Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Historisk arkiv

Foredrag i anledning Toll- og avgiftsdirektoratets 50-årsjubileum

Noen betraktninger om utviklingen av toll- og avgiftsetaten

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Finansdepartementet

Foredrag av finansråd Tore Eriksen i anledning Toll- og avgiftsdirektoratets 50-årsjubileum.

1. Kort innledning

Ærede forsamling!

Jeg er i anledning av direktoratets 50-årsjubileum bedt om å kaste et historisk lys over toll- og avgiftsetaten. Det gjør jeg så gjerne. Og jeg vil også komme inn på dagsaktuelt stoff. 

Etaten har en svært lang og begivenhetsrik historie. Mine refleksjoner kan derfor bare bli en nokså overflatisk og ganske tilfeldig gjennomgang, spesielt for en forsamling som denne.

Jeg vil begynne med et langt tilbakeblikk. Deretter vil jeg dvele ved opprettelsen av Tolldirektoratet i 1957, samt ved utvidelsen til Toll- og avgiftsdirektoratet i 1974. Etter å ha trukket linjene fram til i dag, vil jeg avslutningsvis komme inn på dagens styringsdialog mellom Finansdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet.

2.  Tolletaten og dens ledelse før opprettelsen av Tolldirektoratet

Femti år for et direktoratet er ganske lang tid. Men det blir lite i tolletatens over firehundreårige eksistens og historie. Og enda mye eldre enn etaten selv er tollbegrepet og avgiftsplikter ved grensepassering.

Tolleryrket er ikke verdens eldste, men i hvert fall så gammelt at det er omtalt mye i Bibelen.

Vi bruker ofte uttrykket ”tollere og syndere.”  Den sideordnende konjunksjonen har her en viktig funksjon. Tollere og syndere. Men det er kanskje viktig å minne om at den bibelske personen vi særlig forbinder med uttrykket både var toller og synder. Sakkeus var, ifølge evangelisten Lukas, kapitel 19, vers 1 – 10, overtoller og svært rik, men så liten at han måtte opp i et tre for å se Jesus. Først da han lovet å gi det firedobbelte til dem han hadde presset penger av fikk han frelserens ord på at han ikke var fortapt. Nå er tidene andre, når det er en fjerdedel av merverdiavgiften som skal kreves inn til avgiftsmyndighetene.

Framveksten av en egen tolletat i Norge skjedde i løpet av 1600-tallet, som ledd i den dansk-norske kongemaktens bestrebelser på å effektivisere sin forvaltning av sine vesentlige inntektskilder. Før denne tiden var tollbehandling og -håndhevelse en del av de mer sammensatte funksjonene for Kongens alminnelige oppebørselsbetjenter, i første rekke fogder og lensmenn. Som en statlig hovedinntekt, sammen med eiendomsavkastning, var tollforvaltning og tollinntekter et sentralt anliggende for kongemakten og statsstyret allerede fra før forrige årtusenskifte.

I norrøn tid ble tollbegrepet brukt mer allment om avgifter til Kongen eller hans håndgangne ombudsmenn. Harald Hårfagres landøre på islandsfarere på 900-tallet ble etter hvert kalt islandstollen, og var en avgift på våpenføre menn som emigrerte fra fastlandet til sagaøya. Fem øre var avgiften satt til. I ettertid er det anslått å ha svart til ca 1/8 kg sølv eller én ku. Ikke småpenger. 

I Magnus Lagabøters landslov fra 1274 ble det lagt inn restriksjoner på kongemaktens bruk av toll. Forut for disse restriksjonene lå det nok noen dårlige erfaringer om en mer utøylet beskatningsiver hos kongemakten.

Først fra 1300-tallet ble det vanlig å bruke tollbegrepet spesielt om inn- og utførselsrelaterte avgifter. De vokste fram med økende handel og samkvem over landegrensene, og krevde et økende personale. I København var det Kongens kamre og kollegier som drev tollpolitikken, dels med en viss innbyrdes rivalisering. Fra København ble også de ledende embetsmenn i etaten beskikket. Det ble drevet omfattende salg av embeter, samt bortforpaktning. Dette siste innebar at private, brave borgere ble overdratt tollmyndighet, mot å sørge for håndhevelse og innbetaling av tollinntekter i et distrikt. Hovedvekten lå på skipsfortolling i havnene, naturlig nok, fordi inn- og utførsel til lands var undergitt datidens transporttekniske begrensninger. Utførselstoll var til dels enda viktigere enn innførselstoll. Ved overgangen fra den dansk-norske til den svensk-norske union i 1814, ikke sammenliknbare for øvrig, var tolletaten i Norge ganske gjennomorganisert og veldrevet, og den kunne uten videre overtas av det nye norske statsstyret fra da.

Finansdepartementet ble opprettet høsten 1814, med grev Herman Wedel- Jarlsberg som vår første finansminister. Departementets navn var først ”5. Departement for Finants-, Handels og Tollfaget, men ble i 1818 endret til Departementet for Finants-, Handels- og Toldvæsenet. Et eget tollkontor i departementet ble samtidig opprettet.

Finansdepartementet har hele tiden hatt det departementale ansvaret for tolletaten. Fram til direktoratsopprettelsen for 50 års siden var departementet også direkte etatsstyre, altså med mange av de klassiske direktoratsfunksjoner som vi kjenner i dag. Men ideen om å opprette et eget tolldirektorat var gammel, og ble utredet uten resultat både i 1821 og i 1850-årene. I den tids ånd ble den noe påkostede benevnelse ”generaltolldirektorat” brukt om prosjektet, men det førte altså ikke fram den gangen.

Tollinntektenes betydning holdt seg godt oppe for statskassen på hele 1800-tallet. Litt før 1860 var det norske statsbudsjettet på 4,5 millioner spesiedaler. Av dette kom 58 pst. fra tollinntekter, 16 pst. fra brennevinsavgifter og 6 pst. fra Postverket. Tolletatens gjøremål, og den departementale forvaltning av den, var stadig en sentral oppgave. Fra 1875 var departementet organisert med to hovedavdelinger, Finansavdelingen og Toldavdelingen. Opplysningsskiltene fra den tiden henger fortsatt i oppgangen til Den gamle regjeringsbygningen, der vi holder til. Direktoratsspørsmålet dukket flere ganger opp igjen, men strukturen forble uendret.

På 1900-tallet avtok tollinntektenes betydning for de samlede statsinntektene, og andre skattearter overtok mer og mer. Distriktsorganiseringen ble utviklet og utvidet i takt med trafikkmønsteret, også til lands. Direktoratsspørsmålet ble atter grundig behandlet i flere omganger. Både personalpolitiske ønsker og mer forvaltningspolitiske utviklingstrekk gjorde seg gjeldende. I 1938 kom det så langt at en del av Tollavdelingen i departementet ble omgjort til et internt tolldirektorat, med en tolldirektør som sjef. I praksis var dette en litt finere byråsjef som skulle ta seg av etatsdriften.

Ideen om et direktorat inne i departementet var ikke spesiell for tollforvaltningen. Vi har flere historiske eksempler på slike løsninger. Vi husker kanskje aller best det gamle Helsedirektoratet. Dette var i lang tid en avdeling i det daværende Sosialdepartementet, med Karl Evang og Torbjørn Mork som velkjente og ganske selvstendige etatsledere og departementsembetsmenn. Men direktoratsløsningen i Finans- og tolldepartementet var ikke bygd på samme grad av selvstendighet. Trolig var det ikke spesielt vellykket, og i hvert fall nokså fremmed sett med vår tids øyne, at departementet opererte med både en ekspedisjonssjef for tollpolitikk og tollovgivning, og med en tolldirektør for etatsdriften. Men denne kombinasjonen varte altså fram til det eksterne direktoratet ble opprettet i 1957.

3. Etableringen av Tolldirektoratet i 1957

Etter krigen ble Finansdepartementets tradisjonelle saksbehandlende embetsverk endret i retning av å bli et utredende og rådgivende organ for utvikling av den økonomiske politikken. Det var da sosialøkonomene gjorde sitt inntog i norsk statsforvaltning, og fra 1952 fikk Finansdepartementet som sin sterkeste bastion.  

Samtidig skjedde det en sterk økning i departementets arbeidsoppgaver, og behov for omorganisering vokste fram.

Karl Trasti ble svært sentral i arbeidet med å omorganisere Finansdepartementet i disse årene. Trasti var født i Vadsø 1919 og avla juridisk embetseksamen i 1942. Etter arbeid på et sorenskriverkontor ble han ansatt i Finansdepartementet.  Trasti ble statssekretær fra februar 1955. Etter det gikk han direkte over i stillingen som den første tolldirektør fra 1957.

I perioden før han ble statssekretær foretok han en utredning av Finansdepartementets organisasjon. Utredningen ble delegert fra Statens rasjonaliseringsråd til Trasti. Karl Trasti var kjent som en person med stor villighet til å ta imot utfordringer.

Han tok permisjon fra sin stilling i departementet og reiste rundt og studerte den administrative behandlingen av budsjettet i andre land. Han fikk senere forlenget permisjonen fra departementet for å tiltre som sekretær for Arbeiderpartiets stortingsgruppe. I kombinasjon med dette vervet utarbeidet han sitt forslag til endring i organiseringen av Finansdepartementet.

Forslaget var særlig motivert av den svenske måten å organisere arbeidet på, med små departementer og store underliggende etater. Trasti leverte sin foreløpige rapport til finansminister Trygve Bratteli i april 1953. Han foreslo en dramatisk endring, ved å halvere antallet ansatte i departementet. Bratteli synes dette var for radikalt, og valgte å beskjære Trastis mandat slik at det ikke skulle omfatte konkrete forslag til omorganisering.

Den andre store delen av Trastis forslag var en radikal sanering av rutinemessige forvaltningsoppgaver i departementet. Trasti møtte også her sterk motstand fra  Bratteli, men da han overlot ministerposten til Mons Lid endret bildet seg. Trasti fikk nå som statssekretær hos Lid meget frie tøyler. Han satte i gang en omfattende prosess med utflytting av arbeidsoppgaver fra departementet.

Den tredje Gerhardsen-regjeringen varslet i sin tiltredelseserklæring fra 1955 tiltak for å lette arbeidspresset på statsrådene. I proposisjonen som fulgte opp denne tiltredelseserklæringen ble det foreslått en betydelig overføring av arbeidsoppgaver til frittstående direktorater. I arbeidet med denne proposisjonen var Trasti den drivende kraft.

Første gang den nye direktoratsdoktrinen fikk virke i praksis var ved omorganiseringen av Tollvesenets sentralledelse, som før 1956 var plassert i Finansdepartementet og som sagt ledet av en ekspedisjonssjef og en tolldirektør.

Etter krigen (1948) ble det nedsatt en komité som skulle utrede behovet for en modernisering av tollvesenets administrasjon. I dette arbeidet kom det tidlig opp et spørsmål om det burde opprettes et eget direktorat. Daværende tolldirektør Johannes Dannevig deltok i arbeidet. Etter direkte instruks fra Bratteli hadde komiteen imidlertid unnlatt å utrede alternativet med et helt selvstendig direktorat. De foreslo i stedet en mellomløsning med ulik myndighet knyttet til de to sjefsstillingene i departementet

Da den nye politiske ledelsen med Lid og Trasti overtok, mente de imidlertid at en slik delt løsning ville skape uklare forhold knyttet til ansvarsfordeling. De to ”ekspedisjonssjefene” på den tiden var Dannevig og ekspedisjonssjef Wilhelm Ohlandt (som gikk av i 1960).

Dannevig, som var en sterk motstander av et selvstendig direktorat, ble ikke hørt og han blir beskrevet som meget bitter på den prosessen som foregikk i departementet under Lid og Trasti.

Det ble tidlig kjent at Trasti ville søke stillingen som tolldirektør. Dannevig søkte primært den mer marginale ekspedisjonssjefsstilling i den nye Tollavdelingen og sekundært stillingen som tolldirektør. Trasti hadde omvendt rekkefølge i sin søknad. Trasti ble som kjent tolldirektør og Dannevig fikk stillingen i departementet. Knapt to år etter forlot Dannevig ekspedisjonssjefsstillingen i departementet og ble skattefogd i Oslo.

Opprettelsen av Tolldirektoratet ble på en måte selve symbolet på iverksettelsen av direktoratsmodellen i norsk forvaltningspolitikk. At en av modellens fremste talsmenn ble direktoratets første leder, var selvsagt ingen tilfeldighet. Under Karl Trastis ledelse ble det foretatt en gjennomgripende omorganisering av etaten. Mange tollstasjoner ble lagt ned, kontrollen ble gjort mer mobil og stikkprøvepreget og det ble innført forenklede tollprosedyrer. Fram mot 1970-tallet ble bemanningen redusert med om lag 1 000 tjenestemenn. Etaten ble i dette forvaltningshistoriske bildet sett på som en mønsteretat.

4. Etableringen av Toll- og avgiftsdirektoratet i 1974

Mens den store rasjonaliseringen av den tradisjonelle tollbehandlingen i 1950- og 60-årene var den første store omstillingsprosessen i etatens nyere historie, var overgangen fra tollinnkreving til avgiftsinnkreving i 1970-årene den andre.

Denne overgangen skjedde i to trinn. I 1969 ble merverdiavgiften innført i Norge, og tolletaten fikk ansvaret for å kreve inn denne på import. I 1974 ble det vedtatt å slå sammen Tolldirektoratet og Avgiftsdirektoratet, og den nye toll- og avgiftsetaten hadde fra da av innkrevingsansvaret også for innenlandske særavgifter. Finansdepartementet mente mer ensartede innkrevings- og kontrollformer under felles ledelse ville gi en enklere, mer effektiv og billigere administrasjon.

Tolletaten selv var mer skeptisk til en sammenslåing, spesielt sett fra grensekontrollørens ståsted. Men denne holdningen måtte raskt vike for det faktum at den rene tollavgiften etter hvert hadde en relativt liten betydning for statsinntektene. Etaten trengte etter hvert flere ben å stå på. Oppgavene med særavgifter ble derfor ønsket velkommen.

Tolletatens posisjon og status har alltid vært knyttet til hvor mye penger etaten kan bidra med til statskassen og til dens fortid som vokter av statens viktigste inntektskilde. Også i dag har den sammenslåtte toll- og avgiftsetaten en sterk posisjon. Den bidro i 2006 med ca 170 milliarder utgjorde til statens inntekter, vel 17 prosent av de samlede statsinntektene. Det er sammensetningen av etatens og statens inntekter som har endret seg dramatisk. De rene tollinntektene er helt marginalisert. Fra å være etatens hovedinntektskilde og statens viktigste inntektskilde for mindre enn 100 år siden, utgjorde tollinntektene i 2006 kun vel 1 prosent av etatens inntekter og bare knapt 2 promille av statens samlede inntekter. I dag består, som denne forsamlingen kjenner til, etatens inntekter først og fremst av importmoms, bilavgifter og andre særavgifter.

Det var i og for seg naturlig at innkrevingen av merverdiavgift på import ble lagt til en etat som allerede hadde som spesialoppgave å kreve inn importavgifter. Importmomsen kunne behandles i samme deklarasjonsordning som andre importavgifter, der avgiftsplikten oppstår i det varen blir tatt inn i landet. Det var imidlertid ikke like selvsagt at tolletaten skulle overta innkrevingen av særavgifter, der avgiftsplikten oppstår ved innenlandsk produksjon og omsetning.

Forklaringen på sammenslåingen mellom Avgiftsdirektoratet og Tolldirektoratet kan vi igjen finne i rådende nasjonale og internasjonale forvaltningspolitiske trender. En mer helhetlig avgiftspolitikk skapte behov for en mer samordnet administrasjon. At avgiftsinnkrevingen består av forholdsvis likeartede arbeidsoppgaver trakk i samme retning. Det samme gjorde naturligvis det faktum at de to direktoratene lå under samme departement. Administrativ samordning ble derfor et nøkkelord på avgiftsområdet, både teknologimessig, organisasjonsmessig og personalmessig.
         
Tanken om å slå sammen direktoratene ble første gang lansert i 1970 av det regjeringsoppnevnte utvalget som vurderte organiseringen av sentralforvaltningen, Modalsli-utvalget. Tolldirektør Trasti var et av utvalgets medlemmer, og mer behøver jeg vel ikke å si om det. Det er imidlertid hevet over tvil at en slik sammenslåing også var Finansdepartementets ønske, uavhengig av nevnte utvalg. Dette ønsket var tuftet dels på det jeg kalte rådende forvaltningspolitiske trender og dels på den vellykkede rasjonaliseringen som tolletaten hadde gjennomført på 1950- og 60-tallet. Etaten hadde gått fra krise til suksess og framsto som en effektiv innkrever. Av den grunn, og fordi tolletaten var mer enn ti ganger så stor, var det naturlig at tolletaten satt i førersetet i denne fusjonsprosessen, og at Karl Trasti ble den første toll- og avgiftsdirektøren.

Et tredje og kraftfullt argument for sammenslåing var at tolletatens ytre forvaltning kunne brukes til kontroll også av avgiftspliktig innenlandsk produksjon og omsetning, istedenfor av reisende kontrollører som Avgiftsdirektoratet hadde brukt. Dermed kom innkreving av særavgifter og kontroll av særavgiftspliktige til å prege hele etaten. Overføringen av særavgiftene til tolletaten bidro således til å bygge og profilere en ny etat.

I ettertid er det lett å se at dette var en fornuftig løsning. Til tross for ulike organisasjonskulturer var jo grunnlaget for løsningen at begge virksomhetene drev med innkreving og kontroll. Apropos kultur – det var liten tvil om at den nye etaten videreførte sterke tollfaglige verdier. Når jeg nå går over til å kommentere enkelte trekk ved etatens utvikling opp til i dag, vil nettopp det tollfaglige stå sentralt, og begrepet kontroll være et nøkkelord. j                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         

5. En moderne toll- og avgiftsetat vokser fram

Toll- og avgiftsetaten har som vi vet to hovedfunksjoner, den fiskale, å kreve inn penger til staten, og å beskytte samfunnet. Den samfunnsbeskyttende funksjonen består i å kontrollere personer, gods og transportmidler ved grensepassering. Mens den samfunnsbeskyttende funksjonen eksplisitt dreier seg om kontroll, kan vi si at den fiskale funksjonen implisitt forutsetter kontroll. Etaten er kanskje den mest typiske kontrolletat vi har. Dette er vesentlig for å forstå etatens utvikling og identitet.

Men også det brukerrettede perspektivet er blitt stadig viktigere. Etaten skal legge til rette for korrekt og frivillig innbetaling og for hurtig og enkel grensepassering. Jeg tror likevel etatens utvikling historisk må leses som en utvikling i kontrollarbeid.

Utover på 1970-tallet var det stadig flere som mente at rasjonaliseringen av etaten i for stor grad hadde skjedd på bekostning av nødvendige kontrolloppgaver, særlig grensekontrollen. Med Jens Sterri som ny toll- og avgiftsdirektør fra 1976, kom en ny giv i kontrollarbeidet. Ifølge mine kilder innebar dette oppbygging av en ny kontrolletat, som omfattet et bredt spekter av nye kontrollområder og kontrollformer. Et slikt skifte i tollfaglige vurderinger hadde ikke bare med ny ledelse å gjøre. Både etatens ansatte, politikere og publikum var enig. Kravet om økt kontroll var basert på en registrert øking av antall beslag og derfor en antakelse om økt smugling, blant annet av narkotika. Flere kontrollressurser og andre kontrollmetoder, eksempelvis bruk av risikoanalyser, ledet til at antallet kontroller og kvaliteten av dem ble bedre.

Et annet eksempel er innføringen av TVINN, Tolletatens informasjonssystem for Næringslivet, i 1988. TVINN, som for øvrig nå er under videreutvikling, var verdens første system for elektronisk tollbehandling. Systemet innebærer elektronisk overføring av deklarasjonsdata mellom importør/speditør og etaten, og medførte en betydelig effektivisering i ekspederingen av deklarasjoner, til glede både for næringslivet og etaten. Mitt poeng i den forbindelse er at jeg vil anta at det var etatens kontrollbehov som var drivkraften bak utviklingen av systemet, like mye som ønsket om effektiv ekspedering. En økende handel med utlandet tvang fram et system for både elektronisk behandling og elektronisk kontroll av deklarasjonene for å oppnå en tilfredsstillende kvalitet i innkrevingsfunksjonen. Det ble i 2006 ekspedert om lag 5,5 millioner inn- og utførselsdeklarasjoner. Nesten 100 prosent ble formidlet i TVINN med dens automatiserte kontrollordninger.

Også organisasjonsutviklingen i etaten har i stor grad vært rettet mot behovet for bedre kontroll, senest i den såkalte distriktsutviklingsprosessen (DUP) som nokså nylig ble gjennomført. Begrunnelsen for DUP var hovedsakelig å få til bedre samsvar mellom oppgavefordeling og ressursfordeling, slik at det relative kontrollnivået i de ulike distriktene skulle bli jevnere. Vi i Finansdepartementet anså dette organisasjonsutviklingstiltaket som viktig, ja nærmest som et tiltak for å sikre en ”bærekraftig” toll- og avgiftsetat. For en typisk kontrolletat er organisering og anvendelse av kontrollressursene et kjernespørsmål. For toll- og avgiftsetaten dreier det seg ikke bare om fordeling mellom kontorer, men også mellom ulike kontrollformer og dermed også mellom innkrevingsfunksjonen og samfunnsbeskytterfunksjonen. Dette leder meg tilbake til grensekontrollen.

I 2004 begynte etaten med utprøving av to mobile skannere i kontrollen av transportmidler og gods på transportmidler. Dette er en god illustrasjon på en kontrolldrevet etatsfornying. Jeg kommer tilbake til skannerne i mitt neste og avsluttende punkt, men jeg vil gjerne peke på at vi i budsjettforslaget for 2008 har foreslått bevilgning til nok en skanner, denne gangen til en som skal bli fast plassert ved kontrollstasjonen på
Svinesund.

Det som kan sies å være en fellesnevner for det jeg her har snakket om kan samles i følgende sentrale spørsmål: Hva er riktig kontrollnivå? Når er kontrollen optimal? Jeg skal ikke her forsøke å besvare dette spørsmålet, det er nærmest et kontinuerlig tema i styringsdialogen mellom departementet og direktoratet. Det er den dialogen jeg avslutningsvis skal snakke om.    

6. Etatsstyringsdialogen mellom departementet og direktoratet

Finansdepartementets styring av underliggende virksomheter er avhengig av den enkelte virksomhets tilknytningsform, dvs. hvorvidt noe av styringsforholdet er lovregulert eller hvorvidt virksomheten har eget styre. Styringen av ordinære forvaltningsorganer som eksempelvis skatteetaten og toll- og avgiftsetaten er derfor noe tettere enn styringen av eksempelvis Kredittilsynet, som har eget styre.

Styringsforholdet mellom departementet og toll- og avgiftsetaten har stort sett fulgt den generelle forvaltningspolitiske utviklingen. Jeg har vært inne på lanseringen av direktoratsmodellen fra 1950-tallet. Departementene skulle avlastes ved å delegere forvaltningsoppgaver til direktorater med vide fullmakter, og dette skulle gi en mer effektiv forvaltning. Helt opp til midten av 1980-årene snakket man om frittstående direktorater, der styringsdialogen bar preg av stor avstand både faglig og administrativt. Så kom introduksjonen og med årene gjennomføringen av mål- og resultatstyring på alle nivåer i statsforvaltningen så vel som mellom nivåene. Og deretter kom Hermansen-utvalgets innstilling ”En bedre organisert stat” (1989).

Mål- og resultatstyring i etatsstyringen kombinerte handlefrihet for underliggende virksomhet til å velge virkemidlene for å nå de mål som var satt for virksomheten med en mer aktiv overordnet styring og kontroll fra fagdepartementets side. Hermansen-utvalget gikk inn for å styrke fagdepartementenes styring av underliggende virksomheter av to hovedgrunner: For det første: Statsrådens ansvar for å gjennomføre politiske vedtak på sitt område, og her er underliggende virksomhet et nødvendig redskap. For det andre: Statsrådens ansvar overfor Stortinget, som dreier seg om at det skal skapes resultater på grunnlag av de årlige bevilgninger til fagdepartementet og underliggende virksomheter. Utvalget, som altså ble ledet av min forgjenger finansråd Tormod Hermansen, gikk derfor inn for at mål- og resultatstyring måtte få en langt mer sentral plass i etatsstyringsdialogen.

Finansdepartementet sluttet seg, ikke overraskende, til utvalgets tenkning, noe som utover på 90-tallet medførte en mer aktiv styring blant annet av toll- og avgiftsetaten. Jeg har inntrykk av at etaten allerede fra begynnelsen tok dette konstruktivt, og selv etablerte mål- og resultatstyring internt i form av virksomhetsplaner og oppfølgende resultatvurderinger. Siden midten av 1990-årene har departementet i samråd med direktoratet arbeidet med å utvikle en stadig bedre etatsstyringsdialog. Hvordan ser så denne dialogen ut i dag? 

Vi har relativt få, men innholdsrike hoveddokumenter og et antall faste møter. De mest sentrale er departementets årlige tildelingsbrev, direktoratets årsrapport og årsrapportmøtet. Den viktigste rammebetingelser for styringsdialogen er den årlige budsjettproposisjonen for departementet. Både i produksjonen av proposisjonsteksten og tildelingsbrevet er det nært samarbeid mellom departement og direktorat.
 
Hovedprinsippet i styringsdialogen er at det skal tilstrebes gjennomgående sammenheng og konsistens mellom de ulike styringsdokumentene. Konkret betyr det at dokumentene på forskjellig vis skal inneholde samme hovedelementer, det vil si at de ulike dokumentene skal reflektere hverandre. 

Vår styringsdialog forutsetter at departementets styringssignaler i hovedsak skal være på et relativt overordnet nivå og relativt stabile over tid, justert for nødvendige årlige variasjoner. 

Departementet er opptatt av at det skal foreligge en samlet og gjennomgående målstruktur for drift og utvikling av toll- og avgiftsetaten. Det sentrale er her koplingen mellom målnivåene, dvs. hvordan overordnede mål vil bli fulgt opp i praksis. I tildelingsbrevet anskueliggjøres dette ved at det er forsøkt på en systematisk måte å knytte bestemte styringsparametere til det enkelte hovedmål.
 
I direktoratets årsrapport skal det ved hjelp av avledede konkrete resultatkrav  belyses med tall i hvilken grad styringsparameterne for den løpende driften av etaten er fulgt opp. Direktoratet vurderer selv hvilke operative resultatindikatorer det er hensiktsmessig å anvende som grunnlag for å fastsette resultatkrav. Valg av indikatorer og krav er imidlertid også tema i styringsdialogen, noen ganger er de dessuten gitt gjennom politiske signaler.
 
Departementets generelle forventning er at resultatene for året som kommer skal ligge på minst samme nivå som for fjoråret, som jo er det seneste resultatåret. 
 
Det er mitt inntrykk at styringsdialogen mellom Finansdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet fylles med meningsfullt innhold sett fra begge parter. La meg avslutte med et par eksempler på det.
 
Under hovedmålet om å hindre ulovlig inn- og utførsel av varer har partene blitt enig om flere viktige styringsmål. Det dreier seg blant annet om antall kontroller av reisende, av transportmidler og av gods på transportmidler samt andelen treff i disse kontrollene. Her setter etaten operative resultatkrav og måler konkrete resultater, som i sin tur gir grunnlag for tilbakemelding og diskusjon med departementet. Jeg nevnte de forholdsvis nyinnkjøpte skannerne. Kontroll med skanner måles og vurderes på samme måte; antall skannede objekter og andelen treff.

Styringsparametere knyttet til utviklingstiltak er normalt av kvalitativ karakter, og dreier seg i hovedsak om framdrift, funksjonalitet og kostnadsramme. Men også på dette området gir rapporteringen grunnlag for resultatvurderinger.
 
Min konklusjon er således at etatsstyringsdialogen mellom Finansdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet fra Finansdepartementets synspunkt fungerer klart tilfredsstillende, selv om den naturligvis kan bli enda bedre. Det er en felles utfordring for undertegnede og Bjørn Røse som relativt nyutnevnt toll- og avgiftsdirektør, og våre dedikerte medarbeidere.
 
7. Kort avslutning

Tollerstanden har en plass i norsk skjønnlitteratur fra det forrige århundre. Arthur Omres ”Smuglere” er en spennende roman der mye av handlingen utspiller seg i et av de vakreste landskapene i Norge, skjærgården i Østfold, med en jeg-person på flukt fra tollere og politi. Dette var i forbudstiden på 1920-tallet. Men om man skal tro Omres beskrivelse fantes det tollere som hadde et annet forhold til smuglergods enn det som nå preger tollerstanden: ”Tollerene kommer ut og slår av en prat, de er blide i fjeset. Verdien av lasten går dem til deling, de kan nok være blide i fjeset.”
 
Jeg har i dette foredraget forsøkt å vise at toll- og avgiftsetatens utvikling har vært både spennende og viktig – også i et bredere perspektiv. Men det har vært mange temaer jeg ikke har fått plass til. Eksempler er etatens meget gode innsats i 2001 for å hindre spredning til Norge av munn- og klovsyken, som oppstod i England. Omtrent samtidig høstet dessuten etaten respekt for sin resolutte opptreden i kjølvannet av den såkalte metanolsaken. Jeg har videre holdt meg unna den vanskelige ROSA-saken  på 90-tallet, som for øvrig ikke synes så relevant i dag. 
 
I det hele tatt har denne historiefortellingen naturligvis vært preget av mitt ståsted i Finansdepartementet. Jeg håper den har hatt en viss interesse.
 
Takk for oppmerksomheten, og gratulerer med jubiléet!

Til toppen