Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Historisk arkiv

Riktige beregninger fra Finansdepartementet

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Finansdepartementet

Redusert friinntekt i petroleumsskatten

Professorene Petter Osmundsen og Thore Johnsen har engasjert seg i regjeringens forslag om justert friinntekt i petroleumsskatten. I Samfunnsøkonomen nr. 5 2013 har de en artikkel med tittelen “Petroleumsbeskatning – teori og virkelighet”. I artikkelen kommer de med sterke påstander om Finansdepartementets beregninger.

Nedenfor gjennomgår departementet beregningene og viser at forslaget om justert friinntekt har en trygg faglig basis. Gjennomgangen viser at Osmundsen og Johnsens artikkel ikke står i motstrid til Finansdepartementets vurderinger. Tvert i mot bekrefter Osmundsen og Johnsens utregninger departementets vurderinger. De påviser at høye investeringsfradrag kan føre til at investeringer som er ulønnsomme før skatt kan være lønnsomme etter skatt.

Petroleumsskattesystemet er kort beskrevet i boks 5.1 i Prop. 150 LS (2012-2013) kap. 5. I tillegg til den ordinære selskapsskatten betales det en særskatt på 50 pst. slik at den samlede skattesatsen er 78 pst. Endringene som nå gjennomføres, er knyttet til friinntekten som sammen med avskrivinger og gjeldsrente utgjør de investeringsbaserte fradragene. Driftsmidlene kan avskrives lineært over 6 år fra investeringen pådras. Selskapene får fradrag for gjeldsrenter både i ordinær skatt og særskatt, men rentefradraget er begrenset til en gjeld som tilsvarer 50 pst. av skattemessig gjenstående verdi. Videre har særskatten en friinntekt på 7,5 pst. av investeringen i fire år, samlet 30 pst. tilleggsavskrivning. I NOU 2000: 18 ble det påvist at de samlede investeringsfradragene er for sjenerøse og gir insentiver til for høy kapitalbruk.

Selskapenes atferd som grunnlag for skattesystemet
Et godt og stabilt skattesystem må baseres på faglige prinsipper og forutsette at skatteytere er rasjonelle. Forutsetningen om rasjonalitet legger vi til grunn ikke bare i petroleumsskatten, men for skattlegging generelt. Osmundsen og Johnsen mener derimot at skattesystemet må utformes med utgangspunkt i at oljeselskapene ikke er rasjonelle, men benytter en grov og forenklet analysemetode med et høyt avkastningskrav som de mener er standard i næringen. Dette er den grunnleggende uenigheten mellom Osmundsen og Johnsen på den ene siden og Finansdepartementet på den andre.

Når selskapene skal vurdere et investeringsprosjekt, kan de ha gode grunner for å forenkle sine beregninger. Men skattesystemet kan ikke tilpasses til varierende og omskiftelig praksis blant selskapene. Skattesystemet må være generelt og bygge på de beste metodene for prosjektanalyse.

Sikkerhet for fradragsverdi
Investeringsfradragene i den norske petroleumsskatten er like sikre som en plassering i en norsk statsobligasjon. Petroleumsskatten beregnes på selskapets konsoliderte resultat og ikke per felt som i mange andre petroleumsregioner. Fradrag i utbyggingsfasen for et felt kan dermed føres mot selskapets skattbare inntekt i produksjonsfasen for andre felt. Skulle selskapene likevel ha negativ skattemessig inntekt, kan underskuddet framføres til senere år med et rentetillegg slik at verdien av skattefradragene bevares. I det tilfelle et selskap aldri skulle få skattbart overskudd, kan underskuddet overføres til andre selskap, eller selskapet kan kreve refusjon fra staten for den skattemessige verdien av underskuddet ved opphør av aktivitet på norsk sokkel. Selskapene har dermed sikkerhet for å få utnyttet den fulle verdien av opparbeidede skattefradrag. Det relevante avkastningskravet for verdsetting av påløpte investeringsfradrag er derfor en risikofri rente. Denne tilnærmingen er bl.a. benyttet av den britiske kommisjonen som hadde en grundig gjennomgang av ulike skattesystemer (Mirrlees review, 2011 (se avsnitt 17.3.2 i Mirrlees)), og legges til grunn når det internasjonale pengefondet, IMF, gir råd om skattlegging av naturressurser (Fiscal Regimes for Extractive Industries 2012). Den norske grunnrenteskatten for vannkraftverk og skjermingsmetoden i aksjonær-, foretaks- og deltagermodellen bygger på det samme faglige grunnlaget.

Separat verdsetting av skattefradrag eller felles verdsetting av hele kontantstrømmen
En investering kan verdsettes samlet med et felles risikojustert avkastningskrav for hele kontantstrømmen. Et slikt felles avkastningskrav er avhengig av egenskaper ved prosjektet før skatt, men også av om skattefradragene er sikre eller usikre. Siden de norske investeringsfradragene er sikre må et felles avkastningskrav for hele kontantstrømmen justeres ned for å ta hensyn til sikkerheten i skattefradragene sammenlignet med en situasjon der det ikke er sikkerhet for fradragene.

Alternativt kan investeringens kontantstrømmer verdsettes separat der sikre skattefradrag verdsettes med en risikofri rente, og den resterende usikre kontantstrømmen verdsettes med et risikojustert avkastnings­krav. Avkastningskravet som benyttes for den usikre delen av kontantstrømmen må da være høyere enn et korrekt fastsatt felles risikojustert avkastningskrav siden sikre fradrag er tatt ut. Generelt åpner separat verdsetting for å ta hensyn til at risikoen varierer mellom ulike bidrag til økonomien i investeringen. I skatteanalysen er departementet kun opptatt av å skille ut de sikre skattefradragene.

Så lenge en regner riktig med et justert avkastningskrav som tar hensyn til de sikre skattefradragene vil de to verdsettingsmetodene (felles diskontering og separat diskontering) gi samme vurdering av lønnsomheten. Behovet for justering av det risikojusterte avkastnings­kravet er altså generelt og justeringen er like krevende uavhengig av hvilken verdsettingsmetode en velger.

Finansdepartementets vurdering av investeringsfradragene er imidlertid uavhengig av nivået på det risikojusterte avkastningskravet, siden investeringsfradragene verdsettes separat med en risikofri rente. Dette er også utgangspunktet for departementets vurderinger i avsnitt 5.4 i Prop. 150 LS (2012-2013), der det beregnes at verdien av investeringsfradragene er om lag 91 pst. Til sammenligning ville korrekt fradragsverdi i et nøytralt petroleumsskattesystem vært om lag 75 pst.[1] Dette resultatet er lite følsomt for endringer i den risikofrie renten.

Departementet tar altså ikke stilling til hva som er riktig nivå på et risikojustert avkastningskrav. Dette bør selskapene selv fastsette basert på markedsvurderinger der den systematiske risikoen for en diversifisert investor prises inn og der det tas hensyn til sikkerheten i norske skattefradrag.

Regneeksempel med modellinvestering
Osmundsens og Johnsens hovedargument i artikkelen er at Finansdepartementet gjør feil ved omregning av det risikojusterte avkastningskravet. Som omtalt over er dette uansett ikke av betydning for departementets vurderinger av investeringsfradragene. Siden påstandene har vært så sterke, vil vi likevel gå gjennom bruken av risikojusterte avkastningskrav i våre regneeksempler.

Den normale framgangsmåten for å fastsette risikojusterte avkastningskrav er å benytte internasjonale børsdata for sammenlignbare petroleumsselskaper. Disse internasjonale risiko­justerte avkastningskravene vil ikke ta hensyn til sikre skattefradrag, siden det er et stort innslag av bruttoskatter internasjonalt, og det bare helt unntaksvis er sikkerhet for skatte­fradragene. I Norge må derfor et internasjonalt avkastningskrav nedjusteres for å gi et relevant felles risikojustert avkastningskrav. Ved verdsetting med et felles avkastningskrav måtte dessuten avkastningskravet varieres mellom ulike investeringsprosjekt for bl.a. å ta hensyn til ulik investeringstyngde og dermed ulik andel sikre skattefradrag. Korrekt utforming av avkastningskravet er særlig viktig for petroleumsinvesteringer fordi skattesatsen er høy og sikre skattefradrag derfor får større betydning.

Den enkle beregningen av en modellinvestering på Finansdepartementets internettside er et regneeksempel og er ikke del av beslutningsgrunnlaget for den foreslåtte skatteendringen. I et slikt regneeksempel er det nødvendig å forutsette et risikojustert avkastningskrav for den resterende usikre kontantstrømmen etter at de sikre skattefradragene er tatt ut. Dette har vi gjort ved å ta utgangspunkt i et antatt felles avkastningskrav før skatt på 6 pst. nominelt, som først er gjort om til et felles avkastningskrav etter skatt og deretter er oppjustert for å ta høyde for at den resterende kontantstrømmen er mer usikker.

Osmundsen og Johnsen hevder et avkastningskrav på 4,7 pst. etter skatt er svært lavt for oljeinvesteringer. Imidlertid er avkastningskravet på 6 pst. før skatt utelukkende en forutsetning i et regneeksempel som enkelt kan endres av brukeren i regnearket, og er ikke uttrykk for hva Finansdepartementet mener er et rimelig avkastningskrav for oljeselskaper.

For å illustrere effekten av høyere avkastningskrav er de samme beregningene gjennomføres med de forutsetningene som ble lagt til grunn i NOU 2000: 18. Her er risikofri rente satt til 6 pst., avkastningskrav før skatt til 10 pst. nominelt og avkastningskrav etter skatt til 7,6 pst.[2] Resultatene av denne modellinvesteringen i det skattesystemet vi har hatt fram til nå er illustrert i figur 1 (se regneark). Som det framgår av regnearket, vil verdien av investeringsfradragene reduseres noe, fra 91 pst. til 89 pst., som følge av høyere risikofri rente. Verdien av investeringsfradragene er altså fortsatt langt høyere enn fradragsverdien i en nøytral petroleumsskatt. Som figuren viser, vil investeringer som er svært ulønnsomme før skatt fortsatt være lønnsomme etter skatt. Dessuten gir de store endringene i investeringsnivå lite utslag på selskapenes nåverdi etter skatt siden selskapene bærer så liten del av investeringskostnaden. Vurderingen av de kvalitative egenskapene ved petroleumsskattesystemet endres altså ikke selv om en legger til grunn et betydelig høyere avkastningskrav.


 

Figur 1: Verdi av modellinvestering før og etter skatt.

Forutsetning fra NOU 2000: 18 (risikofri rente 6 pst. og avkastningskrav før skatt på 10 pst. nominelt). Investeringskostnad øker/reduseres med 25 pst. fra en marginal basis.

 

 

Risikokorreksjon i den usikre kontantstrømmen
Et hovedpoeng i Osmundsen og Johnsens artikkel er at når en bruker risikofri rente for sikre skattefradrag, må risikotillegget for den resterende usikre kontantstrømmen økes. Dette er Finansdepartementet enige i, og vi har derfor oppjustert avkastningskravet for den usikre kontantstrømmen i våre regneeksempel.

Hvor mye det risikojusterte avkastningskravet må oppjusteres når de sikre skattefradragene tas ut, kan beregnes ved å bruke forutsetningene om at valg av verdsettingsmetode ikke skal endre lønnsomhetsvurderingen. Med et gitt felles risikojustert avkastnings­krav[3] og en kjent risikofri rente, kan en da finne den nødvendige oppjusteringen av det risikojusterte avkast­ningskravet for den usikre kontantstrømmen for at den samlede nåverdien skal være den samme. Det er denne sammenhengen som benyttes både i Osmundsen og Johnsens artikkel og av Finansdepartementet.

For å unngå forstyrrelser fra skjevheter i dagens skattesystem er det avgjørende at oppjusteringen gjøres ved å sammenligne to nøytrale skattesystemer. Finansdepartementet gjør dette ved å sammenligne en petroleums­skatt der særskatten er kontantstrømsbasert og en periodisert særskatt med samme nåverdi av skattefradragene. Dessuten legges det for begge alternativer til grunn en ordinær selskapsskatt med økonomisk korrekte avskrivinger. Det er resultatene fra slike sammenligninger som danner utgangspunkt for det oppjusterte avkastningskravet for den resterende usikre kontantstrømmen vi har benyttet i regneeksemplet.

I artikkelens tabell 2 har Osmundsen og Johnsen gjort en tilsvarende omregning. Imidlertid tar Osmundsen og Johnsen utgangspunkt i skattesystemet etter den foreslåtte reduksjonen i friinntekt. Omregningen av avkastningskravet påvirkes da av vridningene i skattesystem. Med dette utgangspunktet gir Osmundsen og Johnsens beregninger et urealistisk høyt avkastningskrav for den usikre kontantstrømmen som følge av at investeringsfradragene er for sjenerøse. Dette bekreftes også av at Osmundsen og Johnsens viser at ved selskapenes felles verdsettingsmetode vil et svært ulønnsomt prosjekt bli marginalt lønnsomt etter skatt.[4] Osmundsen og Johnsens artikkel står derfor ikke i motstrid til Finansdepartementets vurderinger.

Avslutning
Osmundsen og Johnsens artikkel står ikke i motstrid til Finansdepartementets vurderinger. Tvert i mot støtter Osmundsen og Johnsen utregninger våre vurderinger. De påviser at for høye investeringsfradrag kan gjøre ulønnsomme investeringer lønnsomme etter skatt.

Beregningen av verdien av de investeringsbaserte fradragene med en sikker rente har trygg faglig basis i nyere internasjonal faglitteratur om skattlegging av naturressurser. Den metoden Finansdepartementet benytter med separat verdsetting av sikre skattefradrag, er ikke mer krevende enn oljeselskapenes felles verdsettingsmetode. Et relevant avkastningskrav må uansett justeres for å ta hensyn til sikre skattefradrag i Norge.

Når det gjelder hvilket risikojusterte avkastningskrav selskapene bør benytte, tar departementet ikke stilling til hva som er riktig nivå. Dette bør selskapene fastsette basert på en markedsvurdering der den systematiske risikoen for en diversifisert investor prises inn og det tas hensyn til at investeringsfradragene i Norge er sikre. Uansett vil nivået på det risikojusterte avkastningskravet ikke påvirke departementets verdsetting av investerings­fradragene. Begrunnelsen for reduksjon i friinntekten er å øke selskapenes andel av investeringen etter skatt, og reduksjonen i friinntekten bidrar til dette.



[1] Som omtalt i Prop. 150 LS (2012-2013) ville fradragsverdien for investeringer i en nøytral særskatt være 50 pst. I den ordinære skatten burde avskrivingene reflektere det økonomiske verdifallet som for landvirksomhet, og fradragsverdien ville dermed være mindre enn 28 pst. Dersom en forutsetter lineære avskrivinger over 12 år fra driftsstart vil fradragsverdien av investeringer i ordinær skatt være om lag 25 pst. Den samlede fradragsverdien for investeringer i en nøytral petroleumsskatt vil dermed være om lag (50+25 =) 75 pst.

[2] Nettoinntekt i modellinvesteringen må da endres til 16,3 for at investeringen skal være marginal ved et høyere avkastningskrav.

[3] Som omtalt over må dette være et relevant felles risikojustert avkastningskrav for norske petroleumsinvesteringer, som er nedjustert for å ta hensyn til sikre skattefradrag i det aktuelle prosjektet. Dersom det brukes et standard internasjonalt avkastningskrav, er det ikke gitt at avkastningskravet for den resterende usikre kontantstrømmen skal oppjusteres, siden internasjonale avkastningskrav reflekterer usikre realstrømmer og usikre skattefradrag.

[4] Se nest siste linje i tabell 2 i Osmundsen og Johnsens artikkel der et ulønnsomt prosjekt med nåverdi på -14,5 før skatt oppnår en nåverdi på 0 etter skatt.

Til toppen