1. Mandat for utvalget

Utvalget får følgende mandat:

Bakgrunn

Skatte- og avgiftssystemet skal ivareta proveny- og fordelingshensyn, og bidra til en effektiv utnyttelse av naturressurser, arbeidskraft og kapital. Skal en oppnå dette, bør viktige deler av skatte- og avgiftssystemet bygge på gjennomgående prinsipper med færrest mulig unntak. Samtidig bør det legges mer vekt på langsiktige hensyn når prinsippene og politikken utformes. Dette kan også bidra til økt forutsigbarhet om fremtidige rammebetingelser.

Skattereformen av 1992 var en gjennomgripende og prinsipielt fundert reform av inntektsbeskatningen, særlig innenfor bedrifts- og kapitalbeskatningen. Det var imidlertid viktige områder som ikke ble endret, blant annet formues­beskatningen, boligbeskatningen og særregler for primærnæringene. Etter 1992 er skatte­systemet blitt endret en rekke ganger, delvis på bekostning av de prinsippene som skattereformen bygde på. Flere betydelige endringer i skattereglene er også vedtatt for så å bli reversert kort tid etter, blant annet avskrivningssatser, utbytteskatt og konjunktur­avgift på bygg. Dette har trolig bidratt til å svekke forutsigbarheten i skatte­politikken, noe som er uheldig ift. å skape stabile rammevilkår særlig for næringslivet.

Den store satsforskjellen i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter skaper spenninger i skattesystemet. Problemene har økt etter 1992 som følge av at marginalskatten på høye arbeidsinntekter har økt betydelig, dels i form av økt toppskatt og dels i form av økt arbeidsgiveravgift på høye lønnsinntekter. Samtidig har delingsmodellen blitt endret flere ganger etter 1992, hovedsakelig i lempelig retning. Resultatet er at både motivene og mulighetene til tilpasninger til delingsmodellen har økt, gjennom å få det som reelt sett er arbeids­avkastning til å bli skattlagt som kapital­inntekt. Det er samfunnsøkonomisk uheldig dersom det brukes store ressurser på tilpasninger hvis viktigste formål er å spare skatt. Det fører dessuten til en skattemessig forskjellsbehandling av høy arbeids­avkastning, blant annet avhengig av om den enkelte driver slik skatte­tilpasning eller ikke, og til å svekke den faktiske inntekts­utjevningen gjennom skattesystemet.

I tillegg kan økt mobilitet av kapital, og etter hvert også arbeidskraft, og internasjonale forpliktelser innebære at skatte- og avgiftspolitikken i andre land legger begrensninger både på skatte- og avgiftsnivået i Norge og på hvordan vi kan utforme enkelte skatte- og avgiftsregler.

På denne bakgrunn oppnevnes et ekspertutvalg som skal foreta en bred vurdering av skatte- og avgiftssystemet og de bakenforliggende prinsippene. Utvalget bør bygge videre på prinsippene fra skatte­reformen av 1992, blant annet ved å legge vekt på brede skattegrunnlag og relativt lave skattesatser.

Det er videre en fordel om disse prinsippene får en så bred forankring som mulig, herunder blant næringslivets organisasjoner. På denne bakgrunn vil Finans­departementet også oppnevne en referansegruppe etter at utvalget er nedsatt.

Nærmere om mandatet

Utredningen skal organiseres i to hoveddeler, der den første delen skal danne det prinsipielle grunnlaget for konkrete anbefalinger i del to.

Del I Mål og prinsipper

1. De viktigste målene for skatte- og avgiftspolitikken er å bidra til offentlige inntekter, utjevning av inntekter og levekår og til effektiv ressursutnyttelse. På bakgrunn av bl.a. disse overordnede målene bes utvalget om å vurdere arbeids­delingen mellom de ulike delene av skatte- og avgiftspolitikken, og mellom skattepolitikken og andre politikkområder. Utvalget bør herunder vurdere i hvilken grad endringer i skattesystemet alene kan bidra til en mer effektiv ressurs­utnyttelse.
   
2. Utvalget skal spesielt vurdere hvordan hoved­prinsippene for inntekts- og formuesbeskatningen bør utformes. I disse vurderingene må det tas hensyn til følgende:
3. 1. En effektiv ressursutnyttelse. Skatte- og avgiftsreglene bør utformes med sikte på å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning lave, dvs. det bør være et best mulig samsvar mellom privatøkonomisk og samfunns­­økonomisk lønnsomhet. Det kan blant annet tilsi størst mulig grad av skattemessig nøytralitet og likebehandling av ulike typer kapital og næringer, og at skattleggingen bør være uavhengig av om inntektene opptjenes av privatpersoner eller selskaper, og uavhengig av hvordan investeringer finansieres. Videre må en ta hensyn til hvilken virkning beskatningen har på etterspørselen etter og tilbudet av arbeids­kraft.
   2. Fordeling. Skatte- og avgiftssystemet skal, sammen med bl.a. overførings­systemet og en økonomisk politikk for full sysselsetting, bidra til en utjevning av inntektsforskjeller. Det bør vurderes hvilke elementer i skatte- og avgiftssystemet som er mest effektive som fordelingspolitiske virkemidler, med særlig vekt på tiltak overfor lav­inntekts­­grupper.
   3. Internasjonal mobilitet. Det skal vurderes om skatte- og avgiftssystemet er godt nok tilpasset økt internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft, og at bedrifter kan være lokalisert i mange land.
   4. Enkelhet. Skatte- og avgiftsreglene bør være enkle og oversiktlige, bl.a. for å redusere de administrative kostnadene og mulighetene for rent skatte­motiverte disposisjoner. En må herunder ta nødvendig hensyn til at myndighetene har begrenset informasjon om skattyterne og om hvilke enkeltdisposisjoner som er mest lønnsomme. Skattyterne bør stimuleres til å benytte ressursene til produktive formål i stedet for til skatteplanlegging.

3. Forholdet mellom skatt på arbeid og kapital vil være et sentralt spørsmål i en reform av inntektsbeskatningen. Utvalget bes vurdere mulighetene for å redusere forskjellen mellom den høyeste samlede marginalskattesatsen på hhv. arbeids- og kapital­inntekter. Utvalget skal herunder vurdere muligheten for å oppheve dagens delingsmodell helt eller delvis.
   
4. Endringer i formuesbeskatningen vurderes i sammenheng med en gjennom­gang av skattereglene for øvrig.

5. Utvalget bes komme med en vurdering av skatteregler og -nivå i Norge i forhold til andre land, med utgangspunkt i tilgjengelig empirisk materiale. Et hovedfokus bør være på næringslivets konkurranseevne i en internasjonal sammenheng, herunder hvilken betydning skatt har for bedrifters lokaliserings­beslutninger sammenlignet med andre faktorer.

6. Utvalget bes om å drøfte betydningen av stabilitet og forutsigbarhet i skatte- og avgiftspolitikken, og hvordan dette eventuelt kan forbedres både gjennom utformingen av regelverket og gjennom endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene.

Del II Forslag til endringer i reglene

I utredningens del II skal utvalget foreslå konkrete skisser til endringer i inntekts- og formuesbeskatningen på bakgrunn av de prinsipielle vurderingene som er gitt i del I av utredningen. Hovedfokuset skal være på nærings- og kapitalbeskatningen. Utvalget skal i tillegg foreslå endringer i beskatningen av arbeids­inntekter, først og fremst tiltak som reduserer forskjellen i skattleggingen av arbeid og kapital. Utvalget kan også foreslå endringer i andre deler av skatte- og avgiftssystemet.

Minst ett av utvalgets alternativer skal gi om lag uendrede skatte- og avgifts­inntekter. Utvalget skal i tillegg vurdere hvordan en bør disponere en samlet netto skattelettelse på i størrelsesorden 8-10 mrd. kroner i inntekts- og formues­beskatningen, og hvilke skattelettelser som bør prioriteres høyest.

Utvalget skal gi en vurdering av de langsiktige virkningene på arbeidstilbud, sparing og investering av de ulike forslagene til endringer i skattereglene.

Prosedyrer og tidsfrister

Finansdepartementet vil oppnevne en referansegruppe bestående av sentrale næringslivs­organisasjoner og supplerende faglig ekspertise. Utvalget skal drøfte sine forslag til prinsipper og mål for skatte- og avgifts­systemet, og tilhørende endringer i skattereglene, med referansegruppen. Det tas sikte på at referanse­gruppens synspunkter skal refereres i utvalgets innstilling.

Utvalget skal selv vurdere i hvilken grad den i tillegg ønsker å trekke inn annen ekstern ekspertise, for eksempel i form av utredninger og seminarer.

Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2002. Utvalget kan vurdere om det ønsker å levere en delinnstilling underveis eller en samlet innstilling.

2. Sammensetning av utvalget

Utvalgets sammensetning blir:

Leder:

Administrerende direktør Arne Skauge Bærum

Medlemmer:

Konserndirektør Marianne Andreassen Oslo

Professor Kåre Petter Hagen Bergen

Finansdirektør Finn Berg Jacobsen Oslo

Advokat Marianne Iversen Oslo

Forskningssjef Karen Helene Midelfart Bergen

Seniorrådgiver Camilla Ongre Bærum

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel Bærum

Administrerende direktør Jan Syversen Oslo

Professor Peter Birch Sørensen København

Avdelingsdirektør Mette Wikborg Oslo