Regjeringens kontaktkonferanse med fylkeskommunene

Grand Hotell Oslo, 23. mars 2004

Innlegg ved helseminister Dagfinn Høybråten,
kontrolleres mot fremførelse

Folkehelse som regionalpolitisk utviklingsområde

Jeg setter pris på denne muligheten til å snakke om folkehelsearbeid i en sammenheng der fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør er tema. Rollen som utviklingsaktør innebærer at fylkeskommunen i større grad må bli en aktiv tilrettelegger og pådriver for nye løsninger. Det innebærer bl.a. å ta lederskap gjennom å koordinere ulike sektorer og aktører for å få til et bedre ”helhetsgrep” på utviklingen i fylket. En slik helhetstenking er avgjørende for folkehelsearbeidet fordi dette arbeidet nødvendigvis er tverrfaglig, sektorovergripende og avhengig av politisk forankring og vilje på alle nivåer. Faktorer som påvirker helsen befinner seg i alle samfunnssektorer og favner derfor langt bredere enn det helsesektoren kan ta ansvar for alene. Forebygging og folkehelsearbeid forutsetter derfor en innsats på tvers.

Skal folkehelsearbeidet gi resultater er det også viktig at det forankres lokalt. Det er i kommuner og lokalsamfunn at folkehelsen utvikles og vedlikeholdes fordi det er her folk virker og bor. Det viktigste staten kan bidra med er derfor å skape gode rammebetingelser for det lokale folkehelsearbeidet. I Stortingsmelding nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge – eller folkehelsemeldingen – varsler regjeringen derfor at den vil styrke infrastrukturen for det lokale folkehelsearbeidet og gi det en sterkere lokal og demokratisk forankring. Vi ønsker også å bidra til at helsehensyn i sterkere grad blir trukket inn i alle deler av samfunnsplanleggingen.

Nærmere om folkehelsemeldingen

Regjeringen har gjennom folkehelsemeldingen et ønske om å gi folkehelsearbeidet et løft, og å tilpasse strategiene på folkehelsefeltet til nye utfordringer i helse- og levevaner og et nytt og bedre kunnskapsgrunnlag.

Og det er behov for å styrke dette arbeidet. For selv om den norske befolkningen gjennomgående har god helse og utviklingen er positiv, står vi overfor store utfordringer. Den positive utviklingen går tregere i Norge enn i land det er naturlig at vi sammenligner oss med, de sosiale ulikhetene i helse er betydelige og det er tegn som tyder på at ulikhetene har økt de siste tretti årene. Det er også andre utviklingstrekk som gir grunn til bekymring. Det fysiske aktivitetsnivået er redusert, nordmenn røyker fremdeles mye og det er et stort forbedringspotensiale når det gjelder kosthold. Dersom vi skal klare å forbedre folkehelsen ytterligere, må vi få til en endring i retning av en sunnere livsstil.

Regjeringen har som mål at folkehelsepolitikken både skal bidra til:

• flere leveår med god helse i befolkningen som helhet, og
• reduserte helseforskjeller mellom sosiale lag, etniske grupper og mellom kvinner og menn.

I folkehelsemeldingen rettes søkelyset mot de mange påvirkningsfaktorene som bidrar til å skape helseproblemer og faktorer som bidrar til å beskytte mot sykdom. En av flere slike faktorer er helsetjenestens reparerende, rehabiliterende og pleiende virksomhet. Denne viktige innsatsen, som naturlig nok får mye oppmerksomhet, er likevel ikke det mest avgjørende for utviklingen i folkehelsen. Våre egne valg og hvordan vi sammen innretter samfunnet på en rekke ulike områder spiller en langt viktigere rolle. Det er denne ” store helsepolitikken” som er tema for folkehelsemeldingen.

Ved å sette fokus på faktorer som påvirker helsen blir det synlig at det ikke bare er helsesektoren som er ansvarlig – det er en rekke samfunnssektorer som har ”eierskap” til forhold/faktorer som påvirker folkehelsen. Fra et folkehelseståsted må vi for eksempel bry oss om hvordan samfunnet er tilrettelagt for sykling og sunne matvaner, hvordan skolen håndterer mobbeproblemene, og hvordan arbeidslivet kan være helsefremmende og ikke helsenedbrytende.

Det kanskje viktigste perspektivet for den statlige politikken vil derfor være å skape gode rammebetingelser for det lokale folkehelsearbeidet, og sikre at helsehensyn trekkes sterkere inn i samfunnsplanleggingen.

Lokal og demokratisk forankring

Kommuner og fylkeskommuner som har lykkes med å få til et bredt folkehelsearbeid på tvers av sektorer har sørget for at arbeidet er forankret i politisk og administrativ ledelse og i de overordnede plansystemene. Regjeringen ønsker å sikre at folkehelsearbeidet framover får en sterkere forankring i de ordinære politiske og administrative prosessene. I dag er dette arbeidet for tilfeldig og for avhengig av ildsjeler. Folkehelsearbeidet skal gi rom for ildsjeler – men ikke være avhengig av dem.

En viktig strategi for å oppnå dette er å stimulere til en nasjonal offentlig folkehelsekjedemed partnerskap mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Det lokale leddet vil være det viktigste i kjeden, og fylkeskommunen vil kunne ha en koordinerende rolle gjennom sin posisjon som regional planlegger og utvikler. Det legges vekt på å sikre folkehelsearbeidet forankring i folkevalgte organer og plansystemet. Dette innebærer steget fra det prosjektbaserte og tilfeldige - til et systematisk, langsiktig og helhetlig folkehelsearbeid.

Fylkeskommunens ansvar for samfunnsplanlegging og samfunnsutvikling gir en meningsfull innfallsport til folkehelsearbeidet. Folkehelsearbeid handler ikke minst om å utvikle gode og inkluderende lokalsamfunn, om å tilrettelegge for fysisk aktivitet i dagliglivet, om hvordan kultur og helse henger sammen og om skolene som en helsefremmende arena. Fylkeskommunen har også en bistands- og rettledningsplikt overfor kommunene når det gjelder kommuneplanarbeidet. Det er derfor naturlig å spille på fylkeskommunen som regional utviklingsaktør.

Fylkesplanen er et viktig verktøy i folkehelsearbeidet fordi den skal være samordnende og utformes på en arena der kommuner og fylkeskommuner møter staten, og fordi den er et naturlig utgangspunkt for å opprette forpliktende samarbeidsavtaler – eller partnerskap – på tvers av nivåer og sektorer. Folkehelsearbeid er en tematikk som burde være skreddersydd for fylkesplanlegging.

Vi har forventninger om at politikerne tar utfordringen og inntar en mer aktiv rolle på folkehelseområdet. Intensjonen med partnerskapsmodellen er nettopp å sikre lokal og demokratisk forankring – uten for mye statlig styring.

Om føringene fra statens side siterer jeg fra Folkehelsemeldingen – ”Der regioner ønsker å satse forpliktende, systematisk og langsiktig som folkehelsepartner, ønsker regjeringen på sin side å tre støttende til. Der de lokale politiske nivåene er villige til å satse, vil staten også stille opp”.

Forpliktelser for staten i partnerskap med regionale nettverk vil bl.a. være å stille til rådighet stimuleringsmidler (for eksempel til koordinatorfunksjoner regionalt og lokalt) som et motsvar til regional og lokal ressursinnsats. Som en oppfølging av dette er det i statsbudsjettet for 2004 bevilget 10 mill kroner til en tilskuddsordning rettet mot fylkeskommunene for å styrke infrastrukturen for det lokale folkehelsearbeidet. Dette er starten på en langsiktig strategi. Allerede fra 2005 vil det være aktuelt å kanalisere midler fra nasjonale satsinger til forebyggende tiltak gjennom partnerskapsfylkene.

Partnerskapsmodellen er fortsatt under utvikling og det vil være flere løsningsmodeller. Vi må være åpne for lokale variasjoner i måten å organisere folkehelsearbeidet på, men generelt vil forventninger til regionale partnerskap være en organisering som ivaretar det tverrsektorielle perspektivet og inkluderer samarbeid med kommuner og frivillige organisasjoner, at det inngås allianser med regional stat, regionale helseforetak og andre relevante aktører, og ikke minst at arbeidet har forankring politisk og i overordnede plansystemer.

Startskuddet for gjennomføring av partnerskapsmodellen gikk på mange måter på konferansen om folkehelse som regonalpolitisk tema og fylkeskommunalt utviklingsområde i Fredrikstad 13. og 14. november i fjor. Østfold fylkeskommune var vertskap og arrangerte konferansen i samarbeid med KS, fire andre fylkeskommuner (Vest-Agder, Nord-Trøndelag, Sogn- og fjordane og Nordland), Sosial- og helsedirektoratet og Helsedepartementet.

Tilskuddsordningen som skal stimulere til utvikling av regionale og lokale partnerskap for folkehelse, ble kunngjort i januar i år. I utgangspunktet er det fylkeskommunen som er tiltenkt den koordinerende rollen i partnerskapet. Søknadsfristen er satt til 15. mai for å sikre tilstrekkelig tid til å gjennomføre prosesser overfor kommunene og for å sikre politisk behandling i fylket.

I en første fase – dvs. i 2004 – legger vi opp til en satsing på noen fyrtårn som også kan vise vei for andre. Dette betyr en satsing på de fylkene som har kommet lengst og som viser vilje og evne til å satse på folkehelse som regionalpolitisk tema. Samtidig vil vi også sørge for å stimulere til ekstra innsats i fylker som ikke har kommet så langt i sitt arbeid ennå.

I behandlingen av søknadene vil det bli lagt særlig vekt på om fylkeskommunens engasjement i folkehelsearbeidet er behandlet i fylkestinget, om folkehelse er forankret i fylkesplanen eller det er en målsetting om slik forankring, om det er forpliktelser med hensyn til ressurser, og om det er inngått allianser med frivillige organisasjoner og andre relevante aktører.

Det vil videre bli lagt stor vekt på at flere kommuner er involvert i et gjensidig forpliktende samarbeid. Midlene fra tilskuddsordningen skal i størst mulig grad kanaliseres videre til kommunene som på samme måte som fylkeskommunene, må forplikte seg i forhold til organisering, forankring i planverk og når det gjelder ressurser.

Helse i planleggingen

En forutsetning for at folkehelse skal forankres politisk og administrativt i kommuner og fylkeskommuner er at folkehelse inngår i sentrale plan- og beslutningsprosesser. Folkehelsearbeidet krever i stor grad løsninger som går på tvers av sektorer, og erfaringene fra helsetjenesten i kommunen viser at dette arbeidet i dag er for isolert. For å sikre at folkehelsearbeidet en mer sentral plass trenger vi en bred sektorovergripende samfunnsplanlegging som har fokus på de viktigste samfunnsmessige utfordringene i kommunene. Det betyr at samfunnsplanleggingen bør gå utover kommunene som fysisk areal og inkludere politiske, sosiale og kulturelle forhold.

Skal vi få til dette trenger planleggere innspill fra helsetjenesten om helsetilstand og om forhold som har innvirkning på helse. I dag er det slik at aktører innenfor helsesektoren ofte mangler nødvendig kompetanse til å gi systematiske bidrag i slike planprosesser. For eksempel viser fylkeslegenes tilsyn at helsetjenesten trenger støtte for å realisere intensjonen om å gi systematiske bidrag i planprosesser, og for å fungere som pådriver overfor andre sektorer slik som kommunehelsetjenesteloven forutsetter. Samtidig er det slik at personell som har denne kompetanse gir uttrykk for at planregelverket ikke er tydelig nok når det gjelder hensynet til befolkningens helse.

Fylkesplanen er et viktig verktøy for folkehelsearbeidet. For det første fordi den skal være samordnende og utformes på en arena der kommuner, fylkeskommuner og staten møtes. For det andre fordi den er et naturlig utgangspunkt for å opprette forpliktende samarbeidsavtaler – eller partnerskap – på tvers av nivåer og sektorer, både i forbindelse med selve planprosessen og når det gjelder gjennomføringen av handlingsprogram.

Kunnskapsstøtte fra statlige myndigheter

Statens rolle i ”det nye folkehelsearbeidet” vil i større grad måtte ha preg av å legge til rette og støtte opp med relevant kunnskap og kompetanse. Jeg kan forsikre om at jeg vil sørge for nødvendige signaler om våre forventninger i styringsdokumentene til våre etater og faginstitusjoner.

Sosial- og helsedirektoratet og fylkesmannsembetet skal videreutvikle sin rolle som kompetanseorgan overfor kommuner og fylkeskommuner i folkehelsearbeidet, samtidig som disse etatene også skal ivareta formidling av statlig politikk og nasjonale prioriteringer. Det nye fylkesmannsembetet gir muligheter for å samordne statlig politikk overfor kommunene og fylkeskommunene på en bedre måte. I dette ligger også muligheter for en effektiv samordning og samhandling om statlige virkemidler på fylkesnivå.

Viktige oppgaver for statlig myndigheter – både sentralt og regionalt – vil blant annet være å legge bedre til rette for et mer kunnskapsbasert folkehelsearbeid, ha oversikt over helseforhold og helseutfordringer, bidra med kunnskap og kompetanse i samspill med andre myndigheter, og i den forbindelse støtte opp med verktøy og metoder. I folkehelsemeldingen varsles en rekke tiltak, og regjeringen legger særlig vekt på

• at helsekonsekvensutredninger utvikles som verktøy i planlegging for å sikre at helsehensyn blir lagt på vektskålen når flere hensyn skal balanseres,
• at helseprofiler videreutvikles som verktøy i samfunnsplanleggingen, og hvordan denne kunnskapen kan formidles og brukes regionalt og lokalt,
• betydningen av et velfungerende miljørettet helsevern, og hvor det også åpnes for å delegere myndighet innen miljørettet helsevern og smittevern til interkommunale enheter.

Jeg er som helseminister opptatt av at helsesektoren skal være en kvalifisert samarbeidspartner i et sektorovergripende folkehelsearbeid, og legger derfor vekt på at vi må bygge opp nødvendig plan- og prosesskompetanse i vår egen sektor.

Avslutning

Jeg vil avslutte med å si at dersom vi skal nå målet om å bygge opp et systematisk og helhetlig folkehelsearbeid, må mange aktører i samfunnet mobiliseres. Utfordringen er å få kreftene til å trekke i samme retning.

Jeg har forventninger til at fylkespolitikerne tar utfordringen og bruker den nye rollen som regional utviklingsaktør til å spille en sentral rolle i arbeidet med å styrke folkehelsearbeidet lokalt og regionalt. Min utfordring til dere er at flere tar det politiske spranget og setter folkehelse på den politiske agendaen.