8 Nærmere om statlige tilskudd til kommunesektoren

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Dato: 28.07.1998

KAPITTEL 8 - NÆRMERE OM STATLIGE TILSKUDD TIL KOMMUNESEKTOREN

Som nevnt innledningsvis til kapittel 7, er det noen problemstillinger som knytter seg særskilt til statlige tilskudd til kommunesektoren.

Første del av kapitlet diskuterer ulike problemer knyttet til oppfølging av visse typer tilskudd til kommunesektoren.

Kapitlet går deretter nærmere inn på hvilke konsekvenser KOSTRA-prosjektet kan tenkes å få for rapportering om bruk av øremerkede tilskudd.

8.1 Problemer knyttet til oppfølging av visse typer tilskudd til kommuneforvaltningen

Som nevnt innledningsvis har Riksrevisjonen ved flere anledninger rettet kritikk mot statlige myndigheter for manglende oppfølging av øremerkede tilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Et felles trekk har vært at bruken av statstilskuddene etter Riksrevisjonens vurdering ikke har vært godt nok dokumentert i de kommunale regnskapene. Riksrevisjonen har da gjerne sagt at krav til sporbarhet ikke har vært ivaretatt.

For mange tilskuddsordninger er sporbarhet i prinsippet uproblematisk. Dette gjelder i utgangspunktet for alle tilskudd av prisvridende art (refusjonstilskudd der overføringsbeløpet er knyttet opp til utførelse av spesielle tiltak/aktiviteter hos tilskuddsmottaker og dennes egen ressursbruk).

Et eksempel på et prisvridende tilskudd er den nylig innførte ordningen med innsatsstyrt finansiering av sykehussektoren. Fylkeskommunene får her refundert en bestemt prosentandel av normerte utgifter pr. operasjon. Eventuelle kontrollproblemer vil her være knyttet til å dokumentere utbetalingsgrunnlaget - ikke til å dokumentere bruken av midlene som sådan.

Det er først og fremst for tilskuddsordninger som er ikke prisvridende at problemer med dokumentasjon og sporbarhet vil kunne oppstå. Midlene gis gjerne etter objektive kriterier, eller fastsettes utfra en mer skjønnsmessig vurdering av hva som er et rimelig bidrag fra statens side (rundsumtilskudd). Det er med andre ord ikke en klar kobling mellom tildelingskriterier og utførelse av aktivitetene som tilskuddet er forutsatt å dekke.

Når statstilskuddet i tillegg kan dekke flere typer aktiviteter hvor kommunen eller fylkeskommunen selv dekker deler av kostnadene er det vanskelig å redegjøre for bruken av statstilskuddet uavhengig av kommunens eget bidrag.

For noen tilskuddsordningers vedkommende kan det derfor være slik at formålet er rimelig klart definert, tilskuddet gis etter objektive kriterier, kommunen er pålagt å rapportere om hva som er oppnådd, men det er vanskelig å dokumentere hvilke utgifter statstilskuddet egentlig har dekket gjennom regnskapene.

Den nylig iverksatte handlingsplanen for eldreomsorg i kommunene kan illustrere hvorfor sporbarhetsproblem oppstår.

Eldreomsorgen består av en rekke ulike tjenester (institusjonsdrift, hjemmehjelpstjenester, hjemmesykepleie etc.), og ett av tilskuddene i handlingsplanen skal fordeles etter objektive kriterier, og kunne anvendes på de ulike tjenestene avhengig av utbyggingsgrad og behov i den enkelte kommune. I den kommunale budsjetteringsprosessen vil derfor statstilskuddet inngå som en inntektskilde sammen med kommunenes øvrige inntekter (rammetilskudd, skatteinntekter, egenbetaling etc.). Statstilskuddets nettobidrag til finansieringen av eldreomsorgen kan derfor lett beregnes.

På utgiftssiden er det imidlertid ikke mulig å “spore” opp hvilke inntekter som har bidratt til å finansiere tjenestene. Utgiftene er jo fordelt etter formål, kostnadsart og kostnadssted og ikke etter inntektskilde. Skulle dette være mulig måtte de statlige midlene være øremerket spesielle utgiftsarter eller formål som enten måtte vært fullfinansiert fra staten, eller som skulle utgjøre en viss prosentandel av utgiftene.

Nedenfor er det listet opp det vi mener er nyttige momenter som bør vurderes når utforming av denne type ordninger gjøres:

Formålet og de tiltak midlene skal anvendes på presiseres så langt det er mulig.
Effekten av tilskuddet må tilstrebes basert på resultatindikatorer (gjerne basert på standardrapportering) for hele tjenesteområdet som statstilskuddet er en del av.
Det bør gjøres beregninger av forholdet mellom samlet ressurstilførsel og endring i “produksjonsvolum” basert på resultatindikatorer og standard regnskap. En vil slik kunne avdekke “lekkasjer” hos tilskuddsmottaker.
Det kan så gjøres estimater på statstilskuddets nettobidrag som sammenholdes med graden av måloppnåelse.
Stikkprøver kan vurderes for å sikre kontroll samt ha preventiv virkning på kommunenes/fylkeskommunenes tilpasning.

Ovennevnte punkter vil også være i tråd med de anbefalinger som er gjort i funksjonelle krav vedrørende utforming av øremerkede ordninger til kommuneforvaltningen. Under pkt. 12-2 på s. 132 heter det bl a:

“.... Det er en fordel om de formål som tilskuddet gjelder defineres slik at dette kan forenes med den ordinære administrative/formålsmessige gruppering i den kommunale kontoplan. Det bør unngås at kommuneadministrasjonen må sette sammen separate regnskap eller spesialrapporter.”

8.2 Innføring av KOSTRA- konsekvenser for øremerkede tilskuddsordninger

KOSTRA-prosjektet hadde sitt utgangspunkt i St meld nr 23 (1992-93). Prosjektet har omfattet flere aktører, bl a KUF, SHD og Finansdepartementet. Statskonsult ledet opprinnelig prosjektet, men Statistisk Sentralbyrå har nå overtatt ansvaret. Alle kommuner skal inngå i prosjektet fra og med rapporteringen i januar år 2001.

KOSTRA (“Kommune-stat-rapportering”) har som siktemål i størst mulig grad å fange opp statens behov for løpende rapportering om utviklingen i den kommunale tjenesteproduksjonen, og ressursene som har medgått for å produsere disse tjenestene. Prosjektet er rettet mot den faste rapporteringen fra kommune/fylkeskommune til staten, og fanger derfor ikke opp mer midlertidige tilskuddsordninger og krav om særregnskap i samme grad.

To sentrale hensyn som ligger til grunn i KOSTRA er best mulig samsvar mellom rapportering på tjenesteproduksjon og rapportering på ressursinnsats gjennom regnskapene, og at det skal være sammenlignbarhet mellom kommunene uavhengig av kommunal organisering av tjenestene etc.

Som tidligere nevnt heter det i økonomireglementet at det bør unngås at kommuneadministrasjonen må sette sammen separate regnskap eller rapporter, og at det er en fordel om de formål tilskuddet gjelder defineres slik at det kan forenes med den ordinære formålsmessige gruppering i den kommunale kontoplan.

I dag utformes det nesten uten unntak egne rapporteringsopplegg for øremerkede tilskuddsordninger. Et interessant spørsmål er derfor om innføringen av KOSTRA kan redusere behovet for egne rapporteringsopplegg knyttet til øremerkede ordninger.

Forutsatt at KOSTRA er tatt i bruk for samtlige kommuner, og med tilfredsstillende datakvalitet, kan det redusere behovet for egne rapporteringsopplegg for noen typer øremerkede ordninger. Dette vil særlig være aktuelt for tilskudd som gis etter objektive kriterier, og som kan omfatte ulike tjenester under samme formål. Driftstilskuddet i handlingsplanen for eldre er et eksempel på en ordning hvor KOSTRA vil kunne ivareta det meste i rapporteringen - både på selve tjenesteproduksjonen og regnskapssiden.

For en rekke av de eksisterende øremerkede tilskuddsordningene både på KUFs og SHDs områder kan imidlertid neppe bedre standardrapportering i regi av KOSTRA erstatte egne rapporteringsopplegg blant annet fordi formålet og kontrollen med ordningene tilsier mer detaljerte opplegg.

Arbeidsgruppen anbefaler imidlertid at departementer med øremerkede tilskudd vurderer om det bør gjøres endringer i ordningenes utforming slik at KOSTRA kan brukes som hel eller delvis erstatning for egne rapporteringsopplegg. En konsekvens vil da også kunne være at det i slike tilfeller ikke blir nødvendig med egne særattestasjoner fra kommunens/fylkeskommunens revisor.

Forord