Vedlegg 5: Humanitær...

Vedlegg 5: Humanitær bistand

1 Introduksjon

Humanitær bistand skiller seg fra annen bistand, ved at den er av kortsiktig karakter og knytter seg til akutte kriser. I OECD-DACs statistikk har humanitær bistand (humanitarian action) vært snevert definert som ”emergency and distress relief”. I forbindelse med the Good Humanitarian Donorship Initiative (GHDI) har man jobbet med å finne en bredere definisjon av humanitær bistand, og kommet med følgende forslag som knytter denne type bistand til fire dimensjoner (Harmer et al, 2004):

  • Formål: Formålet med humanitær bistand er å redde liv, redusere lidelse og opprettholde menneskelig verdighet i og etter krise-situasjoner
  • Sammenheng: En krise er en situasjon, anerkjent av FN eller Røde Kors, som er et resultat av menneskeskapte kriser eller naturskapte katastrofer
  • Samsvar med internasjonale humanitære prinsipper: Humanitær bistand skal føres etter de humanitære prinsippene menneskelighet, upartiskhet, nøytralitet og uavhengighet
  • Målgruppe og aktiviteter: Humanitær bistand inkluderer beskyttelse av sivile og de som ikke lenger deltar i krigshandlinger, og fremskaffelse av mat og vann, sanitær- og helsetilbud og andre goder, som gjennomføres til gode for rammede mennesker og for å fasilitere gjenopptakelsen av normalt liv og utkomme. Dette inkluderer også støtte til krise-forberedelser.

En skiller videre mellom to typer kriser som humanitær bistand retter seg mot (Adinolfi et al, 2005):

  • Komplekse kriser (menneskeskapte): Humanitær krise som inntreffer i et land, en region eller et samfunn, hvor det er et totalt eller betydelig sammenbrudd av autoritet som et resultat av indre strid og/eller aggresjon utenfra; som krever internasjonal respons utover det mandat eller den kapasitet enkelt-organisasjoner har.
  • Større katastrofer (naturkatastrofer): Situasjon som truer et stort antall mennesker eller en stor andel av en befolkning, og som ofte krever omfattende multi-sektor assistanse.

Krisen i Darfur-provinsen i Sudan er et eksempel på en kompleks krise (complex emergency), mens tsunamien i Det indiske hav i 2004 er et eksempel på en større katastrofe (major emergency).

Det er etablert et omfattende internasjonalt system for bistand til land som er rammet av humanitære kriser. En stor del av de totale bistandsmidlene brukes på denne type kortsiktige tiltak, og det er et stort antall aktører involvert i å formulere og sette ut i livet aktiviteter som er rettet mot å avhjelpe humanitær nød. Aktørene omfatter giverlands myndigheter, de ulike organisasjonene innen FN-systemet, Røde Kors, frivillige organisasjoner, og mottakerlands myndigheter.

Selv om internasjonal innsats har bidratt i stor grad til å avhjelpe humanitær nød, er det rettet sterk kritikk mot det humanitære systems effektivitet og mot utilsiktede virkninger av den kortvarige humanitære innsats. Det humanitære systemet fremstår som fragmentert og ukoordinert. I tillegg er det et problem at ressursene ikke alltid kanaliseres dit behovene er størst.

Dette vedlegget gir et grunnlag for forståelse av hva som er svakhetene ved det internasjonale humanitære system slik det er idag. Vedlegget begynner med en deskriptiv del som gir et bilde av hvordan det humanitære systemet ser ut. Her gjennomgås hovedtrekkene ved det internasjonale humanitære system, inkludert pågående reformer rettet mot å avhjelpe noen av de problemer som systemet er kritisert for (del 2). Deretter foretas en lignede presentasjon av det norske systemet for humanitær bistand (del 3).

Den deskriptive oversikten danner grunnlaget for en analytisk del, hvor det legges vekt på å forstå hvorfor man observerer de problemene knyttet til humanitær bistand som man gjør (del 4). Hvordan kan fragmentering og manglende koordinering, og manglende samsvar mellom bistand og behov, forklares gjennom de involverte aktørenes interesser og eksterne rammebetingelser? En forståelse av hva som ligger til grunn for aktørenes handling og samhandling, viser hva som er begrensningene ved de pågående reformprosesser i det internasjonale humanitære system, og peker mot en del grunnleggende grep som må tas for å forbedre systemets evne til å avhjelpe humanitær nød effektivt. Dette har også implikasjoner for hvordan det norske systemet for tilskudd til de frivillige organisasjonene bør utformes.

2 Det internasjonale systemet for humanitær bistand

2.1 Omfang og aktører

Globalt ble omlag 7.8 milliarder USD gitt i humanitær bistand i 2003, hvilket utgjør 11 % av total bistand (Development Initiatives 2005). Dette inkluderer ikke private donasjoner til frivillige organisasjoner, som i 2001 er estimert til å ligge mellom 700 millioner og 1.5 milliarder USD (Development Initiatives 2003).

Et stort antall land gir humanitær bistand. I tillegg til de 22 giver-landene som er medlem i OECD-DAC, har 61 andre land rapportert å gi humanitær bistand i perioden 2002-2004, og ytterligere ni land har gitt bistand i forbindelsen med tsunamien i 2004/2005 (Development Initiatives, 2005).

Omlag 60 % av humanitær bistand ble i 2001 brukt bilateralt, mens 40 % ble kanalisert gjennom multilaterale organisasjoner; FN (30 %) og EU (10 %). En rekke FN-organisasjoner driver med humanitær bistand i større eller mindre grad, disse inkluderer Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), World Food Programme (WFP), Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA), United Nations Children’s Fund (UNICEF), World Health Organization (WHO), Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), United Nations Development Programme (UNDP) og United Nations Population Fund (UNFPA). Hoveddelen av FNs humanitære bistand går imidlertid gjennom WFP, UNHCR og UNRWA. I tillegg driver internasjonale organisasjoner som the International Committee of the Red Cross (ICRC), the International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies (IFRC) og the International Organisation for Migration (IOM) med denne typen bistand (Development Initiatives 2003).

Det er vanskelig å få eksakte tall på hvor mye av den humanitære bistanden som kanaliseres gjennom frivillige organisasjoner, men det estimeres at langt over 1.5 milliarder USD av den totale offisielle humanitære bistanden (bilateral og multilateral) i 2001 gikk via frivillige organisasjoner som tilskudd eller kontrakter (Development Initiatives 2003).

2.2 Koordineringsmekanismer

Gitt det store antall giverland og organisasjoner som er aktive på feltet humanitær bistand, har det blitt utviklet et antall mekanismer for å koordinere de forskjellige aktørenes aktiviteter. Adinolfi et al (2005) skiller mellom koordineringsmekanismer innen FN-systemet, innen Røde Kors-systemet, og mellom frivillige organisasjoner.

De viktigste koordineringsfunksjonene under FN-systemet utføres av the Emergency Relief Coordinator, the Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), the Inter-Agency Standing Committee, og UN Humanitarian Coordinators i det enkelte land.

OCHA ble etablert i 1998 som en del av FNs sekretariat. Dets mandat er å koordinere FNs humanitære innsats i situasjoner som går utover enkelt-organisasjoners kapasitet eller mandat. OCHA samarbeider med mange aktører, inkludert regjeringer, frivillige organisasjoner, FN-organisasjoner, internasjonale organisasjoner, og individer, for å sikre at alle jobber innen et samlet rammeverk.

OCHA utøver sin koordineringsfunksjon på flere måter:

  • Inter-Agency Standing Committee (IASC): Lederen for OCHA, the Emergency Relief Coordinator, er formann i IASC, som består av representanter for alle større humanitære aktører, inkludert Røde Kors bevegelsen, og tre konsortier av frivillige organisasjoner. IASC skal se til beslutninger som tas på tvers av organisasjoner i respons på komplekse katastrofer. Dette inkluderer behovsvurdering, ressurs-mobilisering, koordinering i felt, utvikling av humanitære retningslinjer, og uttalelser om humanitære spørsmål.
  • Consolidated Inter-Agency Appeal Process (CAP). Administreres av OCHA på vegne av det humanitære samfunn. Rammeverk for felles programmer, prioritering og ressursmobilisering ved komplekse kriser.
  • Støtte til UN Humanitarian Coordinator (HC). HC har det overordnede ansvaret for koordinering av humanitær innsats i felt. OCHA gir støtte til HC i form av behovsvurdering, avviksplanlegging, og formulering av humanitære programmer.
  • Executive Committee for Humanitarian Affairs (ECHA). OCHA har formannskapet i ECHA, som gir anbefalinger til FNs generalsekretær, og utvikler en felles FN posisjon om humanitære spørsmål.

Innenfor Røde Kors systemet er koordineringsmekanismene nedfelt i Sevilla avtalen. Denne innebærer at ved operasjoner knytte til væpnet konflikt og intern strid, er ICRC ”lead agency”, mens IFRC leder og koordiner arbeidet i forbindelse med naturkatastrofer.

Frivillige organisasjoner er koordinert på IASC nivå, gjennom tre konsortier. Disse er Interaction, International Consortium of Voluntary Agencies (ICVA), og the Steering Committee for Humantarian Response (SCHR). Interaction er en allianse av over 160 USA-baserte frivillige organisasjoner innen utvikling og humanitær bistand. ICVA består av over 75 medlemsorganisasjoner fra hele verden, som arbeider innen utvikling, humanitær bistand og menneskeretter. Disse inkluderer ICRC/IFRC, Flyktningehjelpen, og ACT (som Kirkens Nødhjelp er en del av). SCHR er en allianse av ni store internasjonale humanitære institusjoner og nettverk; Care International, Caritas Internationalis, ICRC, IFRC, International Save the Children Alliance, Lutheran World Federation, Médecins sans Frontières, Oxfam og World Council of Churches.

2.3 Reformprosesser i det internasjonale systemet

Svakheter i det internasjonale systemet for humanitær bistand har resultert i en rekke initiativ for reform. Noen av disse er drevet av FN og IASC, andre av giverne. Tabell 1 viser en oversikt over pågående initiativ av relevans for det humanitære samfunn. En britisk studie som ser nærmere på disse initiativene, argumenterer for at de innebærer moderat heller enn radikal reform av systemet, og viser at de spesielt er rettet mot (ODI 2005):

  • Finansieringsmekanismer: Hvordan få inn mer ressurser til udekkede behov, og hvordan sørge for en bedre allokering av ressurser
  • Ledelses- og responskapasitet: Hvordan forbedre kvalitet, hurtighet, og effektivitet av internasjonal responskapasitet
  • Behovsvurdering og evaluering: Hvordan måle og sammenligne behov, med implikasjoner for prioritering, upartiske beslutninger, og evaluering av innsats.

Det eksisterer i hovedsak to initiativ knyttet til finansieringsmekanismer. Den første av disse går ut på å utvide FNs Central Emergency Response Fund (CERF). Målet er å nidoble beløpet som kanaliseres inn i dette fondet, fra det nåværende beløpet på 50 millioner USD. Formålene med dette er å skape en mekanisme for rask respons på nye kriser, og å ivareta behov i pågående og i dag underfinansierte kriser. Ifølge ODI (2005) er det humanitære samfunnet delt i synet på dette initiativet. Det argumenteres for at økningen i midler er relativt beskjeden i forhold til det som totalt sett brukes på humanitær assistanse globalt, og det settes spørsmålstegn ved om en utvidelse av fondet representerer en økning i humanitære ressurser globalt, eller om midler kun vil omallokeres. Det pekes også på at det ikke er lagt til rette for gjenoppfylling av fondet etter hvert som det tømmes. I tillegg pekes det på at kapasiteten for effektiv og god respons bestemmes av en rekke andre faktorer i tillegg til finansiering, slik som behovsvurdering, lederskap, og implementerinskapasitet. Om responstiden vil reduseres med det nye forslag henger i stor grad på hvor effektive FN organisasjonene er i å finne og leie inn utførende partnere.

Tabell 1: Oversikt over de viktigste reform initiativer

Forts. Tabell 1: Oversikt over de viktigste reform initiativene

Kilde: ODI (2005)

Det andre initiativet knyttet til finansiering, dreier seg om felles (pooled) finansiering på landnivå. Dette går ut på at givere kanaliserer ressurser direkte til the UN Humanitarian Coordinator. Formålet med dette vil være å sikre fleksibel beslutningstaking til rett tid, som gir HC anledning til strategisk prioritering av ressurser etter behov. ODI (2005) konkluderer med at dette initiativet har følgende svakheter: Kvaliteten på HC varierer mellom land, og med mindre man styrker disse, vil initiativet i praksis kun ha betydning for noen velfungerende HC. I tillegg vil denne type ordning sette HC i press mellom ulike organisasjoner som vil bedrive lobby-virksomhet, med det resultat at det kan stilles spørsmål til om politiske forhold ligger bak ressursallokeringen. Det uttrykkes i tillegg bekymring for at ordningen kun innfører et ekstra skikt med byråkrati.

Blant reformer knyttet til ledelses- og responskapasitet, har flere bredere FN-initiativ implikasjoner for humanitær bistand. Dette omfatter blant annet ”responsibility to protect” prinsippet som fulgte the High Level Panel on Threats, Challenges and Change, og det gjelder også en studie om integrerte missions, hvor spørsmålet om senioritet blant FN personnel blant annet er behandlet. Et initiativ med mer direkte implikasjoner, er studien Humanitarian Response Review, som ble bestilt av ERC. I oppfølgingen av dette har IASC forfulgt tanken om at det bør utnevnes en såkalt ledende organisasjon (lead agency) fra FN systemet for hver sektor (cluster) i alle kriser. ODI (2005) rapporterer at denne tilnærmingen er forsøksvis anvendt i Pakistan, med positive resultater for kollektiv respons i felt. Det har imidlertid også vært mange innvendinger mot denne tilnærmingen: Den ledende organisasjon har ikke alltid kapasitet til oppgaven, ordningen kan føre til økt kamp mellom organisasjoner om midler, og byråkratiet kan øke. Det sies også at det er uklart hvilken rolle organisasjoner utenfor FN-systemet skal ha i denne ordningen, og at koordinering av FN representerer en fare for frivillige organisasjoners uavhengighet.

Ser en på reformer knyttet til behovsvurdering og evaluering, er det særlig initiativ for å lage felles benchmarks knyttet til indikatorer på nød, data-innsamling og respons-kriterier som er relevante. Storbritannia har fulgt opp det såkalte SMART initiativet (Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transitions), og man analyserer nå bruken av indikatorer for dødelighet og underernæring. Viktig her er også the GHDI, som diskuteres i mer detalj i neste seksjon. ODI (2005) peker på at selv om mange støtter prosessen mot felles kriterier, er det også utbredt skepsis blant involverte aktører til standardisering og til verdien av ytterligere innsamling av data. Det fremholdes også at prosessen mot evaluering og ansvarliggjøring av aktørene innen humanitær bistand, er preget av uklare roller og ansvar mellom de forskjellige delene av det internasjonale humanitære system.

2.4 Good humanitarian donorship initiative

For å fremme at giverne som er involvert i humanitær bistand utøver sin rolle på en god måte, etablerte 16 OECD-DAC giverland i Stockholm i 2003 the Good Humanitarian Donorship Initiative (GHDI). Grunnlagsdokumentet består her av en set av felles mål for humanitær bistand, en felles definisjon av humanitær bistand som skal utvikles videre innen OECD-DAC, et sett med generelle prinsipper for good donorship, og et sett med områder for god utøvelse av humanitær respons (se boks 1). Initiativet er senere utvidet til å ha deltakelse fra 22 donorer ved videre møter i Ottawa i 2004 og New York i 2005. Disse er: Australia, Østerrike, Belgia, Canada, Danmark, EU, Finland, Frankrike, Tyskland, Hellas, Irland, Japan, Luxembourg, Nederland, New Zealand, Norge, Portugal, Spania, Sverige, Sveits, Storbritannia, og USA.

Det ble også utviklet en implementeringsplan for dette initiativet, som vektla følgende:

  • Prinsippene og god praksis skulle bli anvendt på minst en krise underlagt CAP
  • OECD-DAC ble bedt om å bedre inkludere humanitær bistand i peer review prosessen
  • Givere skulle i fellesskap undersøke muligheten for å harmonisere rapporterings- og ledelseskrav til implementerende humanitære organisasjoner
  • Givere skal sammen med FN og OECD-DAC finne en felles definisjon av offisiell humanitær assistanse, for rapporterings- og statistikkformål
  • Givere skal fremme bruken av prinsippene og god praksis, og invitere alle interesserte donorer til å være med i oppfølgingen av implementeringsplanen.

En britisk studie fra 2004, ser nærmere på oppfølgingen av implementeringsplanen og anvendelsen av prinsippene for god giverpraksis (Harmer et al, 2004). Hovedfunnene fra denne er at:

  • Få givere har innarbeidet den nye definisjonen i sine retningslinjer for humanitær bistand.
  • Få donorer har laget planer for implementeringen av initiativet.
  • Dialog om initiativet med utførende partnere har vært begrenset, og berørte parter har i begrenset grad holdt givere ansvarlige for gjennomføringen av initiativet.
  • Det er liten og ujevn fremgang i å operasjonalisere prinsippene for humanitær bistand. Mens upartiskhet stort sett støttes, er det mindre oppslutning og felles forståelse om målene om nøytralitet og uavhengighet.
  • Det har vært signifikante fremskritt i å inkludere humanitær bistand i peer review prosessen under OECD-DAC (dette ble blant annet inkludert i evalueringen av Norge i 2004).

Implementering av prinsippene har vært prøvd i to pilot-land; Burundi og DR Kongo. En DFID-evaluering av implementeringen i Burundi konkluderer med at initiativet er kjent, men dårlig forstått i felt (Gregory 2005). Mange donorer appliserte ikke prinsippene tilstrekkelig på egen praksis, eller prøvde ikke å finne forbedringer som kunne øke effektiviteten av humanitær bistand. En av grunnene angitt er at enkeltdonorer ikke har kapasitet til å drive arbeidet med å implementere prinsippene i tillegg til alle andre forpliktelser.

Boks 1: 23 principles and good practice of humanitarian donorship

Source: http://www.reliefweb.int/ghd/a%2023%20Principles%20EN-GHD19.10.04%20RED.doc

3 Det norske systemet for humanitær bistand

3.1 Omfang og aktører

Norge er en ledende aktør innen humanitær bistand (OECD 2005). Tabellen under viser at norsk bistand innen det som er kategorisert som ”emergency and distress relief” av OECD-DAC. Andelen av humanitær bistand i total bistand har i den siste tiårsperioden ligget mellom 12 og 18 %. I samme periode lå bistand innen samme kategori for DAC-landene som helhet mellom 4-8 %. Norge ligger altså betydelig over gjennomsnittet i hvor mye av den totale bistanden som brukes på humanitære formål.

Tabell 2: Nødhjelp som andel av total ODA for Norge, 1994-2004

Kilde: OECD-DAC

En mer detaljert sammenligning med andre land gis i figuren under. Diagrammet viser andelen total humanitær bistand i ODA for DAC-landene. Total humanitær bistand inneholder her i tillegg til ”emergency and distress relief” også ODA til UNRWA og UNHCR og i tillegg ODA til WFP justert etter WFPs andel humanitært arbeid (Development Initiatives 2003). Etter Sverige er Norge det landet som gir mest av sin bistand til humanitære formål.

Figur 1: Total humanitær bistand som andel av ODA, DAC land, 2003

Kilde: Development Initiatives, 2005

Norsk humanitær bistand kanaliseres i hovedsak gjennom FN-systemet, norske frivillige organisasjoner og Det internasjonale Røde Korssystemet. I 2004 ble 37 % av midlene kanalisert gjennom FN, mens omlag halvparten gikk gjennom norske frivillige organisasjoner (inkludert Den internasjonale Røde Korskomiteen). I tillegg til FN-organisasjonene er Flyktninghjelpen, Kirkens Nødhjelp, Norsk Folkehjelp og Norges Røde Kors de viktigste kanalene. Norges Røde Kors var i 2004 største mottaker blant de norske frivillige organisasjonene med 276 mill. kroner. Dette inkluderer den omfattende støtten til det internasjonale Røde Korssystemet (St.prp. 1 2005/2006).

Norge legger vekt på FNs sentrale rolle i å koordinere innsatsen i humanitære kriser, og er med i ”the OCHA donor support group”. Dette reflekteres også i Norges omfattende bruk av multilaterale kanaler i det humanitære arbeidet, blant annet gjennom store bidrag til the Consolidated Inter-Agency Appeals (CAP). Norge var i 2003 det land som ga mest til CAP målt i forhold til bruttonasjonalproduktet (OECD 2005). St.prp. 1 2005/2006 slår også fast at ”Norge vil arbeide for at FNs humanitære organisasjoner står bedre rustet til å håndtere kriser som inntreffer på kort varsel, bl.a. gjennom utvidelse av eksisterende nødhjelpsfond”. Videre er Norge ett av de 16 opprinnelige giver-landene som stod bak the GHDI, og er medlem av the Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action (ALNAP).

De norske frivillige organisasjonene har prioritert nødhjelpsinnsats høyt, det å redde liv og gi beskyttelse i katastrofer og krig har vært et overgripende mål for mange av dem. Måten de organiserer sitt arbeid på varierer imidlertid sterkt. De ’fem store’ organisasjonene, som er Kirkens Nødhjelp, Flyktningehjelpen, Norsk Folkehjelp, Redd Barna og Røde Kors – har formalisert sin koordinering, virksomhet og kontakt med Utenriksdepartementet og Utenrikskomiteen gjennom Kontaktutvalget.

Kirkens Nødhjelp har en spesialisering på vann og sanitær assistanse, men den viktigste og raskeste responsen skjer ofte via deres lokale partnerorganisasjoner (også ikke-kirkelige) eller via nettverk som Action of Churches Together (ACT). Flyktningehjelpen har som navnet tilsier en flyktningorientering, med spesialisering i leirdrift og beskyttelse av fordrevne. Av de norske organisasjonene er Flyktningehjelpen den som jobber tettest opp i mot FN systemet, spesielt UNHCR, og har en beredskapstjeneste som på kort varsel kan bistå FN-organisasjoner med fagpersonell. Redd Barna er barneorientert i sin nødhjelpsstøtte, inkludert beskyttelse, og kan nyttiggjøre seg Redd Barna-Alliansen for å nå ut med nødhjelpsstøtte. Norsk Folkehjelp prioriterer det langsiktige utviklingssamarbeidet i sitt internasjonale arbeid, men de vil også bidra med akuttinnsats i områder der de har en tilstedeværelse. De er en av de største internasjonale aktørene innen minerydding, en aktivitet som er viktig for å legge til rette for nødhjelpsleveranser. Røde Kors har kanskje den klareste nødhjelpsprofilen av de fem største norske organisasjonene, og har gjennom sitt samarbeid med ICRC, IFRC og de nasjonale Røde Kors og Rød Halvmåne organisasjonene både et internasjonalt og nasjonalt nettverk å trekke på.

I tillegg til de fem store er det også andre norske organisasjoner som i hovedsak yter nødhjelpsbistand, mest profilert er nok Leger Uten Grenser med sitt fokus på å dekke de medisinske behov i kriser og utsending av norske helsemedarbeidere. Andre større organisasjoner som Care Norge kombinerer langsiktig bistand og nødhjelp, med et spesielt kvinnefokus. Mange spesialiserte organisasjoner, også de mer bistandsorienterte, vil kunne yte nødhjelp når de har tilstedeværelse i områder der slike behov oppstår.

3.2 NOREPS

Et sentralt instrument for Norges kapasitet til å respondere på akutte kriser, er the Norwegian Emergency Preparedness System (NOREPS). NOREPS ble etablert i 1991 av UD i samarbeid med norske humanitære organisasjoner, Norges Eksportråd, og norske leverandører av nødhjelpsutstyr. NOREPS omfatter nå 6 frivillige organisasjoner: Care Norge, Kirkens Nødhjelp, Norsk Folkehjelp, Norges Røde Kors, Flyktningehjelpen, og Redd Barna. Mens det i perioden 1999-2004 årlig ble formidlet varer for rundt 200 millioner kroner til kriseområder gjennom NOREPS, ble det i 2005 formidlet varer for hele 428 millioner kroner. 115Kilde: NOREPS.

Formålet til NOREPS er å bidra med utstyr, personnel og service-pakker i forbindelse med kriser. Materielt utstyr skal kunne flys inn til katastrofeområder innen 24 timer og omfatter medisinske produkter, mat, kommunikasjonsutstyr, utstyr for fremskaffelse av drikkevann, verktøy, telt, og transportmidler. Personnel tilordnes gjennom NORSTAFF, som består av omtrent 300 erfarne personer med ulik yrkesbakgrunn som kan sendes ut i felt innen 72 timer.

De såkalte service-pakkene innen de ulike fagfeltene innebærer at utstyr og personnel integreres, og norske frivillige organisasjoner spiller en viktig rolle her. Kirkens Nødhjelp har ansvaret for en Emergency Water and Sanitation Preparedness Package (EWSP). Norges Røde Kors er ansvarlig for medisinsk utstyr. Og Norsk Folkehjelp har ansvaret for en Emergency De-mining Package.

3.3 Evaluering av norsk humanitær bistand

Det norske systemet for humanitær bistand ble evaluert som en del av OECD-DACs peer review av norsk bistand i 2004 (OECD 2005). Følgende sterke sider ved norsk innsats på dette området ble trukket frem:

  • Norge har inntatt en ledende rolle blant internasjonale humanitære givere.
  • Norge er en stor giver til multilaterale organisasjoner.
  • FN, internasjonale organisasjoner og frivillige organisasjoner ser på Norge som leverandør av rask og fleksibel finansiering.
  • Erfaring fra humanitær innsats og fredsprosesser, har klargjort sammenhengen mellom innsats for utvikling og fred, og lagt grunnen for systematisk innsats innen overgangsbistand og fredsbygging.

En del svake sider og utfordringer ble også notert:

  • Det finnes ikke noe overordnet strategi-dokument for Norges humanitære politikk, noe som gjør det vanskelig å vurdere hvordan midler prioriteres, og om grunnleggende humanitære prinsipper ligger til grunn.
  • Administrasjonsstrukturer og prosedyrer er komplekse, og det er utfordringer knyttet til koordinering innad i og mellom ministerier.
  • Bedre prosedyrer for behovsvurdering bør benyttes etter hvert som de utvikles internasjonalt, for å forbedre allokeringen av midler.
  • Mottaker-medvirkning er en utfordring også for Norge.
  • Økt sivilt og militært samarbeid i Irak og Afghanistan gir utfordringer knyttet til upartiskhet, effektivitet og sikkerhet.
  • Uklare definisjoner, vag rapportering, og mangel på relevante data, gjør det vanskelig å vurdere effektivitet av humanitær innsats. Dette er et problem som også omfatter norsk bistand.

OECD (2005) konkluderer derfor med at man for norsk humanitær bistand bør utvikle et overordnet policy-dokument, styrke koordinering innad i og mellom ministerier og innta en ledende rolle internasjonalt i å utvikle retningslinjer for militært og sivilt samarbeid innen det humanitære området og i arbeidet med å forbedre rapporterings- og oppfølgingssystemet for humanitær innsats.

Fra annet hold påpekes det at det i Norge er formalisert et nettverk som raskt kan respondere på katastrofer og som gjennom samarbeid ivaretar en stor bredde av tiltak og kan trekke på internasjonale kontakter for å raskt få informasjon, mobilisere ressurser og ekspertise og nå ut til katastrofeområdene (Strand 2006). Det norske systemet synes å ha en genuin evne til rask utløsning av nødhjelpsmidler, tett samhandling mellom diplomati og humanitære aktører og dermed også større grad av fleksibilitet og planmessige overganger fra nødhjelp, via rehabilitering til utviklingsstøtte. Foreløpige tilbakemeldinger på bruk av NOREPS utstyr til de jordskjelvrammede i Pakistan er positive, spesielt vektlegges kvaliteten på de norske produktene.

Truslene ved et system preget av samrøre og uklare grenser mellom organisasjoner og administrasjon kan imidlertid være flere (Strand 2006). Det kan medføre fravær av selvkritisk refleksjon (både organisasjonene imellom og i forhold til Utenriksdepartementet), innsynsproblematikk, mindre grad av selvjustis fra de som er innenfor systemet og at nye og mindre aktører ikke får anledning til å markere seg. Og, for organisasjonene, at de kan bli sett på som en forlenget arm av norsk utenriks- og fredspolitikk. Det kan være en potensiel fare for at systemet, slik det er i dag, blir en sovepute i forhold til å forbedre kvalitet, øke vilje til egenlæring og eksponering av negativ læring og evne til tilpassning til stadig skiftende internasjonale realiteter. Det er også en notert bekymring blant de mindre organisasjonene for at de fem store skal fullstendig monopolisere nødhjelpsmarkedet og at man dermed mister noe av mangfoldet og alternative lokale kontaktnett. Prinsipielt bør det vel også legges til at det kan være betenkelig at NOREPS systemet baserer seg på leveranser fra norske bedrifter.

4 Aktører og interesser i det humanitære system

4.1 Introduksjon

To sentrale problemer ved internasjonal humanitær bistand slik den gis i dag, er mangelfull koordinering mellom de involverte aktørene, og at bistanden ikke går dit de humanitære behovene er størst. 116Dette trekkes også frem som de to mest sentrale problemene i en survey av 13 donorer foretatt i Humanitarian Response Review (Adinolfi et al 2005). Det internasjonale humanitære system fremstår som svært fragmentert, med mange organisasjoner som svermer inn med sine flagg og kommandosentraler, i nye og sterkt synlige kriser. Samtidig vet vi at det finnes andre kriser som blir glemt og oversett av aktørene i det internasjonale systemet, såkalte glemte kriser.

Problemene med manglende koordinering og behovsretting av humanitær bistand er ikke av ny karakter, og det har vært forsøkt gjennomført ulike reformer for å bøte på disse problemene (sml. del 2). Gitt at disse problemene fortsatt fremstår som store, kan en stille spørsmålstegn ved effekten av tidligere reformer i det internasjonale humanitære system. Mer fundamentalt bør en stille spørsmål om hva det er som skaper problemene ved det humanitære system, og hvorfor reformene som gjennomføres har så liten effekt.

Dette kapitlet argumenterer for at problemene med manglende koordinering og behovsretting, i stor grad kan forstås ut fra interessene til de forskjellige aktørene i det humanitære system. Utenrikspolitikk har for mange giverlands myndigheter vært viktigere enn å avhjelpe nød (del 4.2). FN-organisasjoner og frivillige organisasjoner kjemper om midler fra givere, om synlighet og innflytelse, og vil dermed også kunne forfølge andre mål enn å avhjelpe nød mest mulig effektivt (del 4.3). Ut fra en forståelse av aktørenes interesser, har en et bedre utgangspunkt for å innrette reformer slik at de adresserer de grunnleggende problemene ved det humanitære systemet. Herunder kan en også trekke implikasjoner for hvordan det norske systemet for humanitær bistand gjennom frivillige organisasjoner bør organiseres (del 4.4).

I tillegg til en forståelse av interessene til aktørene på giversiden, bør reformer av det humanitære system ta inn over seg konteksten humanitær bistand vanligvis gis i. Humanitær bistand gis oftest til såkalte ikke-fungerende stater (failed states), hvor det er et fravær av fungerende offentlige institusjoner, politisk undertrykking, og/eller konflikter mellom ulike grupperinger. Det har vært påpekt at humanitær bistand i slike situasjoner kan undergrave muligheten for langsiktig utvikling, gjennom negative konsekvenser på lokal økonomi, og gjennom å bidra til fortsatt undertrykking eller konflikt. En forståelse av hvordan humanitær bistand fungerer i denne typen stater, har implikasjoner for hvordan systemet for humanitær bistand bør utformes (del 4.5).

4.2 Utenrikspolitikk vs nød

Vi vet at humanitær bistand styres av andre faktorer enn hvor stor nød det er i kriserammede land og samfunn. Humanitær bistand er sterkt politisert, og brukes i mange sammenhenger som et redskap til å fremme giverlandenes interesser. Man kan skille mellom tre hovedtyper utenrikspolitiske mål som påvirker hvilke nasjoner som gis bistand og hvor mye de mottar (Meernik, Krueger og Poe 1998). Den første er mål knyttet til nasjonal sikkerhet, det vil si i hvilken grad et giverland er militært involvert i et mottakerland, eller mottakerlandet er alliert med eller av strategisk interesse for giverlandet. Den andre er økonomiske mål, hvor giverland allokerer sin bistand etter hvor stor effekt man forventer at dette vil ha på egen økonomi, for eksempel ved å gi mer bistand til nære handelspartnere, eller på en måte som gir gevinster for giverlandets næringsliv. En tredje type mål er ideologiske mål, hvor giverlandet prøver å spre eller befeste en bestemt type ideologi i mottakerland, for eksempel i form av demokrati eller menneskerettigheter.

Det finnes empirisk støtte for at alle tre typer mål påvirker allokeringen av bistand, herunder humanitær bistand, internasjonalt. En studie av USA sin politikk innen matvarebistand i perioden 1955-1991, viser at matvarebistanden gjennomgående har tjent interessene til amerikanske produsenter av jordbruksprodukter (Diven 2001). Studien finner en positiv sammenheng mellom matvarebistand og private og offentlige lagre av matvarer, hvilket indikerer at matvarebistand fungerer som en sikkerhetsventil for å kontrollere matvarelagre, med den hensikt å redusere lagringskostnader, og hindre negative effekter på inntjeningen til amerikanske jordbruksprodusenter som ville oppstått ved at varene ble sluppet ut på markedet. Det vises videre at matvarebistand er negativt forbundet med eksportvolum av jordbruksprodukter, noe som tyder på at matvarebistand brukes for å kompensere produsentene for lav omsetning på det internasjonale markedet. Det påvises også en inkrementell økning i matvarebistand fra år til år, hvilket tyder på en forståelse mellom jordbrukslobbyen i USA og byråkratiet som forvalter bistanden. Det avdekkes derimot ikke noen negativ sammenheng mellom jordbruksproduksjon i de minst utviklede land, og matvarebistand. Samlet indikerer dette at det er innenlandske kommersielle interesser i USA som styrer volumet av matvarebistand over tid, snarere enn behov i mottakerlandene. Barrett og Maxwell (2005) noterer at de største matvaredonorene også er de største eksportørene av jordbruksprodukter i verden (med unntak av Japan), hvilket antyder at økonomiske forhold kan ha betydning også for matvarebistand fra andre land enn USA.

En analyse av OECD-landenes samlede bistand i post-konflikt situasjoner viser tilsvarende at andre mål i tillegg til humanitær nød er viktige bestemmende faktorer for fordelingen og omfanget av bistand (Kang og Meernik 2004). For det første mottar land mer post-konflikt bistand i tilfeller hvor OECD stater intervenerer militært i konflikten. Om FN intervenerer militært har imidlertid ingen effekt på bistandsnivået. Kang og Meernik argumenterer for at det er en naturlig sammenheng mellom villigheten til å ofre menneskelige ressurser og finansielle ressurser i en situasjon, men begge deler reflekterer trolig de strategiske interessene til giverlandene. For det andre finner man større bistand til land med mer omfattende handel med OECD land, noe som kan indikere at giverland forfølger økonomiske egeninteresser, eller at land som er bedre i stand til å absorbere bistand, mottar mer. For det tredje påvises det at land som gjennomgår et regimeskifte mottar mer bistand, mens demokrati i seg selv ikke gir mer bistand. Et land som har gjennomgått en konflikt om styringssystem mottar også mer bistand enn land hvor konflikten dreier seg om territorielle spørsmål, noe som kan reflektere at konflikter av sistnevnte type lettere bryter ut på nytt, hvilket gir mer usikkerhet knyttet til bistandens effekt. Det skal legges til at studien også finner at humanitær nød (målt ved mottakers BNP per capita), påvirker nivået på OECD-landenes bistand.

En studie av USA, EU, WFP og NGOers matvarebistand i perioden etter 1990 utfyller dette bildet noe (Neumayer 2005). Alle fire donorer tar hensyn til humanitære behov i en aller annen forstand, når de allokerer matvarebistand mellom land. EUs matvarebistand ser ut til å være mer influert av humanitære behov enn amerikansk matvarebistand. Andre forhold enn behov har også betydning. Matvarebistand fra alle fire donorer er positivt påvirket av geografisk nærhet til Vesten. Og matvarebistand ser ut til å brukes til å belønne allierte, målt ved graden av stemmelikhet i FN. Ingen av donorene synes derimot å være influert av økonomiske interesser, målt ved graden av eksport til mottakerlandene. Militærstrategiske interesser synes heller ikke å spille noen rolle, men det eneste målet som brukes her er graden av militær bistand fra USA, som i begrenset grad kan fange opp interessene til de andre donorene.

I tillegg til enkelte av giverlandenes utenrikspolitiske interesser, er det også viktige kontekstuelle faktorer som påvirker bistandsallokeringen. Medias dekning spiller en sentral rolle her. Jakobsen (2000:131) argumenterer for at:

”The media ignores most conflicts most of the time. The coverage of the pre- and post-violence phases is negligible at best and only a few armed conflicts are covered in the violent phase. As focus and funds follow the cameras, the 1990s have witnessed a transfer of resources from more cost-effective, long-term efforts directed at preventing violent conflict and rebuilding war-torn societies to short-term emergency relief. Selective media coverage also contributes to an irrational allocation of short-term emergency relief because coverage is determined by factors other than humanitarian need.”

Effekten av mediedekning av en konflikt eller katastrofe, er at presset mot giverlands myndigheter øker, noe som ofte utløser betydelig humanitær bistand, for å gi inntrykk av at man gjør noe med situasjonen. Medias dekning av konflikter og katastrofer er imidlertid systematisk skjev. Pre- og post-konfliktfasene fremstår som mindre synlige og dramatiske og får dermed mindre omtale enn selve konfliktfasen. I den grad man tar for seg det langsiktige arbeidet med gjenoppbygging, har man en tendens til å fokusere på feilslått politikk snarere enn suksesshistorier. Dekningen av konflikter påvirkes av faktorer som geografisk nærhet til Vesten, kostnader, logistikk og restriksjoner ved dekning, journalisters sikkerhet, nasjonale interesser m.m. En kort blodig krig gjør seg bedre på TV enn en langtrukket konflikt, og massive flyktningestrømmer eller massakrer utløser større dekning. Dette kan for eksempel forklare at Somalia fikk større oppmerksomhet enn Sudan på begynnelsen av 1990-tallet, på tross av sammenlignbare humanitære problemer (Livingston 1996).

Leger uten grenser publiserer årlig en liste over de 10 mest underrapporterte humanitære historiene. 117http://www.msf.org/msfinternational/invoke.cfm?objectid=BE9D3CA3-A88C-5381-2B0F0FDC6FE53946&component=toolkit.report&method=full_html Listen for 2005 bestod av: Kongo, Tsjetsjenia, Haiti, HIV/AIDS-forskning, Nordøst India, Sør-Sudan, Somalia, Colombia, Nord-Uganda, og Elfenbenskysten. Disse katastrofene fikk til sammen åtte minutter sendetid på de tre store amerikanske TV-nettverkenes nyhetsendinger i 2005, med seks minutter til Kongo, og to minutter til Tsjetsjenia, og ingenting til de åtte andre. Til sammenligning var sendetiden for tsunamien på 250 minutter, og Irak 1534 minutter (Moeller 2006).

I en mer systematisk studie finner Eisensee og Stromberg (2005) at en tørkekatastrofe må ha 40 000 så mange ofre som et jordskjelv, for å ha samme sannsynlighet for å bli dekket av de store amerikanske TV-nettverkene. Mediedekningen er også i disfavør afrikanske kriser; det må være 46 ganger så mange ofre i en katastrofe på afrikansk jord, som for en krise i Øst-Europa, for at sannsynligheten for TV-dekning skal være like stor. Denne studien viser også at helt andre faktorer enn karakteristika ved en krise også påvirker TV-dekningen, slik som tilfanget av andre nyheter, noe som ytterligere forsterker skjevheten mellom mediedekning og humanitær nød.

For land i krise, har graden av mediedekning stor betydning for hvor mye humanitær bistand som mottas. På 1990-tallet mottok godt belyste kriser som Tsjetsjenia, Kosovo, Rwanda og Jugoslavia bortimot all nødvendig finansiering gjennom the UN Consolidated Inter-Agency Humanitarian Assistance Appeals, mens glemte kriser mottok langt mindre (Jakobsen 2000). Mediedekning påvirker også den tidsmessige profilen på bistand til land i krise. Både i Rwanda og Jugoslavia toppet pengestrømmene seg da mediedekningen var på sitt mest intense, for så å falle (Millwood 1996, Jakobsen 2000).

Problemet har også vist seg ved nyere katastrofer, som oppsummert i følgende uttalelse av Jan Egeland, FNs Undersecretary-General for Humanitarian Affairs and Emergency Relief (sitert i Moeller 2006):

“We asked for $1 billion in the tsunami. We got 90 percent in no time....In northern Pakistan, we asked for only half of that, $550 million, and we have less than half of that three months into the effort....If [the Pakistan earthquake] had happened in the middle of western Christmas and New Year's break, if the media had followed it as much, if we had had as many tourists there and as many video clips to run on CNN and BBC and so on around the clock, as we did at that time, we might have had the same kind of a response. But this happened in October. There are no images of how people died, how people struggled in the rubble.And we got much less.”

Siden medias dekning bestemmes av faktorer som har lite med humanitær nød å gjøre, får man tilsvarende skjevheter i allokeringen av humanitær bistand. Konsekvensene av medias skjeve dekning og innflytelse på giverne, er altså at humanitær bistand ikke går til dem som trenger den mest eller hvor den kan gjøre størst nytte, og at man får en utpreget kortsiktighet i det humanitære arbeid, hvor midler kanaliseres ett sted en måned og et annet sted neste måned. Mindre ressurser kanaliseres til langsiktig arbeid med å forebygge konflikter og å bygge opp igjen samfunn etter konflikter, på tross av at bistand gjerne kaster mer av seg i disse fasene enn i selve konfliktfasen. Dette kan også være en årsak til at beredskap er et underprioritert område i det internasjonale humanitære system (Adinolfi et al 2005), ettersom man oppnår mindre oppmerksomhet ved å forberede noe som kan komme til å skje eller hindre noe i å skje, enn ved å reagere på noe som har skjedd.

4.3 Finansiering, synlighet og innflytelse

I tillegg til giverlands politiske myndigheter, er humanitære frivillige organisasjoners aktiviteter også påvirket av medias dekning. Frivillige organisasjoner er svært forskjellig-artede, i idegrunnlag og graden av kommersiell innretning. En ting frivillige organisasjoner likevel har felles, er behovet for å tiltrekke seg finansielle ressurser for å fortsette å drive humanitær virksomhet.

For å tiltrekke seg humanitære midler fra private eller offentlige kilder, må en organisasjon være synlig til stede i det humanitære landskap. Og synlighet oppnår man lettest ved å være til stede i kriser som er velpubliserte. Når det i tillegg er slik at private og offentlige midler til humanitær bistand, kanaliseres overproporsjonalt til kriser som gis stor mediedekning, er det rasjonelt for frivillige organisasjoner å innrette seg etter hvor kameraene befinner seg. Dette observeres også i praksis, i ”glemte kriser” ser man typisk at få frivillige organisasjoner er aktive, mens antallet organisasjoner som opererer i høyprofilerte krisesituasjoner typisk overskrider 200 (Jakobsen 2000).

Det kan argumenteres for at man i glemte kriser dermed får en underetablering av frivillige organisasjoner, mens man i høyprofilerte kriser får en overetablering. I glemte kriser vil trolig de eksisterende aktiviteter dra nytte av at nye organisasjoner kom på banen med komplementære aktiviteter, mens i høyprofilerte kriser vil rommet for komplementær aktivitet være fylt, og organisasjonene går isteden i beina på hverandre. Det grunnleggende problemet ved denne typen situasjoner, er at effekten hver organisasjon har på andre organisasjoners effektivitet, ikke påvirker organisasjonen selv, og den har dermed ikke noe incentiv til å ta hensyn til den. Selv om allokeringen av aktiviteter er rasjonell fra hver organisasjons perspektiv, blir dermed innretningen på organisasjonenes samlede innsats ineffektiv.

For å få finansiering må organisasjoner også innrette sine aktiviteter etter donorenes interesser. Dette er spesielt et omdiskutert tema knyttet til matvarebistand. Mange frivillige organisasjoner mottar bistand i form av matvarer fra donorer, spesielt gjelder dette bistand fra amerikanske myndigheter, gitt gjennom amerikanske organisasjoner, men også organisasjoner fra andre land mottar denne type støtte. Barrett og Maxwell (2005) argumenterer for at selv om organisasjonene ofte er kritisk til matvarebistand, og ville foretrukket bistand i form av penger, er de for avhengige av denne type støtte til å avstå fra å motta den.

De delene av FN-systemet som er involvert i humanitær bistand, står på mange måter overfor lignende utfordringer som de frivillige organisasjonene. For å overleve i sin eksisterende form, må de humanitære FN-organisasjonene tiltrekke seg finansielle midler fra giverland. Dette innebærer ikke sjelden at organisasjonene må respondere på kriser i samsvar med giverlandenes interesser, noe som for eksempel kan gi seg utslag i en overføring av ressurser fra det sørlige Afrika til Irak. Pådriverfunksjonen til FN har også blitt underordnet den operasjonelle nødvendigheten av å oppfylle givernes interesser; man hører sjelden FN eller dens Emergency Relief Coordinator utfordre giverlandene til å gi humanitær bistand på en mer rettferdig, konsistent og forutsigbar måte (Kent 2004).

På den annen side kan enkelte av initiativene til reformer i det humanitære system som drives frem av FN mistenkes for å være utformet for å tjene FNs interesser heller enn å føre til bedre humanitær assistanse. Blant annet påpeker enkelte donorer at the UN Consolidated Inter-Agency Humanitarian Assistance Appeals (CAP) fremstår som en shopping liste presentert av FN, som skal sikre interessene til organisasjonene selv, i like stor grad som den krise-rammede befolkning (Kent 2004, Dalton et al 2003).

Det har også fremkommet kritikk mot graden av konflikt mellom ulike FN-organisasjoner. Denne typen kritikk har gjort FN-systemet mer selvopptatt, og mer opptatt av å sikre harmoni innad enn i å forfølge sine andre roller knyttet til lederskap og koordinering (Kent 2004). Et mulig utslag av dette er også at det i CAP prosessen i flere tilfeller har vært inkludert irrelevante prosjekter, for å unngå intern konflikt mellom organisasjoner (Dalton et al 2003).

Det ligger en iboende konflikt i at FN på den ene side er utpekt til å koordinere ulike humanitære aktørers aktiviteter, mens FNs organisasjoner samtidig er operasjonelle aktører på det humanitære området og konkurrerer om program- og prosjektfinansiering med andre aktører, deriblant frivillige organisasjoner (Kent 2004). Det er et inntrykk at andre deler av det humanitære system ser på FN som selvsentrert, at man ikke har tilstrekkelig tillit til FN som partner og at FN ikke fremmer en ide om fellesskap i kampen mot humanitær nød.

4.4 Implikasjoner for koordinering og behovsretting

En gjennomgang av hvordan de forskjellige delene av det internasjonale humanitære system handler (sml. 4.2 og 4.3), gir grunnlaget for å gjøre tre viktige observasjoner. For det første forfølger aktørene andre mål, i tillegg til (eller i verste fall i stedet for) å hindre humanitær nød i størst mulig grad. Giverlands myndigheter legger utenrikspolitiske mål til grunn for sine valg av allokering av humanitær bistand. Frivillige organisasjoner og FN-systemet er opptatt av å sikre egen organisasjons eksistens og betydning.

For det andre har aktørene ulike og i noen tilfeller motstridende interesser. Giverlands politiske interesser fører til en allokering av bistand som gjør at humanitære organisasjoner i og utenfor FN-systemet i begrenset grad kan arbeide der de selv vurderer at nytten er størst. Organisasjoner innad i FN-systemet kjemper seg imellom om ressurser og innflytelse. Og organisasjoner i og utenfor FN-systemet konkurrerer seg i mellom om å få forvalte private og offentlige bistandsmidler. Det vil i tillegg kunne være ideologiske forskjeller i synet på hva som defineres som målet for humanitær bistand, og hvordan man best oppnår dette.

Koordinering er et punkt hvor de motstridende interesser kommer særlig godt til uttrykk. FN koordinatorer beskriver sine forsøk på å koordinere frivillige organisasjoner som ”herding cats” (Donini 1996), en umulig oppgave. Samtidig opplever mange frivillige organisasjoner at FN prøver å tvinge dem inn under sin ledelse og strategier, som kan være i motstrid til organisasjonens mandat. Den internasjonale Røde Kors Komiteen henviser til Genève konvensjonene i forhold til å måtte være uavhengige i et koordinerings system, de kan delta og dele informasjon, men er ikke forpliktet til å følge tilrådninger eller policy satt (se Boks 2). I mange tilfeller er det også konflikt innad i FN systemet, om hvilken organisasjon som skal ha koordineringsansvar og om hvilken autoritet den koordinerende FN organisasjonen skal ha over andre FN organisasjoner (og nasjonalstater). Enkelte donorer er ofte de som er minst innstilt på å inngå i forpliktende koordineringsarrangementer (Strand 2006).

Boks 2: Den Internasjonale Røde Kors Komiteen

For det tredje fører aktørenes rammebetingelser til at beslutninger og handlinger i det humanitære system preges av kortsiktighet. Giverlandenes allokeringer følger medias dekning av katastrofer og kriser, som følge av press fra pressgrupper eller med bakgrunn i politiske profileringsgevinster. Også de humanitære organisasjonene følger medias søkelys, både direkte av profileringshensyn, men også indirekte ved at det er der nødhjelpsbevilgningene tar veien. Dette innebærer at den humanitære innsatsen er omskiftelig (fokus endrer seg fra måned til måned), og at det blir vanskelig å få en varig utviklingseffekt som følge av den humanitære bistanden.

Med bakgrunn i disse observasjonene, introduseres her noen enkle begreper. Formålet med å gjøre dette er todelt. For det første vil begrepene klargjøre hva som er viktige mangler ved pågående reformprosesser i det internasjonale humanitære system. For det andre vil begrepene være med å belyse hva slags grep og mekanismer man kan ta i bruk for å få til forbedringer i det internasjonale systemet. Det viser seg at enkelte av disse grepene kan ha direkte implikasjoner for utformingen av det norske systemet for humanitær bistand gjennom frivillige organisasjoner.

Et koordineringsspill kan defineres som en situasjon hvor to eller flere aktører skal velge mellom alternative handlinger, og hvor det er slik at hver aktør kommer best ut av det hvis aktøren velger det samme alternativet som de andre aktørene. Hvor godt en aktør kommer ut av situasjonen, avhenger altså av hva de andre gjør, og på en slik måte at det lønner seg å velge samme type løsning som de andre. Et kollektivt handlingsproblem kan tilsvarende defineres som en situasjon der flere aktører kan velge å foreta en handling, og der alle vil ha nytte av at noen gjør det, men der denne nytten ikke er stor nok til å oppveie kostnaden en enkelt aktør har ved å velge handlingen. Et typisk eksempel er et kollektivt gode, et gode som alle drar nytte av hvis det finnes, men som hver enkelt ikke ser seg tjent med å fremskaffe.

Pågående reformprosesser i det internasjonale humanitære system synes å ta utgangspunkt i at de problemer systemet står overfor, har karakter av å være koordineringsspill eller kollektive handlingsproblemer. Prosessene bygger på en antagelse om at dersom man peker på bestemte alternativer som man ønsker koordinering rundt, eller hvis man sørger for at kostnaden med å fremskaffe kollektive goder blir tatt, vil man oppnå en forbedring i måten systemet fungerer på. Hvis man for eksempel etablerer en bestemt definisjon av humanitær bistand og humanitær nød, og sørger for å utvikle metoder for å måle nød i ulike situasjoner, ser man for seg at de ulike aktørene i det humanitære system skal adoptere disse.

Problemet med dette er at koordineringsspill og kollektiv handlingsproblemer forutsetter at aktørene har sammenfallende interesser. Og som vi har sett er det store interessemotsetninger mellom institusjonene og organisasjonene som utgjør det internasjonale humanitære system. Det er ikke gitt at donorer vil adoptere prinsipper for good humanitarian donorship, eller prosedyrer for konsistent behovsvurdering, hvis disse fører til at de ikke vil få gjennomført sine utenrikspolitiske mål. Og det er ikke nødvendigvis slik at dersom man etablerer en koordineringsfunksjon innen FN, så vil andre organisasjoner føle seg forpliktet til å forholde seg aktivt til denne. 118Bello (2006) argumenterer for eksempel for at USA aktivt gikk inn for å marginalisere FN, ved å opprette et eget senter for koordinering etter tsunamien i 2004. Pågående reformer er dermed utilstrekkelige i forhold til å gi reelle forbedringer av det internasjonale humanitære system, de forholder seg ikke til de vanskelige valgene og beslutningene der noen aktørers interesser må vike.

For å få til reformer i det internasjonale humanitære system som gir en reell økning i systemets effektivitet, må man ta hensyn til at noen viktige reformer ikke vil være i alles interesse. For organisasjoner og institusjoner hvis interesser ikke tjenes av en bestemt reform, har man i hovedsak to valg. Det ene er å begrense aktørenes handlingsrom, det andre er å gi dem incentiver som gjør at reformen blir i deres interesse. Med henblikk på det norske systemet for tilskudd til frivillige organisasjoner, er det nærliggende å tenke seg at organisasjonene gis incentiver til å koordinere arbeidet sitt under eller med FN, ved stille dette som en forutsetning for tilgang til humanitære midler fra norske myndigheter. Det er vanskelig å se for seg andre måter å koordinere innsats ved større katastrofer, enn gjennom et multilateralt system, i praksis FN-systemet. Dette på tross av at man kan stille store spørsmål ved effektiviteten til FN-systemet, og at det er dilemmaer ved at FN samtidig skal være ansvarlig for militær intervensjon. Prosessen med å forbedre og klargjøre FN-systemets koordinerende rolle bør underbygges av den norske humanitære innsatsen, og systemet for tilskudd bør reflektere dette. Det vil føre til at FNs koordineringsorganer vil få mer autoritet.

Det skal legges til at incentiver av denne typen ikke nødvendigvis er uproblematisk å bruke på motiverte aktører. Eksperimentelle forsøk på individnivå viser at negative incentiver (hvor individer opplever å bli påført et tap dersom de ikke handler på en bestemt måte) reduserer innsatsen individene legger ned (Fehr og Falk 2002). Det argumenteres også for at pengeincentiver kan føre til at indre motivasjon for å utføre de aktuelle oppgavene kan forvitre (Frey 1997). Det foreligger imidlertid ikke forskning som tar dette fra individnivå til organisasjonsnivå, så det er uklart om denne typen effekter har noe betydning for bedrifter eller andre typer organisasjoner. Gitt at frivillige organisasjoner allerede befinner seg i et landskap hvor økonomi er relativt sentralt, er det ikke sikkert denne typen mekanismer er av særlig stor betydning.

Et annet perspektiv kan hjelpe oss videre med å forstå og behandle problemet med kortsiktighet i humanitær bistand. Det er velkjent at i enkelte situasjoner kan det være en fordel å ikke ha muligheten til å treffe eller spesielt omgjøre sine valg. For å oppnå dette kreves det at man kan binde seg til en bestemt strategi, på en troverdig måte. For eksempel kan det være slik at giverlands myndigheter best oppfyller sine interesser (enten de er humanitære eller politiske) ved å ikke måtte snu om på humanitære bevilgninger hver gang en krise ble sterkt synlig på mediefronten.

En type strategisk binding som vil kunne disiplinere giverlands myndigheter i så måte er å opprette mer langsiktige bevilgningsordninger for de humanitære organisasjonene. Ved å gå over til rammetilskudd som går over en del år, vil giverlands politikere ha mindre mulighet til å omfordele midler fra år til år. Det er også mulig at denne type ordning vil svekke de frivillige organisasjonenes behov for kortsiktig profilering for løpende å få inn inntekter. Dette vil dermed kunne redusere problemet med kortsiktighet i humanitær bistand, og gi en bedre mulighet for fleksibilitet, kapasitetsbygging i organisasjonene og forberedelser til nye kriser sammenlignet med dagens ordning hvor finansieringen kan variere fra år til år og fra situasjon til situasjon.

Norsk humanitær bistand er ikke immun mot politiske markeringsbehov. OECD-DACs påpekning av at det mangler et overordnet strategidokument for norsk humanitær bistand er relevant her, en nedfelt strategi og klare retningslinjer for tilordning av midler (basert på behovsvurdering) vil gjøre rommet for politiske markeringer mindre. Dersom en vil gå mer offensivt til verks og sikre at norsk humanitær bistand fordeles ut fra behov, snarere enn andre interesser, kan man i tillegg vurdere å skille forvaltningsordningen for rammetilskudd fra det politiske apparat. Ordningen kan settes ut til et uavhengig organ, som fatter beslutninger om tilordning basert på klart fastsatte retningslinjer fundert i humanitære behov. Dette vil gjøre det verre for skiftende regjeringer å bruke midlene for å oppnå kortsiktig politisk gevinst.

4.5 Utfordringer ved humanitær bistand i ikke-fungerende stater

Humanitær bistand gis i stor grad i såkalte ikke-fungerende stater (failed states), karakterisert ved dype og varige konflikter, motsetninger og uro, hvor en regjering gjerne bare utøver kontroll over deler av landet, og hvor statsapparatet ikke sikrer grunnleggende rettigheter, trygghet, infrastruktur eller tilgang til sosiale tjenester, men i stor grad er innrettet for å tjene makthavernes og deres alliertes interesser (Rotberg 2003). Denne gruppen land inkluderer på den ene side diktaturer som Nord-Korea og Kambodsja under Pol Pot, og på den andre side stater som nærmer seg kollaps slik som Somalia på slutten av 1980-tallet, og Bosnia, Libanon, Afghanistan, Nigeria og Sierra Leone på 1990-tallet.

I slike kaotiske og konfliktfylte situasjoner, er det store utfordringer knyttet til å gi humanitær bistand på en måte som gjør at ikke potensialet for langsiktig utvikling forringes. Man kan grovt sett skille mellom to mulige problemer knyttet til kortsiktige humanitære aktiviteters effekt på det langsiktige utviklingspotensialet. Det første består i at humanitære aktiviteter ikke etterlater seg noe varig som den videre utviklingsprosessen kan bygge på. Det andre, og mer alvorlige, innebærer at humanitære aktiviteter direkte ødelegger mulighetene for langsiktig utvikling.

Under det første problemet hører kritikken som ofte kommer frem om at humanitær bistand ofte ikke retter seg mot den grunnleggende årsaken til en krise, men kun behandler symptomene. Dette gjør det vanskelig å komme forbi fasen hvor humanitær bistand er nødvendig. Denne typen kritikk er blant annet rettet mot humanitær bistand til Zimbabwe, hvor McClelland (2006) argumenterer for at bistandsaktørene har vært for lite rettet mot å endre de grunnleggende politiske og sosiale årsakene til gjentatt matmangel. Problemstillingen er også blitt spesielt omtalt i forbindelse med komplekse kriser. I Joint Evaluation of the International Response to the Genocide in Rwanda (Eriksson 1996) ble det konkludert med at ‘humanitarian aid cannot be a substitute for political action’, og argumentert for større koherens mellom humanitær innsats og politisk innsats.

I hvilken grad humanitært arbeid legger grunnlaget for senere utvikling, dreier seg også i stor grad om bærekraften til de aktivitetene som gjennomføres. Dette er delvis et spørsmål om timing (Smillie 1998), noen organisasjoner med et begrenset nødhjelpsmandat går raskt inn og ut av nye kriser. Fra Sri Lanka er det kommet eksplisitt kritikk av organisasjoner som går inn på typer av assistanse som ligger utenfor deres kompetanseområde, som større prosjekter for gjenoppbygging av boliger som så blir stående tomme (Strand 2006).

En viktig faktor her er også graden av lokal forankring. Mye av kritikken mot de frivillige organisasjonene (og de multilaterale) er deres manglende lokale forankring, og derav dårligere respons til de utfordringene som de møter når de går inn med forskjellige typer av nødhjelp og humanitær bistand. Her ser en imidlertid veldig store forskjeller i tilnærmelser. De organisasjonene som primært kun driver med nødhjelpsinnsats eller spesialiserer seg innen ett område vil ofte ikke se behovet for en slik forankring, de er basert på å kunne tilføre et ferdig opplegg med eksterne eksperter og ferdigpakkede enheter som raskest mulig kan flyttes ut til katastrofeområdet.

De med en mer helhetlig tilnæring vil kunne ha det samme kriseopplegget, men vil da ofte bruke lokale partnere eller medlemmer i de forskjellige alliansene som allerede er på stedet som implementører. Og de vil kunne tilføre ressurser som sikrer en viss grad av kapasitetsutvikling og øket evne til å møte nye katastrofer. Noen organisasjoner har derfor bevisst og over tid bygd opp nettverk av det som ofte blir omtalt som partnerskaps-organisasjoner, som da kan benyttes både til å skaffe informasjon om situasjon og behov og til gjennomføring av prosjekt eller for å drive med påvirkningsaktiviteter. Graden av likeverdet i partnerskapet og vilje og evne til å styrke de lokale organisasjonen over tid varierer imidlertid sterkt (Strand 2006).

Når det gjelder å undergrave muligheten for langsiktig utvikling, er det flere ulike men relaterte typer kritikk som fremsettes mot humanitær praksis. Disse dreier seg blant annet om i hvilken grad humanitær assistanse skaper avhengighet hos mottakerne, om hvordan lokale priser og markeder påvirkes av denne typen bistand, om hvorvidt den bidrar til økte konflikter, hvordan den kan bidra til å forlenge et undertrykkende styre eller feilslått politikk, og om korrupsjon.

En person (eller et land) kan sies å være avhengig av assistanse hvis grunnleggende behov ikke kan møtes dersom assistansen faller bort. Harvey og Lind (2005) fokuserer på tre ulike former en slik avhengighet kan anta. For det første kan humanitær assistanse virke som et disinsentiv for arbeid, og for utviklingen av lokal jordbruksproduksjon. 119Endel nyere forskning sår imidlertid tvil om de negative incentiveffektene av matvarebistand. Abduli et al (2005) tester dette med husholdningsdata fra Etiopia, og finner ingen slik effekt. Barrett og Maxwell (2005) argumenterer likeledes for at empiriske studier ikke tyder på at matvarebistand fortrenger lokal produksjon. For det andre kan assistanse påvirke holdningene eller preferansene individer har til å skaffe sitt eget utkomme. For det tredje kan offentlige institusjoner tilpasse sine aktiviteter til mottak av bistandsmidler. En mye uttrykt bekymring er også at humanitære aktører kan overta og fortrenge lokale myndigheter rolle som leverandør av grunnleggende tjenester (Bello 2006).

Humanitær bistand kan, som annen bistand, ha effekter på lokale faktor- og produktpriser. På den ene siden kan matvarehjelp føre til at lokale priser på matvarer reduseres, med et tilhørende fall i lokal produksjon. Matvarehjelp utgjør her billige eller gratis importprodukter, noe som ikke i seg selv er et problem for importlandet, da gevinstene for konsumentene av mat vil være større enn produsentenes tap. Men i et mer dynamisk perspektiv, hvis det kreves oppbygging over tid av kompetanse og kapasitet hos produsentene for å produsere for verdensmarkedet, kan billige importvarer føre til at mottakerlandet er dårligere stilt til å dra nytte av sine komparative fortrinn. Tilsvarende kan det internasjonale humanitære apparatet presse opp priser på lokal arbeidskraft i viktige sektorer av arbeidsmarkedet, eller andre sentrale innsatsfaktorer. Dette er heller ikke i seg selv et problem, med mindre de aktuelle ressursene dras bort fra oppgaver som har høyere samfunnsmessig avkastning.

Det har vært påpekt at selv der nødhjelp i en snever forstand er effektiv i å redde liv, kan den nøre oppunder krig og konflikter i området hvor organisasjonene opererer. I ikke-fungerende stater hvor krig og konflikter pågår mellom forskjellige grupper, er det en fare for at humanitær assistanse kan forlenge den voldelige konflikten. Mat er både et våpen, og en nødvendig ressurs for å drive en krig (de Waal 1993). En betydelig mengde av matvarebistand konfiskeres av stridende lokale parter, med det resultat at det er mulig å drive en krig lenger (McGinnis 2000). Det blir hevdet at internasjonal humanitær bistand til Biafra forlenget denne konflikten med 18 måneder (Smillie 1995). Humanitær bistand fant også veien til militære grupper ansvarlige for massakren i Rwanda (Lischer 2003).

Det er relativt vanskelig å opptre helt nøytralt i en konfliktsituasjon. Hvis en øker tilgangen til mat for en gruppe, vil dette samtidig øke denne gruppens relative styrke. Empiriske resultater tyder også på at de finansielle mulighetene for opprør (greed), er viktigere forklaringsfaktorer for utbrudd av konflikter enn grunnleggende urettferdigheter (grievance) (Collier og Hoeffler 2004), hvilket kan innebære at bistand kan bidra til økt konfliktfare. Sterke økonomiske og politiske interesser i mottakerlandet vil også prøve å manipulere bistandsmidler til sin interesse, og lage vansker for bistand som ikke tjener dem (McGinnis 2000). Det er også en fare at internasjonale humanitære organisasjoner, gjennom sin kontakt med lokale myndigheter, gir legitimitet til regimer som utbytter sin befolkning (de Waal 1997).

Anderson (1999) argumenterer for at internasjonal humanitær hjelp kan forverre konflikter på to måter: Den kan fyre oppunder spenninger mellom grupper, og den kan svekke forbindelser mellom grupper. Det viktige i konfliktsituasjoner blir derfor å identifisere og vurdere hvilke motsetninger og spenninger som finnes mellom grupper, og hva slags mulige forbindelser og lokal kapasitet for fredsbygging som finnes. Deretter må man vurdere hvordan beslutninger om humanitær handling påvirker motsetninger og spenninger, og forbindelser mellom grupper, og treffe valg som reduserer eller ikke øker spenninger mellom grupper, og som bygger opp og forsterker forbindelser mellom dem og øker lokal kapasitet for fredsbygging.

Humanitær bistand innebærer at man må forholde seg til og samarbeide med mottakerlands myndigheter. Disse myndighetene kan i ulik grad ha interesse av å avhjelpe humanitær nød, spesielt i land med undertrykkende regimer. Nord-Korea opplevde på 90-tallet en sultkatastrofe som tok livet av minst 1 million mennesker (omlag 5 % av befolkningen), og sendte enda flere ut i ekstrem fattigdom. Krisen fulgte delvis av naturlige årsaker som flom, men feilslått jordbrukspolitikk og utilstrekkelig handling fra Nord-Koreas regjering da krisen var under utvikling spilte også en vesentlig rolle. I 1995 ba landets regjering om nødhjelp fra det internasjonale samfunn. Over det neste tiåret ble det gitt omlag 2 milliarder USD i matvarehjelp til Nord-Korea, med FNs World Food Programme som den dominerende aktøren, men med deltakelse av flere internasjonale frivillige organisasjoner.

Ettersom Nord-Korea er verdens mest lukkede samfunn, er det vanskelig å si noe presist om hvor effektiv nødhjelpen var. Enkelte kilder hevder at fra 10-50 % av matvarehjelpen ble omdisponert til ikke-trengende, som regimets støttespillere og militæret, og at regimet blokkerte tilgang til de hardest rammede delene av landet under den verste krisen (Haggard og Noland 2005). Andre kilder viser til at tilgangen til landet var relativt omfattende, og at den humanitære bistanden kom viktige utsatte grupper til gode (Smith 2005; Lim 2006). Den humanitære bistanden til Nord-Korea illustrerer uansett en del viktige dilemmaer i bistand til vanskelige politiske regimer generelt. Humanitær bistand kan bidra til å understøtte et autokratisk regime. Bistanden kan også gjøre det mulig å fortsette uheldig politikk over en lengre periode, hvilket innebærer at politikken som skapte krisen kan videreføres.

Humanitær bistand er også sårbar overfor korrupsjon. Effekten av korrupsjon i denne sammenheng er at mindre av bistanden når frem, og at den kan vris bort fra de mest trengende og sårbare mottakerne. Korrupsjon kan også forringe det langsiktige utviklingspotensialet for et samfunn (Mauro, 1995). Humanitær bistand gis ofte i situasjoner som gir store muligheter for korrupsjon: Tidspresset ved kriser, store og omfattende innkjøpsprosesser, rask rekruttering, dramatisk økning i kanaliserte midler, og mange involverte aktører, er alle forhold som bidrar til økt risiko for feildisponering av midler og/eller korrupsjon. Dette er en spesielt aktuell problemstilling i forbindelse med tsunami-katastrofen i desember 2004, hvor det har vært store pengestrømmer fra flere donorer enn normalt, koblet med press på institusjoner og organisasjoner til å bruke penger. The broken feedback loop, det at det ikke finnes noen mekanisme mottakerne av bistanden kan holde giverne ansvarlige gjennom, forsterker dette problemet. I den foreløpig oppsummering med erfaringene med tsunami assistansen, initiert av Tsunami Evaluation Coalition, legges det blant annet vekt på at organisasjonene må styrke sin involvering med og ansvarlighet overfor den berørte befolkningen (Cosgrave 2005).

Det kan tenkes grep på flere ulike plan for å bøte på utfordringene knyttet til humanitær bistand i forhold til langsiktig utvikling. En mulighet er å stille krav til organisasjoner involvert i humanitær bistand, om lokale partnere og analyser av bærekraft, avhengighet, effekt lokalt, effekt på konflikter, og korrupsjon, i forbindelse med bevilgninger av denne typen midler. Spesielt synes lokal forankring og involvering av lokalsamfunn å være sentralt, en Verdensbank-ledet gjennomgang av gjenoppbygging etter fem større katastrofer argumenterer blant annet for at programmer som ikke eksplisitt involverte den krise-rammede befolkning, i større grad har vært feilslått (Arnold 2006). En annen måte å angripe dette på er å sørge for en større integrasjon mellom de offentlige institusjoner som bevilger penger til humanitær og langsiktig bistand. Dette kan skje ved at begge typer oppgaver legges under samme institusjon heller enn å splittes opp på flere, eller ved å formalisere koordinerings-strukturer og –prosedyrer mellom institusjoner som forvalter henholdvis humanitære og langsiktige midler.

I Norge man også prøvd en annen variant, som går ut på å opprette en egen bevilgning, såkalt overgangsbistand, som skal fylle gapet mellom humanitær innsats og langsiktig bistand. Overgangsbistand skal primært gis til utviklings- og fredsbyggingsarbeid i land som søker å arbeide seg ut av dyptgående voldelige konflikter, sekundært til å styrke internasjonal kapasitet og kompetanse på utviklings- og fredsbyggingsarbeid i land som søker å arbeide seg ut av dyptgående voldelige konflikter. Her gis det prioritet til å følge opp faglige og utviklingspolitiske tema som framstår som særlig sentrale i det internasjonale arbeidet for fredsbygging. Det vil også kunne gis til lavinntektsland som har vært rammet av særlig omfattende og alvorlige naturkatastrofer.

Det uttrykkes kritikk mot at overgangsbistanden i praksis er blitt et politisk redskap for freds-bygging, og at bevilgningen i mindre grad oppfyller formålet om å lukke gapet mellom nødhjelp og langsiktig utvikling. Det er i dag kun er et fåtall organisasjoner som mottar støtte fra overgangsbistandsmidlene 120Kilde: Utenriksdepartementet.. Det påpekes også at ansvars- og forvaltningsfordelingen nedfelt i retningslinjene er uklare og skaper unødig forvirring hos organisasjonene. Prinsipielt kan det legges til at overgangsbistanden i første rekke retter seg mot et timing- og finansieringsgap i overgangen fra nødhjelp til langsiktig bistand, den bidrar i liten grad til å sikre konsistens mellom utførelsen av humanitære oppgaver og langsiktig bistand.

Muligheten for at humanitær bistand kan støtte oppunder udemokratisk regimer, eller virke negativt inn på konfliktsituasjonen i ikke-fungerende stater, har implikasjoner både for humanitær bistand generelt og for frivillige organisasjoners rolle. I fravær av en fungerende stat, er det kun FN-systemet som legitimt kan gå inn og innta statens rolle. Det er også mulig en stor multilateral aktør vil kunne ha større påvirkningskraft når det gjelder å stille krav til udemokratiske regimer som mottar støtte. Frivillige organisasjoner vil riktignok også i slike tilfeller ha en rolle å spille gjennom å bidra med lokal kunnskap, og i implementeringen av humanitær assistanse. Det vil da være sentralt at de involverte organisasjonene forstår situasjonen i landet de driver assistanse i og kan engasjere befolkningen på en konstruktiv måte. Systemet for bistand gjennom organisasjonene bør legge vekt på dette, blant annet ved å legge føringer knyttet til organisasjonenes lokale forankring.

Til toppen