Senter for menneskerettigheter, UIO

UNIVERSITETET I OSLO
DET JURIDISKE FAKULTET

(web-versjon)

Statsministerens kontor
Postboks 8001 Dep
0030 Oslo

Dato: 28. mai 2004

MAKT- OG DEMOKRATIUTREDNINGEN: HØRINGSUTTALELSE FRA SENTER FOR MENNESKERETTIGHETER, UIO

1 Innledende bemerkninger

Senter for menneskerettigheter (SMR) oversender med dette høringsuttalelse til Makt- og demokratiutredningens sluttrapport. Høringsuttalelsen er også sendt elektronisk i dag ( maktutredningen@smk.dep.no).

SMR er ved kgl. res. 21.9.2001 gitt status som Nasjonal institusjon for menneskerettigheter i tråd med FNs Generalforsamlings vedtak i 1993. En av våre hovedoppgaver er å utrede forhold omkring menneskerettighetene i det norske samfunnet. Høringsuttalelsen er utarbeidet av en tverrfaglig gruppe av forskere tilknyttet SMR.

Maktutredningens sluttrapport danner et godt grunnlag for problematisering og videre diskusjon av en rekke temaer som gjelder makt og demokrati i det norske samfunnet. For SMR er det naturlig å fokusere på de menneskerettsfaglige relevante aspekter ved Maktutredningens konklusjoner. Disse fremkommer en rekke steder i både NOU 2003: 19 Makt og demokrati (sluttrapporten) og i Østerud, Engelstad og Selle: Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen (2003) (”sluttboken”).

SMR vil innledningsvis fremheve det positive i at Maktutredningen i så stor grad har befattet seg med makt- og demokratiaspekter ved rettslivet, herunder rettighetslovgivning generelt og menneskerettslige standarder spesielt. SMR mener likevel at det er grunn til stille spørsmål ved og eventuelt korrigere Maktutredningens synspunkter på menneskerettighetene i et makt- og demokratiperspektiv.

2Forholdet mellom menneskerettigheter og makt/demokrati: Grunnleggende synspunkter

Høringsbrevet ber om en vurdering av ”i hvilken grad den beskrivelse som maktutredningen gir av utvikling og situasjon knyttet til makt- og demokratiforhold i samfunnet oppfattes som faktisk riktig og fyllestgjørende”, og en vurdering av ”i hvilken grad utviklingen og situasjonen … er positiv eller negativ ut fra et overordnet mål om et bedre samfunn”.

SMR anser at Maktutredningens beskrivelser av menneskerettighetsperspektivet ikke uten videre kan anses som riktige og fyllestgjørende. Dette knyttes til SMRs begrunnede overbevisning om at en økt oppmerksomhet omkring, og bruk av, internasjonale menneskerettighetsstandarder i norsk samfunns- og rettsliv i det alt overveiende er positivt ut fra et overordnet mål om et bedre samfunn.

Grunnlaget for disse hovedinnvendingene mot Maktutredningens vurderinger og konklusjoner kan vanskelig formidles i sin helhet her. Vi må derfor nøye oss med å peke på enkelte hovedpunkter. Dette dreier seg om følgende temaer:

Menneskerettighetenes særstilling

Begrepene ”makt” og ”demokrati”

”Rettsliggjøring” på menneskerettighetenes område

Disse behandles nå fortløpende.

Menneskerettighetenes særstilling

SMR anser det for å være en svakhet ved Maktutredningens konklusjoner at menneskerettslige normer sidestilles med andre rettslig normer når den vurderer ulike makt- og demokratiutfordringer ved rettsliggjøringen av samfunnet.

De internasjonalt vedtatte menneskerettighetene, slik de springer ut av FNs Verdenserklæring om menneskerettighetene og slik de er gjort folkerettslig forpliktende i en rekke internasjonale konvensjoner, bygger på en forestilling om at vår samfunnsorden hegner om et knippe overordnede, allmenngyldige normer. Deres gyldighet er udiskutabel. Deres gjennomslagskraft skal i utgangspunktet ikke være gjenstand for ytterligere forhandlinger.

SMR mener Maktutredningen ikke har tatt inn over seg erkjennelsen av særtrekket ved menneskerettighetene, nemlig at de i motsetning til andre faktorer som påvirker vår forståelse av makt og demokrati utgjør normer som etter sitt innhold skal danne utgangspunkter og sette grenser for politisk styring og rettsanvendelse. Slik sett kan ikke menneskerettighetenes inntog i den norske samfunns- og rettsdebatten være gjenstand for en ren hensiktsmessighetsdebatt av samme type som for andre lover, slik Maktutredningen legger opp til.

Denne manglende vektleggingen av menneskerettighetenes særstilling i en demokratisk rettsstat har allerede fått negative følger, noe utviklingen etter Maktutredningens sluttrapport ble fremlagt har vist. I 1999 anmodet et enstemmig Storting regjeringen om å inkorporere FNs Kvinnekonvensjon i norsk lovgivning. Regjeringen ved Barne- og familieminister Laila Dåvøy har uttalt at ”den ser det som mest naturlig” at Kvinnekonvensjonen innarbeides i den alminnelige lovgivningen (pressemelding 3. mars 2004), og at den ikke bør inkorporeres på lik linje med de konvensjoner som allerede er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2. Justisdepartementet uttalte i høringsrunden til spørsmålet om valg av gjennomføringsform for Kvinnekonvensjonen at: ”Inkorporasjon bidrar til rettsliggjøring av politiske spørsmål, jf. NOU 2003: 19 Makt og demokrati,kapittel 6. Dette taler for å utvise en viss forsiktighet”. Dette synet ble også delt av Regjeringsadvokatembetet i samme høringsrunde. Det er bekymringsfullt at synspunkter om at menneskerettigheter er problematiske fordi de begrenser flertallets handlingsrom legitimeres i Maktutredningens vurderinger av menneskerettighetenes påståtte problematiske aspekter.

Begrepene ”makt” og ”demokrati”

Maktutredningen slår fast at rettsvesenet og domstolene har fått ”større makt” bl.a. gjennom menneskerettighetenes inntog i det norske samfunnslivet (Sluttboken kapittel 7) og det sies at rettigheter ”begrenser handlingsrommet for flertallsvedtak i folkevalgte organer” (Sluttrapporten s 30). Slike og lignende utsagn gir uttrykk for en bestemt forståelse av begrepene ”makt” og ”demokrati”, kort fortalt hvor definisjonen av makt foretas ut fra myndighetenes, særlig lovgivende og utøvende myndighetsorganers, ståsted, og hvor ”demokrati” mer eller mindre forstås som ensbetydende med flertallsstyre.

En slik forståelse er ikke holdbar. Rettighetspolitikk og rettslig menneskerettighetsargumentasjon handler om muligheter for individuell og kollektiv bemektigelse. Menneskerettighetene danner grunnlag for styrking av det sivile samfunns synspunkter i samfunnslivet, og det er en nødvendig komponent i samfunnets demokrati- og maktforståelse.

Maktutredningens fremstilling av et truet folkestyre uttrykker en ensidig forståelse av hva demokratiet dreier seg om. Maktutredningen ser ut til å legge til grunn en formell demokratiforståelse, hvor det sentrale ved demokratiet er frie valg på lovgivende forsamlingerer og et uinnskrenket flertallsstyre. En rekke demokratimodeller utarbeidet og utviklet innenfor flere disipliner forteller oss at beskyttelsen av menneskerettighetene er en nødvendig komponent i et moderne demokrati, og at menneskerettighetsargumentasjon, også i rettslivet, må sies å være en styrking snarere enn en forvitring av demokratiet. Maktutredningen har i sine konklusjoner ikke i tilstrekkelig grad tatt inn over seg denne materielle demokratiforståelsen, og dette må sies å være en vesentlig svakhet ved utredningen. Menneskerettighetenes kjerneområde er ivaretakelse av minoritetsinteresser mot flertallets, også det demokratisk valgte flertallets, avvikende behov. Menneskerettighetene kan ikke fungere uten et demokrati, og demokratiet vil være illusorisk uten rettslig bindende menneskerettslige normer.

”Rettsliggjøring” på menneskerettighetenes område

Maktutredningen behandler menneskerettighetenes inntog i norsk samfunnsliv blant annet som en del av temaet ”rettsliggjøring av politikken”. Den ser utviklingen i retning av økt oppmerksomhet omkring menneskerettighetene som uttrykk for maktforskyvning dels fra nasjonale myndigheter til internasjonale organer og dels fra folkevalgte organer til domstolene. Det oppstilles tilsynelatende en konflikt mellom rett/rettssikkerhet/rettsliggjøring/rettighetspolitikk og folkestyre/flertallsstyre, hvor ”folkestyret gjennom representative organer og flertallsvedtak blir svekket til fordel for rettighetspolitikk og rettsavgjørelser” (Sluttboken s 116).

Rettsliggjøring defineres slik (s 116):

”Rettsliggjøring innebærer at større områder og flere detaljer i samfunnslivet er regulert av lover og direktiver, at domstolers og andre rettslige institusjoners beslutningskompetanse øker på bekostning av politiske og administrative organer, og at interesser i økende grad blir formulert som rettskrav”.

Det er god grunn til å etterlyse en klargjøring av Maktutredningens forståelse av fenomenet ”rettsliggjøring”. Det er også grunn til å kritisere den implisitte holdningen Maktutredningen legger til grunn om at rettsliggjøring er ubetinget negativt. For Maktutredningen ser det ut til at rettsliggjøring handler om at rettslige institusjoner ”tar” makt fra politiske og administrative organer. Utredningen gir uttrykk for et verdensbilde der politikk og administrasjon er vesensforskjellig fra rettsliv.

Rettsliggjøring på menneskerettighetenes område, men også ellers, gir grunnleggende sett uttrykk for et vern i praksis om rettssikkerhet og rettsstatens fundamentale idé om at samfunnsregulering skal skje på grunnlag av håndhevbare lover. Vår samfunnsorden bygger på rettsstatens idéer. Rettsstaten er også en integrert del av vår demokratiforståelse. Mange menneskerettighetsstandarder gir uttrykk for betydningen av rettslige normer og rettslige institusjoner i samfunnet. Mange rettssikkerhetsgarantier er menneskerettigheter.

Det må etter SMRs oppfatning trekkes et klart skille mellom rettighetslovgivning generelt og menneskerettighetslovgivning spesielt. Sistnevnte form for ”lovgivning” vil stort sett ha en annen normativ kraft enn andre rettigheter. Bruk av menneskerettighetsstandarder for domstolene vil derfor stille oss overfor andre problemstillinger fra et makt- og demokratiperspektiv enn hva tilfellet er for annen rettighetslovgivning. Dette perspektivet er ikke kommet frem i Maktutredningens arbeid.

Norske myndigheters lojale oppfølgning av internasjonale overvåkingsorganers synspunkter på Norges folkerettslige forpliktelser må ses i et internasjonalt perspektiv. Norges lojalitet overfor det internasjonale menneskerettighetsarbeidet vil kunne bidra til økt respekt for menneskerettighetstanken også i andre land enn vårt eget. Menneskerettighetene er nedfelt i internasjonale konvensjoner. I fravær av internasjonal lovgivningsmakt er konvensjoner folkerettens viktigste instrument for regulering av mellomstatlige forhold. Den norske tilslutningen til viktige konvensjoner skjer etter behandling i Stortinget. Slike konvensjoner er et viktig demokratisk virkemiddel for å fremme visse verdier, også menneskerettigheter, på det internasjonale planet. Slike globaliseringsperspektiver burde etter SMRs mening vært behandlet av Maktutredningen. De kunne ha nyansert øvrige synspunkter i utredningen på forholdet mellom nasjonal suverenitet og internasjonale organers makt.

Endelig mener SMR at Maktutredningen i for stor grad ser på menneskerettighetene som normer som kun forfekter individuelle særinteressers synspunkter og behov. De blir omhandlet som krav, heller enn minimumsstandarder eller kjøreregler for forholdet mellom offentlig og privat sfære. Internasjonale menneskerettigheter, også slik de er gjennomført på det nasjonale plan, er komplekse størrelser som ikke ensidig legger vekt på individuelle behov på bekostning av fellesskapets eller nasjonalstatens interesser. Tvert imot tar menneskerettighetene også hensyn til flertallets og de styrende myndigheters interesser og behov. Domstolshåndhevelse av menneskerettighetene må ses i lys av dette.

3 Behovet for faglige analyser

Maktutredningen kan ha rett i at menneskerettighetene innebærer utfordringer for tradisjonelle forståelser av begreper som makt, demokrati og rettsliggjøring, og at menneskerettighetsargumentasjon i ytterste konsekvens kan virke som en begrensning på flertallets handlings- og styringsmuligheter.

Maktutredningens behandling av menneskerettighetslovgivningen slik den kommer frem i sluttdokumentene er imidlertid ikke belagt gjennom empiriske studier eller omfattende analyser av hvorvidt menneskerettighetsargumentasjonen faktisk har medført endringer i konstellasjoner mellom flertallet og individene, nasjonale og internasjonale organer og politiske og rettslige institusjoner, selv om dette til dels ble tatt opp i delutredninger underveis i Maktutredningens arbeid. En kan med rette kritisere Maktutredningen for å ta det for gitt at negative konsekvenser av rettighetsargumentasjon i amerikansk politikk og rettsliv forutsettes å være relevant også for menneskerettighetenes betydning i Norge.

Menneskerettighetenes kjerneområde er vern om mindretallets og de svakes gruppers interesser overfor majoritetens makt. Menneskerettighetene, især de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene, har medført en ny forståelse av maktforholdet mellom offentlig og privat sfære. Dette skaper utfordringer for vår forståelse av makt og demokrati, som med fordel bør utforskes nærmere. Det er grunn til å nyansere det kritiske syn utredningen implisitt forfekter i sine konklusjoner.

Menneskerettighetene utgjør et sentralt instrument i reguleringen av forholdet mellom stat og individ. Forståelsen av suverenitet, folkestyre og rettsstat – og spenningene mellom dem – krever fornyet granskning, og svarene krever kritisk argumentasjon, særlig som følge av globalisering og europeisering. Maktutredningen har vist at det er et stort behov for dette.

Kunnskap er nøkkelen til makt. Dette gjelder også på menneskerettighetsområdet. En effektiv implementering av internasjonale menneskerettighetsstandarder i det norske samfunnet forutsetter ikke bare rettslig inkorporering men også faktisk etterlevelse. Både offentlige myndigheter og de privatpersoner som nyter beskyttelse etter menneskerettighetene har et stort behov for mer kunnskap om menneskerettighetene og deres betydning for deres hverdag.

Maktutredningens beskrivelser, vurderinger og konklusjoner har vist at det er god grunn til å ønske seg mer oppmerksomhet omkring de spørsmål som reises, og ikke reises, i Maktutredningens sluttrapport, for så vidt gjelder menneskerettighetenes betydning i det norske samfunnet.

Med vennlig hilsen

Geir Ulfstein

Direktør