1 Innledning

Foreliggende veileder er utarbeidet til hjelp for departementene i utredninger av distriktsmessige konsekvenser. Veilederen skal gi et grunnlag for departementenes a) vurdering av om en sak kan få betydelige distriktsmessige konsekvenser, og b) være et hjelpemiddel for gjennomføring av distriktsmessige konsekvensutredninger innen ulike sektorer. Veilederen skal hjelpe departementene i å skille saker med betydelige distriktsmessige konsekvenser fra andre saker, og gi departementene et faglig godt grunnlag til å foreta sine vurderinger og eventuelle konsekvensutredninger på. Formålet er å skape større forståelse for hva en distriktsmessig konsekvensutredning innebærer, og gi et mer enhetlig utgangspunkt for gjennomføringen av slike utredninger.

Tilbake til innhold

2 Distriktsmessige konsekvensutredninger og Utredningsinstruksen

Retningslinjer for hvilke krav som stilles til konsekvensutredninger på ulike områder, og regler for hvilke prosedyrer som skal følges ved utredninger av reformer og tiltak, er forankret i Arbeids- og administrasjonsdepartementets Utredningsinstruks.

I samband med AADs pågående gjennomgang av Utredningsinstruksen vil instruksen bli endret, slik at distriktsmessige hensyn bygges sterkere inn. Den nærmere utforming av dette vil skje i forbindelse med denne gjennomgangen.

Foreliggende veileder er en utdyping av Utredningsinstruksens bestemmelser. Veilederen søker å avklare om og eventuelt hvordan distriktsmessige konsekvenser skal utredes. Slike vurderinger skal i prinsippet gjøres for alle typer utredninger og tiltak som skal konsekvensutredes i henhold til Utredningsinstruksen (offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget). Tilsvarende gjelder veilederen alle sektorer og politikkområder, uavhengig av om aktuelle forslag er distriktspolitisk begrunnet eller ikke. Av Utredningsinstruksen følger det at det er saker med betydelige distriktsmessige konsekvenser som skal utredes, og at langt fra alle saker dermed krever en konsekvensutredning. Det enkelte fagdepartement er ansvarlig for nødvendig konsekvensutredning i henhold til Utredningsinstruksen. Saker som i vesentlig grad berører utviklingen i distriktene og som har betydelige distriktsmessige konsekvenser, skal så tidlig som mulig forelegges Kommunal- og regionaldepartementet. Dette er viktig både for avklaring av spørsmålet om utredning av de distriktsmessige konsekvensene skal gjøres, hva som i så fall forventes av fagdepartementene, samt klargjøring av hva KRD kan bidra med i en slik sammenheng.

Tilbake til innhold

3 Hva er en ‘distriktsmessig konsekvensutredning’?

Med ‘distriktsmessig konsekvensutredning’ menes en vurdering og beregning av konsekvensene for den regionale utviklingen i distriktene. ‘Distrikts-Norge’ forstås her primært som det geografiske virkeområdet for de distriktspolitiske virkemidlene (jf pkt 6.4). Konsekvensutredningene må relateres til faktorer som er viktige for utviklingen i distriktene, sett i forhold til distriktspolitiske mål. Målet for distrikts- og regionalpolitikken er, som det framgår av St. meld nr 31 (1996-97), «å halde oppe hovuddraga i busettingsmønsteret og å utvikle robuste regionar i alle delar av landet». I lys av dette bør konsekvenser for befolknings- og bosettingutvikling, sysselsetting og verdiskaping, næringsliv, levekår og tjenestetilbud stå sentralt i analyser av distriktsmessige konsekvenser.

Formål med distriktsmessige konsekvensutredninger er å:

• Klarlegge de distriktsmessige virkningene av en sak.
• Hindre utilsiktede distriktsmessige effekter.
• Gi bedre grunnlag for å avveie ulike hensyn.
• Gi muligheter for tilpasninger/endringer.
• Gi grunnlag for vurdering av avbøtende tiltak.

Tilbake til innhold

4 Når er det aktuelt med distriktsmessige konsekvensutredninger?

Behov for distriktsmessige konsekvensutredninger må vurderes i forhold til den enkelte sak. Ved å vurdere forslagene i saken ut fra antatte konsekvenser for distriktene, kan man forutsi noe om omfanget av konsekvensene, og hvorvidt disse bør utredes nærmere. En slik vurdering må gjøres ved hjelp av en enkel sjekkliste med aktuelle indikatorer, som bidrar til å belyse hvordan forslagene vil påvirke utviklingen i distriktene sett i forhold til distriktspolitiske mål.

De strategiske veivalgene som foretas i meldinger og proposisjoner utgjør hovedgrunnlaget for gjennomføring av distriktsmessige konsekvensutredninger. Samtidig vil enkelte saker skape større debatt enn andre i forhold til mulige virkninger for distriktene. Distriktsmessige konsekvensutredninger av slike saker kan bidra til å flytte debatten bort fra spekulasjoner om hva virkningene blir, til å fokusere på om virkningene er «gode» eller «dårlige» for distriktene. Fagdepartementene bør derfor være seg bevisst dette, og ta i betraktning antatt konfliktpotensiale av en sak når behovet for konsekvensutredninger vurderes.

Meldinger som angir prinsipper for utviklingen av politikken innenfor et område er ofte lite konkrete og kan derfor være vanskelige å konsekvensutrede. Ofte er det først under implementeringen av prinsippvedtakene det blir mulig å kvantifisere effektene. Derfor er det viktig at fagdepartementene, også i implementeringen av prinsippvedtakene, illustrerer konsekvensene for Distrikts-Norge, dersom saken antas å ha betydelige distriktsmessige konsekvenser. Hvor langt man skal gå i å utrede distriktsmessige konsekvenser av prinsippmeldingene bør også vurderes i forhold til om Stortinget får seg forelagt saken ved implementering eller ikke. Hvis implementeringen skjer i form av forskrifter eller rundskriv, uten at Stortinget er involvert, bør det legges større vekt på distriktsmessige konsekvenser i stortingsdokumentet. Hvis forslag og tiltak som følger av en enkelt prinsippmelding blir lagt fram i flere og ulike typer implementeringsmeldinger/ proposisjoner kan det være nødvendig å følge saken fra prinsippsak til endelig implementering, slik at man vurderer de distriktsmessige konsekvensene underveis for den enkelte sak. En slik oppfølging åpner også mulighetene for en samlet vurdering av de distriktsmessige konsekvensene av vedtak som følger av en prinsippmelding.

Politikkendringer skjer gjerne gradvis som følge av en rekke enkeltvedtak knyttet både til forskrifter, lover, meldinger og proposisjoner. Summen av de små stegene som tas innen en sektor over en periode på flere år, kan f.eks i ettertid oppfattes som en politikkendring. I og med distriktspolitikkens tverrsektorielle karakter vil også mange tilsynelatende små endringer innen ulike sektorområder kunne framstå som en større politikkendring i distriktsmessig forstand. Det er derfor viktig at fagdepartementene er oppmerksom på de «små stegs politikk», enten den foregår innenfor en sektor eller på tvers av sektorer.

Saker som er utredet etter bestemmelsene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven skal ikke utredes særskilt med tanke på distriktsmessige konsekvenser. De distriktsmessige konsekvenser forutsettes da ivaretatt gjennom utredning av samfunnsmessige konsekvenser etter plan- og bygningsloven.

Enkeltsaker vedrørende lokalisering av offentlige arbeidsplasser ivaretas gjennom egne retningslinjer, og distriktsmessige konsekvenser skal ikke utredes særskilt ut over disse bestemmelsene.

Endringer i virkemiddelbruk som fremkommer gjennom forhandlinger om næringsavtaler, som f.eks jordbruksoppgjøret, er unntatt krav om distriktsmessige konsekvensutredninger i forkant av avtalene. Politikkendringer som følger av slike avtaler skal imidlertid, på lik linje med andre saker, vurderes og eventuelt utredes med tanke på distriktsmessige konsekvenser.

Tilbake til innhold

5 Vurdering av om det bør gjennomføres en distriktsmessig konsekvensutredning

Som et hjelpemiddel i vurderingen av om det bør gjennomføres en distriktsmessig konsekvensutredning anbefales departementene å bruke en sjekkliste med distriktspolitisk relevante indikatorer (jf tabell 1).

Ved hjelp av sjekklisten vurderes det om forslaget/saken vil ha betydelige, mindre betydelige eller ubetydelige konsekvenser i forhold til noen av indikatorene. Sannsynliggjør bruken av skjemaet at forslaget/saken kan ha betydelige konsekvenser i forhold til en eller flere indikatorer, skal de distriktsmessige konsekvensene av forslaget utredes. Vurderes forslaget å ha mindre betydelige eller ubetydelige konsekvenser skal det ikke gjennomføres en distriktsmessig konsekvensutredning. Hvis forslaget har konsekvenser for mange av indikatorene, som hver for seg synes mindre betydelige, kan disse samlet sett innebære betydelige konsekvenser som bør utredes nærmere. Er man usikker på hvilke konsekvenser forslaget kan ha, bør aktuelle konsekvenser av forslaget undersøkes nærmere.

Tabell 1: Sjekkliste for vurdering av om det bør gjennomføres en distriktsmessig konsekvensutredning.

Dette innebærer følgende:

• For de forslag/saker som har betydelige distriktsmessige konsekvenser eller der de distriktsmessige konsekvensene bør undersøkes nærmere, må det på bakgrunn av sjekklisten vurderes hvilke forhold man bør se nærmere på.
• Der sjekklisten har vist at konsekvensene av forslaget/saken er betydelige eller bør undersøkes nærmere, skal de distriktsmessige konsekvensene utredes i lys av de forhold som vil kunne bli påvirket eller endret som følge av forslaget/saken (jf pkt 6).

Tilbake til innhold

6 Analyse av distriktsmessige konsekvenser

Når saker med betydelige distriktsmessige konsekvenser skal utredes eller når saker det er knyttet usikkerhet til konsekvensene av skal utredes nærmere, vil følgende være sentralt:

• Klarlegge formål med saken/forslaget, og eventuelt hvilke alternative løsninger som har vært vurdert.
• Klarlegge sakens distriktsmessige betydning, og på den bakgrunn beskrive hvilke distriktsmessige forhold/konsekvenser av betydning som bør analyseres nærmere.
• Beskrive omfanget av de distriktsmessige konsekvensene. Om mulig beregning/tallfesting av konsekvenser ifht relevante forhold som sysselsetting, bosetting, tjenestetilbud, tilgjengelighet mv (se vedlegg).
• Beskrive aktuelle avbøtende tiltak som kan settes inn for å redusere eventuelle negative konsekvenser for distriktene.
• En samlet vurdering av de distriktsmessige konsekvensene med utgangspunkt i distriktspolitiske mål. Bidrar forslaget til oppfyllelse av distriktspolitiske mål eller har forslaget en motsatt virkning? (Vurderingen skal inngå som et eget punkt i selve saken jf pkt 7).

De distriktsmessige konsekvensene kan være både positive og negative, og det bør tas hensyn til både kortsiktige og langsiktige, direkte og indirekte effekter. De direkte konsekvensene kan bl.a som følge av endringer innen en bestemt sektor omfatte virkninger for sysselsetting, verdiskaping eller tjenestetilbud i sektoren selv. Indirekte konsekvenser av slike endringer kan f.eks innebære virkninger for sysselsettingen og verdiskapingen i andre sektorer eller endringer i bosettingsmønsteret i en region. Når de distriktsmessige konsekvensene av en sak er klarlagt må disse vurderes i forhold til de øvrige konsekvensene av saken som er utredet. For å få et helhetlig beslutningsgrunnlag er det en forutsetning at også de nasjonale hensyn og konsekvenser er kjent.

De aller fleste politikkendringer er utformet med tanke på andre mål enn de rent distriktspolitiske. Av hensyn til andre politiske målsettinger bør kanskje slike omlegginger gjennomføres, selv om konsekvensutredningen viser at virkningene vil være uheldige for distriktene. I slike tilfeller kan konsekvensutredningen danne grunnlag for utforming av avbøtende tiltak. Slike tiltak bør være direkte rettet inn mot å motvirke aktuelle negative effekter, og bør i minst mulig grad påvirke øvrig ressursallokering i samfunnet.

Hvilke forhold som skal belyses i en konsekvensutredning vil avhenge av sakens karakter, og valg av indikatorer vil dermed kunne variere fra sak til sak og fra sektor til sektor. I gjennomføring av distriktsmessige konsekvensutredninger vil det være klare koblinger mellom valg av indikatorer, mulighetene for bruk av ulike typer data og metoder, og det geografiske nivå virkningene kan synliggjøres på. For å nevne noen eksempler på slike sammenhenger, er indikatorene bestemmende for hvilke data det er relevant å bruke i utredningen. Valg av metode vil bl.a avhenge av om dataene kan gi grunnlag for kvalitative vurderinger eller kvantitative beregninger. Det geografiske nivå dataene er samlet inn på, samt de begrensninger metodene gir rent geografisk, vil på sin side utgjøre rammer for hvilke geografiske inndelinger det er mulig å bruke i analysen.

Tilbake til innhold

6.1 Indikatorene skal gjenspeile forhold av sentral betydning for utviklingen i distriktene

Når de distriktsmessige konsekvensene av en sak skal utredes, innebærer det beregninger og vurderinger av sakens forventede konsekvenser med utgangspunkt i ett sett distriktspolitisk relevante indikatorer. Det er avgjørende å finne fram til og bruke de indikatorene som best beskriver virkningene av politikkendringen i distriktene. Samtidig er det nødvendig å begrense seg og tilpasse indikatorene til det som er praktisk mulig. Politikkendringer vil ofte berøre utviklingen i et område på flere måter, slik at det vil være nødvendig med et sett av indikatorer for å belyse aktuelle konsekvenser på en god måte. I vedlegg I framgår eksempler på noen indikatorer som kan brukes for å analysere betydningen av ulike politikkendringer i forhold distriktspolitisk relevante tema, slik som utvikling i befolkning og bosetting, næringsliv, verdiskaping og sysselsetting, levekår og tjenestetilgjengelighet.

Indikatorer basert på data fra den enkelte sektor kan ofte være vel egnet for å belyse hvordan politikkomlegginger påvirker utviklingen regionalt. Slike indikatorer kan brukes både for å illustrere generelle forhold knyttet til den enkelte sektor, som sysselsetting, verdiskaping og antall bedrifter/bruksenheter mv, eller tilgjengelighet, kvalitet og pris på konkrete tjenester innen f.eks samferdsel, utdanning og helse. Innen sektorer som samferdsel, landbruk og fiskeri inngår også distriktspolitiske mål som kan gi innspill til hvilke indikatorer som er relevante å bruke i sammenheng med utredning av distriktsmessige konsekvenser.

Tilbake til innhold

6.2 Data

Distriktsmessige konsekvensutredninger kan i utgangspunktet gjennomføres ved hjelp av data som foreligger i offentlig tilgjengelige registre. Statistisk Sentralbyrå (SSB) har regionaldata om aktuelle tema som befolkning, bosetting, sysselsetting, verdiskaping, produksjon, tjenestetilbud og kommunal økonomi ned til kommunenivå. Kommunal Monitor (NSD) inneholder videre data og nøkkeltall om kommunal tjenesteproduksjon innen helse- og sosialsektoren, utdanningssektoren og kommunal administrasjon. Mest problematisk vil det være å framskaffe data for analyser av endringer i tilgjengelighet til ulike tjenester. I Statens kartverk pågår et arbeid med å koordinatfeste alle adresser i landet i GAB-registeret (Grunneiendoms-, Adresse- og Bygningsregisteret). Koblet opp mot folkeregisteret og registre over aktuelle tjenester (f.eks sykehus, skoler, postkontorer), kan dette være et verktøy egnet til bruk i analyser av tilgjengelighet til tjenester. Statens Kartverk og Veidirektoratet er i tillegg i ferd med å utvikle en landsdekkende veidatabase, som kan brukes i analyser av endret reisetid og tilgjengelighet til ulike typer tjenester.

Departementene og underliggende etater innhenter selv informasjon og utarbeider statistikk på en rekke områder, som også kan brukes i distriktsmessige konsekvensutredninger. Innen landbruket innhenter og sammenstiller Budsjettnemnda for jordbruket årlig informasjon om utviklingen i landbruksproduksjonen, slik som antall bruk, antall årsverk, areal i drift, fordeling av produksjonen i landbruket mv. Tilsvarende blir det for fiskerisektoren innhentet data om antall sysselsatte, lønnsomhet i fartøygrupper, fiskeindustribedrifter og oppdrettssektoren, størrelsen på kyst- og havflåten, bestandsgrunnlag mv. I tilknytning til det kommunale inntektssystemet blir det årlig innhentet data og utarbeidet omfattende dokumentasjon over utviklingen i kommunal økonomi og tjenesteproduksjon, for å nevne noen eksempler. Tilgangen på sektorbaserte data synes dermed å være god. Dette kan gi muligheter for å finne relevante data tilpasset den enkelte sak på en enkel og rimelig måte i sektoren selv.

Tilbake til innhold

6.3 Metoder

I analyse av distriktsmessige konsekvenser kan både kvalitative og kvantitative metoder benyttes. Kvalitative metoder er særlig egnet i saker der mer overordnede prinsipper heller enn konkrete forslag skal vurderes og utredes. Videre er kvalitative metoder godt egnet i vurdering av vanskelig kvantifiserbare effekter, samt i analyse av indirekte effekter. Ofte vil det være behov for å kombinere kvalitative og kvantitative metoder, ved at man på grunnlag av tallmateriale og statistikk gjør en kvalitativ vurdering av sakens distriktsmessige konsekvenser. I slike vurderinger er det viktig å ta i bruk kunnskap om regional utvikling, se hvilken utvikling distriktene eller det aktuelle distrikt er inne i, og vurdere om denne vil forsterkes eller svekkes som følge av forslagene i saken.

I saker med betydelige distriktsmessige konsekvenser, vil kvantitative metoder og modeller kunne tas i bruk for beregning av omfanget av virkningene. Kvantitative metoder krever at de aktuelle konsekvensene lar seg tallfeste ved hjelp av et sett distriktspolitisk relevante indikatorer, og at de gir mulighet for analyser på regionalt nivå. I den grad det er mulig og faglig forsvarlig bør virkningene tallfestes i forhold til de indikatorene man vurderer som mest relevante. Her må det imidlertid utvises stor grad av varsomhet. Erfaringer tilsier at kvantitative beregninger ofte vekker større oppmerksomhet enn kvalitative vurderinger. Da det er konsekvenser av framtidige politikkendringer som skal analyseres, er det viktig å være seg bevisst den usikkerhet som kan være knyttet til kvantitative beregninger av effektene av slike endringer.

Regionaløkonomiske modeller, slik som REGION, REGARD eller PANDA, er aktuelle verktøy til beregning av hvordan endringsforslag påvirker produksjon, sysselsetting, og bosetting i et område. Modellene opereres av henholdsvis NIBR, SSB og SINTEF, og vil derfor kreve stor ressursinnsats og innleiing av eksperthjelp ved bruk. Bruk av slike modeller må således vurderes opp mot hensiktsmessighet og omfang av den enkelte sak. Adhocpregede tilnærminger, basert på kjennskap til den konkrete saken og distriktspolitiske problemstillinger sammenholdt med beregninger i lys av aktuelle indikatorer kan ofte være tilstrekkelig. En ulempe med adhocpregede tilnærminger er at de nødvendigvis ikke vil ha den samme grad av konsistens som større beregningsmodeller. Videre vil det ikke være like gode muligheter for kvantifisering av de indirekte virkninger i de adhoc-pregede modellene.

Tilbake til innhold

6.4 Geografisk nivå

Hvilket geografisk nivå konsekvensutredningen skal gjennomføres på avhenger av sakens karakter, omfang og geografiske nedslagsfelt, samt metode og datatilfang. De dataene som kan danne grunnlag for gjennomføring av distriktsmessige konsekvensutredninger finnes i stor utstrekning på kommunenivå. Ofte vil det imidlertid være ønskelig å synliggjøre konsekvensene av politikkendringer på et mer aggregert nivå, slik som f.eks distriktspolitisk virkeområde eller etter sentralitet.

Til grunn for utformingen av geografisk virkeområde for de distriktspolitiske virkemidlene ligger en analyse der dimensjonene geografi, demografi, arbeidsmarkedsforhold og inntekt i den enkelte kommune blir vektlagt. Indikatorene som er brukt er sentralitet, befolkningstetthet, tettstedsandel, befolkningsutvikling, aldersstruktur, kjønnsbalanse, andel utenfor arbeidsmarkedet og inntekt per skatteyter. De geografiske indikatorene teller til sammen 50%. Virkeområdet er delt i fire prioriteringsområder (A-D) og område A skal ha høyest prioritet ved bruk av distriktspolitiske virkemidler.

Sentralitet er en annen geografisk inndeling der kommunene er gruppert etter avstand i reisetid til et tettsted av en viss størrelse. I inndelingen, som er utarbeidet av SSB, opereres det med fire ulike sentralitetsnivå. Her vil den regionale utviklingen i kommuner med lavest sentralitet være mest utsatt for endringsforslag av distriktspolitisk betydning.

Innenfor de ulike sektorene og fagområdene opereres det også gjerne med egne geografiske inndelinger, slik som f.eks helseregioner, arbeidsmarkedsregioner og sone for landbruksstøtte. Sett i sammenheng med bruk av sektorbaserte indikatorer, understreker dette betydningen av at departementene velger den regioninndeling som er best egnet for den enkelte sektor, når virkninger for Distrikts-Norge skal vurderes og presenteres. For å få en god oversikt over de distriktsmessige konsekvensene av endringene bør konsekvensene også presenteres etter sentralitet eller soner for distriktspolitisk virkeområde. I den grad dataene som brukes i analysen befinner seg på kommunenivå vil det være mulig å synliggjøre virkninger etter slike geografiske inndelinger.

Tilbake til innhold

7 Omtale av distriktsmessige konsekvenser

Dersom en sak har distriktsmessige konsekvenser av betydning skal dette omtales i et eget punkt i selve saken.

• En samlet vurdering av sakens distriktsmessige konsekvenser med basis i hovedkonklusjonene i konsekvensutredningen. Bidrar forslaget til oppfyllelse av distriktspolitiske mål eller har forslaget en motsatt virkning?
• Hvis forslagene i saken vurderes å ha negative distriktsmessige konsekvenser, bør det gå klart fram hvorfor man ønsker å gjennomføre forslagene.
• Vurdering av tiltak som kan bidra til å redusere eventuelle negative konsekvenser for distriktene.

Tilbake til innhold

8 Kommunal- og regionaldepartementets samordningsfunksjon

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for samordning av den distriktspolitiske innsatsen på tvers av sektorer. Dette innebærer bl.a at departementet skal påse at det foretas konsekvensutredninger av forslag som har betydning for utviklingen i distriktene. Fagdepartementet skal så tidlig som mulig avklare behov for distriktsmessig konsekvensutredning med Kommunal- og regionaldepartementet. Hvis det er usikkerhet knyttet til behov for distriktsmessig konsekvensutredning, hvilke konsekvenser som bør utredes eller metodiske spørsmål i tilknytning til analyse vil Kommunal- og regionaldepartementetkunne bistå fagdepartementene i dette. Saker der de distriktsmessige konsekvensene er utredet skal forelegges Kommunal- og regionaldepartementet for en vurdering av om konsekvensene er tilstrekkelig utredet, før alminnelig høring gjennomføres.

Tilbake til innhold

direktoratet