Folkehelse som fylkeskommunalt tema og regionalpolitisk utviklingsområde

Nasjonal konferanse i Fredrikstad 13. – 14. november 2003

Innlegg ved helseminister Dagfinn Høybråten
Kontrolleres mot fremføring

Ny giv for folkehelsearbeidet

Gode medspillere!

Regjeringen vil med St. meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge gi folkehelsearbeidet et løft. Det viktigste staten kan bidra med er å skape gode rammebetingelser for det lokale folkehelsearbeidet - gi forutsigbarhet og muligheter for tilpasninger ut fra lokale behov. Vi vil ha folkehelse inn på samfunnsplanleggingens arenaer, fordi det handler om å legge forholdene til rette for et godt samfunn. Og skal folkehelsearbeidet gi resultater må det forankres lokalt - det må bygge både på kunnskap og på dialog med de som er berørt. Det må derfor ha sin basis i de demokratiske institusjonene med nærhet til befolkningen.

Velkommen med på arbeidslaget for en ny giv for folkehelsearbeidet! Jeg har forventninger til at denne konferansen vil bringe arbeidet et godt stykke videre.

Som dere er vel kjent med ble stortingsmeldingen med mål og strategier for folkehelsepolitikken det neste tiåret fremmet i januar i år. Meldingen utløste diskusjon i medier og blant folk flest omkring folkehelse og livsstil, om helsetrusler og om myndighetens innblanding i folks livsstil. Her går det opplagt en grense, men som helseminister vil jeg forsømme meg dersom jeg unnlater å opplyse om opplagte helsefarer. Debatten vedvarte gjennom vinteren, våren og sommeren, - og den pågår fortsatt. Vi skal være stolte over at nettopp folkehelsespørsmål setter dagsorden på en slik måte. Dette lover godt!

Stortinget ga sin tilslutning til folkehelsepolitikken under sin behandling av meldingen i juni. Meldingen, komiteinnstillingen og stortingsbehandlingen legger et godt grunnlag for å styrke folkehelsearbeidet. Denne politikken blir nå det nye kartet å manøvrere etter i årene framover.

Hvordan står det så til med folkehelsen og folkehelsearbeidet?

Jeg skal ikke i dag begi meg inn på noen omfattende diagnose, men bare slå fast at den norske befolkningen gjennomgående har god helse. Vi har hatt en utvikling med sterk redusert barnedødelighet, økning i levealder og reduksjon i sykelighet. Den gode tilstanden vi har nå, henger sammen med velstandsveksten som har gjort det mulig å leve et sunnere og tryggere liv. Den er også i høy grad et resultat av en møysommelig og systematisk satsing over lang tid – i alle sektorene i samfunnet som direkte eller indirekte har betydning for helsen.

Et tilbakeblikk

Dette året som også markerer 400 år for norsk helse, har gitt økt innsikt og kunnskap hos mange om betydningen av innsats på alle plan for å bedre folkehelsen. Historien er samlet i et vitenskapelig 2-bindsverk om ”Det offentlige helsevesen i Norge i 400 år” som ble utgitt i mars i år. Dette praktverket gir en god oversikt over mange forhold som har påvirket helseforholdene for vår befolkning gjennom 400 år. Forfatterne har lagt hovedvekt på folkehelseperspektivet ut fra skiftende omstendigheter i denne lange perioden. Her beskrives – nær sagt i bokstavelig forstand – kampen mot de alvorligste smittsomme sykdommene, innsatsen for bedret hygiene og mot den høye spedbarns- og småbarnsdødeligheten. Jeg tillater meg å anbefale dette bokverket.

Det som var en sped opptakt til en slags helsetjeneste i 1603 har vokst seg til en stor samfunnssektor. Både statlige og kommunale myndigheter har i alle år hatt ansvar for forhold av betydning for folkehelsen. Gjennom de siste 150 år – etter innføringen av Sunnhetsloven i 1860 – har arbeidet for å redusere risikoen for alvorlig sykdom blitt vektlagt stadig mer. Det er også grunn til å fremheve private og humanitære organisasjoner som pionerer og spydspisser – særlig har kvinner lagt ned en imponerende innsats. Etter innføringen av Lov om helsetjenesten i kommunene i 1984 har kommunenes ansvar og sentrale rolle i folkehelsearbeidet blitt forsterket. Men, - som jeg vil komme tilbake til, - det er behov for å styrke dette arbeidet.

Jeg har selv hatt gleden av å delta både i nasjonale og i noen av de mange lokale markeringer i jubileumsåret. Konferanser, seminarer og en rekke utstillinger har bidratt til å synliggjøre utvikling og bedring i folkehelsen, men også utfordringer vi nå står overfor – som den internasjonale konferansen under jubileumsmarkeringen i Bergen satte et særlig søkelys på. Jeg har stadig blitt minnet om at forut for handling bør refleksjon ligge. Historisk kunnskap og bevissthet tjener en slik refleksjon.

Nye utfordringer

Tilbake til nåsituasjonen. Vi står fremdeles overfor krevende utfordringer. Den positive utviklingen går nå tregere i Norge enn i land det er naturlig at vi sammenligner oss med, de sosiale ulikhetene i helse er betydelige og det er tegn som tyder på at ulikhetene har økt de siste tretti årene. Det er også utviklingstrekk som gir grunn til bekymring. Stadig flere sliter med psykiske problemer – dette gjelder også mange unge mennesker. Vi beveger oss for lite, røyker fremdeles for mye og det er et stort forbedringspotensial når det gjelder kosthold. Vektøkningen de siste tiårene, også blant barn og ungdom, er et uttrykk for en samfunnsutvikling og en livsstil som bl.a. innebærer for lite fysisk aktivitet. Helsetruslene og de største helseutfordringene er i vår del av verden nært knyttet til livsstil og levevaner.

Dersom vi skal klare å forbedre folkehelsen ytterligere, må vi få til en endring i retning av en sunnere livsstil. På disse områdene har vi god kunnskap om årsaker og om hva som må til. Og det er ofte små endringer som kan gjøre store forskjeller. Fysisk aktivitet er i så måte et godt eksempel. Forskning viser at en halv times daglig rask gange vil redusere risikoen for en rekke lidelser. Under halvparten av den voksne befolkningen har i dag et slikt aktivitetsnivå. Det er likevel positivt at det er såpass lite som skal til for å veie opp for vår stadig makeligere tilværelse.

Målet er et sunnere Norge gjennom en politikk som bidrar til

• Flere leveår med god helse i befolkningen som helhet, og
• reduserte helseforskjeller mellom etniske grupper, sosiale lag og mellom kvinner og menn.

Som dere vet så har det første målet gått igjen i mange politikkdokumenter det siste tiåret. Men det er første gang et norsk politisk dokument setter søkelyset på sosiale helseforskjeller.

De økende helseforskjellene kan ikke møtes med en politikk som er lik for alle. Det betyr at politikken må innrettes mer målrettet mot de deler av befolkningen der både utfordringene og forebyggingspotensialene er størst, og at fokus må rettes mot hvilke konsekvenser politikken i ulike samfunnssektorer har for ulikhet i helse. Det er ofte de forholdene folk lever under som er avgjørende for helse – og som nettopp politikken kan og bør gjøre noe med.

For å møte de nye utfordringene på folkehelsefeltet har regjeringen lagt vekt på følgende fire hovedstrategier framover:

1. Skape forutsetninger som gjør det lettere for alle å ta et personlig helseansvar:

Myndighetene må gi mulighetene og legge til rette, men hver enkelt av oss må gripe mulighetene. Våre egne valg og hvordan vi sammen innretter samfunnet på en rekke ulike områder er avgjørende for utviklingen av folkehelsen. Altså – både et samfunnsperspektiv og et individperspektiv.

2. Bygge brede allianser og en sterkere infrastruktur for folkehelse:

Et helhetlig folkehelsearbeid må favne atskillig bredere enn det helsetjenesten alene kan ta seg av. Vi må derfor skape et bredere handlingsrom gjennom alliansebygging og partnerskap. Vi må komme fra det prosjektbaserte og tilfeldige til et helhetlig og sektorovergripende folkehelsearbeid. Dette kommer jeg tilbake til.

3. Helsetjenesten skal legge større vekt på forebygging:

Som helseminister er jeg opptatt av at også helsetjenesten må styrke sin innsats. Jeg legger derfor opp til at leger og andre helsepersonellgrupper må bruke sin kunnskap og kompetanse både i samspill med andre myndigheter og i sin virksomhet for å påvirke helseatferd og levevaner. Forslaget om å innføre ordningen med grønn resept er et eksempel på dette. Den grønne resepten er et individuelt tilpasset opplegg for fysisk aktivitet eller kosthold som forplikter både pasienten og legen. Ordningen ble iverksatt i oktober og omfatter bl.a. en stimuleringstakst for leger som utløses når grønn resept forskrives som et alternativ til medisiner til pasienter med høyt blodtrykk eller diabetes type 2. Jeg er også opptatt av at helseforetakene må fokusere sterkere på sin rolle i det forebyggende arbeidet – også i samarbeidet med 1. linjetjenesten.

4. Folkehelsearbeidet skal være basert både på kunnskap og erfaringer:

Det er behov for i større grad å kunnskapsbasere folkehelsearbeidet. Her har statlige helsemyndigheter et spesielt ansvar. Vi skal styrke helseovervåkingen og bidra til mer forskning om årsaker til sykdom og om effektive forebyggende tiltak. Vi skal også ta et større ansvar for å formidle den kunnskapen vi allerede har og bidra til utvikling av verktøy og metoder ut fra behov. Det påligger imidlertid alle et ansvar å sørge for at tilgjengelig kunnskap og kompetanse blir tatt i bruk i planlegging, prioriteringer og praktisk arbeid.

Den ”store helsepolitikken”

Jeg har vært inne på at mer veiledning og bedre oppfølging i helsetjenesten kan fange opp risikogrupper og legge til rette for grupper med spesielle behov. Men – i et folkehelseperspektiv er det vel så viktig å flytte frontene lenger fram. Innsatsen må settes inn før problemene oppstår. Skal vi nå målene om flere gode leveår og reduserte helseforskjeller, må fokuset rettes mot alle samfunnssektorer som har ”eierskap” til forhold og faktorer som påvirker folkehelsen. Samfunnsplanlegging er derfor en viktig arena for folkehelsearbeidet – fordi det krever tverrsektorielle løsninger. Regjeringen har for øvrig gått inn for at hensynet til folkehelsen skal gå fram av formålsparagrafen til plan- og bygningsloven, og at all planlegging skal skje innenfor rammen av plan- og bygningsloven. Dette er fulgt opp i planlovutvalgets forslag.

Folkehelsearbeid handler ikke minst om å utvikle gode og inkluderende lokalsamfunn, om å tilrettelegge for et sosialt og aktivt hverdagsliv for alle grupper i befolkningen, om hvordan kultur og helse henger sammen, om utdanning og skolen som oppvekstarena, og om hvordan arbeidslivet kan være helsefremmende og ikke helsenedbrytende. Fra et folkehelseståsted må vi som politikere, planleggere og fagfolk bry oss om hvordan samfunnet planlegges og tilrettelegges på en måte som gir muligheter til et godt liv for alle.

Dette dreier seg om politikk og om aktiv påvirkning av samfunnsforhold med utgangspunkt i lokale forutsetninger – i samspill med fagfolkene.

Partnerskapsmodellen – en sterkere infrastruktur for folkehelse

Skal vi lykkes med å få til et bredt, sektorovergripende folkehelsearbeid må det forankres i politisk og administrativ ledelse og i de overordnede plansystemene. Kommuner og fylkeskommuner som har kommet langt er kjennetegnet ved nettopp det. Vi har også erfaringer, bl.a. fra Samla Plan for utviklingsprosjekter – riktig nok med flere unntak, som viser at satsinger som blir liggende på siden av ordinær virksomhet, har lett for å forsvinne med utviklingsmidlene.

Regjeringen vil styrke folkehelsearbeidet i alle samfunnssektorer ved å bygge opp en infrastruktur for folkehelse basert på partnerskap som plasserer ansvar, forplikter og stimulerer til handling. Partnerskap skal også danne grunnlag for et mer systematisk samarbeid med frivillige organisasjoner. Vi vil derfor stimulere til utvikling av en nasjonal offentlig folkehelsekjede basert på partnerskap mellom stat, fylkeskommune og kommuner.

Gjennom sin funksjon som regional samfunnsutvikler og med ansvar for regional planlegging har regjeringen nå utfordret fylkeskommunen som koordinator og pådriver for regionalt og lokalt folkehelsearbeid. Fylkesplanen er et viktig verktøy også for folkehelsearbeidet, for det første fordi den skal være samordnende og utformes på en arena der kommuner, fylkeskommuner og staten møtes, og for det andre fordi den er et naturlig utgangspunkt for å opprette forpliktende samarbeidsavtaler – eller partnerskap – på tvers av nivåer og sektorer, både i planprosessen og i gjennomføringen av handlingsprogram. Dette kan gi en meningsfull innfallsport.

Jeg har forventninger til at politikerne tar utfordringen og inntar en mer aktiv rolle på folkehelseområdet. Intensjon med partnerskapsmodellen er nettopp å sikre lokal og demokratisk forankring – uten for mye statlig styring.

Om føringene fra statens side siterer jeg fra Folkehelsemeldingen – ”Der regioner ønsker å satse forpliktende, systematisk og langsiktig som folkehelsepartner, ønsker regjeringen på sin side å tre støttende til. Der de lokale politiske nivåene er villige til å satse, vil staten også stille opp”.

Forpliktelser for staten i partnerskap med regionale nettverk vil være å

• stille til rådighet stimuleringsmidler som et motsvar til regionale og lokale ressursinnsatser, og
• støtte opp med kunnskap og kompetanse, og etter hvert også kanalisere midler fra nasjonale tematiske satsinger gjennom det regionale partnerskapet.

Regjeringen har i forslag til statsbudsjett for 2004 satt av 10 mill kroner til en tilskuddsordning. Dette er en start på en langsiktig strategi hvor formålet er å bidra til varig forankring av det lokale folkehelsearbeidet basert på partnerskap.

I en første fase – dvs. i 2004 – legger vi opp til en satsing på noen fyrtårn som også kan vise vei for andre. Dette betyr en satsing på de fylkene som har kommet lengst og som viser vilje og evne til å satse på folkehelse som regionalpolitisk tema. Samtidig vil vi også sørge for å stimulere til ekstra innsats i fylker som ikke har kommet så langt i sitt arbeid ennå.

Hovedveien for tilskuddsordningen går til fylkeskommunen. I fylker der fylkeskommunen ikke tar førerrollen, vil jeg åpne for at regiondrevne interkommunale partnerskap også kan være drivkraft. Fylkeskommunen må imidlertid i slike tilfeller være involvert.

Jeg vil også sterkt understreke at partnerskapsmodellen ennå er under utvikling. Vi legger opp til fleksible løsninger som åpner for lokale variasjoner i måten å organisere folkehelsearbeidet på. Det videre arbeid med utviklingen må involvere de det gjelder – og spesielt dere som er samlet her og de organer dere representerer.

Rammene for tilskuddsordningen i 2004

Folkehelsemeldingen gir noen føringer for hvilke krav som må stilles til fylker som ønsker å inngå et partnerskap med staten på folkehelsefeltet. Det skisseres følgende forventninger til regionale partnerskap og lokale partnerskap:

• Ivareta koordinatorfunksjoner som er sentralt administrativt forankret og med nærhet til det politiske nivået
• Ha en organisering som ivaretar det tverrsektorielle perspektivet
• Være politisk forpliktende og forankret i fylkes- og kommuneplaner
• Inkludere samarbeid med frivillige organisasjoner og andre aktuelle aktører.

Ut over dette vil jeg si at – i behandlingen av søknader vil det bli lagt særlig vekt på om fylkeskommunens engasjement i folkehelsearbeidet er behandlet i fylkestinget, om folkehelse er forankret i fylkesplanen eller det er en målsetting om slik forankring, om det er forpliktelser med hensyn til ressurser (til koordinatorfunksjon for eksempel), og om det er inngått allianser med frivillige organisasjoner og andre relevante aktører.

Det vil videre bli lagt stor vekt på at flere kommuner er involvert i et gjensidig forpliktende samarbeid. Midlene fra tilskuddsordningen skal i størst mulig grad kanaliseres videre til kommunene – som også vil ha sine forpliktelser om tverrsektoriell organisering, forankring politisk og i planer.

Sosial- og helsedirektoratet er innenfor disse rammene som jeg nå har redegjort for, gitt i oppdrag å utforme tilskuddsordningen for 2004. Kunngjøring skjer tidlig i januar 2004 med søknadsfrist som gir mulighet for politisk behandling slik vi krever (innen første tertial).

Kunnskapsstøtte fra statlige myndigheter

Statens rolle i ”det nye folkehelsearbeidet” vil i større grad måtte ha preg av å legge til rette og støtte opp med relevant kunnskap og kompetanse. Jeg kan forsikre om at jeg vil sørge for nødvendige signaler om våre forventninger i styringsdokumentene til våre etater og faginstitusjoner.

Sosial- og helsedirektoratet og fylkesmannsembetet skal videreutvikle sin rolle som kompetanseorgan overfor kommuner og fylkeskommuner i folkehelsearbeidet, samtidig som disse etatene også skal ivareta formidling av statlig politikk og nasjonale prioriteringer. Det nye fylkesmannsembetet gir muligheter for å samordne statlig politikk overfor kommunene og fylkeskommunene på en bedre måte. I dette ligger også muligheter for en effektiv samordning og samhandling om statlige virkemidler på fylkesnivå.

Viktige oppgaver for statlig myndigheter – både sentralt og regionalt – vil blant annet være å legge bedre til rette for et mer kunnskapsbasert folkehelsearbeid, ha oversikt over helseforhold og helseutfordringer, bidra med kunnskap og kompetanse i samspill med andre myndigheter, og i den forbindelse støtte opp med verktøy og metoder. I folkehelsemeldingen varsles en rekke tiltak, og regjeringen legger særlig vekt på

• at helsekonsekvensutredninger utvikles som verktøy i planlegging for å sikre at helsehensyn blir lagt på vektskålen når flere hensyn skal balanseres,
• at helseprofiler videreutvikles som verktøy i samfunnsplanleggingen, og hvordan denne kunnskapen kan formidles og brukes regionalt og lokalt,
• betydningen av et velfungerende miljørettet helsevern, og hvor det også åpnes for å delegere myndighet innen miljørettet helsevern og smittevern til interkommunale enheter.

For å kunne være en kvalifisert samarbeidspartner i et sektorovergripende folkehelsearbeid, legger vi opp til å bygge opp nødvendig plan- og prosesskompetanse også i vår sektor. Jeg går ut i fra at divisjonsdirektør i Sosial- og helsedirektoratet, Gunn-Elin Aa. Bjørneboe, vil utdype både punktene over og direktoratets rolle i sitt innlegg i morgen tidlig.

Avslutning

Som ”folkehelseminister” vil jeg framheve at folkehelsen er for viktig til at arbeidet kun skal overlates til spesielt interesserte og ha preg av aksjoner og tidsbegrensede prosjekter. Det skal være rom for ildsjeler – men de må slippe å bære ansvar og belastning alene, og – de må være unnværlige. Et helhetlig folkehelsearbeid krever tverrsektorielle løsninger og samarbeid som forplikter og stimulerer til handling.

Min forventning til denne konferansen vil være at den munner ut i en bedre forståelse for samarbeid mellom aktører fra ulike ståsted og med ulike roller. Det er en utfordring å få kreftene til å virke i synergi og i samme retning.

Min utfordring til dere – både under og etter konferansen – vil være at flere tar det politiske spranget og setter folkehelse på den politiske agendaen.

Lykke til!