Formannens oppsummering av høynivådialogen om internasjonal migrasjon og utvikling

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Utenriksdepartementet

Under henvisning til punkt 23 i Generalforsamlingens resolusjon 60/227 av 23. desember 2005 har presidenten for FNs 61. generalforsamling hermed den ære å oversende et sammendrag av Generalforsamlingens høynivådialog om internasjonal migrasjon og utvikling, som ble avholdt i FN-hovedkvarteret i tiden 14. til 15. september 2006.

I. Format og deltakelse

1. FNs første høynivådialog om internasjonal migrasjon og utvikling fant sted i FN-hovedkvarteret 14.–15. september 2006, i samsvar med Generalforsamlingens resolusjon 60/227 av 23. desember 2005.

2. Høynivådialogen ble åpnet av Generalforsamlingens president. Åpningsinnlegget ble etterfulgt av innlegg fra FNs generalsekretær og lederen for FNs økonomiske og sosiale råd. I dialogen inngikk fire plenumsmøter, der høytstående representanter fra 127 medlemsstater, hvorav én visepresident, 47 ministre og 40 viseministre, holdt innlegg. Det var også innlegg av representanter fra én observatørstat og ti mellomstatlige enheter og organisasjoner, som alle hadde stående invitasjon til å delta som observatører under sesjonene og arbeidet i Generalforsamlingen.

3. Det ble avholdt fire interaktive rundebordskonferanser i løpet av ettermiddagen 14. september og formiddagen 15. september. Blant deltakerne på disse konferansene var 162 høytstående representanter fra medlemsstatene, tjenestemenn fra 16 FN-organer, ‑fond og ‑programmer, eksekutivsekretærene i to av FNs regionale kommisjoner, generaldirektøren i Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) samt representanter for tolv frivillige organisasjoner, det sivile samfunn og næringslivet.

4. Rundebordskonferansene behandlet hvert sitt tema. Rundebord nr. 1 tok opp virkningene av internasjonal migrasjon på den økonomiske og sosiale utvikling, og ble ledet av Finlands arbeidsminister Tarja Filatov. Rundebord nr. 2 drøftet tiltak for å sikre respekt for og vern av menneskerettighetene til alle migranter og for å forebygge og bekjempe smugling av migranter og handel med mennesker, og ble ledet av El Salvadors utenriksminister Francisco Laínez. Det tredje rundebordet så nærmere på de flerdimensjonale sidene ved migrasjon og utvikling, herunder pengeoverføringer fra utflyttede til hjemlandet, og ble ledet av Kastriot Sulka, viseminister i det albanske arbeids‑, velferds‑ og likestillingsdepartementet. Deltakerne på rundebord nr. 4 drøftet hvordan man kan fremme etablering av partnerskap og kapasitetsbygging samt utveksling av beste praksis på ulike nivåer, deriblant bilateralt og regionalt, på en måte som tjener både statene og migrantene. Dette rundebordet ble ledet av Jean-François Ndongou, viseminister for utenrikssaker, samarbeid, frankofoni og sosial integrering i Gabon.

5. På ettermiddagens plenumsmøte 15. september ga ordstyrerne for rundebordskonferansene en muntlig oppsummering av de drøftelser som hadde funnet sted under de respektive rundebordene. Innleggene i plenum ble etterfulgt av Presidentens sluttinnlegg.

II. Sentrale spørsmål

6. Høynivådialogen om internasjonal migrasjon og utvikling viste at det blant medlemsstatene, de ulike FN-enhetene, observatørene, de frivillige organisasjonene, representantene for sivilsamfunn og næringsliv var sterk vilje til å se nærmere på sammenhengen og synergieffekten mellom migrasjon og utvikling. Det rådet alminnelig enighet om at høynivådialogen var en enestående anledning til å få klarlagt hvordan man i størst mulig grad kan styrke den positive effekten av migrasjon på utviklingen og mest mulig begrense de negative konsekvensene.

7. Deltakerne fremhevet migrasjonens globale karakter. De bekreftet at internasjonal migrasjon, både hva omfang og kompleksitet angår, er et økende fenomen som berører praktisk talt alle verdens land. Det var enighet om at migrasjon kan innebære en positiv utviklingskraft både i opprinnelseslandet og i mottakerlandet dersom det føres en politikk som støtter opp om migrasjon.

8. Deltakerne påpekte at internasjonale migranter bidrar til utviklingen i både utviklings‑ og industrilandene. I enkelte land er migrantene uunnværlige for å få dekket mangelen på arbeidskraft. Flere av deltakerne fremhevet også migrantenes bidrag på det sosiale og kulturelle planet. Enkelte land rapporterte fra sin lange erfaring med å motta og integrere internasjonale migranter, mens andre land først nylig hadde begynt å motta migranter. Flere av deltakerne kunne opplyse at deres land hadde hatt utbytte av egne borgeres utvandring og av innvandrermiljøenes økonomiske og andre bidrag til utviklingen i landet. Nevnt ble også at ressurssterke innvandrere hadde bidratt til å skape ny giv i byområdene.

9. Deltakerne mente det var absolutt nødvendig å gripe fatt i de underliggende årsakene til migrasjon for å sikre at folk utvandret av egen fri vilje og ikke fordi de så seg tvunget til det. De bemerket at folk ofte utvandret på grunn av fattigdom, konflikt, brudd på menneskerettighetene, dårlig styresett eller mangel på arbeid. Det var bred støtte for å innarbeide migrasjon i nasjonale utviklingsplaner, deriblant strategier til bekjempelse av fattigdom. Deltakerne påpekte at internasjonal migrasjon kan bidra til å fremme internasjonalt avtalte utviklingsmål, som FNs tusenårsmål, men advarte samtidig mot å se på migrasjon som en langsiktig utviklingsstrategi i seg selv. Behovet for å skape arbeidsplasser der det råder anstendige arbeidsforhold, og for å sikre at det lar seg gjøre å oppnå bærekraftige levekår i alle land, ble vektlagt.

10. Deltakerne erkjente at det er nær sammenheng mellom internasjonal migrasjon, utvikling og menneskerettigheter. De mente det var av avgjørende betydning å vise respekt for alle migranters grunnleggende rettigheter og friheter for å få størst mulig positiv effekt av migrasjon. Flere av deltakerne bemerket at enkelte sårbare grupper, deriblant innvandrerkvinner og –barn, hadde behov for særlig beskyttelse. Statene ble oppfordret til å ratifisere og gjennomføre de sentrale menneskerettighetskonvensjonene og andre relevante internasjonale instrumenter, herunder den internasjonale konvensjonen om beskyttelse av rettighetene til alle vandrearbeidere og deres familier. Deltakerne understreket nødvendigheten av samordnet innsats fra myndighetenes side for å bekjempe fremmedfrykt, diskriminering, rasisme og sosial utestenging av innvandrerbefolkningen.

11. Deltakerne understreket at de samfunnsmessige konsekvensene av migrasjon krever rask handling. Integreringen av internasjonale migranter i mottakerlandene forutsetter gjensidig tilpassing og aksept både fra vertssamfunnet og migrantene selv. Det er viktig å bekjempe all form for intoleranse. Opplysningskampanjer om migrantenes positive bidrag til vertssamfunnet og om deres rettigheter og plikter ble ansett som nyttig.

12. Deltakerne erkjente at for opprinnelseslandene er pengeoverføringer fra utflyttede borgere den mest konkrete fordelen med internasjonal migrasjon. De bemerket at det har skjedd en markant økning i pengestrømmen de senere årene. Selv om pengeoverføringene kommer flere millioner familiemedlemmer til gode, mente deltakerne at overføringenes utviklingspotensial kan styrkes ytterligere gjennom egnede tiltak, blant annet ved å øke konkurransen blant pengeoverføringsselskapene og bankene og dermed få ned transaksjonskostnadene, ved å sørge for at migrantene og deres familier får bedre tilgang til banktjenester, herunder kreditt, og ved å sørge for å spre økonomisk kunnskap blant befolkningen i opprinnelseslandene. Det var alminnelig enighet om at pengeoverføringer til hjemlandet er private midler som ikke må betraktes som en erstatning for offentlig utviklingsbistand (ODA), direkteinvesteringer fra utlandet eller gjeldslette. Enkelte av deltakerne advarte mot de potensielt uheldige virkningene av slike pengeoverføringer, blant annet ved at de kan skape en avhengighetskultur både nasjonalt og på hjemmeplan.

13. Deltakerne var enige om at migrantmiljøene har et betydelig potensial med hensyn til å bidra til utviklingen i eget hjemland. En rekke land har iverksatt tiltak for å styrke båndene til egne borgere i utlandet, og oppmuntrer høyt kvalifisert arbeidskraft til å vende tilbake til hjemlandet eller veksle mellom arbeidsopphold i mottakerlandet og hjemlandet (såkalt sirkulær migrasjon). Flere av deltakerne bemerket at ressurssterke innvandrere gjennom felles utviklingsprosjekter var blitt endringsagenter for utvikling i hjemlandet. Internasjonale migranters betydning for overføring av kunnskap, ferdigheter, teknologi, ekspertise og nye tenkemåter til hjemlandet ble også fremhevet.

14. Deltakerne var også opptatt av å begrense de negative konsekvensene av at høyt kvalifisert arbeidskraft utvandret fra utviklingslandene. Særlig utvandringen av høyt kvalifisert arbeidskraft innenfor helse og utdanning var bekymringsfull ettersom dette gikk ut over tjenestetilbudet i hjemlandet. Deltakerne henstilte til statene å iverksette tiltak for å holde på høyt kvalifisert arbeidskraft ved blant annet å sørge for rettferdige lønninger og anstendige arbeidsvilkår. Det ble videre anbefalt å oppmuntre faglært arbeidskraft til å vende tilbake til hjemlandet, eventuelt også på midlertidig basis. Enkelte av deltakerne bemerket at det i deres hjemland var planlagt eller allerede innført etiske retningslinjer for å hindre aktiv verving av helsearbeidere fra utviklingsland med mangel på arbeidskraft innenfor helse og utdanning. Flere av deltakerne foreslo å opprette samarbeidsordninger med sikte på å lære opp faglært arbeidskraft i utviklingslandene, mens andre igjen slo til lyd for å innføre nye former for avlønning.

15. Deltakerne bemerket at arbeidsinnvandring var avgjørende for verdensøkonomien. I visse land var arbeidsmarkedet svært avhengig av utenlandsk arbeidskraft, mens tidsbegrenset arbeidsinnvandring gjorde det mulig å dekke etterspørselen etter visse typer arbeidskraft i andre land. Deltakerne pekte på at den relativt høye andelen kvinnelige arbeidsinnvandrere hadde fått enkelte land til å foreta en gjennomgang av egne regler og prosedyrer på området for å påse at de fremmer likestilling, og at kvinnelige innvandrere gis tilstrekkelig beskyttelse.

16. Deltakerne påpekte at om lag 50 prosent av alle internasjonale migranter er kvinner. I likhet med menn utvandrer kvinner for å sikre seg bedre eksistensgrunnlag. For mange kvinner innebærer migrasjon en mulighet til å styrke sin stilling. Kvinnelige migranters potensial for entreprenørskap fortjener støtte, og disse kvinnenes bidrag til utviklingen i både opprinnelses‑ og mottakerlandet må anerkjennes. Men migrasjon innebærer også en viss risiko, og for kvinner er denne risikoen ofte av mer alvorlig art enn for menn, særlig når kvinner må ta til takke med lite attraktive og lavtlønte jobber. Det er derfor viktig å føre en politikk som tar hensyn til kvinnelige migranters spesielle omstendigheter og erfaringer, og som kan forebygge utnytting og misbruk av disse kvinnene. Jenter og kvinner som har vært offer for menneskehandel, har krav på særlig beskyttelse.

17. Deltakerne ga uttrykk for bekymring over at den illegale migrasjonen øker, og over at migranter som befinner seg i en ulovlig situasjon, utnyttes og misbrukes. Det rådet alminnelig enighet om at handel med mennesker og smugling av migranter, særlig av kvinner og barn, snarest mulig må bekjempes nasjonalt, bilateralt, regionalt og globalt. Enkelte deltakere fremholdt at en restriktiv innvandringspolitikk bidro til økt ulovlig innvandring, og slo til lyd for å utvide adgangen til lovlig innvandring og for å legalisere innvandrere som befinner seg i en ulovlig situasjon. Deltakerne mente opplysningskampanjer som fremhevet faren ved innvandring uten gyldige papirer, kan bidra til å redusere den ulovlige tilstrømningen av innvandrere. Selv om flere av deltakerne mente det var nødvendig å føre en effektiv grensekontroll, innså man at sikkerhets‑ og kontrolltiltak i seg selv ikke er tilstrekkelig til å hindre ulovlig innvandring. Statene ble derfor oppfordret til å føre en innvandringspolitikk som i større grad makter å skape balanse mellom landets eget udekkede behov for arbeidskraft og arbeidsinnvandring fra utlandet. Deltakerne fremhevet også at tiltak som iverksettes for å begrense ulovlig innvandring, ikke må være til hinder for at mennesker som forfølges i hjemlandet, samt andre utsatte befolkningsgrupper kan søke internasjonal beskyttelse.

18. Et flertall av deltakerne mente at nasjonale strategier for å håndtere de utviklingsmessige konsekvensene av internasjonal migrasjon må gå hånd i hånd med en styrking av det bilaterale, regionale og multilaterale samarbeidet. De mente et slikt samarbeid er nødvendig for å sikre at migrasjon foregår i lovlige, trygge og ordnede former, og også for å begrense den illegale migrasjonen og styrke mulighetene for å få størst mulig positiv effekt av internasjonal migrasjon. Det store antall regionale konsultasjonsprosesser ble av deltakerne sett på som bevis for at samarbeidet fungerte spesielt godt på regionalt plan. Flere av deltakerne kunne gi eksempler på regionale ordninger som, takket være en styrking av dialogen og større gjensidig forståelse, hadde ført til iverksetting av praktiske tiltak for å møte de problemer som knytter seg til migrasjon.

19. Videre erkjente deltakerne nytten av bilaterale avtaler, og nevnte eksempler på bilaterale avtaler som omhandlet arbeidsinnvandring, muligheten for å overføre pensjon, tilbaketaking av egne borgere eller kamp mot menneskehandel og smugling av migranter. Flere av deltakerne mente regionale og bilaterale tiltak måtte følges opp med tiltak på det globale plan, og fremholdt at FN var en natural arena for slike tiltak. Nevnt ble også det arbeidet som er nedlagt i Den globale kommisjonen for internasjonal migrasjon (GCIM), og kommisjonens rapport, som inneholdt nyttige råd, International Agenda for Migration Management, som ble utformet gjennom Bern-initiativet, samt den årlige dialogen om migrasjonspolitikk i regi av Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM).

III. Oppfølging av høynivådialogen

20. Så å si alle medlemsstatene som deltok i høynivådialogen, uttrykte interesse for å videreføre den globale dialogen om internasjonal migrasjon og utvikling. Det var bred støtte for Generalsekretærens forslag om å opprette et globalt forum, eller en arena der spørsmål knyttet til migrasjon og utvikling kunne drøftes på en systematisk og helhetlig måte.

21. Flere av deltakerne understreket at dersom forumet ble en realitet, måtte det fremme praktiske, faktabaserte tiltak for å styrke den positive effekten av internasjonal migrasjon og i størst mulig grad begrense de negative konsekvensene. Deltakerne fremholdt av forumet måtte være uformelt, frivillig og ledes av medlemsstatene på en åpen måte som fremmer innsyn. Forumet skulle ikke ha til oppgave å fremforhandle resultater eller treffe normative beslutninger, men arbeide for et tettere samarbeid mellom regjeringene.

22. En rekke deltakere advarte mot at det foreslåtte forum skulle bli en kopi av eksisterende strukturer og reprodusere det arbeidet som alt utføres i andre enheter. Dersom forumet ble en realitet, måtte virksomheten basere seg på eksisterende ekspertise i FN-systemet og andre internasjonale organisasjoner. Forumet skulle ta utgangspunkt i erfaringene fra regionale konsultasjonsprosesser og arbeide nært sammen med Global Migration Group, som nylig ble opprettet. Det konkrete forholdet mellom forumet og FN ble gjenstand for en viss debatt. Ett forslag gikk ut på å knytte forumet til FN gjennom Generalsekretærens spesialrepresentant med ansvar for internasjonal migrasjon og utvikling, Peter Sutherland.

23. Ifølge enkelte deltakere forelå det allerede nok av muligheter til å ta opp spørsmål knyttet til migrasjon i diverse enheter eller strukturer, blant annet innenfor FN-systemet. De foretrakk å benytte eksisterende institusjoner, som IOM og Global Migration Group, til en videre drøfting av sammenhengen mellom migrasjon og utvikling. Enkelte deltakere mente dialogen ville fungere bedre dersom den ble ført på regionalt i stedet for globalt plan, eventuelt også kunne styrkes ved at lederne for de regionale prosessene møttes med visse mellomrom.

24. Den belgiske regjering tilbød seg å være vertskap for det første møtet i Globalt forum i 2007, og tilbudet ble i sin alminnelighet hilst velkommen. Generalsekretæren erklærte at dersom medlemsstatene mente det ville være hensiktsmessig, var han villig til å opprette et frivillig fond for å finansiere forumets virksomhet. Generalsekretærens beslutning om å utvide mandatet til spesialrepresentanten med ansvar for internasjonal migrasjon og utvikling fikk bred støtte.