I Plan 2015 i kampen mot fattigdom

"Vi fattige er usynlige for andre – Akkurat som blinde ikke kan se, kan ikke de andre se oss." Fra Pakistan.

Fattigdom er vår tids største utfordring. Ca. 1,2 milliarder lever under forhold som kan karakteriseres som ekstrem fattigdom. I de minst utviklete regionene, som dessuten har høy befolkningsvekst, har antallet mennesker som lever under fattigdomsgrensen vokst. Befolkningsøkningen har ført med seg både lavere inntektsøkning og press på brennved, beitemarker, jordbruksjord og andre knappe naturressursene. Andelen av verdens befolkning som lever i ekstrem fattigdom gikk likevel litt ned på 90-tallet. Likedan falt antallet personer som lever i ekstrem fattigdom noe. Fremdeles gjenstår imidlertid enorme utfordringer – når vi tar som utgangspunkt at Millenniumsmålene skal nås.

Hva er fattigdom?

" Ikke spør meg hva fattigdom er, for du har møtt den utenfor huset mitt. Se på huset og tell hullene. Se på redskapene mine og på klærne jeg bærer. Se på alt sammen og skriv ned det du ser. Det er fattigdom." Fra Kenya.

Fattigdom er et komplekst fenomen. Inntekts- og forbruksmål gir ingen fullgod beskrivelse av fattigdommens natur, selv om de er viktige og representerer et godt og håndfast mål på fenomenet. Fattige mennesker beskriver sin egen situasjon ganske nyansert. De legger stor vekt på allmenne aspekter, som mangel på mat, klær og husly, dårlig helsesituasjon og mangel på grunnleggende ferdigheter som kreves for å sikre tilværelsen. Andre aspekter er knyttet mer spesifikt til deres sosiale relasjoner, og har med mangel på fellesskap, solidaritet, verdighet, følelsen av ufrihet og mangel på rettigheter å gjøre. Mangel på dokumenterbar råderett over jord og andre ressurser som kan gi grunnlag for lån og dermed for bedring av eget livsgrunnlag, preger også fattige menneskers situasjon. Mange fattige fremhever også usikkerhet og sårbarhet mht vold, naturkatastrofer og økonomiske omveltninger. Andre framhever mangelen på innflytelse over egen situasjon og at ingen representerer dem.

FNs utviklingsprogram, (UNDP) 5www.undp.org,definerer utvikling som utvidelse av folks valgmuligheter. Utgangspunktet er at fattige mennesker ofte ikke har samme mulighet som andre til å forsvare de rettigheter som de i prinsippet har krav på.

De som har under en dollar om dagen å leve for karakteriseres som ekstremt fattige. På bakgrunn av det som er sagt foran, er en dollar om dagen et endimensjonalt mål på en sammensatt virkelighet. Andre mål er også i bruk. Likevel, forbruk og inntekt henger nært sammen med mange andre aspekter ved fattigdom, og de er relativt enkle å måle. Dette har gjort at en dollar om dagen, generelt er blitt en mye brukt indikator på folks sosiale og økonomiske levekår.

Årsakene til fattigdom er mange og varierte. Blant de viktigste finner vi:

• Dårlige rammebetingelser for investeringer og næringsutvikling (makroøkonomisk ustabilitet, utilfredstillende skattesystemer, lover og regler og rettsvesen, mangelfullt utviklet finanssektor og svake offentlige kontrollinnsatser).
• Urettferdige handelsbetingelser for fattige land
• Uhåndterlig gjeldsbyrde
• Mangelfull satsning på helse og grunnskoleutdanning generelt og ikke minst for jenter og kvinner.
• Manglende kontroll med hiv/aids, malaria og tuberkulose. Sykdommer som i dag truer selve utviklingsprosessen i mange fattige land.
• Befolkningsøkning pga. høye fødselsrater og dermed press på naturressurser og redusert inntektsvekst.
• En økonomisk og sosial politikk som ikke er tilstrekkelig fokusert på utvikling og fattigdomsbekjempelse.
• Svake offentlige institusjoner og mangelfullt styresett (inkludert vilkårlig rettsutøvelse og korrupsjon)
• Politiske uroligheter og krig.
• Mangel på forsvarlig ressursforvaltning og forringelse av tilknyttede levevilkår.
• Manglende individuelle rettigheter til eiendom, svake kollektive rettigheter til bruk av land- og vannressurser og manglende økonomisk, politisk og sosial frihet til å realisere sine muligheter. Når fattige ikke eier jorda de dyrker, medfører det avhengighet, utrygghet og dårlig tilgang på kreditt til investeringer. Kvinner er særlig utsatt.
• Dårlig infrastruktur som gir høye produksjonspriser, svak konkurranseevne, og stor sårbarhet for prisendringer på importert energi.
• Lav produktivitet i jordbrukssektoren, lave priser på jordbruksprodukter, og for svakt utviklet markedssystem for omsetning av jordbruksprodukter.
• Lukkede økonomier med lite konkurranse. Statsmonopoler eller industri konsentrert på få hender som stenger for konkurranse.
• Strenge sosiale skiller med liten sosial mobilitet.
• Manglende kjøpekraftig middelklasse.

Mange av faktorene på denne listen er relatert til hverandre. Den høye befolkningsveksten påvirker en rekke faktorer som bidrar til å opprettholde fattigdommen. Videre forteller sammenhengene i det økonomiske systemet oss at lav etterspørsel kan være en av årsakene til at landenes egen industri utvikler seg sent. Samtidig henger manglende kjøpekraft sammen med lavt lønnsnivå som igjen er et resultat av lav produktivitet som igjen skyldes mange forhold. Også privilegier til statsmonopoler og korrupsjon bidrar til denne onde sirkelen.

Fattigdommens natur, omfang og årsaker er nærmere omtalt i Vedlegg 1.

Bekjempelse av fattigdommen er det 21. århundrets viktigste oppgave – hva kan Norge bidra med?

"Hvem har råd til å hjelpe andre når det er krise?" Fra Pakistan.

Alle har plikt til å bidra til å redusere den enorme mengde nød og lidelse som verdens fattigdom fører med seg. Norge har en viktig rolle å spille i dette arbeidet. Denne handlingsplanen beskriver Norges bidrag til den internasjonale innsatsen mot fattigdom, både nye initiativer og videreføring av arbeid som er i gang.
Planen sikter primært mot å dekke fire formål:

• Styrende prinsipper. Markere hovedprinsippene for Norges bidrag til utvikling og fattigdomsbekjempelse. Prinsipper som også bør gjelde for alle som er involvert i arbeid med relevans for fattigdomssituasjonen i utviklingsland.
• Sammenheng i politikken. Framheve hvordan sider ved Norges og andre industrilands politikk som ikke er primært rettet mot utviklingsland, likevel virker inn på utviklings- og fattigdomsbekjempelse i disse landene og sørge for å unngå at norsk politikk bidrar til forverring av fattige lands situasjon.
• Samarbeid og samordning. Peke på sammenhengene mellom Norges arbeid for å bidra til utvikling og fattigdomsbekjempelse i utviklingsland, det arbeidet som samarbeidslandene selv legger ned for å oppnå dette, den internasjonale innsatsen som gjøres av andre aktører for samme formål, det store behovet for samordning som foreligger og avhengigheten av gode nasjonale og internasjonale/ globale rammebetingelser for å lykkes.
• Tiltak. Indikere tiltak som kan bidra til at norsk politikk med relevans for fattige utviklingsland bedre støtter opp under målet om fattigdomsbekjempelse.

Den grunnleggende motivasjonen for innsats for fattigdomsbekjempelse er av moralsk art. Alle som har mulighet har også et ansvar for å bidra til å eliminere den lidelse og nød som fattigdom medfører. På FNs sosiale toppmøte i København i 1995 forpliktet verdenssamfunnet seg til å utrydde fattigdommen i verden. Dette er det ambisiøse, langsiktige og endelige målet i kampen mot fattigdom.

Millenniumsmålene

De 8 Millenniumsmålene (Millennium Development Goals, MDG) 6Mer om Millenniumsmålene/Tusenårsmålene og Millenniumsforsamlingen finnes på internett på FNs og UNDPs hjemmesider. er nedfelt i slutterklæringen fra FNs Millenniumsforsamling høsten 2000. De er også delvis integrert i OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon, som skal veilede OECD/DACs medlemsland til bedre innsats for å nå målene, og som tenkes brukt bl.a. i eksaminasjonen av OECD/DAC-landenes utviklingspolitikk. Målene tar utgangspunkt i situasjonen slik den var i 1990:

I erklæringen fra Millenniumskonferansen ble det også vist til utfordringer knyttet til fred og nedrustning, menneskerettigheter og godt styresett. Dette er faktorer som har særlig betydning for fattige menneskers livssituasjon.

Fattigdom utgjør også en trussel mot politisk stabilitet og velferd og skaper flyktningstrømmer, ukontrollert urbanisering, kriminalitet, konflikt og terrorisme, spredning av sykdommer og forverring av miljøsituasjonen i mange land.

Land i nord har også økonomisk interesse av redusert fattigdom og økt integrasjon av fattige land i verdensøkonomien. Økonomisk utvikling og økt deltakelse i verdenshandelen innebærer mer diversifisert produksjon, økt kjøpekraft og utvidede markeder, og dermed mer vekstkraft i utviklingslandenes økonomier. Dette betyr igjen utvidede globale markeder til fordel for alle parter.

Fattigdomsutfordringen møter oss på alle politikkområder

"Vi hører stadig om penger som myndighetene setter av til prosjekter, men ingenting hender her hos oss." Fra Sør Afrika.

En norsk utviklingspolitikk med fattigdomsbekjempelse som mål må favne videre og inneholde mer enn tiltak begrenset til pengeoverføringer over bistandsbudsjettene. En rekke politikkområder har direkte eller indirekte betydning for utviklingslandenes og verdenssamfunnets muligheter til å løse fattigdomsproblemene. Det gjelder både fattige og rike lands arbeid for internasjonal fred og stabilitet, fremme av demokratiske verdier og respekt for menneskerettigheter, handels-, nærings- og konkurransepolitikk inklusive landbrukspolitikken. Det gjelder miljø- og ressursområdet, det gjelder kvinne- og likestillingsspørsmål, finansmarkedene og flyktninge- og innvandringspolitikken.

Norsk utenrikspolitikk har en rekke spesifikke mål og skal ivareta norske interesser generelt. Fattigdomsbekjempelse i fattige utviklingsland er blant disse målene og det er viktig at norsk utenrikspolitikk også fungerer helhetlig og troverdig i forhold til den globale innsatsen for å nå dette målet. Vi må derfor peke på viktige politiske og praktiske sammenhenger og arbeide for at ulike politikkområder, så langt det er mulig, støtter opp om den internasjonale innsatsen for fattigdomsbekjempelse.

I lys av dette er ett av de viktigste elementene i handlingsplanen et forsterket krav til sammenheng i politikken på ulike felter, både i Norge og internasjonalt. OECD/DACs sjekkliste skal i norsk sammenheng bl.a. brukes til å søke å sikre samsvar i politikken på relevante områder med sikte på at den som et minimum ikke skal virke negativt inn på fattigdomsbekjempelsen i utviklingsland. Derfor bruker en her begrepet utviklingspolitikk om all norsk politikk med vesentlig relevans for utvikling og fattigdomsbekjempelse i utviklingslandene.

For flere av Millenniumsmålene kan vi konstatere framgang det siste tiåret. Bl.a. ble andelen ekstremt fattige redusert på 1990-tallet. Minst framgang har det vært for de mål som spesifikt er knyttet til barns og kvinners situasjon. Dette viser at deres livssituasjon og rettigheter er lavt prioritert i mange land. Innsatsen for å sikre økte rettigheter for disse gruppene er derfor særlig viktig framover, om Millenniumsmålene skal nås.

Flere forhold, bl.a. økonomiske kriser og nedgangskonjunkturer, kan virke hemmende på arbeidet med å nå Millenniumsmålene. Finanskrisen i Asia på slutten av 1990-tallet førte eksempelvis til en reduksjon av den økonomiske veksten både i Asia og globalt, og hadde dramatiske konsekvenser for millioner av fattige.
Væpnede konflikter, hiv/aids og naturkatastrofer er andre trusler som kan rive bort livsgrunnlaget for de fattige.

Viljen hos utviklingslandenes myndigheter til å fremme utvikling og til å sikre de fattiges menneskerettigheter, er avgjørende for muligheten til å nå Millenniumsmålene. Det internasjonale samfunns rolle er i denne sammenheng å føre en dialog der disse rettighetene markeres og bidra med faglig bistand for å gjøre det mulig å realisere dem. De rike landene må også sikre de fattige del i globale goder som bl.a. markedsadgang, og de må generelt støtte opp under landenes egen innsats med finansiell og faglig bistand der en er enig om at det kreves og kan komme til nytte. Viktige internasjonale konferanser, bl.a. omkring finansiering for utvikling, har tatt opp disse utfordringene og gitt nyttige bidrag til å møte dem.

Muligheten for å nå målene varierer mellom ulike deler av verden. Størst er utfordringene i Afrika sør for Sahara, hvor andelen av ekstremt fattige, økte med 20 prosent mellom 1990 og 1996 og hvor kvinner utgjør en betydelig andel av disse. Den økonomiske veksten her overstiger knapt befolkningsveksten og er dermed ikke tilstrekkelig til å bidra til økt velferd for befolkningen.

Bistanden til Afrika har falt fra 32 dollar per innbygger i 1990 til 18 dollar i 1998. Dette har skjedd samtidig som mange afrikanske land har begynt å få bedre orden på den økonomiske politikken, kan begynne å vise til resultater i form av økt vekst og fattigdomsbekjempelse, og dermed befinner seg i en fase hvor bistand har vist seg særlig effektiv. Norge vil fortsatt arbeide for å reversere denne utviklingen. Vi har som mål å øke bistanden til 1 prosent av brutto nasjonalinntekten innen 2005 og å påvirke andre rike land til å øke sin bistand til minst 0,7% av BNI, som er OECD/DACs mål for andelen av bistand i forhold til brutto-nasjonalinntekten for medlemmene. Vi vil samtidig arbeide for å utløse andre former for finansiering til de fattigste landene, i samarbeid med næringsliv, finanssektoren, andre land og internasjonale organisasjoner.

Vi trenger samarbeid og allianser på alle nivåer

"Det viktigste godet du har er et bredt og velplassert familienettverk som kan hjelpe deg med arbeid, kreditt og finansiell assistanse." Fra Senegal

Millenniumsmålene kan bare nås gjennom en bred allianse av land, multilaterale institusjoner og –organisasjoner, samt ved å utnytte bedre potensialet i det sivile samfunn og i næringslivet. Innsatsen som trengs er betydelig, både bilateralt og gjennom multilaterale institusjoner. Her har det skjedd mye internasjonalt. Norge ønsker å bidra til å styrke og utnytte det kraftige momentum som er skapt i det internasjonale samarbeidet om å oppfylle Millenniumsmålene, hvor bekjempelse av fattigdommen står i sentrum. For å bidra til å nå Millenniumsmålene, må norsk innsats for utvikling baseres på samarbeid og allianser med utviklingslandene selv, med multilaterale organisasjoner, med de øvrige industriland, med andre internasjonale aktører, med privat sektor og med frivillige organisasjoner.

Utgangspunktet for samarbeidet er at landene selv skal lede an i samordning av bistand og andre ressurser på nasjonalt nivå. Denne forutsetningen skal også ligge til grunn for multilaterale organisasjoners bruk av norske midler som kanaliseres via dem. Det innebærer bl.a. allianser med disse for å bidra til gjennomføring av helhetlige fattigdomsstrategier som PRSP-er og tilknyttede mekanismer som PRGF og PRSC 7PRSP: Poverty Reduction Strategy Papers, samarbeidslandenes fattigdomsstrategi-dokumenter. Norge og andre aktører som er aktive i utviklingssamarbeidet i landene bidrar til å sikre at disse utarbeides i dialog med det sivile samfunn og representanter for de fattige. PRGF: Poverty Reduction and Growth Facility: IMFs kredittordning for de fattigste landene. PRSC: Poverty Reduction Support Credit: Verdensbankens kredittordning for understøttelse av PRSP-ene..

Både i forhold til multilaterale institusjoner og bilaterale givere kan innsatsen for realisering av Millenniumsmålene bli mer effektiv gjennom koordinering av innsatsen, kanalisering av midler, konsensusbyggende dialog om policyspørsmål og etterprøving av oppfølgingen. Arbeidsdeling bør baseres på den enkelte aktørs særlige fortrinn.

Norsk utviklingspolitikk fremmes best i allianser med likesinnede. Samtidig er nært samarbeid nyttig for å fremme norske perspektiver på utviklingspolitikken. F.eks. er EU en meget tung aktør på utviklingssiden både i FN og bilateralt, og som handelspartner for utviklingsland. Vi har et nært utviklingspolitisk samarbeid, ikke bare med de nordiske landene, men med Storbritannia, Nederland og Tyskland i den såkalte Utstein-gruppen 8Uformelt nettverk opprinnelig etablert av utviklingsministrene i Nederland, Norge, Storbritannia og Tyskland.. Vi ønsker å intensivere samarbeidet for å fremme felles utviklingspolitiske synspunkter, og på det praktiske planet når det gjelder samarbeid om finansiering av bistand overfor utviklingslandene. Dialogen skal også omfatte policy coherence spørsmål omkring handel og finansiering av utvikling.

Allianser i form av uformelle grupperinger som Utstein-gruppen, "G 0,7" 9Landene som yter 0,7% eller mer av BNI i bistand. I 2001 var det: Danmark, Nederland, Norge, Luxembourg og Sverige. og andre sammenslutninger av likesinnede har vist seg effektive i mange sammenhenger og vil bli aktivt benyttet i arbeidet for å realisere målene.

Samarbeid med det sivile samfunn er meget viktig. Organisasjonenes store kontaktnett ut over den offentlige sektoren i samarbeidslandene, den innsikten de har i lokale forhold og deres grasrotorienterte arbeid, gjør dem til viktige samarbeidspartnere. De når ofte fattige mennesker i land hvor politiske forhold gjør dette vanskelig via det offentlige. Disse gruppenes sterke engasjement for Millenniumsmålene og deres særlige erfaringer med arbeid på grunnplanet i utviklingsland gjør dem også til særlig interessante dialogpartnere mht. å identifisere måter å bekjempe fattigdom på.

Samarbeid med privat sektor er viktig fordi det bidrar til at selskapene etablerer samarbeid med og selv starter bedrifter i utviklingsland. Slik overføres både kapital, teknologi og kunnskaper til fattige land.

Samarbeid ute krever samordning hjemme. Regjeringen legger vekt på samarbeidet mellom offentlige myndigheter, frivillige organisasjoner, forsknings- og utdanningsinstitusjoner og næringslivet i Norge for å øke forståelsen av utviklingslandenes utfordringer og for å mobilisere alle gode krefter i kampen mot fattigdom.

Mer kunnskap for bedre politikk

"Endelig vil de over høre oss. Før spurte de oss ikke engang hva vi mente." Fra Guatemala.

Økt sammenheng i politikken for bedre fattigdomsbekjempelse på tvers av faglige og formelle skiller stiller særlige krav til bred og relevant kunnskap. Forsknings- og utredningsarbeid må rettes inn mot problemstillinger som belyser hvilke bidrag Norge som en liten aktør kan gi. Kunnskap, kompetanse, opplæring og rekruttering i de deler av forvaltningen som har et hovedansvar for politikk som berører de fattige landene, må gjenspeile at fattigdomsbekjempelse er det sentrale målet. Både i evaluering av utviklingssamarbeidet og mht. innrettingen av kompetansebygging i relevante norske institusjoner, blir det viktig å ta i betraktning de endringene som finner sted i samarbeidsrelasjonene mellom utviklingsland og industriland. Det blir også viktig å skaffe tilstrekkelig kunnskap om ulike politikkområders virkning på fattigdom og bekjempelse av den. Også de deler av forvaltningen som har et mer indirekte ansvar for utviklingssamarbeidet må få del i denne kunnskapen.