Historisk arkiv

Regjeringens handlingsplan for fattigdomsreduksjon i utviklingsland

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg I

Utgiver: Utenriksdepartementet

Kampen mot fattigdom er vår tids største utfordring, og regjeringen vil bruke den framlagte handlingsplanen til å videreutvikle og konkretisere en helhetlig utviklingspolitikk. Slik vil vi innrette og styrke vårt bidrag til internasjonal solidaritet og utvikling, skriver statsminister Jens Stoltenberg og utviklingsminister Anne Kristin Sydnes bl.a. i forordet til handlingsplanen.

Regjeringens handlingsplan
for fattigdomsreduksjon
i utviklingsland

25. september 2001

Statsministerens forord

Kampen mot fattigdom er vår tids største utfordring.

Fattigdom fører til sult og nød, sosial nedverdigelse, dårlig helse, manglende skolegang og økt sårbarhet for miljøforringelse og naturkatastrofer.

Fattigdom gir grobunn for krig, flyktningstrømmer, hat og terrorisme.

Kampen mot fattigdom er en kamp for å ivareta grunnleggende menneskelige behov, og samtidig et bidrag til sikkerhet, fred og utvikling.

Ofte bærer fattigdom en kvinnes ansikt. Det store flertallet av verdens fattige er kvinner. Men likevel er barna de svakeste av de svake. Barna er samtidig landenes viktigste framtidsressurs. Mange barn er uten omsorg og uten familienettverk på grunn av fattigdom. Utviklingen må snus slik at barn overlever og vokser opp til et liv med muligheter.

Norge har arbeidet for – og stiller seg fullt bak - internasjonale forpliktelser til støtte for kampen mot fattigdom. Vi slutter oss til målet om å halvere antallet mennesker som lever i fattigdom innen 2015. På FNs Tusenårsforsamling høsten 2000 vedtok landene i fellesskap å trappe opp sin internasjonale innsats for fattigdomsreduksjon. Tusenårsmålene tar sikte på fundamentale forbedringer i de fattiges livssituasjon. Dette gjelder også på helsesiden, hvor epidemier som Hiv/Aids og malaria tar millioner av liv hvert år.

Som et rikt land har vi en moralsk forpliktelse til å vise solidaritet med de som trenger det mest. Utviklingslandene har på sin side også viktige forpliktelser. De må gjøre sitt for utvikling av økonomi og næringsliv, for en mer rettferdig fordeling, for godt styresett og demokratiske rettigheter, og for å bekjempe korrupsjon. Dette legger Regjeringen stor vekt på i dialogen med de utviklingslandene vi samarbeider nærmest med.

Handlingsplanen for fattigdomsreduksjon oppsummerer Regjeringens arbeid med å nå målene FN vedtok i forbindelse med tusenårsforsamlingen. Fattigdommen har mange årsaker. Skal vi nå planens mål, trenger vi en systematisk og langsiktig innsats, som dekker mange områder.

Vi kan ikke med bistandspolitikk alene fjerne fattigdom i utviklingslandene. Vi må også satse på framskritt gjennom handelspolitikk, gjeldslette og energiutvikling. Regjeringens beslutning om å innføre tollfrihet for alle varer - unntatt våpen - fra de minst utviklede land er et eksempel på hvordan handelspolitikken kan bli et instrument for en mer rettferdig fordeling.

Regjeringen har som mål å trappe opp bistanden til verdens fattigste. Derfor vil vi øke bevilgningene til bistand over statsbudsjettet, også som andel av nasjonalformuen. Vi vil ha en mer effektiv bistandspolitikk. Og vi vil forsterke det internasjonale samarbeidet, ikke minst med FN-organisasjonene, for å få til en mer samordnet innsats for de menneskene som trenger det mest.

Handlingsplanen oppsummerer Regjeringens ambisjon. Samtidig er den en invitasjon til samarbeid med alle gode krefter i det norske samfunnet i kampen mot fattigdom. Det er bred støtte til en aktiv bistandspolitikk i Norge. Men vi kan ikke ta denne støtten for gitt. Vi må vise at bistand nytter, at den når fram til folk og at den fører til økonomisk og sosial utvikling.

Jens Stoltenberg

Utviklingsministerens forord

Denne handlingsplanen er et bidrag til å oppfylle FNs "tusenårsmål". Dette er viktige mål for å redusere fattigdom. Målene oppsummerer resultater fra sentrale FN-konferanser gjennom 90-tallet. Det er ambisiøse mål, men det er fullt mulig å nå dem om rike og fattige land viser tilstrekkelig vilje. Regjeringen viser slik vilje ved å øke nivået på bistanden og innrette utviklingspolitikken slik at vi styrker vårt bidrag til internasjonal solidaritet og utvikling.

I dagens verden med sterk global integrasjon er det klarere enn noen gang at politikken i rike land påvirker fattige lands muligheter til å redusere fattigdom og fremme egen utvikling. Handlingsplanen fremhever at utviklingspolitikk må være og er betydelig mer enn bistandspolitikken.

Bistanden er likevel av grunnleggende betydning i kampen mot nøden i de fattigste landene. Flertallet av fattige land kjemper med de samme utfordringene. Det er mangel på investeringer og næringsutvikling. Det er mangel på et fungerende helsevesen og høyt utdannet arbeidskraft. Det er ofte en sårbar økonomi basert på et for ensidig inntektsgrunnlag. Utvikling hemmes av svake offentlige institusjoner og fraværet av et effektivt, demokratisk styresett. På toppen av dette truer hiv/aids-epidemien med å undergrave fundamentet for familier, lokalsamfunn og alle samfunnsstrukturene. Derfor har Regjeringen prioritert en kraftig økning av bistanden.

Bistand har mindre effekt dersom det ikke samtidig mobiliseres til innsats på alle relevante politikkområder. I første rekke er det en utfordring om å skape bedre samsvar i vår egen politikk overfor utviklingslandene.

Dette ønsker vi å gjøre.

Regjeringen vil bruke handlingsplanen til å videreutvikle og konkretisere en helhetlig utviklingspolitikk.

Vi kombinerer en sterk vekst i bistanden med utvidelse av gjeldsplanen, økt markedsadgang for import fra de fattigste landene, en prioritering av Afrika i vårt sikkerhetsrådsmedlemskap og en offensiv prioritering av utviklingslandene i vår WTO-strategi. Det er et helhetsperspektiv som ligger til grunn for denne politikken.

Det er også dette helhetsperspektivet som ligger til grunn for vårt ønske om tettere dialog og samarbeid med de frivillige organisasjonene, det internasjonale samfunn, næringsliv, fagbevegelse og de politiske partiene i utformingen og gjennomføringen av vår utviklingspolitikk.

Handlingsplanen er en invitasjon til dugnad.

Anne Kristin Sydnes

Sammendrag

Idéen til en norsk strategi eller handlingsplan for fattigdomsreduksjon i utviklingsland går konkret tilbake til OECD/DACs 1DAC er utviklingskomiteen i Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling. studie av medlemslandenes arbeid for bekjempelse av fattigdom i 1999. Undersøkelsen viste at Norge, som ikke hadde noen eksplisitt fattigdomsstrategi, hadde minst like god fattigdomsinnretting på sin bistand som land med slike strategier.

Det ble imidlertid konstatert et behov for klargjøring og en samlet framstilling av norsk strategi på dette feltet og Utenriksdepartementet besluttet derfor å utarbeide en plan med operativt siktemål. Dette arbeidet ble først igangsatt i 2001 fordi en ønsket å samkjøre utredningsarbeidet med viktige internasjonale prosesser; bl.a. forarbeidene til FNs Millenniumskonferanse, utarbeidelsen av Verdensbankens World Development Report for 2000/01 om fattigdom og utarbeidelsen av OECD/DACs "Guidelines on Poverty Reduction". Handlingsplanen bygger bl.a. på analyser som er gjort i de nevnte prosessene, hvor også de fattige selv er kommet til orde.

Planen er bygget opp som følger:

Kapittel I, En handlingsplan i kampen mot fattigdom, klargjør 4 hovedformål med handlingsplanen. Den skal:

  1. Framheve styrende prinsipper for Norges bidrag til fattigdomsreduksjon for alle som er direkte eller indirekte involvert i arbeid med relevans for fattigdomssituasjonen i utviklingsland.
  2. Framheve den relevans mange deler av norsk politikk som ikke er primært rettet mot utviklingsland likevel har for fattigdomsreduksjon i disse landene.
  3. Markere sammenhengene mellom Norges arbeid for fattigdomsreduksjon i utviklingsland og det arbeid som gjøres internasjonalt av andre aktører for samme formål og behovet for samordning med disse.
  4. Peke på tiltak som kan bidra til at norsk politikk rettet mot eller med relevans for, fattige utviklingsland bedre bidrar til fattigdomsreduksjon.

Videre presenteres tre prinsipper som planen er basert på:

  • Fattigdomsreduksjon er den viktigste utviklingspolitiske oppgaven. Det er derfor viktig å vurdere det en gjør på bistandsfeltet og innen andre relevante politikkområder i sammenheng, og i lys av hvordan og i hvilken grad det bidrar til å nå de internasjonale utviklingsmålene og andre operative mål for fattigdomsreduksjon.
  • Nasjonale og internasjonale rammebetingelser, handelspolitikk og andre relevante politikkområder har minst like stor betydning som bistand for å nå målet om fattigdomsreduksjon i utviklingsland. Utviklingspolitikk må derfor defineres videre enn bistandspolitikk, som all politikk med vesentlig relevans for fattige utviklingsland. En rekke institusjoner utenfor bistandssfæren bør på denne bakgrunn vurdere sin innsats for fattigdomsreduksjon.
  • Nasjonalt ansvar mht. planlegging og gjennomføring av bistandstiltak og andre oppgaver, er en absolutt forutsetning for å lykkes med utviklingssamarbeid. Erfaring viser at giverstyrte planer og aktiviteter overbelaster mottakers administrasjon og bryter ned følelsen av ansvar for egen utvikling og dermed bærekraften i tiltak. Utviklingssamarbeidet må derfor baseres på landenes egne strategier og planer og dialogen rundt disse.

Kapitlet peker på det grunnleggende moralske ansvar alle har for å avhjelpe nød og fattigdom, men det gir også gode økonomiske og politiske grunner for at rike land skal hjelpe de fattige. De internasjonale forpliktelsene stater har til å gjøre dette nevnes også. Det framheves at fattigdomsreduksjon er til beste for alle parter. Kapitlet nevner FNs tusenårsmål, muligheten for å nå dem og innsatsen som må til.

I kapittel II. Hvordan skal utfordringene møtes gjøres det rede for de viktigste generelle problemstillingene i forbindelse med fattigdomsutfordringen.

  • Det slås fast at både økonomisk vekst og sosial fordelingspolitikk er avgjørende for fattigdomsreduksjon.
  • Det påpekes at Hiv/aids er en særlig trussel mot fattige grupper og mot landenes kunnskapsbase og produksjonsevne.
  • Det slås videre fast at den hurtige globale integrasjonen medfører risiko bl.a. i form av raske og store kapitalbevegelser som kan bidra til finanskriser. Dette er problemer som må møtes både på nasjonalt nivå og på global/ multilateral basis, og som i noen grad krever institusjoner med et globalt mandat.
  • Behovet for bedre nasjonale og internasjonale rammebetingelser for investeringer og næringsutvikling poengteres også. Det nevnes at bare en liten del av de store internasjonale kapitalstrømmene kommer de fattigste utviklingslandene til gode og at kapitalflukt er et betydelig problem for disse landene.
  • Det pekes på hvor viktig handel og markedsadgang er for utviklingsland, at proteksjonisme koster disse landene omlag det dobbelte av det de får i bistand, men at de også trenger bistand til å utvikle nasjonale rammebetingelser for handel.
  • Fred, sikkerhet og menneskerettigheter framheves som fundamentale betingelser for utvikling overhodet og dermed for å ha et grunnlag for bistand og annet samarbeid. Ekstrem fattigdom omtales som krenkelse av menneskeverdet og behovet for å fokusere på likestilling framheves.
  • Også godt styresett og demokrati, bl.a. fravær av korrupsjon, framheves som viktige faktorer som kan bidra til å redusere fattigdommen i verden.
  • Bedre helse, utdannings- og sosialpolitikk omtales som viktige faktorer for å øke folks inntekt og produktiviteten i samfunnet.
  • Til slutt i kapitlet trekkes behovet for energiutvikling fram som en faktor som kan frigjøre inntekter og redusere risikoen for økonomiske tilbakeslag når oljeprisen øker.

I kapittel III, Utviklingssamarbeidets rolle og innretning går en i større detalj mht. prinsippene for norsk bistand som ble presentert i kapittel I. Prinsippene kan relateres til lærdom som er trukket bl.a. fra mange års bistandssamarbeid.

Dette er lærdom som også viser begrensningene ved ensidig bistandssamarbeid. De har derfor gyldighet også for det bredere spekter av oppgaver og aktiviteter som rommes i begrepet utviklingspolitikk.

Det slås fast at bærekraftige resultater krever at landenes nasjonale fattigdomsstrategier, som i prinsippet omfatter aktiviteter langt ut over bistand, må legges til grunn for de rike landenes samarbeid med de fattige landene. Det er de fattige landene selv som skal avgjøre hva de trenger av samarbeid. Det er f.eks. ikke akseptabelt å påtvinge utviklingsland bistand for å tjene eget næringsliv. Det er videre landene selv som skal bestemme hvilken form bistand på ulike områder skal ha og så lenge landene har et rimelig godt styresett, er det gjennom deres egne forvaltningssystemer at stat-til-stat bistand og annet offisielt utviklingssamarbeid skal kanaliseres. Bistand i form av giverstyrte prosjekter har vist seg å være lite bærekraftig og ha negativ effekt på landenes eierskap til egne utviklingsproblemer.

I kapitlet presenteres også OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon, som bygger på lærdommer fra bistandssamarbeidet, reflekterer disse prinsippene og innbefatter en sjekkliste for politikksammenheng ut over bistand. Det nevnes at Norge har sluttet seg til disse retningslinjene og at vi og andre OECD/DAC-medlemmer må regne med å bli stilt til regnskap for våre bidrag til fattigdomsreduksjon under OECD/DACs regelmessige eksaminasjoner av medlemslandenes utviklingspolitikk.

Selve handlingsplanen presenteres i kapittel IV, Handlingsplanen – dette vil vi gjøre. Det slås først fast at UD ser det som sin oppgave å arbeide for at all norsk politikk som klart kan relateres til fattigdomssituasjonen i utviklingsland, bør innrettes slik at den bidrar til fattigdomsreduksjon. UD vil yte faglig og annen støtte slik at relevante offentlige organer får gjennomgått sin politikk med tanke på bedre fattigdomsreduserende effekt.

Det skal også arbeides for at andre OECD/DAC-medlemmer gjør dette, og likedan for at FN og utviklingsbankene forholder seg aktivt til prinsippene bak OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon.

Det fokuseres også på handel og på behovet for å styrke utviklingslandenes stilling i WTO 2Verdens handelsorganisasjon-samarbeidet.

For øvrig består handlingsplanen av en rekke forslag forankret i de vurderinger som dette dokumentet for øvrig inneholder. Disse forslagene er presentert under følgende overskrifter:

  • Sikre sammenheng i politikk med relevans for fattigdomsreduksjon.
  • Realisere de internasjonale utviklingsmålene og bidra til utarbeidelse av nasjonale fattigdomsstrategier.
  • Sette tydelige mål og prioriteringer innen utviklingssamarbeidet.
  • Skape et mer effektivt og mottakerstyrt utviklingssamarbeid med utgangspunkt i nasjonale fattigdomsstrategier.
  • Bringe de fattigste utviklingslandene inn i de globale integrasjonsprosessene.
  • Bidra til arbeidet for fred, sikkerhet, menneskerettigheter og demokrati.
  • Bekjempe Hiv/aids-epidemien.
  • Bidra til økt økonomisk vekst og næringsutvikling.
  • Bidra til bedre sosial utvikling.
  • Økt fokus på kvinner og likestilling.
  • Styrke institusjonsbygging og godt styresett i samarbeidsland.
  • Bedre miljø og naturressursforvaltning.
  • Fattigdomsreduksjon gjennom energiutvikling.
  • Bidra til mer fattigdomsorientert humanitær bistand.
  • Etablere bredere og mer relevant kunnskap om fattigdomsreduksjon.

Av avsnittet ’Hvem skal gjøre hva’, framgår det at oppgavene i denne planen er lagt på et relativt generelt nivå. Operasjonalisering av dem må utføres av den institusjon som er ansvarlig for det aktuelle politikkområdet og som har oversikt over egne ressurser. UD vil bidra til dette. Av institusjoner med slikt ansvar, nevnes for uten UD også NORAD og andre departementer og underliggende etater. Det poengteres for øvrig at frivillige organisasjoner, fredskorpset, forskningsinstitusjoner og privat sektor vil bli invitert til dialog om deres samarbeidsrelasjoner med lokale og internasjonale partnere og om de fattigdomsreduserende virkningene av de utviklingsrelaterte aktivitetene de driver.

I kapittel VI Hvordan kan vi sikre at vi når målene drøftes utfordringer mht. måling av norsk bistands bidrag til fattigdomsreduksjon i enkeltland og totalt. I en verden hvor mange faktorer samvirker om å forme levekårene for ulike grupper og den totale økonomiske situasjonen for et land, er det ikke lett å identifisere en enkelt faktors eller utviklingspartners bidrag. For å få et tilstrekkelig rikt analysemateriale og et bredt sammenligningsgrunnlag, er det derfor behov for internasjonalt enighet om hvilke mål og indikatorer som skal benyttes og om hvordan selve beregningene/ vurderingene av effekter skal gjøres. Det er i denne sammenheng behov for både løpende kvantitativ og kvalitativ oppfølging og studier og for evalueringer i ettertid.

Fra norsk side engasjerer en seg i slikt samarbeid og regelmessige rapporter vil søke å belyse norske bidrag.

Det nevnes at Norges bidrag til fattigdomsreduksjon i verden bør evalueres flere ganger i tidsrommet 2004 – 2015. 2015 er en viktig frist for de internasjonale utviklingsmålene.

Vedlegg 1 Hva er fattigdom og hvem er de fattige summerer opp dagens viten om fenomenet fattigdom, basert bl.a. på arbeid utført av Verdensbanken, OECD/DAC og FN-systemet.

Vedlegg 2, OECD/DACs sjekkliste for "Policy Coherence for Poverty Reduction", er en kort opplisting av forhold som bør gjennomgås ved sjekk av ulike politikkområders bidrag til fattigdomsreduksjon. Listen er hentet fra DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon, som inneholder en mer utførlig beskrivelse av hva som bør undersøkes/ gjennomgås.

I En handlingsplan i kampen mot fattigdom

Fattigdom er vår tids største utfordring. Ca. 1,2 milliarder lever i dag under forhold som kan karakteriseres som absolutt fattigdom. Det har også skjedd en konsentrasjon av fattigdommen. I de minst utviklete regioner, som dessuten har høy befolkningsvekst, har antallet mennesker som lever under fattigdomsgrensen vokst. Andelen som lever i absolutt fattigdom har imidlertid gått litt ned det siste tiåret. Likedan har antallet personer som lever i absolutt fattigdom falt noe.

Alle har plikt til å bidra til å redusere den enorme mengde nød og lidelse som verdens fattigdom fører med seg. Norge har også en viktig rolle å spille i dette arbeidet. Denne handlingsplanen beskriver Norges bidrag til den internasjonale innsatsen mot fattigdom, både nye initiativer og videreføring av igangværende arbeid.

Planen sikter primært mot å dekke fire formål:

  • Markere hovedprinsippene for Norges bidrag til utvikling og fattigdomsreduksjon, for alle som er involvert i arbeid med relevans for situasjonen i utviklingsland.
  • Framheve hvordan sider ved Norges og andre industrilands politikk som ikke er primært rettet mot utviklingsland, likevel virker inn på utviklings- og fattigdomsreduksjon i disse landene og og samtidig framheve den sentrale oppgaven å unngå at norsk politikk bidrar til forverring av fattige lands situasjon.
  • Peke på sammenhengene mellom Norges arbeid for å bidra til utvikling og fattigdomsreduksjon i utviklingsland, det arbeidet som samarbeidslandene selv legger ned for å oppnå dette, den internasjonale innsatsen som gjøres av andre aktører for samme formål, det store behovet for samordning som foreligger og avhengigheten av gode nasjonale og internasjonale/ globale rammebetingelser for å lykkes.
  • Indikere tiltak som kan bidra til at norsk politikk med relevans for fattige utviklingsland bedre støtter opp under målet om fattigdomsreduksjon.

Reduksjon av fattigdom er det 21. århundrets viktigste oppgave

Den grunnleggende motivasjonen for innsats for fattigdomsreduksjon er av moralsk art. Alle som har mulighet har også et ansvar for å bidra til reduksjon av den lidelse og nød som fattigdom medfører. På FNs sosiale toppmøte i København i 1995 forpliktet verdenssamfunnet seg til å utrydde fattigdommen i verden. Dette er det ambisiøse, langsiktige og endelige målet i kampen mot fattigdommen. Norge har, sammen med de andre medlemmene av FN, forpliktet seg til å bidra til å oppfylle de såkalte internasjonale utviklingsmålene (se avsnitt nedenfor). Ett av disse er å halvere andelen fattige innen 2015.

Også fra andre perspektiver representerer fattigdom en av vår tids viktigste utfordringer. Den utgjør en trussel mot politisk stabilitet, mot fred og mot velferd og den fører med seg negative utviklingstrekk, som flyktningstrømmer, ukontrollert urbanisering, kriminalitet, terrorisme, spredning av sykdommer og forverring av miljøsituasjonen i mange land.

Land i nord har klar økonomisk interesse av redusert fattigdom og økt integrasjon av fattige land i verdensøkonomien. Økonomisk utvikling og økt deltakelse i verdenshandelen, innebærer mer diversifisert produksjon, økt kjøpekraft og utvidede markeder, og dermed mer vekstkraft i utviklingslandenes økonomier. Dette betyr igjen utvidede globale markeder til fordel for alle parter. Integrasjonen av Øst-Asia i verdensøkonomien fulgte et slikt mønster. Ett resultat av dette er at mer enn 100 norske bedrifter i dag er etablert i Singapore for å betjene sine asiatiske markeder.

Fattigdom er et komplekst fenomen. Inntekts- og forbruksmål gir ingen fullgod beskrivelse av fattigdommens natur, selv om de er viktige og representerer et godt og håndfast mål på fenomenet. Fattige mennesker beskriver sin egen situasjon ganske nyansert. De legger stor vekt på mer allmenne aspekter, som mangel på mat, klær og husly, dårlig helsesituasjon og mangel på grunnleggende ferdigheter som kreves for å sikre tilværelsen. Andre aspekter er knyttet mer spesifikt til menneskers ståsted, og har med verdier som fellesskap, solidaritet og verdighet å gjøre. Mange fattige fremhever selv usikkerhet mht vold, naturkatastrofer og økonomiske omveltninger, som et sentralt trekk ved sin egen situasjon.

Selv om vi vet mye om hva som skal til for å få til fattigdomsreduksjon er det ikke mulig å gi enkle eller universelle løsninger på hvordan dette skal gjøres. Handlingsplanen beskriver imidlertid grunnleggende tiltak som kan gi effektive bidrag i innsatsen mot fattigdom.

(Fattigdommens natur, omfang og årsaker er nærmere omtalt i vedlegg 1)

Fattigdomsutfordringen møter oss på alle politikkområder

En norsk utviklingspolitikk med fattigdomsbekjempelse som mål må favne videre og være mer kompleks enn en som er begrenset til pengeoverføringer fra rike til fattige land over bistandsbudsjettene. En rekke politikkområder har direkte eller indirekte betydning for utviklingslandenes og verdenssamfunnets muligheter til å løse fattigdomsproblemene. Det gjelder både fattige og rike lands arbeid for internasjonal fred og stabilitet, fremme av demokratiske verdier og respekt for menneskerettigheter, handels-, nærings- og konkurransepolitikk og det gjelder miljø- og ressursområdet, det gjelder kvinne- og likestillingsspørsmål, finansmarkedene, landbrukspolitikken og flyktninge- og innvandringspolitikken.

Norsk utenrikspolitikk har også slike spesifikke mål og skal for øvrig ivareta norske interesser generelt. Fattigdomsreduksjon i fattige utviklingsland er blant disse målene og det er viktig at norsk utenrikspolitikk også fungerer helhetlig og troverdig i forhold til den globale innsatsen for å nå dette målet. Vi må derfor peke på viktige politiske og praktiske sammenhenger og arbeide for at ulike politikkområder, så langt det er mulig, støtter opp om den internasjonale innsatsen for fattigdomsreduksjon.

I lys av dette er ett av de viktigste elementene i handlingsplanen et forsterket krav til sammenheng i politikken på ulike felter, både i Norge og internasjonalt. Dette prinsippet, som i internasjonal språkbruk kalles for "Policy Coherence", ble vedtatt av Utviklingsministermøtet i OECDs utviklingskomité, DAC, i 2001. Det innebærer at all politikk bør understøtte arbeidet med fattigdomsreduksjon i sør best mulig. I norsk sammenheng vil en derfor søke å sikre samsvar i politikken på alle områder med sikte på at den ikke skal virke negativt inn på fattigdomsbekjempelsen i utviklingsland. Derfor bruker denne handlingsplanen begrepet utviklingspolitikk om all norsk politikk med særlig relevans for utvikling og fattigdomsreduksjon i utviklingslandene.

Samarbeid på alle nivåer er nødvendig

Norge er ikke alene om å ønske å bidra til fattigdomsreduksjon. Innsatsen globalt er betydelig, både bilateralt og gjennom multilaterale institusjoner. Norge ønsker å bidra til å opprettholde det kraftige momentum som er skapt i det internasjonale samarbeidet om å oppfylle de internasjonale utviklingsmålene, hvor bekjempelse av fattigdommen står sentralt. Disse målene er nedfelt dels i slutterklæringen fra FNs Tusenårsforsamling høsten 2000 og dels i dokumenter fra OECD. De er også integrert i OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon som skal veilede OECD/DACs medlemsland til bedre innsats for å nå målene og som tenkes brukt bl.a. i eksaminasjonen av OECD/DAC-landenes utviklingspolitikk.

For å bidra til oppnåelsen av de internasjonale utviklingsmålene, må norsk internasjonal innsats for utvikling, baseres på samarbeid med utviklingslandene selv, med multilaterale organisasjoner, med de øvrige industriland og med andre internasjonale aktører. Samarbeid ute krever samordning hjemme. Samarbeidet mellom offentlige myndigheter, frivillige organisasjoner, forsknings- og utdanningsinstitusjoner og næringslivet i Norge for å mobilisere alle gode krefter i kampen mot fattigdom, vil derfor også bli vektlagt.

Mer kunnskap for bedre politikk

Økt sammenheng i politikken for bedre fattigdomsbekjempelse på tvers av faglige og formelle skiller stiller særlige krav til bred og relevant kunnskap. Forsknings- og utredningsarbeid må rettes inn mot problemstillinger som belyser hvilke bidrag Norge som en liten aktør kan gi. Kunnskap, kompetanse, opplæring og rekruttering i de deler av forvaltningen som har et hovedansvar for politikk som berører de fattige landene, må gjenspeile at fattigdomsreduksjon er det sentrale målet. Både i evaluering av utviklingssamarbeidet og når det gjelder innrettingen av kompetansebygging i relevante norske institusjoner, blir det viktig både å ta i betraktning de fundamentale endringene som finner sted i samarbeidsrelasjonene mellom utviklingsland og industriland og å skaffe tilstrekkelig kunnskap om ulike politikkområders virkning på fattigdom og bekjempelse av den. Også de deler av forvaltningen som har et mer indirekte ansvar for utviklingssamarbeidet må få del i denne kunnskapen. En vil derfor aktivt danne samarbeidsrelasjoner, samarbeidsfora og allianser for å bidra til økt fattigdomsretting av norsk politikk overfor fattige land.

De internasjonale utviklingsmålene

Internasjonal enighet om hva som er de mest sentrale målene i arbeidet mot fattigdom er et viktig skritt på veien mot en mer fokusert og samordnet innsats. Sentralt i arbeidet står de internasjonale utviklingsmålene. Disse springer ut av sentrale FN-konferanser de senere årene samt en omfattende internasjonal dialog hvor utviklingslandene har vært bredt representert og hvor de fleste andre aktører på utviklingsarenaen også har deltatt. Når en i denne planen bruker begrepet de internasjonale utviklingsmålene, menes de 8 såkalte "Millennium Development Goals" som det er etablert enighet om etter FNs såkalte Tusenårsforsamling i 2000.

Målene tar utgangspunkt i situasjonen slik den var i 1990, og er:

  1. Utrydde ekstrem fattigdom og sult. Bl.a. halvere andelen av verdens befolkning som lever på under en dollar om dagen og andelen mennesker som lever i sult innen 2015,
  2. Sikre full grunnskoleutdanning for alle gutter og jenter innen 2015,
  3. Fremme likestilling og styrke kvinners stilling. Bl.a. ved å fjerne forskjellene mellom andelen gutter og jenter i grunnskole og videregående skole fortrinnsvis innen 2005, og på alle skoletrinn innen 2015,
  4. Redusere dødeligheten blant barn under 5 år med to tredjedeler innen 2015,
  5. Redusere dødeligheten blant gravide og fødende kvinner med tre fjerdedeler innen 2015,
  6. Stoppe og reversere spredningen av Hiv/aids, malaria og andre sykdommer som truer menneskeheten innen 2015,
  7. Sikre miljømessig bærekraftig utvikling. Bl.a. gjennom å innarbeide prinsippene for bærekraftig utvikling i lands politikk og programmer og reversere tapet av miljøressurser, halvere i andelen mennesker uten tilgang på sikkert drikkevann innen 2015 og oppnå betydelig bedring i leveforholdene for minst 100 millioner mennesker som bor i slumområder innen 2020,
  8. Utvikle et globalt partnerskap for utvikling. Bl.a. gjennom utvikling av et åpent, regelbasert, forutsigbart og ikke-diskriminerende handels- og finanssystem. Gjennom å ta hensyn til de særlige behovene til de minst utviklede landenes og utviklingsland som er uten kystlinje eller små øystater. Gjennom tiltak for å løse gjeldsproblemene til utviklingsland gjennom nasjonale og internasjonale tiltak for bærekraftig gjeldslette. Gjennom tiltak for å utvikle og iverksette strategier for godt og produktivt arbeid for ungdom. Gjennom å gi folk i utviklingsland tilgang til rimelige nødvendige medisiner i samarbeid med farmasøytisk industri. Gjennom å gjøre moderne teknologi, særlig informasjons- og kommunikasjonsteknologi, tilgjengelig i samarbeid med privat sektor.

I erklæringen fra Millenniumskonferansen ble det også vist til utfordringer knyttet til fred og nedrustning, menneskerettigheter og godt styresett. Dette er faktorer som har særlig betydning for fattige menneskers livssituasjon og derfor omhandles i denne planen.

For flere av de internasjonale utviklingsmålene har en kunnet konstatere framgang det siste tiåret. Bl.a. ble andelen ekstremt fattige redusert på 1990-tallet. Minst framgang har det vært for de mål som spesifikt er knyttet til barns og kvinners situasjon. Dette viser at deres livssituasjon og rettigheter er lavt prioritert i mange land. Innsatsen for disse gruppene er derfor særlig viktig framover om de internasjonale utviklingsmålene skal nås.

Flere forhold, bl.a. økonomiske kriser og nedgangskonjunkturer, kan virke hemmende på arbeidet med å nå de internasjonale utviklingsmålene. Finanskrisen i Asia på slutten av 1990-tallet førte eksempelvis til en reduksjon av den økonomiske veksten både i Asia og globalt, og hadde dramatiske konsekvenser for millioner av fattige.

Væpnede konflikter, Hiv/aids og naturkatastrofer er andre trusler som kan rive bort livsgrunnlaget for de fattige, og som de har liten mulighet til å verne seg mot.

Viljen hos utviklingslandenes myndigheter til å fremme utvikling og gjøre noe for de fattige, er avgjørende for muligheten for å nå de internasjonale utviklingsmålene. Det internasjonale samfunns rolle er i denne sammenheng å sikre globale goder som bl.a. markedsadgang, og støtte opp under landenes egen innsats med finansiell og faglig bistand der det kreves og kan komme til nytte.

Muligheten for å nå målene varierer mellom ulike deler av verden. Størst er utfordringene i Afrika sør for Sahara, hvor andelen av befolkningen som lever på under 1 dollar om dagen, økte med 20 prosent mellom 1990 og 1996 og hvor kvinner utgjør en betydelig andel av de fattige. Den økonomiske veksten her overstiger knapt befolkningsveksten og er dermed i seg selv ikke tilstrekkelig til å bidra til økt velferd for befolkningen.
Bistanden til Afrika har sunket fra 32 dollar per innbygger i 1990 til 18 dollar i 1998. Dette har skjedd samtidig som mange afrikanske land har begynt å få bedre orden på den økonomiske politikken, kan begynne å vise til resultater i form av økt vekst og fattigdomsreduksjon, og dermed befinner seg i en fase hvor bistand har vist seg særlig effektiv. Norge vil fortsatt arbeide for å reversere denne utviklingen og påvirke andre rike land til å øke sin bistand til minst 0,7% av BNI.

II Hvordan skal utfordringene møtes?

Selv om eksterne forhold har betydning for et lands fattigdomssituasjon, er det landet selv som har den viktigste rollen i forhold til å ta fatt i sitt eget fattigdomsproblem. Erfaring viser at det i første rekke er i land som selv erkjenner dette, føler eierskap til sine problemer og tar ansvar for å løse dem, samtidig som de garanterer sine innbyggere fred og sikkerhet, at forholdene ligger best til rette for at fattigdommen kan bekjempes.
Fattigdom er imidlertid også rike lands og de regionale økonomiske sammenslutningenes ansvar, fordi disse ofte har et avgjørende ord når internasjonale rammebetingelser for handel og finansiering skal fastlegges og når markedsadgang skal innrømmes. Det er derfor også fra norsk hold viktig å holde spørsmål omkring fattigdomsreduksjon høyt på dagsorden i de internasjonale organisasjonene hvor industriland møtes.

Mange land utarbeider nasjonale fattigdomsstrategier som et hjelpemiddel til å belyse sammenhenger mellom ulike utviklingsoppgaver og til å prioritere mellom dem. Årsaker til fattigdom varierer imidlertid mellom og innen forskjellige land og regioner og ulike land må derfor prioritere ulikt i sine strategier. Mye generell lærdom kan imidlertid trekkes fra flere tiårs utviklingserfaringer. I ett land kan det være stort behov for sterk og fokusert satsing på enkelte marginaliserte grupper, i et annet vil helse og utdanning stå mest i fokus, og i et tredje er det kanskje landreform eller bedring av handelens eller næringslivets rammevilkår som er hovedutfordringen. For de fleste av de minst utviklede landene vil imidlertid en fattigdomsstrategi måtte inneholde mer enn spesielle sektorinnsatser, tiltak rettet mot særskilte grupper og regioner eller spesifikke tiltak rettet mot strukturelle skjevheter. Det må også sikres samsvar mellom ressurstilgangen, makroøkonomiske mål og alle sentrale sektorplaner. I land hvor en stor andel av befolkningen er fattige, vil en fattigdomsstrategi derfor oftest være ensbetydende med en bred utviklingsplan med fattigdomsfokus.

Nasjonale fattigdomsstrategier vil være et sentralt utgangspunkt og samarbeidsgrunnlag for Norges bidrag til fattigdomsreduksjon, både bilateralt og gjennom det multilaterale systemet.

Økonomisk vekst og fordeling er avgjørende for fattigdomsreduksjon

Varig økonomisk vekst som er klart større enn befolkningsveksten, og dermed gir økning i inntekt pr innbygger, er en helt nødvendig forutsetning for å få til fattigdomsreduksjon av betydelig omfang i fattige land. Men økonomisk vekst er ikke alene tilstrekkelig for å bekjempe fattigdommen. For å oppnå en vekst i individuelle inntekter og forbruk som kan skape dynamikk i et samfunn, må vekst i bruttonasjonalproduktet ledsages av en bevisst sosial fordelingspolitikk og politikk for bred utvikling av næringslivet og arbeidstakernes rettigheter.

Mange undersøkelser indikerer at jo rikere et land er, desto høyere personlig forbruk har de 20 prosent fattigste i befolkningen. Også andelen av befolkningen som lever for under 1 dollar om dagen er lavere i rike land enn i fattige land. Dette viser at det er en sammenheng mellom et lands generelle økonomiske nivå og omfanget av fattigdom i landet. Helsetilstand og utdanningsnivå er typisk også bedre i rike enn i fattige land.

Det er også klart positiv sammenheng mellom økonomisk vekst og både nivå og veksttakt på gjennomsnittlig personlig forbruk for de fattigste 20 prosent av befolkningen. I land med høy økonomisk vekst kan en se klar nedgang i andelen av befolkningen som lever for under 1 dollar om dagen. Dette holder stikk enten en sammenlikner verdensdeler, land eller regioner.

Studier viser også at inntektsfordeling og økning eller reduksjon i ulikhet har betydelig effekt på takten i reduksjon av fattigdom. I Bangladesh har den økonomiske veksten vært jevn på hele 90-tallet med 2 prosent årlig økning i bruttonasjonalprodukt pr innbygger. Andelen fattige har imidlertid bare gått svært langsomt tilbake, bl.a. fordi ulikhetene i samfunnet har økt. I et land som Uganda har det motsatte skjedd. Den økonomiske veksten på 90-tallet førte til rask fattigdomsreduksjon fordi den i større grad kom de fattige til gode.

Framgangen av Hiv/aids må stanses

Hiv/aids epidemien står i en særstilling i forhold til de internasjonale utviklingsmålene. Samtidig som ett av målene sier at en vil stoppe og reversere spredningen av hiv/aids og andre sykdommer som truer menneskeheten innen 2015, er epidemien i seg selv et hinder for å nå disse målene: Den forsterker fattigdommen, den reduserer produksjonsevne og produktivitet, den rammer de fattigste hardest og gir en særlig belastning for kvinner og barn. Drøyt 36 millioner mennesker er i dag hiv-smittede. De aller fleste lever i et belte av land i det sørlige Afrika, men epidemien sprer seg raskt også i flere land i Asia og i Russland.

For mange land er ikke hiv/aids bare et helseproblem. Den har utviklet seg til en utviklingskatastrofe av så store dimensjoner at den truer resultatet av alle tiltak for å redusere fattigdom og marginalisering. Aids er ikke bare en blant mange smittsomme sykdommer, og kan ikke løses som et medisinsk problem. Grobunnen er brudd på grunnleggende rettigheter, kriger og konflikter, fattigdom og sosial vold, avmakt og arbeidsløshet. Epidemien har dramatiske virkninger ikke bare på dødelighet, men også på sykelighet og belastning på helsevesenet i de mest berørte landene. Økonomien svekkes betraktelig ved at kvalifisert arbeidskraft rammes. Sosiale tjenester er også vanskelig å opprettholde når lærere og helsearbeidere dør. Unge kvinner er spesielt utsatt. FNs fellesorgan for aids - UNAIDS - har beregnet at minst 35% av dagens 15 åringer vil dø av Aids i land der 15% eller mer av den voksne befolkning er smittet med Hiv. Barn rammes spesielt hardt av hiv/aids når foreldre dør og storfamilien går i oppløsning. 13 millioner barn er blitt foreldreløse som følge av epidemien. UNAIDS antar at tallet vil stige til 30 millioner innen 2010.

En ser nå et bredt engasjement i kampen mot hiv/aids i fattige land. Det er behov for politisk lederskap og forsterkede allianser mellom statlige myndigheter og det sivile samfunn. Også i Norge må alle som er engasjert i virksomhet internasjonalt med, gjennom ansvarlig og aktiv deltakelse og som pådrivere innenfor sitt eget virkeområde. Stor vekt må legges på forebyggende tiltak. Samtidig må det arbeides med de medisinske, sosiale og økonomiske konsekvensene av sykdommen for enkeltmennesker og for samfunnet som helhet. Epidemien setter et særlig fokus på internasjonale regelverk av betydning for produksjon og tilgang til legemidler, og den skjeve fordelingen mht de mest grunnleggende helsetilbud innenfor og mellom land.

Globale utfordringer krever effektive internasjonale organisasjoner

Fattigdomsutfordringen må møtes i en verden der integrasjonstakten er høy på alle felter og der gjensidig avhengighet mellom land og regioner blir stadig sterkere. Globalisering berører de fleste områder: økonomiske, handelspolitiske, utenrikspolitiske, teknologiske, sosiale og kulturelle. De mer utviklede landene synes å bli positivt berørt av den globale integrasjonen i større grad enn de fattigste.

Frykten for at global integrasjon skal skade fattige land manifesterer seg på mange måter. Den største faren for utviklingslandene er imidlertid ikke at de skal bli trukket med i globaliseringen, men at de skal falle utenfor de positive politiske, økonomiske og teknologiske prosessene som globaliseringen innebærer. En slik marginalisering er til ugunst både for industrialiserte land og for utviklingslandene.

Det er derfor viktig å sette fattige land bedre i stand til å dra nytte av den globale integrasjonen, samtidig som en reduserer de negative virkninger av den mest mulig. Også for å sikre globale fellesgoder, må land som nyter godt av de globale integrasjonsprosessene hjelpe mer marginaliserte land til å innhente forspranget. På sikt vil både industri- og utviklingslandene tjene på det.

Sikring av globale fellesgoder krever globale løsninger og negative trekk ved den globale integrasjonen må bremses og reguleres. Dette vil bli vanskeliggjort dersom land og regionale blokker primært søker separate løsninger og interne eller bilaterale tilnærminger. Norge vil derfor arbeide for å finne slike løsninger gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid. Det internasjonale rammeverket må utvikles og styrkes på den handelsmessige, finansmarkedsmessige/ økonomiske siden, så vel som mht. informasjonsteknologi og kultur. Dette gjelder både de normer og regler som ligger til grunn for samarbeidet, og det gjelder eksisterende og nye institusjoner med ansvar for oppfølging og kontroll.

Økt integrasjon i internasjonal handel og mer liberale betingelser for internasjonale investeringer har vist seg å ha en klar positiv effekt på velferden til et lands befolkning sett under ett. Liberalisering av investeringsregimene har imidlertid også vist seg å medføre problemer for land med mangelfulle nasjonale regelverk og institusjoner. Endringer i verdensøkonomien og endret internasjonal vurdering av fremtidsutsiktene for enkelte land kan, slik en så i Øst-Asia i 1997, få plutselige og dramatiske virkninger på den økonomiske situasjonen i land med en mangelfullt utviklet finanssektor og svake institusjoner til å regulere denne. Ansvarlig penge- og finanspolitikk og en velfungerende finanssektor under aktivt og kvalifisert offentlig oppsyn, er viktige faktorer for å sikre stabilitet og forebygge alvorlige kriser i økonomien.

Finansielle og økonomiske kriser vil fortsatt inntreffe i framtiden. En må derfor sikre at de i minst mulig grad rammer de fattige. Et økonomisk og sosialt sikkerhetsnett som sikrer grunnleggende behov i krisesituasjoner er da viktig. Også i forbindelse med økonomiske omstillingstiltak må det sikres at innstramninger i offentlige budsjetter ikke innebærer en reduksjon i programmer som er av særlig betydning for de fattigste. Bistand kan ha en viktig funksjon i denne sammenheng.

Det internasjonale valutafondet, IMF, spiller en viktig rolle som stabiliserende faktor i det internasjonale finanssystemet. Behovet for styrking og effektivisering av dette systemet bør imidlertid fortsatt drøftes.

Rammebetingelsene for investeringer og næringsutvikling må bedres

For 2000 beregnet FNs organ for handel og utvikling, UNCTAD, utenlandske direkte investeringer (FDI) i utviklingsland til ca 240 milliarder USD. Det utgjør mer enn fem ganger bistandsoverføringene fra OECD-landene samme år. Økningen i investeringene kommer imidlertid i svært liten grad de fattigste landene til gode. I Afrika sør for Sahara fortsetter den negative trenden. Samtidig er de fattigste landene avhengig av økte overføringer utenfra for å få økt den lave investeringsraten i økonomiene og komme ut av fattigdomsfellen. Nasjonale og internasjonale rammebetingelser må i større grad stimulere til økte investeringer i disse landene.

Det er et grunnleggende problem i mange av verdens fattigste land at egen sparing ikke blir kanalisert til produktive investeringer hjemme, og at de ikke får investeringskapital utenfra. Den underliggende årsaken til dette er at det oppleves som for risikabelt å investere i disse landene. Risikoen kan være av politisk art, den kan skyldes makroøkonomiske ubalanser, manglende nasjonalt lovverk og institusjoner eller usikkerhet omkring rammebetingelser generelt. Særlig i Afrika slår dette kraftig ut. I 1990 befant opp mot 40 prosent av all privat finansformue i Afrika seg i land utenfor kontinentet. Det er nødvendig med reformer som kan få disse og andre investeringsmidler tilbake til de fattige landene.

Forslaget om et multilateralt regelverk for investeringer i Verdens handelsorganisasjon, WTO, har til hensikt å bidra til dette. Det krever at alle land påtar seg grunnleggende WTO-forpliktelser som kan skape større sikkerhet for investorer. Dette gjelder bl.a. prinsippet om likebehandling mellom utenlandske investorer, oversiktlige nasjonale regler og gradvis avvikling av proteksjonistiske ordninger i investeringssammenheng. Samtidig må et slikt regelverk gi rom for utviklingslandene til å utvikle sin egen industri.

Økonomisk utvikling og fattigdomsreduksjon krever en fornuftig økonomisk politikk og gode rammebetingelser som fremmer privat næringsvirksomhet. Dette gjelder for større bedrifter så vel som for de mindre, som ofte driver småskala produksjon og salg. Det gjelder også i primærnæringene hvor en majoritet av befolkningen i de fattigste landene er sysselsatt. Gode rammebetingelser innebærer særlig politisk og økonomisk stabilitet samt lover og regler som gir næringsdrivende sikkerhet for å drive sin virksomhet og som samtidig gir betryggende regulering av nærings- og kredittvirksomhet. Gode offentlige institusjoner som håndhever regelverket er påkrevet, i tillegg til velfungerende infrastruktur hvor IKT-teknologi har en naturlig plass. Samtidig må det gjennomføres reformer som kan bedre de fattiges tilgang på finansielle tjenester, inkludert kreditt til investeringer i småindustri og innen primærnæringene. Styrking av dette systemet vil være et viktig bidrag for å fremme økonomisk utvikling og fattigdomsreduksjon i mange utviklingsland.

Åpnere verdenshandel tjener både rike og fattige land

En åpnere verdenshandel med økt markedsadgang for utviklingsland og økte direkte investeringer er, sett under ett, viktigere for fattigdomsreduksjon enn bistand. Proteksjonisme i rike land koster utviklingslandene rundt 100 mrd. USD pr år, ca. det dobbelte av det de får gjennom utviklingssamarbeidet. Antakelig vil den viktigste økonomiske innsatsen høyt utviklede land kan gjøre for å støtte opp under fattigdomsreduksjon, være å åpne sine markeder for utviklingslandenes produkter. Samtidig vil utviklingslandene selv tjene på å redusere egne handelshindringer. Dette skjer mest effektivt gjennom WTO, som er det globale verktøyet for multilaterale handelsforhandlinger for å sikre bedre markedsadgang for alle medlemsland. Nesten 4/5 av medlemmene er utviklingsland. Industrilandenes utfordring er å åpne markedene ytterligere for typiske produkter fra utviklingsland. I tillegg til nedskjæring av tollsatser gjennom WTO-forhandlinger, kan industrilandene også ensidig bygge ned eller avskaffe toll på produkter fra utviklingsland gjennom sine tollpreferanseordninger (GSP).

Tekniske handelshindringer i form av standarder, tekniske forskrifter, helse- og sikkerhetskrav av forskjellig art, representerer en betydelig barriere for eksportører fra utviklingsland. Det ligger en stor utfordring i å utvikle systemer som sikrer grunnleggende sikkerhetsbehov, uten at utviklingslandenes eksportører ekskluderes.

Økt gjensidig liberalisering må gå hånd i hånd med bistand for å utvikle nasjonale institusjoner og infrastruktur til fremme av handel og for å bidra til mer diversifisert produksjon der hvor produksjon og handel domineres av et fåtall produkter. Dette kan industrilandene bidra til, både gjennom multilaterale programmer som Det integrerte rammeverket for handel og bistand og gjennom sin bilaterale bistand.

Fred, sikkerhet og menneskerettigheter må sikres

Fred og sikkerhet er grunnleggende forutsetninger for enhver stabil, positiv utvikling. Befolkningsgrupper som allerede i utgangspunktet er utsatte, rammes alltid hardest når det kommer til væpnet konflikt; gjennom selve den fysiske trusselen, forflytning, splittelse av familier og tap av inntekt og formue. Blant de mer langsiktige virkningene er nedbryting av den sosiale kapitalen (nettverk, lokalbaserte kunnskaper etc.) – de kanskje viktigste ressursene de fattige selv har for å redusere sin fattigdom. I tillegg kommer svekkelse av samfunnets evne til å sikre sysselsetting og sosiale tjenester. Konfliktforebyggende og fredsskapende innsats er derfor av stor betydning for de fattigste delene av befolkningen.

Ekstrem fattigdom innebærer krenkelse av menneskeverdet, og av grunnleggende menneskerettigheter. De fattigste delene av befolkningen og grupper som av ulike grunner er utestengt fra utviklingsprosessene, som kasteløse, urbefolkninger og i mange tilfeller kvinner, er samtidig de som i størst grad utsettes for menneskerettighetsbrudd. Dette gjelder sivile og politiske så vel som økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Det er derfor en positiv gjensidighet mellom fattigdomsreduksjon og styrking av menneskerettighetene.

Majoriteten av verdens fattige er kvinner. Likestilling og styrking av kvinners stilling er en viktig forutsetning for fattigdomsbekjempelse og forsvar av menneskerettighetene. I de fleste samfunn befinner kvinner seg i en underordnet stilling. De er sosialt, kulturelt og økonomisk avhengig av menn. Det er ubalanse mellom kvinner og menns arbeidsbyrde og i deres tilgang på eiendom, andre ressurser og makt. Kvinner har færre muligheter enn menn til å påvirke, delta i og dra fordel av utviklingen. Store ulikheter mellom kvinner og menn representerer tap av økonomiske og menneskelige muligheter og dermed et tap for samfunnet som helhet.

Det er økende internasjonal oppslutning om å se virkningene av fattigdom også som brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Både enkeltindivider og sosiale grupper skal ha muligheter til å ta ansvar for egne liv og egen velferd. I denne sammenhengen er også det å fremme like rettigheter mellom kvinner og menn viktig. Det er et politisk ansvar å legge til rette for dette.

Fattigdomsreduksjon krever godt styresett og demokrati

Styresett dreier seg både om hvordan samfunnets verdier forvaltes og om hvilken mulighet folk har til å gjøre sine rettigheter gjeldende, bl.a. overfor myndighetene. I samfunn der det offentlige apparatet fungerer dårlig eller vilkårlig, hindres ofte tilgangen for mange fattige til helse og utdanning. Direkte av faktorer som f.eks. korrupsjon. Indirekte av negative/dårlige rammebetingelser som hemmer investeringer i sysselsettingsskapende virksomhet, som det offentliges inntekter avhenger av. I slike samfunn medfører også korrupsjon innen politi og rettsapparat liten rettsbeskyttelse for de fattige og de utsettes lett for vilkårlige overgrep fra myndighetspersoner og andre uten at disse stilles til ansvar.

Godt styresett innebærer derimot respekt for grunnleggende menneskerettigheter, håndheving av rettsstatens prinsipper, demokratisk kontroll med forvaltningen og at befolkningen likebehandles av det offentlige, både når det gjelder tilgang til tjenester og retten til beskyttelse. Godt styresett besvares med tillit fra befolkningens side og med vilje til langsiktig satsing fra næringslivet. For mange mennesker betyr det dermed økte muligheter til å komme ut av fattigdommen ved egne krefter. Generelt er en velfungerende offentlig sektor, basert på åpenhet og demokratisk kontroll, en forutsetning for effektiv ressursutnyttelse og sikring av befolkningens rettigheter.

Helse, utdanning og sosialpolitikk er viktige våpen mot fattigdommen

Investeringer i menneskelig kapital er avgjørende for utvikling og for reduksjon av fattigdom. De internasjonale utviklingsmålene reflekterer dette ved at mange av målene har nær tilknytning til Hiv/aids, helse og utdanning.

Fattigdom og helse er nært knyttet sammen i en ond sirkel. Infeksjonssykdommer som tuberkulose, malaria og en rekke barnesykdommer har et veldig omfang og er mange steder i framvekst. Personlig lidelse, redusert læringsevne, redusert produktivitet og forringelse av familieøkonomi er resultater av sykdom. Kostnadseffektiv forebygging, f.eks. gjennom vaksinasjon og behandling finnes, men når ikke hele befolkningen, aller minst de fattige. Forebygging og behandling har direkte fattigdomsreduserende effekt. Det er behov for økt nasjonal og internasjonal innsats for å bekjempe fattigdomssykdommene. Styrking av helsevesenet er en forutsetning for å lykkes med dette. Satsingen gjennom allianser som GAVI – "Global Alliance for Vaccines and Immunization", og "Global HIV/AIDS and Health Fund" er eksempler på nødvendig og koordinert samarbeid som Norge støtter.

I enkelte utviklingsland har Norge bidratt til økt bruk av IKT i primærhelsetjenesten, noe som har vist seg vist seg å være særdeles nyttig både for diagnose og behandling.

Utdanning er en grunnleggende forutsetning for at enkeltindivider skal kunne realisere sine evner og ambisjoner. Det er også en betingelse for at de skal kunne bidra effektivt til sosial og økonomisk utvikling for samfunnet. Et jevnt høyt utdannings- og kunnskapsnivå er også en forutsetning for et økt spekter av egenproduserte varer for konsum og eksport og dermed for vellykket integrasjon i verdensøkonomien. Det ekstremt lave utdanningsnivået og utdanningens lave kvalitet, er en alvorlig hemsko for utviklingen i mange land. Dessuten er ofte undervisningsopplegget lite relevant i forhold til folks livssituasjon og for de kunnskapskrav næringslivet stiller. Mange utviklingsland må klart satse betydelig sterkere og mer målrettet enn i dag på utdanning for å få mer vekst og dynamikk i økonomi og samfunnsliv. Satsing på IKT-kunnskaper er en viktig del av dette.

Sosialpolitikk dekker et bredt område, bl. a. organisering av sosiale tjenester, sosiale sikkerhetsnett, ivaretakelse av behovene til marginaliserte grupper, rusmiddelomsorg, velferdspolitikk i bred forstand og trygd. Sosialpolitikk har klar relevans for nasjonale strategier for fattigdomsreduksjon, men er lite påaktet i mange slike strategier. Feltet får imidlertid etter hvert økende oppmerksomhet både i Verdensbanken, i FN og i bilaterale fora, og vil dermed ventelig få en mer sentral plass i den internasjonale dialogen om utformingen av fattigdomsstrategier.

Energiutvikling gjør fattige land mindre sårbare

Tilgang på energi er en viktig forutsetning for næringsutvikling. Mange land mangler egne energiressurser eller har utnyttet disse svakt. De har dermed store kostnader til energiimport, noe som gjør dem sårbare for brå og store endringer i oljeprisene. Samtidig er ofte distribusjonsnettet for elektrisk kraft lite utbygget og i dårlig stand, noe som innebærer betydelige tap. I landområder med mange fattige medfører dette stor belastning på brennvedressurser, noe som resulterer i erosjonsproblemer og dermed en forverret livssituasjon for de fattige.

Mange land med betydelige vannkraft- og gassressurser er ikke i stand til å nyttiggjøre seg disse på grunn av manglende lokal etterspørsel og distribusjonsnett og manglende prosesskapasitet for LNG (Liquid Natural Gas). I mange land brennes også nesten alt gassoverskudd etter oljeproduksjon av. Norge har kompetanse til – og vil – bidra til at disse landene, gjennom bedre utnytting av egne energiressurser, enøk-tiltak og bedre distribusjonsnett, får redusert sine kostnader og frigjort midler til bruk for fattigdomsbekjempelse.

III Utviklingssamarbeidets rolle og innretning

Utviklingssamarbeid er viktig for å bryte den negative trenden som mange fattige land er inne i og for å realisere de internasjonale utviklingsmålene. Riktig innrettet kan utviklingssamarbeid være en katalysator for initiativ og prosesser som ellers kan risikere å stanse i en tidlig fase eller kan komme til å trenge svært lang tid på å modnes. For land med beskjeden handel og som også mottar lite internasjonal privat kapital, vil bistand fra det internasjonale samfunnet være avgjørende for å sikre investeringer innen basisområder som offentlig forvaltning, bedring av næringslivets rammevilkår og helse og utdanning.

Nasjonale fattigdomsstrategier må danne grunnlaget

Eksterne bistandspartnere må avstå fra å holde fram blåkopi-løsninger for hvordan samarbeidslandenes fattigdomsstrategier 3Bl.a. PRSP skal utformes eller hva de skal inneholde. Dette er ikke i tråd med en tilnærming som tar idéene om mottakeransvar og partnerskap på alvor og vil lett føre til lav grad av eierskap og ansvar i mottakerlandene og dermed lite bærekraftige tiltak. Utviklingslandenes myndigheter og egne innbyggere må selv analysere sin situasjon, definere sine mål og legge opp sin strategi og sine planer for å nå dem.

Eksterne støttespillere må på sin side forsikre seg om at landene som mottar deres støtte har gjort et godt arbeid med å analysere sin fattigdomssituasjon og viser vilje til å følge opp analysene gjennom de politiske valg som treffes. De må på eget grunnlag vurdere hvor god forvaltningsmessig kapasitet myndighetene har til å følge opp de planer som legges. De må dessuten se sitt bistandssamarbeid i sammenheng med et bredere arbeid for å fremme utviklingslandenes interesser i det internasjonale systemet for handel og i sammenheng med de totale rammebetingelsene for investeringer. De må også vurdere i hvilken grad politiske beslutninger som fattes har bred politisk legitimitet, og ikke er diktert av egeninteressene til en liten politisk og økonomisk elite.

Dette er en fundamentalt annerledes og mer helhetlig tilnærming til bistand enn en som legger vekt på forvaltning av individuelle bistandstiltak. Den krever bredere kompetanse og perspektiv enn det som i dag er fremtredende i de fleste organisasjoner med ansvar for bistand og utviklingssamarbeid. En slik tilnærming krever bl.a. kapasitet til å kombinere makroøkonomisk innsikt med forståelse for sosiale, kulturelle og institusjonelle prosesser og til å forstå hvordan nasjonale og internasjonale prosesser virker og samvirker.

OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon må være retningsgivende

I sin studie av medlemslandenes arbeid for bekjempelse av fattigdom fra 1999 slo OECD/DAC fast at bilateralt utviklingssamarbeid tradisjonelt har hatt sterk orientering mot enkeltprosjekter, for liten vekt på viktige forutsetninger for utvikling av næringslivet i utviklingslandene, og for svakt fokus på institusjonelle, makroøkonomiske og internasjonale utfordringer og deres effekt på utviklingssamarbeidet. Det ble også bemerket at det hadde vært, og fortsatt var, for liten grad av samkjøring mellom forskjellige giverlands krav til sine partnere - med medfølgende overbelastning av administrasjonen i mottakerlandene. Bilaterale givere var også lite flinke til å fokusere utviklingssamarbeidet på de områdene utviklingslandene selv prioriterer. Det var en tendens blant givere til å kjøre fram egne, ofte politisk motiverte agendaer i utviklingslandene og tjene egne økonomiske interesser, i stedet for å basere sin støtte på landets egne strategier.

Dette er svakheter i tradisjonelt utviklingssamarbeid som har gjort det nødvendig å etablere en fundamentalt ny tilnærming hvor idéene om nasjonalt eierskap, partnerskap, samkjøring, helhetstenkning og langsiktighet virkeliggjøres i måten utviklingssamarbeidet organiseres på. OECD/DACs "Guidelines on Poverty Reduction", retningslinjene for hvordan medlemslandene best kan bidra til fattigdomsreduksjon, er et vesentlig bidrag til en slik nyorientering. De har tilslutning fra alle medlemslandene, bygger på deres erfaringer og er avstemt mot og utdyper OECD/DAC-retningslinjene for kvinnerettet bistand, miljørettet bistand og harmonisering. Hovedprinsippene i OECD/DAC-retningslinjene for fattigdomsreduksjon er:

  • De strategier for fattigdomsbekjempelse som utviklingslandet selv leder og har eierskap til, må danne grunnlaget for beslutninger om givernes innsats. Dette må underbygges ved at en setter av tilstrekkelig tid og ressurser til å etablere ekte, gjensidige partnerskap og vedlikeholde dem gjennom effektive mekanismer og nettverk.
  • Utviklingssamarbeidet må konsentreres om de land der det er best muligheter for å redusere fattigdommen, basert på andelen absolutt fattige, vedkommende regjerings vilje til å etablere godt styresett og bekjempe fattigdom og på oppnådde resultater, hensyn tatt til eksterne rammebetingelser.
  • Arbeidsbyrden som utviklingssamarbeidet innebærer for lokale partnere, må reduseres ved å slå sammen innsatser, forenkle administrative krav og koordinere tilnærminger og tiltak.
  • Det må, både i industriland og i de fattigste landene, legges mer vekt på å utvikle menneskelig og institusjonell kapasitet og tilpasse arbeidsmetoder til de utfordringer og behov som et reelt partnerskap for fattigdomsreduksjon innebærer.
  • I arbeid med fattigdomsreduserende tiltak må hensynet til miljømessig bærekraftig utvikling og kjønnsperspektivet være med i alle politiske tilnærminger, programmer, instrumenter og former for innsats.
  • Fattigdomsreduksjon skjer ikke innenfor et budsjettår. I størst mulig grad må flerårige tidsrammer legges til grunn for støtten til fattigdomsreduksjon
  • Resultatene av utviklingssamarbeidet mht. omfang og virkning på fattigdomsreduksjon må evalueres jevnlig. Lokale muligheter for å føre kontroll med oppfølgingen av programmer for fattigdomsbekjempelse og gjeldslette må styrkes. Dette må blant annet skje gjennom bruk av lokale indikatorer og mål for fattigdomsreduksjon, og styrking av statistikk-, analyse- og evalueringskapasitet hos partnerne i utviklingslandene.
  • Retningslinjene peker særlig på viktigheten av økt "Policy Coherence" – samsvar og synergi mellom ulike politikkområder – og tilrår medlemslandene å iverksette prosesser for å samkjøre alle deler av sin politikk rettet mot utviklingsland på måter som tilgodeser fattigdomsreduksjon i disse landene.

Norsk utviklingssamarbeid er i viktige henseender mer fattigdomsrettet enn gjennomsnittet blant OECD-landene. Norsk bilateralt utviklingssamarbeid er i stor grad konsentrert om verdens fattigste land, og i stor grad om land med et – relativt sett – godt nasjonalt styresett. Norges samarbeid er også i mindre grad bundet til egne leveranser enn bistand fra de fleste andre land. I tillegg var Norge tidlig ute med å legge sterk vekt på nasjonalt eierskap, gjennom å basere utviklingssamarbeidet på prinsippet om mottakeransvar. Norge legger også stor vekt på det multilaterale systemets betydning. Vi kanaliserer en betydelig del av bistanden gjennom dette systemet og legger vekt på at institusjonene vi støtter slutter seg til de internasjonale utviklingsmålene og prinsippene bak OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon. Norge legger for øvrig vekt på å styrke utviklingslandenes deltakelse i og forhandlingsstyrke innenfor det internasjonale handelsrammeverket.

OECD-retningslinjene, ny kunnskap og endringer i utviklingslandene selv, i de globale rammebetingelsene og i samspillet mellom de aktørene som er involvert i internasjonalt utviklingssamarbeid, tilsier at også Norge må justere noe på kursen for å bidra mer effektivt til innsatsen mot fattigdom. Mer enn noen gang tidligere er det viktig å se Norges innsats i forhold til hva andre aktører gjør og det er behov for bedre konsistens i den totale norske politikken som influerer på situasjonen til de fattige utviklingslandene. Norge har sluttet seg til prinsippene bak OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon og disse vil, sammen med de internasjonale utviklingsmålene, være sentrale elementer i vårt utviklingssamarbeid.

IV Handlingsplanen – dette vil vi gjøre

Sikre sammenheng i politikk med relevans for fattigdomsreduksjon

En rekke politikkområder har direkte og indirekte betydning for utviklingslands muligheter til å løse sine fattigdomsproblemer. Politikk som direkte eller indirekte er rettet mot landene i sør, bør primært gagne bekjempelse av fattigdommen i disse landene. Et viktig mål for norsk politikk må være å skape samsvar i politikken på alle områder med sikte på at den ikke skal virke negativt inn på fattigdomsbekjempelsen i utviklingsland.

På hjemmebane vil vi derfor:

  • Bidra til at det etableres interdepartementale ordninger og kontaktpunkter i ulike departementer og direktorater for å gjennomgå politikkområder i et fattigdomsperspektiv basert på OECD/DACs sjekkliste (jf. vedlegg 2).
  • Bidra til at politiske beslutninger av åpenbar betydning for fattigdomssituasjonen i utviklingsland, vurderes også ut fra dette perspektivet og til at politiske beslutninger som kan bidra til reduksjon av fattigdom tilstrebes. Evt. bør konsekvenser av slike beslutninger utredes.

Når det gjelder den internasjonale innsatsen for fattigdomsreduksjon vil vi:

  • Arbeide for økt aksept blant OECD/DACs medlemmer for at organisasjonen i sine årlige rapporter om samarbeidet med utviklingslandene og i forbindelse med landeksaminasjoner, omtaler i hvilken grad de enkelte medlemsland aktivt følger opp DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon og for "Policy Coherence".
  • Bidra til at prinsippene bak DAC-retningslinjene drøftes og etterleves også av relevante FN-organisasjoner og –fond og av utviklingsbankene.
  • Generelt bidra til bedre sammenheng i industrilandenes politikk overfor de fattigste utviklingsland og til å sette fattigdomsspørsmål på dagsorden under møter i relevante internasjonale organisasjoner og fora. Dette innebærer også å arbeide for nedbygging av ordninger i industrialiserte land, som bidrar til å opprettholde fattigdommen i utviklingslandene.
  • Arbeide for at utviklingslandenes situasjon settes i fokus i WTO-sammenheng og bidra til at disse landene kan delta aktivt i forhandlingene i WTO.
  • Bidra til at spørsmål om både giverlands og utviklingslands politikk på andre områder enn utviklingssamarbeid, drøftes i internasjonale konsultasjoner knyttet til utviklingssamarbeid og til at utviklingslandene tar opp slike spørsmål.

Realisere de internasjonale utviklingsmålene og bidra til utarbeidelse av nasjonale fattigdomsstrategier

For at norsk innsats mot fattigdom skal gi resultater må den bygge på brede allianser nasjonalt og internasjonalt med samarbeidsland, multilaterale organisasjoner, andre industriland, frivillige organisasjoner og privat sektor.

Vi vil derfor:

  • Styrke arbeidet med fattigdomsreduksjon som en sentral dimensjon i FNs utviklingsarbeid, bl.a. ved å følge opp de internasjonale utviklingsmålene og øvrige prinsipper som denne handlingsplanen er basert på, i de styrende organer i FNs fond og programmer, i de internasjonale finansinstitusjonene og i WTO.
  • Legge de internasjonale utviklingsmålene til grunn for dialogen med utviklingslandene om fattigdomsproblemet og deres egne utviklingsplaner og bygge på OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon i oppfølgingen av disse målene.
  • Bidra til å styrke FN som aktør og drivkraft i det internasjonale arbeidet for fattigdomsreduksjon. Bidra til avklaring av de respektive rollene til og koordineringen mellom de internasjonale finansinstitusjonene, de ulike delene av FN-systemet, WTO og andre relevante internasjonale organer i innsatsen mot fattigdom
  • Delta aktivt i et samarbeid for å bidra til at Norges samarbeidsland kan lage gode fattigdomsstrategier. Stille faglige ressurser til disposisjon for dette.
  • Bruke relevante fagmiljøer til å bistå norske og internasjonale aktører og utviklingslandene selv, i faglige spørsmål knyttet til arbeidet for fattigdomsreduksjon

Sette tydelige mål og prioriteringer innen utviklingssamarbeidet

Norge vil konsentrere det langsiktige bilaterale samarbeidet til et begrenset antall hovedsamarbeidsland. Landene skal være blant verdens minst utviklede (MUL) med høy grad av fattigdom. I disse landene legges det opp til et langsiktig og omfattende samarbeid som tar sikte på å yte et vesentlig bidrag til landenes fattigdomsreduksjon. Nivå og innretning på samarbeidet vil være avhengig av bl.a. behov i landene, samlet bistand fra giverne, og landenes evne til å nå resultater og deres vilje til å utvikle et tilfredsstillende styresett. Samtidig vil formen på samarbeidet med det enkelte hovedsamarbeidsland kunne variere over tid, f eks ved at den finansielle støtten reduseres, mens dialogen og kunnskapsoverføringene intensiveres i perioder med en negativ utvikling i landets styresett og mangelfulle resultater i form av fattigdomsreduksjon.

Norge legger vekt på at bistanden til hovedsamarbeidsland gjennom stat-til-stat samarbeidet og støtten gjennom norske institusjoner, bedrifter og organisasjoner, samt multilaterale organisasjoner, skal ta utgangspunkt i landenes egne strategier, planer og prioriteringer, og være et reelt mottakerledet samarbeid med andre givere. For å sikre samordning og unngå unødig belastning på mottakerlandenes administrasjon, legges det vekt på at en økende andel av norsk bistand skal ytes som program- og budsjettstøtte rettet mot å nå de internasjonale utviklingsmålene.

I tillegg til hovedsamarbeidslandene legger Norge opp til å yte bilateral bistand til noen særskilte samarbeidsland. I disse landene vil innsatsen bli konsentrert til sektorer eller fagfelt som landenes egne utviklingsplaner har vurdert som felter med betydelig potensiale for bidrag til fattigdomsreduksjon, og hvor Norge har spesielle forutsetninger for å gi råd og støtte.

Regionalt økonomisk og politisk samarbeid og økt økonomisk integrasjon i en region kan legge grunnlaget for tettere politisk samhandling og vekst. Dette er ikke minst viktig i Afrika som i så mange år har vært preget av krig og konflikt. Norsk utviklingspolitikk skal bidra til slikt samarbeid.

Målene og prioritetene for det multilaterale samarbeidet er i stor grad de samme som for den bilaterale bistanden. Samarbeidet gjennom det multilaterale systemet favner imidlertid videre, både geografisk og mht. målgruppene for bistanden, siden dette samarbeidet i større grad også inkluderer andre land enn de fattigste.

Støtten til det multilaterale systemet har en egenverdi for Norge. Som et lite land som ofte må fremme våre prioriteter gjennom allianser og samarbeid med andre, har vi erfart at et sterkt multilateralt engasjement er en forutsetning for et vellykket internasjonalt utviklingssamarbeid, og at stor grad av enighet om mål og virkemidler er avgjørende for at et slikt samarbeid skal bli effektivt.

I denne sammenheng betyr etableringen av et felles sett av mål, de internasjonale utviklingsmålene, et stort framskritt i samarbeidet mellom de multilaterale organisasjonene så vel som i samarbeidet mellom dem og andre viktige givere og mottakerland. Økt samarbeid mellom de multilaterale organisasjonene må forventes å bidra til bedre koordinert bistandsinnsats.

En stor andel av norsk bistand til fattige land skal fortsatt kanaliseres gjennom multilaterale organisasjoner. Resultater på landnivå vil bli viet større oppmerksomhet. Det legges opp til at multilaterale midler innenfor prioriterte satsingsområder også kan brukes til å støtte multilaterale organisasjoners virksomhet i land eller grupper av land, når det bidrar til at organisasjonene kan fylle sin rolle mer effektivt innenfor koordinerte innsatser på landnivå.

Praktisk talt alle FN-organisasjoner har de siste årene gjennomgått omfattende reformer og effektiviseringstiltak. Dette arbeid må forsette, samtidig som det multilaterale systemet må gis ressurser til å bistå utviklingslandene med å oppfylle de globale målene. Norge vil fortsatt arbeide for å styrke FN-systemets evne til å sette mottakerlandene bedre i stand til å lede kampen mot fattigdom.

Skape et mer effektivt og mottakerstyrt utviklingssamarbeid med utgangspunkt i nasjonale fattigdomsstrategier

Det er viktig å redusere graden av kompleksitet og rette opp manglene ved giversamordningen i utviklingssamarbeidet, samt å bidra til økt nasjonalt eierskap til planer og programmer. Det må legges større vekt på at landene selv inntar lederrollen og på mekanismer som reduserer den forvaltningsmessige belastning som internasjonal støtte utgjør, uten at dette går ut over kvaliteten på innsatsen.
Vi vil bidra til at:

  • En vesentlig del av bistanden i land der mangel på kapasitet i forvaltningen er en flaskehals i utviklingssamarbeidet, skal rettes inn mot å styrke denne kapasiteten. Samtidig skal det legges særlig vekt på å samarbeide på måter som minimaliserer den forvaltningsmessige belastningen på samarbeidspartnerne.
  • Stat-til-stat-samarbeidet med hovedsamarbeidsland generelt konsentreres om brede innsatsområder/programmer av betydning for varig fattigdomsreduksjon i det aktuelle land. Omleggingen fra prosjektstøtte til ulike former for programstøtte og bidrag til bedre makroøkonomisk styring gjennom forbedringer i den offentlig finansforvaltningen i mottakerland, er forutsetninger for å oppnå varig fattigdomsreduksjon.
  • UNDP og de internasjonale finansinstitusjonene intensiverer sitt arbeid for at utviklingslandene selv skal arrangere fellesmøter med giverne (CG møter og "Round Tables").
  • Også FNs utviklingsorganisasjoner og -fond, de internasjonale finansinstitusjonene og andre organer på den internasjonale utviklingsarenaen etterlever de internasjonale utviklingsmålene og prinsippene for fattigdomsreduksjon, som bl.a. ligger til grunn for OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon.
  • Det skal fortsatt gjennomføres bilaterale samtaler/forhandlinger etter behov. Dialogen mellom Norge og aktuelle mottakere av norsk bistand skal i størst mulig grad samordnes med andre giverland.

Bringe de fattigste utviklingslandene inn i de globale integrasjonsprosessene

Marginaliseringen av de fattigste utviklingslandene i en stadig mer integrert verden, kan motvirke gjennom aktiv innsats fra industrilandene. Både forsvarlig bruk av globale fellesgoder som klima og miljø og ønsket om en dynamisk og balansert global økonomisk/sosial utvikling, samt de internasjonale utviklingsmålene og målet om å bedre forholdene i de fattigste utviklingslandene, krever en slik innsats.

Vi vil bidra til:

  • At fattige land drar bedre nytte av global integrasjon på ulike områder, og samtidig bidra til å redusere negative virkninger av globalisering for fattige land.
  • At utviklingslandene kan spille en mer aktiv rolle i WTO.
  • At varer og tjenester fra utviklingsland får stadig bedre adgang til markedene i industrilandene.
  • Å utvide kunnskapsgrunnlaget mht. faktorer som hemmer og fremmer fattige utviklingslands deltakelse i de globale integrasjonsprosessene.
  • Utredning av alternativer for regulering av internasjonale kapitalstrømmer med sikte på å hindre globale finansielle og økonomiske kriser.
  • Globalt samarbeid for å hindre kriminalitet som spres gjennom raske globale integrasjonsprosesser.

Bidra til arbeidet for fred, sikkerhet, menneskerettigheter og demokrati

Tiltak for fred, sikkerhet, menneskerettigheter og demokrati står sentralt i arbeidet for fattigdomsreduksjon. Norsk politikk er bl.a. basert på FNs ulike rettighetskonvensjoner. Det forventes at land vi samarbeider med respekterer konvensjoner de har ratifisert. Norsk bistand støtter i denne sammenheng de bestrebelser myndighetene i disse landene gjør for å bygge kapasitet for å sikre folk trygghet og legge til rette for en effektiv bekjempelse av fattigdomsproblemet.

Vi vil bidra til:

  • At de fattiges situasjon vies spesiell oppmerksomhet i forbindelse med konfliktforebyggende og fredsskapende innsats. Medvirkning fra grupper som representerer utsatte deler av befolkningen i utformingen av løsningsforslag og tiltak vil bli vektlagt. Vi må også bidra til at interessene til spesielt svake grupper, som kvinner og barn, blir ivaretatt.
  • Reduksjon av problemet med rekruttering av fattige, og særlig barn, til væpnede konflikter.
  • Fortsatt aktiv kamp mot utbredelsen av håndvåpen og produksjon og spredning av landminer.
  • At sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fortsatt skal stå sentralt i dialogen med land Norge har samarbeid med. I tråd med de internasjonale utviklingsmålene skal særlig fokus rettes mot oppfyllelse av kvinne- og barnekonvensjonen.

Bekjempe Hiv/aids-epidemien

Det er besluttet å intensivere kampen mot hiv/aids i det norske utviklingssamarbeidet. Dette arbeidet gis nå topp prioritet. Når det gjelder strategisk tilnærming vil vi fra norsk side legge hovedvekten på forebygging, med vekt på økt bredde, mangfold og kreativitet i aidsarbeidet. Forebygging og konsekvenser av hiv/aids skal vurderes i alle utviklingstiltak og integreres der det er relevant. Samtidig vil Norge arbeide for at behandling blir lettere tilgjengelig og rimeligere.
Videre vil vi bidra til at:

  • FN systemet og utviklingsbankene intensiverer aidsarbeidet innen sine mandatområder.
  • Hiv/aidsarbeidet knyttes bedre opp til nasjonale fattigdomsstrategier.
  • Gjennomføringen av nasjonale planer og strategier framskyndes og styrkes med særlig fokus på distrikter og lokalmiljøer.
  • Samarbeid mellom sentrale aktører, inklusive det sivile samfunn på landnivå, fremmes.
  • Kvinners og unge jenters stilling styrkes.
  • Samspillet mellom offentlig og privat sektor stimuleres.
  • Smitte fra mor til barn hindres, til at barn gis mulighet til å utvikle mestringsevne og ferdigheter og at de sikres omsorg.
  • Ungdom endrer risikoatferd og får tilgang til prevensjon og rådgivning
  • Menn involveres og ansvarliggjøres.
  • Arbeidsplasser vektlegger forebygging og vern.
  • Stigmatisering motvirkes og rettigheter til mennesker som lever med hiv/aids sikres.
  • Behandling blir billigere og lettere tilgjengelig og koblingen mellom hiv/aids og tuberkulose styrkes.

Bidra til økt økonomisk vekst og næringsutvikling

Økonomisk vekst som overstiger befolkningsveksten er nødvendig for å skape varig fattigdomsreduksjon. Et stabilt økonomisk fundament er videre en forutsetning for at tiltak innen andre områder skal lykkes og bli bærekraftige i et lengre tidsperspektiv. Støtte til forvaltningen av offentlige finanser, næringsutvikling og annen innsats som fremmer økonomisk utvikling og matvaresikkerhet må være bærebjelker i vår politikk for fattigdomsreduksjon. Hvilke innsatser som er nødvendig i det enkelte land vil avhenge av hva som er hovedutfordringene i landet og hva den nasjonale fattigdomsstrategien legger opp til.

Vi vil derfor:

  • Bidra til gjeldslette, budsjettstøtte og andre tiltak for å bedre den makroøkonomiske situasjonen i samarbeidslandene.
  • Arbeide for bedre markedsadgang for varer fra de fattigste utviklingslandene
  • Støtte oppbygging av nasjonale institusjonelle rammeverk som legger til rette for investeringer, produksjon og handel
  • Støtte utvikling og diversifisering av produksjon og handel, og utvikling av lokalt næringsliv og sysselsetting, herunder bidra til utvikling av primærnæringene
  • Bidra med insentiver for investeringer og kompetanse for oppbygging av bærekraftig næringsvirksomhet
  • Bidra til å forbedre fysiske rammebetingelser, som for eksempel infrastruktur, av særlig betydning for økonomisk utvikling
  • Yte relevant bistand til offentlig finansforvaltning og bidra til bedre koordinering av denne bistanden internasjonalt.
  • Bidra til å sikre fattige, og særlig fattige kvinners, bruks- og eiendomsrett til jord.

Bidra til bedre sosial utvikling

Manglende helse- og utdanningstilbud for de fattige er ikke bare et uttrykk for at disse sektorene er svakt utviklet i mange land. Det er ofte også et resultat av at de tilbud som finnes først og fremst er rettet inn mot å imøtekomme behov til andre deler av befolkningen. Vi vil derfor bidra til at sosiale sektorer vektlegges i nasjonale fattigdomsstrategier og at bistand kanaliseres gjennom offentlige og andre tiltak. Tema og tiltak som har særlig relevans for fattigdomsreduksjon og som er rettet mot fattige vil bli prioritert. Dette gjelder ikke bare innen helse og utdanning, men også arbeid for å styrke en sosialpolitikk som er rettet mot marginaliserte grupper. Det vil bli lagt vekt på at støtte og finansiering fra giverhold samordnes i sektorprogrammer og lignende mekanismer. Globale programmer vil også bli prioritert.

I dialogen med samarbeidsland om strategier vil vi særlig bidra til at følgende prioriteres:

  • Styrking av utdanningssystemets kapasitet og reformer i sektoren, med spesiell vekt på å tilgodese fattige gruppers interesser.
  • Alfabetiseringstiltak og grunnskoleutdanning, med spesiell vekt på fattige befolkningsgrupper.
  • Tiltak for rekruttering av studenter fra lavere sosiale lag til videregående og høyere utdanning, særlig jenter/kvinner.
  • Klar fattigdomsprofil i sektorprogrammer på helse og utdanning.
  • Fattigdomsrettede helsetiltak med fokus på tuberkulose, vaksine, reproduktiv helse, og særlig prioritet til målgrupper som barn, ungdom og kvinner.
  • Globale initiativ som GAVI og Global HIV/AIDS and Health Fund, og til at fattigdoms- og bærekraftprofilen i disse initiativene sikres.
  • Videreutvikling på nasjonalt og globalt nivå av sosialpolitiske virkemidler som er relevante for de fattige.
  • Utvikling av sosiale sikkerhetsnett og trygdesystemer.

Økt fokus på kvinner og likestilling

Fattigdomsorientert bistand må være kvinnerettet. Utviklingssamarbeidet skal bidra til dette. Vi vil satse på økt kvinneretting av norsk utviklingssamarbeid ved å:

  • Gi kjønnsperspektivet en mer framtredende plass i Norges bidrag til den internasjonale dialog om utviklingsspørsmål
  • Bidra til at kjønnsperspektivet sikres i nasjonale fattigdomsstrategier
  • Fortsatt prioritere næringsutviklingstiltak (f.eks. mikrofinans) som har vist seg å være særlig egnet til å styrke kvinners stilling i samfunnet

Styrke institusjonsbygging og godt styresett i samarbeidsland

Utfra erkjennelsen at faglig kompetanse og institusjonelle mangler er blant de viktigste hindre for utvikling, er norsk bistand i økende grad blitt orientert i retning av institusjonsbygging. Et bredt samarbeid er etablert med norske institusjoner for dette formålet. Denne bistanden vil bli videreført og videreutviklet gjennom:

  • Samarbeid med myndighetene om utvikling av institusjoner for godt styresett.
  • I land hvor myndighetene er tilbakeholdne med å fremme godt styresett, vil utviklingssamarbeidet bli konsentrert om å styrke det sivile samfunn, med vekt på å sikre fattige befolkningsgruppers behov og deres evne og muligheter til å fremme sine interesser i samfunnet.
  • Økt grad av koordinering av slik bistand med andre givere
  • Fortsatt vekt på støtte på felter hvor norske institusjoner har klare faglige fortrinn.

Bedre miljø og naturressursforvaltning

Enhver innsats for fattigdomsreduksjon vil måtte skje innen de rammer miljø og naturressursgrunnlag setter. Miljø- og naturressursproblemene øker i marginale områder som ofte bebos og brukes av de aller fattigste i samfunnet. Vern og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet og knappe naturressurser er viktige faktorer for å sikre miljø- og livsgrunnlaget til ulike befolkningsgrupper.
Vi vil derfor bidra til at:

  • Fattigdomsperspektivet belyses i forbindelse med planlegging og gjennomføring av støtte til miljø og naturressursforvaltningstiltak
  • Miljøproblemer av særlig betydning for fattige befolkningsgrupper blir tatt opp innenfor rammen av nasjonale fattigdomsstrategier
  • Nasjonale miljøstrategier og andre nasjonale strategier samordnes bedre med fattigdomsstrategiene.

Fattigdomsreduksjon gjennom energiutvikling

Tilgang på energi er en nøkkelfaktor for å oppnå økonomisk vekst og redusert fattigdom. Ca. 2 mrd. mennesker i utviklingsland er i dag uten tilgang til elektrisitet, noe som bidrar sterkt til press på miljø og naturressurser, og til større arbeidsbyrde for kvinner.

Vi vil:

  • Øke innsatsen for å oppnå bedre, sikrere og mer bærekraftig energiforsyning gjennom deltakelse i relevante multilaterale programmer under Verdensbank- og FN-systemet.
  • Styrke den bilaterale innsatsen for utvikling av bærekraftig energiforsyning i hovedsamarbeidslandene.
  • Innarbeide utvikling av energiressurser og -forsyning som virkemiddel for fattigdomsbekjempelse i intensjonsavtalene med hovedsamarbeidslandene
  • Samarbeide med Verdensbank- og FN-systemet om oppfølgingen av det norske internasjonale initiativet for å utnytte som energikilde, gass som i dag brennes av eller slippes ut i atmosfæren i forbindelse med oljeutvinning i utviklingsland.
  • Basere norsk bistand på dette feltet på norsk energikompetanse.

Bidra til mer fattigdomsorientert humanitær bistand

I forbindelse med konflikter så vel som akutte katastrofer, blir tiltak for lindring av nød rettet inn mot dem som er direkte rammet, uavhengig av deres bakgrunn. Det blir samtidig gitt støtte til fredsprosesser for å medvirke til at krigs og konfliktsituasjoner kan bilegges. Bistand gis også i sluttfasen og i etterkant av konfliktsituasjoner for å unngå gap mht. tiltak for å opprettholde livsvilkårene for sivilbefolkningen i påvente av bistand i en gjenoppbyggings- og utviklingsfase.

Vi vil:

  • Bidra til at støtte til forebyggende tiltak når fram til fattige befolkningsgrupper som er særlig sårbare i katastrofesituasjoner.
  • Bidra til rask identifikasjon av utsatte grupper, med særlig oppmerksomhet på kvinners og barns situasjon, i forbindelse med katastrofe- og krisesituasjoner. Støtte til tiltak som kan avhjelpe situasjonen til disse gruppene, vil bli prioritert.

Etablere bredere og mer relevant kunnskap om fattigdomsreduksjon

Kompetansesammensetning og tiltak for kunnskapsoppbygging i de deler av norsk administrasjon som har et primæransvar for den norske utviklingspolitikken må gjenspeile at fattigdomsreduksjon er det sentrale målet.
Det er en særlig utfordring å skaffe tilstrekkelig kunnskap om andre politikkområders virkning på levekårene i fattige land, bidra til å utbre slik viten i ansvarlige institusjoner, samt å framskaffe bedre forståelse av hvordan fattigdom kan bekjempes på de aktuelle områdene.

Vi vil derfor:

  • Bidra til å få vurdert kompetansebehovene til ansatte i UD, NORAD, NORFUND, norske frivillige organisasjoner, privat sektor og i samarbeidende institusjoner, både når det gjelder fattigdomsreduksjon og når det gjelder kunnskaper om norske politikkområder med særlig relevans for fattigdomsreduksjon.
  • Bidra til å sikre slik kompetanse/kapasitet i UD/NORAD ved systematisk opplæring, nyrekruttering og samarbeid med eksterne fagmiljøer.
  • Konsentrere bidrag til kompetanseheving for øvrig til fagområder hvor Norge har fortrinn av faglig, institusjonell, politisk eller annen art.
  • Bidra til å framskaffe ny viten om fattigdom gjennom forskning og utredning.

Hvem skal gjøre hva?

Oppgavene som er nevnt foran kan bare gjennomføres i et samspill mellom aktører, nasjonalt og internasjonalt. Enkelte oppgaver faller naturlig inn under UDs og NORADs operative virkeområde. Dette gjelder bl.a. forslag som relaterer seg til de ulike internasjonale organisasjoner hvor UD representerer Norge.

UD vil i samarbeid med NORAD, foreta nødvendige samordninger og tilpasninger i arbeidsmåte for å bidra til at politikken denne handlingsplanen legger opp til, fremmes i alt utviklingssamarbeid, multilateralt så vel som bilateralt.

Enkelte oppgaver berører i spesiell grad NORAD, som i denne sammenhengen vil vurdere sine arbeidsmåter og innrettingen av den bilaterale bistanden i forhold til føringene i denne planen – og foreta de nødvendige justeringer.

Et stort antall oppgaver refererer seg til andre norske organers ansvarsområder. Således vil tiltak for å skape bedre totalt samsvar i norsk utviklingspolitikk for å bidra til redusert fattigdom i fattige land (jf. "Policy Coherence"), berøre en rekke departementer med underliggende etater. UD vil føre en aktiv dialog med disse for å bidra til at de på egen hånd utformer og iverksetter tiltak for å oppfylle handlingsplanens intensjoner. UD vil, så langt det er mulig, bistå disse departementene i dette arbeidet. Formelle og uformelle kontakter vil bli etablert for dette formålet.

Også frivillige organisasjoner, fredskorpset, forskningssystemet og privat sektor blir berørt. Spesielt vil dialogen med organisasjoner som mottar og forvalter betydelige bistandsbeløp bli intensivert, med sikte på at også disse skal operere på måter som støtter opp under de prinsippene for arbeid for fattigdomsreduksjon som denne handlingsplanen bygger på.

V Hvordan kan vi sikre at vi når målene?

Fremgang mot de internasjonale utviklingsmålene

De internasjonale utviklingsmålene er en viktig referanseramme for vurderinger av resultatoppnåelse og virkninger av innsatsen. Disse målene er imidlertid på et nivå som gjør at de kun kan være retningsgivende for den norske innsatsen. De kan ikke utgjøre presise målsettinger for denne. Det er derfor behov for å utvikle mellomliggende mål for Norges bidrag til oppfyllelse av de internasjonale utviklingsmålene, som også kan fungere som mål for norsk utviklingspolitisk innsats. Slike mål vil bli utviklet til bruk for UDs årlige rapportering til Stortinget og til publikum om utviklingssamarbeidet, og i samband med NORADs årlige rapportering om sin virksomhet.

Vurderinger av hvorvidt norsk utviklingssamarbeid i vid forstand bidrar effektivt til fattigdomsreduksjon, må i hovedsak gjøres på basis av undersøkelser knyttet til enkeltland og organisasjoner. Slike undersøkelser må ta utgangspunkt i at norsk utviklingssamarbeid skal bidra til å styrke samarbeidspartnernes evne og vilje til å bekjempe fattigdom basert på egne mål og planer. Vurderingen må dermed i stor grad fokusere på om samarbeidspartnerne har hatt en politikk som har vist seg effektiv i forhold til de internasjonale utviklingsmålene. Sentrale mål på om Norge lykkes i utviklingssamarbeidet, vil derfor være om våre samarbeidspartnere har gode strategier for bekjempelse av fattigdom, om de i samarbeid med alle sine partnere har gjort en aktiv innsats for å nå målene for sitt arbeid, hvor godt Norge har bidratt til at disse strategiene blir gjennomført og i hvilken grad denne samlede innsatsen har bidratt til sosial og økonomisk framgang.

De mellomliggende målene og indikatorene som legges til grunn for vurderingene på landnivå må, for å kunne relateres til internasjonale undersøkelser av denne art, primært være de samme som brukes av våre samarbeidspartnere, og som fremgår av det aktuelle utviklingslandets fattigdomsstrategi eller andre sentrale plandokumenter. Når det gjelder vurderinger knyttet til de internasjonale utviklingsmålene, vil Norge basere seg på kriterier og datagrunnlag som FN, OECD og Verdensbanken legger til grunn.

Forbedring av systemet for resultatmåling

Systemet for måling av resultatene av norsk utviklingssamarbeid må i lys av vurderingene foran og det arbeidet som gjøres på feltet internasjonalt, også styrkes slik at det kan gjøres bedre vurderinger av bl.a. følgende:

  • Hvilke kanaler og bistandsformer som gir god effekt og virkning i forhold til det overordnede målet om fattigdomsreduksjon.
  • Hvordan og i hvilken grad norsk utviklingspolitisk innsats bidrar til fattigdomsreduksjon globalt og i enkeltland.
  • Hvordan kvaliteten og kostnadseffektiviteten på norsk bistand for fattigdomsreduksjon kan forbedres.
  • Om norsk bistand kan organiseres bedre med sikte på best mulig bidrag til nasjonalt eierskap av strategier og programmer for fattigdomsreduksjon, og til samordning og forenkling av utviklingssamarbeidet både i det enkelte land og internasjonalt.
  • Hvor effektiv Norges innsats for å styrke det multilaterale systemets rolle og kapasitet i arbeidet for fattigdomsreduksjon er, og på hvilken måte virkningen av våre bidrag kan styrkes.
  • Hvordan og i hvilken grad norsk politikk på andre områder enn bistand bidrar til fattigdomsreduksjon.

Norsk innsats inngår som en av mange faktorer

Siden det ofte ikke er mulig å isolere virkningene av norsk innsats fra andre påvirkninger, er det i tillegg til resultatmåling ut fra kvantitative indikatorer også nødvendig med kvalitative vurderinger i evalueringsarbeidet. Uavhengige forsknings- og konsulentmiljøer vil fortsatt bli benyttet for å gjennomføre evalueringer som kombinerer disse tilnærmingsmåtene. Studier kan for eksempel omfatte:

  • Samarbeidet med hovedsamarbeidsland: Landenes hovedutfordringer, strategier og oppnådde resultater mht. de internasjonale utviklingsmålene. Relevansen og effekten av norsk innsats må søkes vurdert i lys av dette. Effektiviteten av norsk bistand vil også bli søkt vurdert mht. kanaler for støtte og grad av samordning med andre aktører. Også politikkområder utenom bistand må vurderes.
  • Prioriterte temaområder: Tematiske innsatser som Norge prioriterer i sitt internasjonale arbeid for fattigdomsreduksjon, bl.a. å realisere utviklingsmålene. Slike studier vil for eksempel drøfte norsk innsats på bakgrunn av hovedutfordringer, internasjonale strategier og utviklingsstrekk innen disse områdene. Kanalvalg og Norges rolle i forhold til andre aktører, vil være viktig for å vurdere effektivitet.
  • Måloppnåelse for utviklingssamarbeidet: Det vil være aktuelt å utvikle metodikk for å søke å identifisere hvilke bidrag Norge yter når det gjelder fattigdomsreduksjon generelt.

Hyppigheten av evalueringer

Det siktes mot å vurdere Norges bidrag til fattigdomsreduksjon i samarbeidslandene i 2004 og deretter ytterligere to til tre ganger fram mot 2015, som er en viktig frist for de internasjonale utviklingsmålene. På bakgrunn av teoretiske og praktiske vansker med å isolere norsk innsats fra andre faktorer, vil dette arbeidet i nødvendig utstrekning bli samordnet med andre land og organisasjoner med lignende planer.

VEDLEGG

Vedlegg 1 Hva er fattigdom og hvem er de fattige?

Mangel på valgmuligheter er et sentralt kjennetegn ved fattigdom

Helt generelt kan fattigdom sies å være mangel på mulighet til å realisere det vi som mennesker oppfatter som et verdig liv ut fra våre egne vurderinger og ståsted. OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon, som er resultat av en lang prosess med bred internasjonal deltakelse, presenterer fattigdom som manglende muligheter til å:

  • tjene egen inntekt, ha eiendeler med økonomisk verdi og få oppfylt grunnleggende materielle behov slik at de kan motstå og beherske uventede hendelser så som naturkatastrofer, krigssituasjoner, store svingninger i priser på produkter og lignende. Mange mennesker i verden beveger seg ut og inn av fattigdom og store deler av verdens befolkning lever i stor usikkerhet om hva fremtiden vil bringe.
  • opprettholde helse og skaffe seg en grunnleggende utdanning. Mennesker har behov for tilstrekkelig ernæring, rent vann og beskyttelse mot elementene så vel som kunnskaper og lese- og skriveferdigheter,
  • tale sin egen sak, bli respektert og bli hørt i eget lokalsamfunn og i eget land. Det å ha rettigheter og være fri for undertrykkelse og tvang er grunnleggende for muligheten til å påvirke egen situasjon og komme ut av fattigdom.
  • opprettholde en sosial og kulturell tilhørighet og ikke bli isolert. En stor andel av de som rammes hardest av fattigdom gir uttrykk for at de er isolerte, ikke blir respektert som mennesker og ikke føler tilhørighet til samfunnet de lever i.

På tross av at fattigdommen har mange ansikter, hvorav mange er vanskelig å tallfeste, er det behov for et enkelt, sammenlignbart, overordnet mål for fremgang mot fattigdomsreduksjon. Til dette formål brukes internasjonalt ofte indikatoren " en dollar om dagen,. Begrepet må ikke tolkes for bokstavelig men det betegner verdien av en helt grunnleggende mengde goder som trenges for å opprettholde livet og det er justert for prisforskjeller mellom land. Faller man under denne grensen betegnes man som absolutt eller ekstremt fattig. Det er beregnet at nær 1,2 milliarder mennesker i dag lever under denne grensen. Tidvis defineres de som lever under 2 dollar om dagen som fattige. Slik regnet lever ca 2,8 milliarder i fattigdom.

De fattige er ikke rent passive ofre for ytre omstendigheter. De er individer som ofte besitter store ressurser som kommer til kreativ, aktiv anvendelse i den daglige kampen for å overleve. Full utvikling og utnyttelse av slike ressurser hemmes imidlertid på ulike måter av sosiale, kulturelle, teknologiske, politiske og økonomiske omstendigheter. Fattigdomsbekjempelse handler dermed i stor grad om å utvikle og frigjøre disse ressursene hos individer og sosiale grupper gjennom tiltak rettet både mot individer, mot samfunnet og mot internasjonale forhold.

Flertallet fattige er kvinner. Barns situasjon

FN har beregnet at et stort flertall av verdens absolutt fattige er kvinner. Kvinners tilgang til økonomiske goder og innsatsfaktorer er ofte begrenset av kulturelle, juridiske og økonomiske strukturer. Dobbelt så mange kvinner som menn er analfabeter, og barnedødeligheten 28 prosent høyere blant jenter enn den er for gutter. Økt likestilling og respekt for kvinners rettigheter er en forutsetning for fattigdomsreduksjon for store befolkningsgrupper. Fattigdomsbekjempelse handler i stor grad om forbedret helse og utdanning, politiske rettigheter og økonomiske muligheter for kvinner.

Barn er en særlig utsatt gruppe. Deres velferd og utvikling henger nøye sammen med foreldresituasjonen. Hiv/aids-epidemien har, særlig i Afrika sør for Sahara, ført til et økende antall foreldreløse barn og barn med omsorgs- og forsørgeroppgaver. På verdensbasis er det nærmere 15 millioner mødreløse eller foreldreløse barn. Disse har ofte ikke tilgang på tilfredsstillende ernæring og skolegang og har små muligheter til å vokse opp og utvikle seg på naturlig vis.

De fleste fattige bor i Asia – andelen fattige er høyest i Afrika

Fattigdomsbildet er ikke bare dystert. Det har skjedd framskritt på mange områder de siste tiårene. Andelen absolutt fattige i utviklingsland falt fra vel 29 prosent i 1990 til 24 prosent i 1998. Det har vært en nedgang i relativ fattigdom i alle regioner bortsett fra Sentral-Asia, Øst-Europa og Afrika sør for Sahara. Gjennomsnittlig barnedødelighet i utviklingsland er redusert med 50 pst. mellom 1970 og 1997, og gjennomsnittlig levealder har økt fra 55 til 67 år i samme periode.

På tross av nedgang i andelen absolutt fattige har antallet absolutt fattige fortsatt å øke i alle regioner i verden dominert av utviklingsland, bortsett fra Øst-Asia og Midtøsten. Mer enn 40 utviklingsland, med en samlet befolkning på over 400 millioner, har hatt nær null eller negativ økonomisk vekst per innbygger de siste tretti årene. Ulikheten mellom de rikeste og de fattigste landene har også økt betydelig. Forskjellen i bruttonasjonalprodukt per innbygger mellom de 20 rikeste og de 20 fattigste landene i verden er fordoblet de siste 40 årene.

Flertallet av verdens fattige bor ikke i de minst utviklede landene men i fattige områder i store land i Asia og Latin-Amerika. Av de 2,8 milliarder som lever på under 2 dollar dagen lever de aller fleste i mellominntektsland. 43 prosent av verdens absolutt fattige bor i Sør-Asia alene, men andelen absolutt fattige er høyest i Afrika, hvor 48 prosent av befolkningen lever i absolutt fattigdom. 800 millioner av de 1,2 milliarder som lever i absolutt fattigdom bor i Asia, mens nesten 300 millioner bor i Afrika.

I løpet av de neste 25 årene er verdens befolkning beregnet til å øke med 2 mrd. mennesker. Nesten hele denne økningen vil skje i utviklingsland. Vi vil gå fra en verden med 6 mrd. mennesker til en verden med 8 mrd. – hvorav omtrent 6,5 mrd. vil bo i utviklingslandene.

Noe å lære av Øst-Asia?

Mellom 1975 og 1995 ble andelen fattige i Øst-Asia redusert fra 57 prosent til 21 prosent Antallet fattige ble mer enn halvert, fra 717 mill. til 346 mill. mennesker.

Årsakene til at det har vært mulig å få så mange mennesker ut av fattigdommen varierer fra land til land, og de har også skiftet over tid. Det er likevel en del trekk som går igjen, og som mange andre fattige land kan trekke lærdom av:

Landene i Øst-Asia åpnet opp for utenlandske investorer og satset på nye eksportmarkeder. De klarte på kort tid å oppnå både betydelig sparing, høye investeringer og en meget rask økonomisk vekst

De utnyttet egne naturressurser og ny teknologi på en effektiv måte

Det er mindre grad av ulikhet i de østasiatiske landene enn i mange andre fattige land. I noen av landene ble jordreform bevisst brukt for å utjevne ulikheter. Dette gjorde at en stor del av befolkningen kunne delta aktivt i å skape vekst

Landbrukssektoren ble gitt gode rammevilkår og fikk ta aktivt del i den økonomiske veksten. Dette var spesielt viktig fordi det var på landsbygda at fattigdomsproblemet var størst.

Den økonomiske veksten ble fordelt i samfunnet gjennom økte investeringer innen helse og utdanning. Flere av landene har satset på utdanning, også for jenter.

Fortsatt vil store deler av verdens befolkning være bosatt på landsbygda og være sysselsatt med landbruk, enten som hovedinntektskilde eller som en svært viktig biinntektskilde. Fattigdomsreduksjon vil derfor i stor grad dreie seg om å øke avkastningen av å drive jordbruk.

Samtidig øker urbaniseringen raskt, med en gjennomsnittlig vekst på 3,5% i Afrika og 2,4% i Asia. Befolkningen forlater landsbygda på grunn av lav vekst i jordbruksproduksjonen, fattigdom, krig og naturkatastrofer og flytter inn til byene på leting etter arbeid, utdannelse og en "moderne livsform". Hver fjerde byborger lever under fattigdomsgrensen. Fattigdommen i byene har en annen karakter enn på landsbygda. De sosiale nettverkene i mange slumområder er f.eks. svakere enn på landsbygda og disse områdene er også mer preget av kriminalitet og sosial uro. Byene er en del av pengeøkonomien og en er helt avhengig av et stabilt inntektsgrunnlag for å kunne betale for mat, husvære, brensel etc. Rene inntektsindikatorer gir dermed ikke et helt godt sammenligningsgrunnlag.

Fattigdommens årsaker er sammensatte

Økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon må bl.a. sikres gjennom makroøkonomisk stabilitet med lav og stabil inflasjon og rimelig stabilitet i valutakursene. En viktig forutsetning for å få dette til er at systemene for offentlig finansforvaltning forbedres slik at legger grunnlag for økt tillit til at ressursene som overføres blir forvaltet på en god måte. Bedre finansforvaltningssystemer vil legge grunnlaget for bruk av brede programmer i stedet for enkeltinnsatser og småprosjekter.

Dette må kobles sammen med fornuftige og stabile rammebetingelser for næringsvirksomhet og utvikling og regulering av finansmarkedene, slik at sparing kan kanaliseres til investeringer i produktiv realkapital. Økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon forutsetter tilgang til ulike typer innsatsfaktorer, eller kapital i bred forstand. Det gjelder fysisk kapital i form av infrastruktur, naturkapital som jord, skog og mineraler, finansiell kapital som fungerende kreditt og forsikringsordninger, og menneskelig og sosial "kapital" i form av kunnskap og kompetanse, god helse, solidaritet, nettverk og entreprenørskap. Hele befolkningen må sikres bedre tilgang til slike goder . Dette er en forutsetning for å lykkes med en økonomisk utvikling som kommer de fattige til gode.

Årsaker til fattigdom varierer fra land til land og fra region til region, og forklaringer må forankres i spesifikke historiske og kulturelle forhold. Det kan imidlertid pekes på noen sentrale overordnede årsaker:

  • sterk befolkningsøkning som resultat av redusert dødelighet og høye fødselsrater,
  • nasjonale politiske systemer og statlige institusjoner er for svake til å styre lands økonomiske og sosiale politikk i en gunstig retning
  • systemer som er autoritære, korrupte, dominert av en elite med kontroll over offentlige og private økonomiske midler,
  • politisk uroligheter og krig,
  • stort press og dårlig forvaltning av naturmiljøet, med forringelse av ressursgrunnlaget som resultat,
  • dårlig utvikling av de forutsetninger som kreves for vel fungerende markeder i landene som er fattige, som et rimelig og vèl fungerende skattesystem, lover og regler og et fungerende rettsvesen, en godt utviklet finanssektor, sterke offentlige kontrollinnsatser, og sikring av riktig kompetanse gjennom et vèl fungerende offentlige utdanningssystem,
  • mangelfull satsning på helse og grunnskoleutdanning og dermed svakt grunnlag for å sikre både personlig inntekt og nasjonal økonomisk utvikling. I tillegg er sykdommer som Hiv/aids, malaria og tuberkulose er i dag så utbredt i flere fattige land at de truer selve utviklingsprosessen. Kvinner har i mange land særlig svak tilgang til utdanning, samtidig som undersøkelser viser at utdanning av kvinner i mange tilfeller er blant de viktigste innsatser som kan gjøres for fattigdomsbekjempelse,
  • dårlig utviklet infrastruktur, som veier, elektrisitetsforsyning og telekommunikasjon, som fører til høye produksjonspriser med medfølgende svak konkurranseevne, og stor sårbarhet for prisendringer på importert energi
  • for lav produktivitet i jordbrukssektoren, lave priser på jordbruksprodukter, og for svakt utviklet markedssystem for omsetning av overskudd fra jordbruksproduksjonen. Mange fattige eier heller ikke jorda de dyrker, med medfølgende avhengighet og utrygghet og dårlig tilgang på kreditt til investeringer.
  • dårlig utviklet næringsliv og handel. Liten åpenhet mot omverden og lukkede økonomier basert på importsubstitusjon. Statsmonopoler eller industri konsentrert på få hender, som stenger for konkurranse.
  • Strenge sosiale skiller med liten sosial mobilitet
  • Manglende kjøpekraftig middelklasse

Bedre utsikter i Afrika?

På midten av 90-tallet så det for første gang på svært lenge ut til at den økonomiske veksten i Afrika var i ferd med å ta seg opp og stabilisere seg på en høyere nivå. Mot slutten av 10-året kom imidlertid nye tilbakeslag med en ny periode med meget svak økonomisk utvikling. Senere har den økonomiske utviklingen igjen blitt noe bedre. Utviklingen det siste tiåret illustrerer Afrikas sårbarhet overfor svingninger i prisene på en del sentrale råvarer, men først og fremst at konflikter og kriger tapper kontinentet for ressurser og vekstkraft.

En løsning av fattigdomsproblemet i Afrika er avhengig av både kraftig økonomisk vekst og en betydelig utjevning av inntektsforskjeller innad i landene. Situasjonen i Afrika illustrerer hvor sammensatt fattigdomsproblemet er:

  • Flere av landene var på 1990-tallet involvert i væpnede konflikter, noe som bl.a. forårsaket et stort antall flyktninger og internt fordrevne
  • Rammebetingelsene for investeringer og produksjon er dårlige. Manglende økonomisk stabilitet, byråkrati og korrupsjon er viktige hindre for næringsutvikling
  • Råvareprisene på verdensmarkedet har utviklet seg ugunstig for mange afrikanske land, som er svært avhengige av et lite antall eksportprodukter. Videreforedling av råvarer skjer bare i meget begrenset grad i de fleste av landene
  • De fattige er marginalisert både økonomisk, politisk og sosialt. Dette innebærer bl.a. at de ikke blir aktive deltakere i en prosess for å fremme økonomisk vekst og velstand. De fleste land mangler en politikk for å utjevne ulikheter og mobilisere fattige befolkningsgrupper
  • Hiv/aids har fått en meget stor utbredelse. Sykdommen er ikke bare en tragedie for de som rammes og deres nærmeste, den gjør også at bedrifter og offentlig forvaltning tappes for verdifulle ressurser. Dette svekker landenes evne til å skape vekst og sosial trygghet

Historiske forhold har ført til skjev fordeling av teknologisk og organisatorisk kompetanse. Enkelte land og regioner befinner seg i en dårlig utgangsposisjon, med svak forvaltning og svake menneskelige, teknologiske og økonomiske ressurser, og stagnasjon, mens andre er inne i en positiv utvikling dominert av sterke ressurser og god forvaltning - og vokser hurtig.

Samtidig som økonomisk utviklede land kan dra nytte av handelsliberalisering i utviklingsland gjennom billige råvarer og billig arbeidskraft, begrenser de i stor utstrekning markedstilgangen av varer fra utviklingsland, særlig for jordbruksprodukter som ofte er de fattige landenes dominerende kilde for utenlandsk valuta. Økonomisk utviklede land favoriseres på den globale arena ved at de har bred og dyp kompetanse, er sete for de fleste transnasjonale selskaper, har bedre tilgang til forskning og utviklingsresultater og sterkere innflytelse i multilaterale organisasjoner.

Skjevheter i globale strukturer til tross: I siste instans er det kvaliteten på politiske beslutninger og styring og forvaltning i de enkelte land som er den avgjørende faktoren for fattigdomsreduksjon. Dersom politisk ledelse og forvaltningsapparat i utviklingsland ikke ønsker eller ikke er i stand til å prioritere fattigdomsreduksjon, nytter det lite hva det internasjonale samfunn bidrar med av økonomisk støtte og internasjonale avtaler. Samtidig viser internasjonal erfaring med tydelighet at nasjonal økonomisk politikk i liten grad kan endres gjennom direkte ytre påvirkning. Reformer må vokse frem nasjonalt og ta hensyn til nasjonale historiske, økonomiske og kulturelle forhold. Ytre press synes i liten grad å bidra til dette.

VEDLEGG

Vedlegg 2 OECD/DACs sjekkliste for "Policy Coherence for Poverty Reduction", sammenheng i politikken for å oppnå fattigdomsreduksjon

I OECD/DACs retningslinjer for fattigdomsreduksjon er det laget en sjekkliste for gjennomgang av alle politikkområder som kan ha betydning for arbeidet med fattigdomsreduksjon. Den tar opp følgende spørsmål:

  • Har en tatt inn målsettinger for bidrag til fattigdomsreduksjon i posisjoner i internasjonale forhandlinger om handel, landbruksstøtte, finansmarkeder, miljø, styresett og konfliktforebygging?
  • Har en sørget for at fattige land faktisk deltar i internasjonale forhandlinger som omhandler tema med særlig relevans for fattigdomsreduksjon?
  • Er tollbestemmelser og andre handelspolitiske bestemmelser (anti-dumping, sikkerhetsbestemmelser, tekniske handelshindringer) fastsatt med tanke på å ta hensyn til målsettinger om å bidra til fattigdomsreduksjon?
  • Vurderes subsidier til energisektoren, landbruk eller fiskerier utfra hvilke virkninger de kan ha for fattige land?
  • Praktiseres bestemmelser for opprinnelsesland på en slik måte at de underbygger globalisering av produksjonen av ulike varer og tjenester
  • Kan en si at egne produktstandarder er fastsatt kun ut fra ønske om sikkerhets- og miljøkrav eller har det ligget skjulte proteksjonistiske ønsker til grunn?
  • Har en bidratt til utvikling av et internasjonalt system for overvåking og forebygging av finanskriser?
  • Deltar en i gjeldslettetiltak for fattige land?
  • Har en lagt tilstrekkelig vekt på koordinering av tiltak innenfor faglig bistand slik at de fattigste landene tilgodeses?
  • Har en bidratt til økt bruk av informasjonsteknologi i fattige land?
  • Deltar en i medisinske forskningsprogrammer som retter seg mot sykdommer som er særlig problematiske i fattige land?
  • Prøver en å unngå å bruke eget overskudd av landbruksvarer i sultkatastrofer?
  • Legger en til grunn at våpen som eksporteres ikke skal have i konflikter?
  • Arbeider en for mer koordinert respons fra det internasjonale samfunnet i forhold til kriger og kriser?
  • Deltar en i tiltak som støtter demokrati og godt styresett i fattige land?
  • Har en etablert en nasjonal politikk for egne lands’ selskapers’ bruk av bestikkelser i fattige land?