Utvalgets oppsummering av rapporten (NOU 2015: 9)

Vedlegg:

Utvalget har samlet seg om følgende hovedkonklusjoner:

1. Handlingsregelen gir langsiktighet i forvaltningen av oljeformuen. Statens netto oljeinntekter overføres til Statens pensjonsfond utland, mens bruken av inntektene over tid følger forventet realavkastning av fondskapitalen. Stats­budsjettet er dermed langt på vei skjermet fra kortsiktige svingninger i olje­inntektene. Regelen legger opp til at bruken av oljeinntektene skal tilpasses konjunktur­situasjonen. Opplegget oppfattes som enkelt og lett å kommunisere.
2. Norge har blitt mer oljeavhengig enn man så for seg i 2001. Høy oljepris og en markert økning i etter­spørselen fra oljevirksomheten mot fastlands­økonomien har bidratt til høy vekst i syssel­setting og reallønninger. Arbeids­innvandring i et omfang få hadde sett for seg, har gjort fastlandsøkonomien i stand til å møte denne etter­spørselen. Handlings­regelen har gitt en betydelig innfasing av oljeinntekter og trukket opp etterspørselen i en periode der aktiviteten i petroleums­relatert virksomhet i fastlands­økonomien også har økt markert. Lønnsnivået er blitt vesentlig høyere enn hos våre naboland. Også skatte­inntektene fra fastlandsøkonomien har økt markert.
3. Med et stort pensjonsfond kan svingningene i banen for forventet fondsavkastning fra ett år til det neste bli store i forhold til Norges økonomi og offentlige finanser. En fleksibel praktisering av handlingsregelen har gjort finanspolitikken bedre i stand til å ivareta hensynene som ble trukket fram da handlingsregelen ble etablert. Ved store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte under­skuddet på statsbudsjettet har bruken av oljeinntekter vært glattet ut over tid, slik det er lagt opp til i retningslinjene. Denne fleksibiliteten har vært en styrke ved regelen. Ved store og langvarige avvik fra 4-prosentbanen kan praktiseringen av handlingsregelen bli mer krevende.
4. Toppen for bruken av oljeinntekter kan være passert om få år, avhengig av tempoet i innfasingen de nærmeste årene. Målt som en andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil toppen passeres etter hvert som oljeutvinningen avtar og økonomien fortsetter å vokse. Deretter vil finanspolitikken over tid gi negative impulser til innen­landsk etterspørsel. At toppen kan være passert om få år, er en markert endring fra 2001, da det ble anslått at 4-prosentbanen innebar en stigende bruk av olje­inntekter fram til minst 2050.
5. Dersom bruken av oljeinntektene trappes raskt opp til 4-prosentbanen, vil bruken nå toppen før utgiftene knyttet til aldring av befolkningen for alvor starter å øke. Aldringen av befolkningen ventes å gi en økning i offentlige utgifter til pensjoner, omsorg og helse, som for alvor tiltar om 10-15 år. Med dagens velferdsordninger og skattenivå vil det over tid oppstå et stort og økende gap mellom offentlige utgifter og inntekter. Velferdsstaten må være bærekraftig i møte med stigende leve­alder og en høyere andel eldre i befolkningen. Handlingsregelen kan ikke erstatte nødvendige innstramminger på utgifts- og inntektssiden, men kan lette tilpasningene i en overgangsfase. Behovet for innstramminger vil øke på lang sikt hvis de offentlige velferdsordningene bygges ut de nærmeste årene. At toppen for bruken av oljeinntekter kan være passert om få år øker faren for en ujevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet og i skatte­nivået. Det tilsier at vi bør spare mer av oljeinntektene de neste 10-15 årene.
6. De nærmeste 10-15 årene er det utsikter til lav realavkastning av Statens pensjons­fond utland. Spesielt tyder lave langsiktige renter på at avkastningen av obligasjoner vil bli uvanlig lav i denne perioden. Dersom avkastningen også på aksjer svekkes, kan realavkastningen av fondet de nærmeste 10-15 årene trekkes ned mot 2 pst. Rommet for å øke bruken av oljeinntekter fra dagens nivå vil bli markert mindre med et slikt forløp. Historien tilsier at realavkastningen av fondet i lange perioder kan bli lavere eller høyere enn det langsiktige anslaget på 4 pst. Utsikter til lavere avkastning for de nærmeste 10-15 årene rokker ikke ved det langsiktige anslaget. Finanspolitikken bør ta høyde for at avkastningen er usikker.
7. Mer ekspansiv finanspolitikk er ikke løsningen på varig lavere aktivitet på norsk sokkel. Lavere aktivitet på norsk sokkel vil kreve omstillinger i fastlandsøkonomien. Den økonomiske politikken må støtte opp om nødvendige omstillinger. Pengepolitikken er den første forsvarslinjen ved et tilbakeslag i konjunkturene. Lavere rente vil isolert sett gi en svakere krone, som vil medvirke til de nødvendige omstillingene. Finanspolitikken skal tilpasses konjunkturene, men er ikke svaret når hoved­utfordringen er å styrke konkurranseutsatt sektor, og særlig ikke så lenge det fortsatt er handlefrihet i pengepolitikken. Med en ekspansiv politikk blir omstillingene også mer krevende når det om få år må strammes inn igjen i finans­politikken. Ved å strekke innfasingen ut i tid, blir banen for bruk av oljeinntekter framover jevnere og bedre tilpasset utviklingen i norsk økonomi. Det vil lette en gradvis omstilling til annen konkurranse­utsatt virksomhet.
8. Kanskje bruker vi mer oljepenger enn vi tror. Dersom norsk økonomi skulle gå inn i en periode med langvarig svak vekst, må anslaget for de underliggende skatte­inntektene fra fastlandsøkonomien justeres ned. Bruken av oljeinntekter, anslått ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, vil da framstå som høyere.  Rommet for å øke bruken av oljeinntekter framover vil i så fall bli tilsvarende mindre.
9. Finanspolitikken må også framover ivareta de sentrale hensynene som ble trukket fram da handlingsregelen ble etablert. Hensynet til at framtidige generasjoner skal få bruke av olje­formuen, ivaretas ved å bruke forventet real­avkastning av pensjons­fondet, men la hoved­stolen stå urørt. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien tilsier en jevn innfasing og opprett­holdbar bruk av olje­inntektene, samtidig som det tas hensyn til konkurranse­utsatt sektor og til å unngå unødig brå om­stillinger. Hensynet til en jevn utvikling i tjenestetilbudet tilsier isolert sett tilbake­holdenhet i bruken av olje­inntekter før ­utgiftene til en aldrende befolkning for alvor legger press på offentlige finanser. En bør ikke basere den økonomiske politikken på at skatte- og avgifts­nivået skal øke over tid. Hensynet til gjennom­føringen av budsjett­arbeidet tilsier at en retningslinje for bruk av oljeinntekter, som finanspolitiske regler generelt, bør være enkel og lett å kommunisere. Hensynene skal ivaretas under usikkerhet.
10. Flere hensyn trekker i retning av å fase oljeinntektene mer gradvis inn framover enn i perioden fra 2001 og fram til i dag. Rommet for ytterligere innfasing av olje­inntektene er nå mindre og mer usikkert enn i 2001. Produksjonen av olje og gass har trolig passert toppen, og en mindre andel av ressursene er igjen på norsk sokkel. Bruken av oljeinntekter over stats­budsjettet er allerede kommet opp på et høyt nivå. Det er usikkerhet om både den videre utviklingen i oljeinntektene, avkastningen i pensjons­fondet og de underliggende skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. En rask økning i bruken av olje­inntekter vil gi behov for innstramming i løpet av få år. Både økonomisk og politisk vil det være lettere å håndtere en periode med en mer forsiktig innfasing enn raskt å komme til perioden der olje­inntektene år for år vil avta målt som andel av verdi­skapingen i fastlands­økonomien. Tilpasning til usikkerhet og hensynet til aldring og avtakende aktivitet på norsk sokkel tilsier at vi bør gå mer gradvis fram i innfasingen av olje­inntektene i årene som kommer, enn i perioden handlings­regelen så langt har virket.
11. Ved store avvik fra 4-prosentbanen bør Regjeringen stake ut en tydelig kurs for tilbake­vending som for­midles i budsjettdokumentene. På denne måten kan finans­politikken gis en rettesnor på kort og mellomlang sikt som ivaretar de sentrale hensynene ved bruk av oljeinntekter. Dette har vært gjort i situasjoner der bruken av oljeinntekter har ligget over 4-prosentbanen, men gjøres i liten grad i dag. Å trekke opp en konkret, flerårig strategi for finanspolitikken er godt i tråd med anbefalinger fra IMF og OECD.
12. Tilleggsregler kan gi veiledning når det skal stakes ut en slik kurs for finans­politikken. To av reglene utvalget har vurdert – redusert fondsuttak og gradvis innfasing – vil fase oljeinntektene mer gradvis inn enn i årene etter 2001. Fasen med økt bruk av olje­inntekter vil da kunne strekkes ut over en lengre periode. Tilleggs­regelen om å begrense fondsuttaket for en periode fram­over bidrar til at vi unngår et forløp der bruken av oljeinntekter først økes kraftig som andel av verdiskapingen, for deretter i løpet av få år å måtte reduseres igjen, samtidig som kostnadene til en aldrende befolkning skyter fart. Tilleggsregelen om gradvis innfasing setter en ­grense for hvor raskt bruken av oljeinntekter bør trappes opp når bruken av oljeinntekter ligger under 4-prosentbanen og økonomien er i en normal konjunktur­situasjon. Selv med en innfasing på 0,1-0,2 prosentenheter av fastlands-BNP vil bruken av oljeinntekter hvert år kunne øke med om lag 5-8 mrd. kroner, målt i faste priser. De to tilleggs­reglene utfyller hverandre. I det enkelte år må det også tas hensyn til konjunktursituasjonen.
13. Grunnlaget for finanspolitikken bør fortsatt være en fleksibel praktisering av handlingsregelen med utgangspunkt i hensynene som ble identifisert i 2001. De to tilleggsreglene kan være en nyttig referanse når det skal stakes ut en kurs for tilbake­vending til 4-prosentbanen, men kan ikke anvendes mekanisk eller erstatte skjønn i anvendelsen av handlings­regelen.
14. Finanspolitiske regler har liten hensikt hvis de omgås. Mange land har erfart at bindende regler blir forsøkt tøyd ved ulike former for budsjettomgåelser. For optimistiske anslag for budsjettets inntekter og utgifter kan lede til at handlings­rommet systematisk overvurderes. Hvis omfanget av omgåelser blir stort, vil balansen i statsbudsjettet og oppstillingen over statens formue og gjeld gi et misvisende bilde. En særlig fare for Norges del er tiltak der kostnadene direkte belaster statens netto kontantstrøm fra olje­virksomheten.
15. Den politiske avveiingen av hvordan oljeinntektene skal brukes, gjøres best innenfor en helhetlig budsjettprosess. Myndighetene bør støtte opp under høy verdiskaping, sysselsetting og økonomisk vekst. Olje­inntektene bør brukes på samme måte som andre inntekter. Å øremerke oljeinntektene til bestemte formål vil fragmentere budsjettet og kan svekke evnen til å prioritere helhetlig og slik at det støtter opp under en stabil utvikling i norsk økonomi. Stor­tingets finanskomité pekte i 2001 på skatter og avgifter, infrastruktur og kunnskap som områder som var viktige for vekstevnen i norsk økonomi. Disse områdene er fortsatt viktige. Samtidig finner Produktivitetskommisjonen og skatteutvalget at ressurs­bruken på disse områdene kunne vært mer effektiv. For vekstevnen er det viktig at ressursene brukes effektivt på alle budsjettområder. Økt effektivitet oppnås ikke med øremerking eller ved å unnta enkeltområder fra en helhetlig budsjettbehandling. Olje­inntektene må heller ikke bli en unnskyldning for å la være å gjennomføre nødvendige systemreformer.

Utvalgsmedlem Knut Anton Mork har en særmerknad om nytten av tilleggsregler.

__________

• Utvalgets pressemelding