel på dette.

Departementet antar at Avinor AS’, og for så vidt også andre konkurrenters, praktiske nærhet til en del oppgaver og situasjoner gjør at det er hensiktsmessig at de utøver enkelte oppgaver som tradisjonelt har vært ansett som myndighetsoppgaver. Ett eksempel på dette er behovet for å dispensere fra traséforskrifter når det oppstår et akutt behov for det, og en ikke har tid til å forelegge spørsmålet for luftfartsmyndighetene. Et annet eksempel er utøvelse av innsigelsesmyndighet etter plan- og bygningsloven. Avinor AS vil i en del tilfeller ha bedre kjenneskap til lokale eiendomsforhold og den betydningen dette har for avvinklingen av luftfartsen enn de ordinære luftfartsmyndighetene.

I tråd med de generelle vurderingene som fremgår av kapittel 4 mener departementet at delegasjon av myndighet til å vedta forskrifter ikke bør forekomme. I den grad Avinor AS har hatt slik myndighet til nå, bør vedtagelsesmyndigheten overføres enten til Luftfartstilsynet eller til Samferdselsdepartementet.

I den grad Avinor AS skal ha myndighet til å fatte enkeltvedtak, vil dette normalt skje med hjemmel i forskrift gitt i medhold av luftfartsloven. Ved utarbeidelsen av slike forskrifter er det viktig å vurdere om det skal gjelde spesielle regler for forberedelse av vedtakene og hvordan eventuelle klager skal behandles.

Ut over disse generelle retningslinjene ønsker ikke departementet å ta stilling til hvordan den foreslåtte delegasjonshjemmelen skal brukes. Luftfartstilsynets gradvise oppbygging av kompetanse og kapasitet og graden av internasjonalisering og konkurranse i de markedene Avinor AS opererer, vil være faktorer som kan påvirke behovet for delegasjon.

1.5.2.4 Forholdet til Oslo Lufthavn AS (OSL)

Avinor AS eier i dag alle aksjene i Oslo Lufthavn AS. I enkelte tilfeller har det oppstått tvil om myndighet som er uttrykkelig delegert til Avinor AS også kan anses delegert til Oslo Lufthavn AS eller om Avinor AS har adgang til å delegere myndigheten videre. Begge disse spørsmålene må besvares benektende. Siden delegasjon til selvstendige rettssubjekter i utgangspunktet er noen ekstraordinært, må det foreligge klare holdepunkter for å kunne si at slik delegasjon er foretatt.

Derimot ser departementet at det kan være et reelt behov for slik delegasjon i enkelte tilfeller. Eksempel på dette finner en i § 6-2 i forskrift av 16.12.97 om inn- og utflygingstraséer for Oslo lufthavn, Gardermoen, Akershus. Dette eksempelet viser i tillegg at det kan være behov for at både Avinor AS (kontrollsentralen i Røyken) og Oslo Lufthavn AS (tårntjenesten) har parallell kompetanse, slik at alle faser av en inn-/utflygning omfattes. Det sentrale i denne sammenhengen er at delegasjonshjemlene må gis et presist innhold, slik at det ikke er tvilsomt hvem som har fått tildelt myndighet. Klage på vedtak fattet av Oslo Lufthavn AS må gå direkte til den ordinære luftfartsforvaltningen.

1.5.3 Delegasjon til de organer som har ansvar for tilsyn med flyvirksomheten i SAS-konsernet

1.5.3.1 Bakgrunn

Som følge av opprettelsen av SAS-samarbeidet i 1946 ble det nødvendig for myndighetene i de tre skandinaviske landene å samordne sin tilsynsvirksomhet med det nye selskapet. I tråd med dette ble det i 1948 dannet et særskilt forum for SAS samarbeidet, kalt OPS-utvalget. 33Navnet er avledet av ordet ”operations”, dvs. operative forhold innen luftfarten. OPS-utvalget er sammensatt av øverste leder for luftfartsmyndigheten i de tre landene; luftfartsdirektøren i den danske Statens Luftfartsvæsen, luftfartsdirektøren i det norske Luftfartstilsynet og Flygsäkerhetsdirektören i det svenske Luftfartsverket. Utvalgets hovedformål er å fatte hurtige og ressursbesparende fellesvedtak knyttet til det flysikkerhetsmessige tilsynet med SAS.

Etter en deling av det tekniske vedlikeholdet innen SAS mellom de tre skandinaviske landene i 1967-68 ble Det Skandinaviske Tilsynskontor (STK) dannet. STKs opprinnelige oppgaven var å skaffe til veie faktagrunnlag for OPS-utvalgets vedtak gjennom rent faktisk tilsyn. Etter hvert har det tekniske tilsynet med SAS fått et slikt omfang at lederen for STK i dag er tildelt en relativt omfattende myndighet til å fatte bindende vedtak overfor SAS.

1.5.3.2 Vurdering av behovet for delegasjonshjemmel

Samferdselsdepartementet mener STK i dag har blitt tildelt myndighet til å fatte bindende vedtak på så vidt viktige områder at det hadde vært ønskelig med en klarere lovmessig forankring av myndighetstildelingen til organet. Samtidig er SAS-samarbeidet for øyeblikket under så rask utvikling at det er vanskelig å danne seg et klart bilde av hvordan behovet for overføring av myndighet til STK vil være 2-3 år frem i tiden. Kanskje vil vi se en klarere oppgavefordelig, som reduserer behovet for over- eller mellomnasjonalt tilsyn. Uansett krever lovregulering at de tre skandinaviske landende i fellesskap, og på et bredere grunnlag, tar stilling til hvilken rettslig status STK har eller bør ha.

Samferdselsdepartementet har etter dette kommet til at det foreløpig ikke vil foreslå spesielle delegasjonsbestemmelser for STK spesielt eller for det samlede tilsynet med SAS mer generelt.

1.5.4 Delegasjon til sakkyndige

Luftfartslovens § 4-2 annet ledd, § 4-3 annet ledd og § 5-2 hjemler allerede i dag delegasjon av visse begrensede oppgaver til private sakkyndige. Begrepet sakkyndig er ikke drøftet i forarbeidene, men departementet legger til grunn at det dreier seg om enkeltpersoner eller organisasjoner som befinner seg utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen og som også besitter en særlig flyfaglig kompetanse.

Departementet har vurdert om det er hensiktsmessig å ha en generell regel som åpner for delegasjon til sakkyndige. Den danske luftfartsloven har en slik generell hjemmel 34Se bestemmelsen som er sitert i kapittel 3.2 ovenfor. i tillegg til de spesielle hjemlene som er sitert ovenfor.

På den ene siden kan det hevdes at de mest praktiske situasjonene er omhandlet i de spesielle bestemmelsene som er sitert ovenfor, og at det derfor er lite behov for supplerende delegasjonshjemler.

På den annen side er det alltid en viss fare for at de spesielle delegasjonsbestemmelsene som finnes i dagens lov ikke vil dekke nye delegasjonsbehov som oppstår i fremtiden. Som eksempel kan det nevnes at det ikke finnes hjemler for delegasjon av myndighet etter lovens kapittel VII som blant annet omfatter bakketjenester. I det foreliggende forslaget til parlaments- og rådsforordning om ”interoperability of the European air traffic management network” er det lagt opp til et godkjennelsessystem for produkter og systemer til bruk innen flysikringstjenesten hvor private sakkyndige vil kunne tildeles oppgaver. 35Se artikkel 8, jf. 5 og 6 i forslaget som har referanse (COD) 2001/0237. Forslaget utgjør en del av den såkalte Single European Sky-pakken.

Dersom det er reelt behov for det, eller internasjonale forpliktelser gjør det nødvendig, bør luftfartsloven ikke være til hinder for delegasjon til private sakkyndige. Vurderingen av om det er politisk akseptabelt å foreta en slik delegering bør foretas i forbindelse med godkjennelsen av internasjonale forpliktelser eller utformingen av konkrete delegeringsvedtak. Departementet legger likevel til grunn at hjemmelen brukes med varsomhet, og bare i den grad momentene som er drøftet i kapittel 4 tilsier det.

Departementet vil etter dette foreslå en generell og klar hjemmel for delegasjon av myndighet etter luftfartsloven til private sakkyndige.

1.6 Forslag til lovtekst

Departementet forslår at luftfartslovens § 15-3 får følgende ordlyd (endringer i kursiv):

Departementet bestemmer hvilken myndighet som skal være luftfartsmyndighet etter denne lov.

Departementet kan bestemme at kompetanse til å fatte enkeltvedtak etter denne loven, eller etter bestemmelser gitt i medhold av denne loven, kan delegeres til selvstendige rettssubjekter.

Myndighet til å fastsette forskrift eller fatte enkeltvedtak, som etter denne loven ligger til Kongen eller departementet, kan delegeres til annet offentlig organ.

Luftfartslovens § 13-5 oppheves samtidig som overflødig.

1.7 Merknader til lovteksten

Hovedformålet med endringsforslaget er å gjøre det helt klart at myndighet til å fatte enkeltvedtak kan overdras fra den ordinære luftfartsforvaltningen til organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen.

Luftfartslovens § 13-5 ble nylig vedtatt som en midlertidig hjemmelsbestemmelse ved lov av 20. juni 2003 nr. 52. Ved vedtagelsen av ny § 15-3 er det ikke lenger behov for den spesielle bestemmelsen i § 13-5. Paragrafen foreslås derfor opphevet som overflødig.

På samme måte som tidligere vil bestemmelsen regulere både hvem som skal være luftfartsmyndighet etter loven og hva som er tillatt delegering av kompetanse. Skillet foreslås tydeliggjort ved at problemstillingene reguleres separate ledd. Første ledd omhandler den første problemstillingen, mens de to siste leddene omhandler den siste.

Første ledd utgjør en uendret del av dagens § 15-3. Meningen er å videreføre dagens ordning, hvor det gjennom generelt vedtak slås fast hvilket organ som er å anse som ”luftfartsmyndighet” når dette ordet brukes i lovens øvrige bestemmelser. Det forutsettes også at Luftfartstilsynet skal være luftfartsmyndighet på samme måte som i dag.

Annet ledd er lovforslagets reelle nyskapning. Her slås det uttrykkelig fast at kompetanse etter luftfartsloven kan delegeres til enheter utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen. Begrunnelsen for regelen, og avgrensningen av den, er omtalt mer utføring ovenfor i kapittel 1.4.

Bestemmelsen omfatter bare delegasjon av kompetanse til å fatte enkeltvedtak, i motsetning til det å vedta forskrifter. Begrunnelsen for dette skillet fremgår av kapittel 1.4. På dette punkt skiller annet ledd seg fra tredje ledd, som omhandler delegasjon innad i forvaltningen. Departementet har forsøkt å finne frem til en kortfattet fellesbetegnelse på de som er omfattet.

Uttrykket ”privat rettssubjekt” slik dette brukes i forvaltningslovens og offentlighetslovens § 1 kunne være en mulighet. Problemet med dette uttrykket er for det første at det innholdsmessig ikke omfatter organer som er å regne som ”organ for stat” slik dette er brukt i de to nevnte paragrafenes annet punktum. Som det fremgår av kapittel 1.5.2.2 vil med andre ord Avinor AS ikke omfattes av dette uttrykket. For det andre er det rent språklig ikke heldig å omtale et heleid statlig selskap som ”privat”.

I stedet foreslår departementet å bruke uttrykket ”selvstendige rettssubjekter”. Språklig sett gjør dette det klarere at det dreier seg om et rettssubjekt som organisatorisk sett ikke er en del av den ordinære luftfartsforvaltningen.

Uttrykket er ment å omfatte ulike former for selvstendige sammenslutninger; selskaper (som Avinor AS), foreninger (som Norsk Aero Klubb), stiftelser (som Det Norske Veritas), osv. I tillegg omfattes frittstående enkeltpersoner som jobber som sakkyndige, slik som omtalt ovenfor i kapittel 1.5.4, og eventuelle andre konsulenter som måtte jobbe på kontraktsbasis etter oppdrag fra forvaltningen.

Dersom offentlig kompetanse delegeres til et selskap eller et konsern bør det presiseres i vedtaket om meningen er å delegere bare til ett enkelt selskap i konsernet eller til to eller flere selskaper i konsernet (Avinor AS – Oslo Lufthavn AS). Delegeres det til et underordnet selskap i et konsern, må det bestemmes at klage på et vedtak fattet av dette organet går direkte til et forvaltningsorgan. De samme prinsippene bør gjelde ved delegasjon til en eller flere foreninger i en sammenkjedet foreningsstruktur av over- og underforeninger (Norsk Aero Klubb og Norges Idrettsforbund). I det siste tilfellet er det samtidig viktig at forholdet til foreningsrettens selvdømmeregler avklares på forhånd.

Det er ikke sagt utrykkelig i lovteksten hvilke organer som kan delegere sin kompetanse. Meningen er at all kompetanse etter loven i prinsippet skal kunne delegeres til selvstendige rettssubjekter, ikke bare kompetanse som ligger til Luftfartstilsynet. Det spiller heller ikke noe rollen om kompetansen følger direkte av lovteksten, av delegasjon i medhold av tredje ledd, eller i vedtak om hvem som er luftfartsmyndighet etter loven. 36Se forskrift av 10. desember 1999 nr. 1272 om hvem som er luftfartsmyndighet etter luftfartsloven.

For øvrig forutsetter departementet at de hensynene som fremgår av kapittel 1.4 blir tillagt vekt når en i et konkret tilfelle tar stilling til om det er ønskelig å bruke delegasjonshjemmelen. De samme hensynene må også tillegges vekt når en tar stilling til hvilke saksbehandlings- og klageregler som er nødvendige i gi i forbindelse med en konkret delegasjon. I tvilstilfeller er det også viktig å klargjøre om det er rettslige beføyelser som delegeres, eller om det bare dreier seg om tildeling av rent praktisk-faktiske oppgaver (for eksempel innsamling av fakta eller faglige vurderinger som senere skal spilles inn til Luftfartstilsynet).

Loven har allerede i dag blitt praktisert slik at myndighet som er uttrykkelig lagt til Kongen eller departementet kan delegeres til underordnet offentlig organ. Tredje ledd innebærer bare at dette prinsippet gis en uttrykkelig formulering. Bestemmelsen er først og fremst nødvendig fordi delegering innad i forvaltningen ikke er omfattet av siste ledd, og ville forbli uregulert som følge av at uttrykket ”til andre” foreslås tatt ut av lovteksten.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lovforslagets hovedformål er å avklare tvilsomme rettslige spørsmål. Et stykke på vei vil forslaget bare klargjøre det rettslige grunnlaget for en allerede eksisterende praksis. For så vidt gjelder tilsyn med småfly antas det at forslaget vil klargjøre grunnlaget for privat bistand i tilsynsarbeidet, samtidig med at det settes visse grenser for hva som kan overlates til private aktører. Departementet er kjent med at det allerede eksisterer forslag til tilsynsforskrifter som med dette vil få en klar hjemmel.

Av administrative konsekvenser anser departementet det som spesielt viktig at private aktører som får tildelt myndighetsoppgaver setter seg inn i hva dette innebærer av forpliktelser med hensyn til saksbehandling, klageadgang osv. Herunder er det viktig at luftfartsmyndighetene bidrar til å avklare disse forpliktelsene ved utformingen av de forskriftene som skal være grunnlag for utøvelsen av myndigheten. I tillegg bør det gis veiledning og retningslinjer i brevs form.