AI – 79/09 – Instruks om vurdering av identitet i saker etter utlendingsloven

Utlendingsdirektoratet
Postboks 8108 Dep
0032 Oslo 

 

Nr.                                         Vår ref                                     Dato
AI - 79/09                              200605002-/MH                        05.06.2009

 

AI – 79/09 – Instruks om vurdering av identitet i saker etter utlendingsloven

1 Innledning

Arbeids- og inkluderingsdepartementet viser til utlendingsloven § 38 første ledd, som innebærer at departementet har anledning til å instruere Utlendingsdirektoratet (UDI) om generelle spørsmål vedrørende lovtolking og skjønnsutøvelse.

Instruksen gjelder hvilke krav som stilles til dokumentert og sannsynliggjort identitet i saker etter utlendingsloven. Instruksen skal sikre at det foretas en grundig vurdering av en utlendings identitet før første gangs tillatelse innvilges.

En begrenset tillatelse gitt etter denne instruksen kan fornyes, men danner verken grunnlag for bosettingstillatelse eller familieinnvandring.

2 Bakgrunn

Den klare hovedregel er at utlendinger som søker opphold i Norge skal dokumentere sin identitet ved å fremlegge gyldig pass eller annet legitimasjonsdokument som har nødvendig notoritet. Det er som utgangspunkt bare i saker hvor det ikke er mulig å fremskaffe slikt dokument, eller hvor det vil være urimelig å kreve at slikt dokument fremskaffes, at det er aktuelt å gjøre unntak.

Det er særlig i asylsaker at det er et utbredt problem at søkerne mangler pass. I praksis viser erfaring at over 95 prosent av alle asylsøkere mangler pass ved registrering hos politiet. Ofte har de heller ikke andre identitetsdokumenter. Som redegjort for i Ot.prp. nr 75 (2006-2007) punkt 3.6.4, har mangelen på identitetsdokumenter i noen tilfeller en årsak som ikke utlendingen selv kan klandres for:

”I noen tilfeller er situasjonen at utlendingen er forfulgt av hjemlandets myndigheter, og derfor ikke har hatt mulighet til å få pass utstedt. Det forekommer også at det ikke finnes noen myndigheter i utlendingens hjemland som kan utstede identitetsdokumenter. Dette er for eksempel situasjonen når det gjelder asylsøkere fra Somalia.

I andre tilfeller er situasjonen at utlendingen har vært i besittelse av identitetsdokumenter, men har kvittet seg med disse før han eller hun søkte asyl. Det er grunn til å anta at mange som anvender smuglere for å komme seg til Norge, blir anbefalt å kaste dokumentene før de søker asyl fordi det på denne måten blir vanskeligere å returnere dem til hjemlandet etter et eventuelt avslag på asylsøknaden, eller vanskeligere å avsløre reiseruten ved å kontrollere eventuelle inn- og utreisestempler i reisedokumenter.

Videre må det legges til grunn at noen kvitter seg med identitetsdokumentene fordi de ønsker å skjule hvem de egentlig er. Bakgrunnen kan for eksempel være at norske myndigheter ellers vil avdekke at de har søkt asyl i et annet land tidligere, eller ganske enkelt at deres asylhistorie bygger på falske opplysninger. Det må antas at enkelte har forlatt hjemlandet for å unndra seg straffeforfølgelse for kriminelle handlinger, og at de ønsker å holde identiteten skjult for å unngå utlevering.

Problematikken knyttet til identitetstvil og dokumentløse innvandrere er en utfordring for alle asylmottakende land, og det finnes ingen enkel løsning. Selv om det alltid vil være mulig å sette av mer ressurser til å verifisere identitetsopplysninger, er det så problematisk og ressurskrevende å gjennomføre verifisering i enkeltsaker i mange av de landområdene det kommer asylsøkere fra, at det alltid vil være et større antall saker hvor dette ikke er en aktuell mulighet. Det må derfor aksepteres at det i en del saker vil hefte en viss usikkerhet ved den identiteten utlendingen blir registrert med i Norge.”

3  Regelverk

For andre utlendinger enn de som søker asyl, fastsetter utlendingsforskriften § 12 tredje ledd et uttrykkelig vilkår om at pass eller annet legitimasjonspapir fra offentlig myndighet skal fremvises i forbindelse med søknaden. For asylsøkere følger det av utlendingsloven § 17 fjerde ledd at pass eller annet reisedokument søkeren er i besittelse av, må innleveres sammen med søknad om asyl.

Bestemmelsene om identifisering av utlending i utlendingsloven § 37 og utlendingsforskriften § 128 gjelder både asylsøkere og andre utlendinger. Det følger av utlendingsloven § 37 at utlending skal medvirke til å klarlegge oppgitt identitet ved innreise og frem til antatt korrekt identitet er registrert, når utlendingsmyndighetene krever dette. Utlendingsforskriften § 128 har bestemmelser om hva utlendingen kan pålegges i den forbindelse.

Det følger imidlertid av utlendingsforskriften § 128 annet ledd at en asylsøker ikke kan pålegges å ta kontakt med sitt hjemlands myndigheter eller å medvirke til å avklare sin identitet på annen måte som kan komme i konflikt med et behov for beskyttelse. Begrensningen gjelder ikke for asylsøkere som har fått avslag på asylsøknaden med plikt til å forlate Norge, eller er innvilget tillatelse på annet grunnlag enn et behov for beskyttelse.

For utlendinger som fyller vilkårene for tillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 annet ledd, følger det av utlendingsforskriften § 21 åttende ledd at det kan fastsettes begrensninger i tillatelsen dersom ”særlige grunner tilsier det”. Blant annet kan det fastsettes at tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse for familiemedlemmer og/eller bosettingstillatelse. Tvil om identitet, herunder manglende vilje til å fremskaffe dokumentasjon der hvor dette er mulig, kan være en ”særlig grunn” til å fastsette slike begrensninger.

Det anses imidlertid uheldig å etablere en omfattende praksis med å innvilge slike begrensede tillatelser. En begrenset tillatelse skaper usikkerhet omkring utlendingens fremtid i riket, noe som kan virke integreringshemmende. Utlendingen vil ikke ha rett eller plikt til opplæring i norsk eller samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17, og utlendingens familiemedlemmer vil ikke ha rett til oppholdstillatelse. Samtidig tilsier erfaringer at de aller fleste av dem som først gis en begrenset tillatelse, etter en tid må innrømmes ordinære tillatelser som danner grunnlag for bosettingstillatelse. Det mest tjenelige både for samfunnet og utlendingen selv vil normalt være at forholdene legges best mulig til rette for forutsigbarhet og stabilitet rundt utlendingens oppholdsstatus i riket.

For andre enn de som søker asyl, fastsetter utlendingsforskriften § 12 tredje ledd et uttrykkelig vilkår om at pass eller annet legitimasjonspapir fra offentlig myndighet, skal framvises i forbindelse med søknaden.

4  Instruks

4.1  Saker etter utlendingsloven § 8 annet ledd

I asylsaker som gjelder opphold på humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 annet ledd, må det til en viss grad aksepteres at det er tvil om søkerens identitet, dersom det ikke er mulig for søkeren å fremskaffe dokumentasjon.

Som vilkår for arbeids- eller oppholdstillatelse etter lovens § 8 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 21 annet ledd, kreves det som utgangspunkt at utlendingen fremskaffer dokumentasjon for sin identitet, jf. lovens § 37 med mindre det er mest sannsynlig at den oppgitte identiteten er riktig, og
 
a) utlendingens hjemland mangler en fungerende sentraladministrasjon, eller det av andre grunner er umulig å fremskaffe originalt gyldig pass eller annen tilsvarende legitimasjon, eller
b) hensynet til utlendingens sikkerhet tilsier at vedkommende ikke kan pålegges å kontakte hjemlandets myndigheter.

Dersom det i andre tilfeller enn nevnt over besluttes å innvilge arbeids- eller oppholdstillatelse etter forskriften § 21 annet ledd, kan det gis en begrenset tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse eller familieinnvandring etter forskriftens § 21 åttende ledd.
 
Ved vurderingen av om det i slike tilfeller som nevnt i bokstav a og b over er mest sannsynlig at den oppgitte identiteten er korrekt, må det vurderes om utlendingen gir en plausibel forklaring på hvorfor vedkommende ikke kan fremlegge pass eller andre identitetsdokument som gir tilstrekkelig grunnlag for identitetsfastsettelse. Utlendingen bør som utgangspunkt kunne fremlegge annen dokumentasjon som kan bidra til å underbygge de oppgitte identitetsopplysninger, og ellers gi de opplysninger som utlendingsmyndighetene ber om for å kunne vurdere saken. Utlendingen bør for eksempel kunne forklare seg om sin bakgrunn, geografiske tilhørighet, familietilknytning og skolegang. Om oppgitt identitet etter en helhetsvurdering fremstår som mest sannsynlig, kan denne som utgangspunkt legges til grunn. Motsatt skal tillatelse som utgangpunkt nektes dersom det er mest sannsynlig at den oppgitte identiteten er uriktig.

Selv om det er viktig å stille krav til dokumentasjon for identitet, vil det samtidig være uheldig å etablere en praksis som medfører at vi får en stor gruppe utlendinger som oppholder seg i landet uten lovlig opphold. I hvilken grad det kan være aktuelt å innvilge oppholdstillatelse etter forskriftens § 21 annet ledd selv i tilfeller hvor identiteten ikke er dokumentert og/eller oppgitt identitet ikke fremstår som mest sannsynlig, må avgjøres ut fra en konkret helhetsvurdering i forhold til de ulike asylsøkergrupper og i forhold til den enkelte søker. Det vil ofte være stor forskjell mellom de ulike nasjonalitetsgruppenes muligheter til å fremskaffe dokumentasjon. I noen tilfeller vil det også ta svært lang tid å fremskaffe identitetsdokumenter (for eksempel at det per tiden er lang saksbehandlingstid ved den aktuelle ambassaden), og i noen tilfeller kan sterke menneskelige hensyn taler for at en tillatelse uansett bør gis, blant annet på grunn av særlig alvorlige helseproblemer, hensynet til barn eller lignende.

Dersom det besluttes å innvilge oppholdstillatelse på tross av manglende dokumentasjon for identiteten eller at det ikke er sannsynlighetsovervekt for den oppgitte identiteten, vil et alternativ være å gi en begrenset tillatelse i medhold av utlendingsforskriften § 21 annet ledd, jf. åttende ledd. Fordi det også er klare ulemper med å ha en stor gruppe personer med begrensede tillatelser, er det imidlertid ikke ønskelig med en omfattende bruk av slike begrensede tillatelser, jf. punkt 3 ovenfor. UDI må ta dette med i betraktning når man fastlegger praksis for de ulike grupper asylsøkere.

Dersom en utlending med begrenset tillatelse framskaffer dokumentasjon for identiteten, eller grunnlaget for å nekte en tillatelse uten begrensninger er bortfalt på annen måte, kan det i forbindelse med søknad om fornyelse gis en ordinær tillatelse uten begrensninger.

4.2  Andre saker enn asylsaker

I andre saker enn asylsaker er det mindre rom for unntak fra vilkåret om at utlendingen skal kunne dokumentere sin identitet. I visse saker, for eksempel saker om familieinnvandring, må det likevel tas hensyn til at enkelte søkere kommer fra land hvor det ikke er mulig å få utstedt reisedokumenter mv.

Hvor strenge krav man skal stille til sikkerheten for at det er oppgitt riktig identitet, må vurderes i forhold til hva slags type sak det er tale om. I saker som gjelder arbeidsinnvandring vil det normalt ikke være rom for å fravike kravet til dokumentert identitet, ved fremleggelse av godkjent reisedokument. Når det gjelder saker om familieinnvandring vil det for øvrig være grunn til å stille strengere beviskrav i saker som gjelder etablering av nytt familieliv gjennom ekteskap, enn i saker som gjelder gjenforening av en allerede etablert familie, hvor den folkerettslige beskyttelsen av familiens enhet er sterkere.

De nærmere kriterier når det gjelder krav til dokumentert og sannsynliggjort identitet i andre saker enn asylsaker, må avgjøres av Utlendingsdirektoratet.

4.3 Vedrørende krav om sannsynliggjort identitet ved søknad om bosettingstillatelse.

Departementet viser til UDIs brev av 16.11.2007 vedrørende forslag til praksisendring. Utlendingsdirektoratet foreslår å endre praksis ved å stille krav om sannsynliggjort identitet for innvilgelse av bosettingstillatelse.

Det følger av de instrukser som er gitt ovenfor at det som utgangspunkt heretter ikke skal gis en førstegangstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse uten at oppgitt identitet er dokumentert eller anses som mest sannsynlig. Dette innebærer at det også ved senere søknad om bosettingstillatelse vil gjelde krav til dokumentert eller sannsynliggjort identitet. 

I saker som er avgjort før denne instruks iverksettes og hvor identitet har blitt lagt til grunn ved første gangs tillatelse som dannet grunnlag for bosettingstillatelse, skal oppgitt identitet også legges til grunn ved behandling av søknad om bosettingstillatelse. Dette skal gjelde selv om oppgitt identitet ikke ble dokumentert eller ansett som mest sannsynlig ved innvilgelse av førstegangs tillatelse, eller det ved innvilgelse av førstegangstillatelse ikke ble tatt utrykkelig stilling til om oppgitt identitet ble ansett som mest sannsynlig.

Også ved søknader om bosettingstillatelse for personer som er innvilget asyl eller tillatelse av beskyttelseshensyn, skal den identitet som ble lagt til grunn ved førstegangssøknaden, legges til grunn ved søknad om bosettingstillatelse.

Det understrekes imidlertid at dersom det etter innvilgelse av førstegangstillatelse er oppstått tvil om identiteten som ble lagt til grunn ved første gangs tillatelse, skal det vurderes konkret om det er grunnlag for å kalle tillatelsen tilbake, eventuelt at det da skal gis tillatelse som ikke danner grunnlag for bosettingstillatelse.

5 Avsluttende merknader

Departementet ber om å bli forelagt eventuelle forslag til praksisendringer som følge av instruksen i henhold til gjeldende retningslinjer om praksisforeleggelse (jf. rundskriv AI 9/06 og 24/07).

Instruksen trer i kraft 15. juni 2009.

 

Med hilsen

 

Thor Arne Aass e.f.
ekspedisjonssjef
                                                                                Birgitte Ege
                                                                                avdelingsdirektør

 

 

Kopi: Justis- og politidepartementet, Politidirektoratet, Utlendingsnemnda, Utenriksdepartementet, NOAS