Bærekraftig utvikling – fra strategi til handlingsplan

Rapport fra forskningskonferanse, NTNU, Trondheim, torsdag 3 april 2003

1. Innledning

Statssekretærutvalget for Nasjonal Agenda 21 var sammen med Norges Forskningsråd arrangør av konferansen ”Bærekraftig utvikling – fra strategi til handlingsplan” ved NTNU i Trondheim 3 april 2003. Formålet med konferansen var å få ulike forskningsmiljøer til å belyse viktige aspekter ved bærekraftig utvikling og trekke forskningsmiljøet sterkere med i arbeidet for bærekraftig utvikling. Konferansen representerte også en mulighet for organisasjonene til å delta i den pågående prosessen.

Programmet for konferansen var som følger:

08:30 Registrering og kaffe

09:00 Velkommen til NTNU

Rektor Eivind Hiis Hauge, NTNU

09:10 Handlingsplan for bærekraftig utvikling

Åpning av konferansen

Miljøvernminister Børge Brende

09:30 De store utfordringene - Utviklingstrekk og perspektiver

1. Samfunnsmessige effekter av klimaendringer

Forsker Asbjørn Aaheim/ Karen O’Brien, CICERO Senter for klimaforskning

2. Presset på det biologiske mangfoldet

Professor Inger Nordal, Universitetet i Oslo

3. Strategier for fattigdomsreduksjon

Professor Else Øyen, Senter for internasjonal fattigdomsforskning, Universitetet i Bergen

Spørsmål og kommentarer

11:00 Kaffepause

11:20 Internasjonal rett som rammebetingelse og virkemiddel for bærekraftig utvikling

Professor Geir Ulfstein, Universitetet i Oslo

Spørsmål og kommentarer

12:00 ”Decoupling” og sektorintegrering som mål og middel for en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling

Professor William Lafferty, ProSus, Universitetet i Oslo

Spørsmål og kommentarer

12:40 Lunsj

13:30 Effektive økonomiske virkemidler for bedre miljø og bærekraftig utvikling

Professor Michael Hoel, Universitetet i Oslo

Spørsmål og kommentarer

14:10 Indikatorer for miljø og bærekraftig utvikling

Forsker Solveig Glomsrød, Statistisk sentralbyrå

Spørsmål og kommentarer

14:50 Kaffepause

15:10 Industriell økologi – En næringsrettet strategi for bærekraftig utvikling

Professor Helge Brattebø, NTNU

Spørsmål og kommentarer

15:50 Kunnskapsproduksjon og kunnskapsanvendelse for bærekraftig utvikling

Professor Knut H. Sørensen, NTNU

Spørsmål og kommentarer

16:30 Debatt

17:30 Avslutning.

Leder for Statssekretærutvalget.

Resten av denne rapporten består av referater fra foredragene, utarbeidet av stipendiat Helene Trondstad Moe og Robert Næss, Institutt for tverrfaglige kulturstudier, NTNU. Presentasjonen av de ulike foredragene er blitt litt ulik i lengde og form siden den delvis er basert på de muntlige fremføringene under selve foredragene og delvis på ettersendt skriftlig materiale.

Handlingsplan for bærekraftig utvikling

Åpning av konferansen ved miljøvernminister Børge Brende

Åtte minutter og tyve sekunder fra sola, målt med lysets hastighet, ligger en liten og sårbar planet vi kaller jorda. Menneskene på denne planeten står overfor flere store utfordringer. Å kombinere økonomisk vekst med redusert miljøbelastning er en av de største, framholdt Brende i sitt innlegg. Dette er et kjernespørsmål for å få til bærekraftig utvikling, som verdenssamfunnet har arbeidet med siden Brundtland-kommisjonen, gjennom toppmøtene i Rio og Johannesburg, gjennom konvensjonene om klima og om biologisk mangfold, og gjennom arbeid med strategier for bærekraftig utvikling i andre internasjonale organisasjoner som OECD, EU/EØS og Nordisk Ministerråd.

Regjeringen la i fjor frem sin strategi for bærekraftig utvikling, som nå skal følges opp av en handlingsplan, Nasjonal Agenda 21. Et hovedbudskap i denne sammenhengen må være at vi må få en frakobling av økonomisk vekst fra miljøbelastninger, og at alle sektorer og alle samfunnsaktører må bidra og trekke sammen for at vi skal kunne nærme oss målet om en bærekraftig utvikling. Frakobling er et sentralt element både i EUs, OECDs og den nordiske bærekraftstrategien. Frakobling innebærer at den økonomiske veksten ikke lenger skal dra med seg en økning også i miljøbelastningene, men at disse i mange tilfeller må reduseres, gå motsatt vei av veksten i økonomien.

Vi trenger vekst – men den må være bærekraftig. Det er nødvendig med fortsatt økonomisk vekst, sa Brende. Det er nødvendig med langt sterkere økonomisk vekst i mange utviklingsland, for å tilfredsstille grunnleggende menneskelige behov. Det er nødvendig med økonomisk vekst i industrilandene, både for å øke etter­spørselen etter u-landenes eksportvarer, og for å løse mange oppgaver internt i i-landene.

Det er nødvendig å redusere miljøbelastningene, fordi naturens tålegrenser allerede er overskredet på en rekke områder. Vår planet er for eksempel omgitt av flere "verneskjold", som har muliggjort utviklingen av et rikt mangfold av livsformer. Ozonlaget verner alt liv mot ultrafiolett stråling. Ozon-molekylene er spredt utover et stort område i stratosfæren, men er ikke flere enn at de bare ville dannet et 3 millimeter tykt lag ved jordoverflatens trykk og temperatur.

Jordas atmosfære, med sitt innhold av bl.a. karbondioksid, øker planetens middel­temperatur fra 18 minusgrader til 15 plussgrader, ved naturens egen drivhuseffekt. Både ozonlaget og jordas klima gjennomgår naturlige variasjoner, men menneskelig påvirkning overskygger nå disse variasjonene. I de siste tiår har menneskelig påvirkning ført til at ozonlaget er blitt svekket, siden 1969 med fem prosent. I enkelte episoder med "ozonhull" har laget vært tynnere enn halvparten av de 3 millimeter (eller 300 Dobson-enheter) som er normalt. Atmosfærens innhold av den viktigste drivhus­gassen, karbon­dioksid, er økt med mer enn tretti prosent fra før-industriell tid. Økningen for andre klimagasser forsterker drivhuseffekten ytterligere.

Planeten vår har også gjennom flere milliarder år utviklet naturlige kretsløp av andre viktige grunnstoffer enn karbon, som nitrogen og fosfor. Disse kretsløpene er nå i ferd med å bli overveldet av menneskeskapte tilførsler. De menneskelige tilførslene av nitrogen er nå anslått til å være like store som i naturens eget kretsløp. Overgjødsling av innsjøer, elver og kystområder, og forsuring av ferskvann og jordsmonn, med fiskedød i store deler av Sør-Norge, er velkjente og alvorlige problemer.

Mangfoldet av liv på jorda er truet fordi forurensing, overbeskatning og arealbruksendringer har ført til at arter dør ut minst ett hundre og sannsynligvis tusen ganger raskere enn ved naturlig utvikling. Ikke bare de enkelte artene, men den genetiske variasjonen innen hver art, er viktig å ta vare på. En stor utfordring for Norge er for eksempel å ta vare på de hundrevis av ulike stammer av villaks, som er truet av en rekke ulike miljøpåvirkninger.

Brende understreket at det er nødvendig å frakoble miljøbelastningene fra den økonomiske veksten. Forurensninger og andre miljøpåvirkninger har hittil ofte vært nært knyttet til veksten i produksjon og for­bruk. Det er i mange tilfeller ikke nok å redusere veksten i utslipp og naturinngrep slik at den er lavere enn den økonomiske veksten. Gjennom økt miljøeffektivitet må selve miljøbelastningene reduseres. Forbrukere og produsenter må få klare signaler om, og ta hensyn til, miljøkostnadene de påfører naturen og samfunnet: De må "internalisere de eksterne kostnadene", som økonomene sier.

Hvis en bedrift selger varene under kostpris, vil bedriften gå konkurs.

Hvis bedriftene ikke betaler de fulle kostnader for naturressurser og miljøbelastning, vil landet eller planeten gå konkurs.

Det er mulig å få til en økonomisk vekst som gir menneskene på jorda bedre levevilkår. På tross av inntrykk en kan få fra massemedia, så er realitetene at utviklingslandene som gruppe i de siste tiårene har tatt markert innpå industrilandene både når det gjelder helse og levealder, ernæringstilgang og utdanningsnivå. For eksempel er gjennomsnittlig forventet levealder i OECD-landene de siste 25 år økt med 6 år, mens den i utviklingslandene er økt med 8 1/2 år, til 64 år. Siden midten av 1960-årene er daglig kaloriforbruk pr innbygger i utviklingslandene økt med mer enn 600 kilokalorier eller 30 prosent, mens økningen i industrilandene har vært på omkring 400 kilokalorier, eller 15 prosent. Den økonomiske veksten har også i de fleste u-land vært høyere enn veksten i i-landene. I 1990-årene var veksten i brutto nasjonal­produkt pr innbygger 3.1 prosent i utviklingslandene, mot 1.7 prosent i OECD-landene. (Alle disse tallene er fra FN-kilder som FAO og FNs utviklingsprogram, UNDP). Befolkningsveksten, som til dels har vært en økonomisk og økologisk belastning i mange u-land, er på rask vei nedover.

Utviklingen er imidlertid svært ujevn. Spesielt Afrika sør for Sahara ligger, på tross av en bedring bl.a. i økonomisk utvikling de siste ti år, omtrent på samme inntektsnivå pr inn­byg­ger som for førti år siden, og har bare hatt en beskjeden økning i levealder (dels pga AIDS) og kaloriinntak. Her er andelen underernærte fortsatt over 30 prosent. I alt er omkring 800 millioner mennesker underernærte, selv om denne andelen av verdens befolkning er gått ned fra 37 til 17 prosent siden 1970. Omtrent det samme antallet voksne i u-land er analfabeter, selv om andelen analfabeter (over 15 år) i u-land er sunket fra 52 til 26 prosent fra 1970 til 2000. Like mange hundre millioner er uten tilgang til rent drikkevann. Utviklingen i fordeling av inntekt og levekår er usikker, men kan i mange sammenhenger se ut til å gå i en uheldig retning, ikke minst internt i utviklingslandene. Utfordringene er derfor fortsatt meget store, men det er viktig å minne om de betydelige fremskritt som er gjort, og som må fortsette. FNs "Tusenårsmål" og oppfølgingen av toppmøtet i Johannesburg er helt sentrale i denne prosessen.

Det er mulig å redusere miljøbelastningene. Utslippene av miljøgifter som bly og kvikksølv er redusert til brøkdeler. Avtalene om vern av ozonlaget har ført til at ozonlaget langsomt er i ferd med å reparere seg, slik at det vil være i god stand igjen om noen tiår. Avtalene om å redusere langtransporterte luftforurensinger har ført til at tilførslene av svovel til Norge er mer enn halvert de siste tyve år. Miljøtilstanden i ferskvann på Østlandet og Sørlandet er klart forbedret. Mens tilførslene overskred tålegrensene for 30 prosent av Norges areal rundt 1985 vil dette arealet rundt 2010 være redusert til 7-8 prosent.

Som også dette eksemplet viser er det mye som gjenstår. Brende nevnte i sitt innlegg spesielt klimaendring, vern av biologisk mangfold og en rekke miljøgifter. Men det er igjen viktig å minne om de store fremskritt som er gjort, og å lære av dem, blant annet at en må ha et langt tidsperspektiv, og at jo før en kommer i gang, jo bedre.

Det er også viktig å minne om de store mulighetene industri og næringsliv kan finne i miljøutfordringene. Ny miljøvennlig teknologi gir nye markeder og nye konkurransefortrinn, som dansk industri har gjort med vindmøller, og norsk industri er i ferd å gjøre bl.a. med solcelle-produksjon. Skogbruk, fiskeri og oppdrettsnæring er i det lange løp avhengig av å opprettholde økosystemer og genetisk mangfold, som også av disse grunner er viktig å bevare for fremtidige generasjoner. Det mest slående eksemplet her er vel den tilsynelatende uinteressante jordsoppen fra Hardangervidda, som ga stoffet cyclosporin, og bidro både til å redde og forlenge mange tusen menneskeliv gjennom transplantasjoner, og dermed til å skape et marked for dette medikamentet på titalls milliarder kroner.

Det er mulig å frakoble veksten fra miljøbelastningene. De store absolutte reduksjonene i norske utslipp av for eksempel bly, med 99 prosent, og svovel, med 76 prosent, har skjedd samtidig med en betydelig økonomisk vekst, på 58 prosent. (Tallene er for 1980-1996, etter en analyse av disse sammenhengene gjort av Statistisk sentralbyrå.) Andre miljøbelastninger har vist seg langt vanskeligere å redusere eller frakoble, men et nøkkelord for å få til slik frakobling er økt miljøeffektivitet, gjennom bruk av teknologiske nyvinninger, både i produksjon og forbruk.

I løpet av de siste tyve år har norsk treforedlingsindustri omgjort bark, flis og cellulose-avlut fra å være avfalls- og utslippsproblemer til å bli energikilder. Ferrosilisium-industrien har omgjort silisum-støv fra et utslippsproblem til et høyteknologi-produkt. Norsk industri har bare i perioden 1995-2000 hentet ut 1100 Gwh (gigawatt-timer), eller omkring to Alta-kraftverk, i enøk-gevinst.

Nye, digitale informasjons- og kommunikasjonsteknologier kan gi betydelige miljøgevinster både for næringsliv, forvaltning og forbrukere. De største entusiastene snakker iblant om en "dematerialisering" som følge av økt bruk av IKT. Selv om vi hittil bare har sett slikt redusert materialforbruk på noen få utvalgte områder, og ikke totalt sett, er det likevel ingen tvil om at det ligger et stort potensiale, gitt riktige rammevilkår og virkemidler, i disse og andre nye teknologier.

Det er mulig å få til alt dette, men det er ikke lett. Det krever tett og forpliktende internasjonalt samarbeid, en god bistandspolitikk, en sunn og ansvarlig økonomisk politikk, utvikling av et solid kunnskapsgrunnlag, og satsing på innovasjon og teknologisk utvikling. Fremfor alt er det avgjørende at myndighetene utformer riktige rammevilkår og en effektiv og fleksibel virkemiddelbruk, slik at næringsliv, lokalforvaltning og forbrukere får riktige signaler og gode valgmuligheter.

Vi har virkemidlene – det gjelder å bruke dem:

Vi har virkemidler til å anvende prinsippet om at forurenseren skal betale, enten det er utslippstillatelser, avgifter, prispolitikk eller avtaler.

Vi har virkemidler til å fjerne miljøskadelige subsidier, til å skape nye markeder, og til å fremme miljøvennlig produksjon.

Vi har virkemidler som lar forbrukerne gjøre miljøbevisste valg.

Vi har virkemidler som gir befolkningen rett til miljøinformasjon fra bedriftene og fra det offentlige.

Vi har virkemidlene – det gjelder å bruke dem.

Norske forsknings- og teknologimiljøer har store oppgaver i å forbedre kunnskapsgrunnlaget, både når det gjelder den naturvitenskapelige forståelsen av en rekke miljøspørsmål, og ikke minst når det gjelder sammenhengene mellom økonomisk utvikling, virkemiddelbruk og miljø­virkninger. For å få til en reell frakobling for flere utslippskomponenter og på nye områder kreves det bedre analyser og dypere forståelse av disse sammenhengene. Det kreves også en bedre forståelse av hvordan ny og mer miljøvennlig teknologi kan utvikles og innføres ennå raskere, både i næringslivet, offentlig forvaltning og i husholdningene.

Det er nødvendig å integrere hensyn til miljø og bærekraftig utvikling i alle samfunnssektorer og å trekke alle samfunnsaktører aktivt og forpliktende inn i dette arbeidet. I Norge har vi lagt ned mye innsats i å integrere miljøhensyn i alle departementer og sektorers politikk, i samarbeid og avtaler med næringslivet, og i satsing på arbeid med Lokal Agenda 21. Men det er ikke til å komme forbi at det fortsatt gjenstår betydelige utfordringer på alle disse områdene.

Det er mulig å få til et slikt samarbeid og en slik integrasjon mellom og i sektorene. Uten slik effektiv og vellykket integrasjon ville vi ikke ha nådd de betydelige resultatene vi har når det gjelder for eksempel forsuring, overgjødsling og utslipp av miljøgifter, framholdt Brende. Men vi må finne mer effektive metoder for å gå videre med dette samarbeidet mellom ulike sektorer og samfunnsaktører også på andre områder.

For å få til et slikt bredt og aktivt engasjement og integrasjon på tvers av samfunnssektorene har Regjeringen organisert arbeidet gjennom et statssekretærutvalg ledet av Finansdepartementet, knyttet til arbeidet med Nasjonalbudsjettet. Regjeringen har vurdert det slik at handlingsplanen bør være mest mulig konkret, konsentrert om noen utvalgte hovedspørsmål, og nært knyttet til sentrale politiske og økonomiske prosesser og beslutninger.

Arbeidet med Nasjonal Agenda 21 vil derfor gå videre med dette perspektivet, med mest mulig konkrete, tidfestede mål og klar ansvarsdeling for ulike samfunnssektorer og samfunnsaktører. Etter regjeringens vurdering er dette en prosess som ikke avsluttes, men reelt starter, med denne handlingsplanen. Handlingsplanen vil inneholde indikatorer og forslag til rammeverk og prosesser for å trekke alle samfunnsaktører med i den videre gjennomføringen og oppfølgingen av arbeidet med bærekraftig utvikling. Regjeringen kan ikke få til bærekraftig utvikling uten aktiv deltakelse og full medvirkning fra kommunene, næringslivet, forbrukerne og frivillige organisasjoner. Et utkast til handlingsplan vil nå snart bli sendt ut på høring. Brende oppfordret og utfordret alle involverte parter til å komme med konkrete, konstruktive innspill og bidrag for at vi i Norge sammen kan ta nye skritt på en fortsatt lang vei mot en mer bærekraftig utvikling, nasjonalt og globalt.

2. De store utfordringene – Utviklingstrekk og perspektiver

2.1. Samfunnsmessige effekter av klimaendringer

Forsker Asbjørn Aaheim, CICERO Senter for klimaforskning, fokuserte på at man gjerne blir veldig generell når man snakker om samfunnsmessige effekter av klimaendringer. Dette kan trolig tilskrives hva vi faktisk vet om samfunnsmessige virkninger av klimaendringer: ”Alt og ingenting”. Dette fordi det er vanskelig å vurdere betydningen av endringene.

Hva menes videre med samfunnsmessige virkninger, og hvordan kan vi analysere dem?

Her synes nøkkelen å være systematisering og kategorisering av informasjon. Det finnes ikke noe enhetlig system for systematisering og kategorisering av denne type informasjon. Dette er både et norsk og et internasjonalt problem. Dessuten fokuseres det lite på metodiske svakheter knyttet til måling og virkninger av klimaendringer.

Hva vet vi i dag om virkningene av klimaendringer, spurte Aaheim? Her finnes det i dag to ulike tradisjoner:

Den største tradisjonen har fokusert på effekter av virkninger på natur- og miljøforhold. Det kan være helt spesielle bio-arter, eller økologiske systemer, virkninger på fauna, eller på vannføring i vassdrag. Denne retningen bygger på naturbasert forskning, og det er ikke først og fremst de samfunnsmessige virkningene en er opptatt av. Imidlertid kan det ofte trekkes konklusjoner so relateres til samfunnsmessige forhold, for eksempel for å demonstrere betydningen av virkningene. Det har vært mye aktivitet innen denne retningen.

Den andre retningen fokuserer på de samfunnsmessige konsekvenser av klimafenomener, og eventuelt påfølgende effekter på natur- og miljøforhold. Denne tradisjonen har i stor grad konsentrert forskningen til avgrensede regionale områder eller små sosiale grupper. Denne delen av litteraturen om virkninger av klimaendringer legger særlig vekt på hvordan handlingsmulighetene for individer og sosiale grupper endres under klimaendringer og hvilke muligheter de har for å tilpasse seg slike endringer. Denne retningen har tatt utgangspunkt i samfunnsmessige forhold og er en forholdsvis ny og noe uavklart tilnærming til studie av klimaendringer.

Fellestrekk for de to tradisjonene er fokusering og avgrensning. De studerer samfunnsmessige relasjoner fremfor naturen i seg selv (F.eks om samene blir nødt til å legge om driften).

Et dilemma for klimaforskere er at de hører mye om de virkningene som er store og veldig lite om de mindre endringene. Generelt kan vi si mye om virkningene i Norge, men ikke virkningene for Norge.

Hva er fokus når en skal vurdere de samfunnsmessige virkningene av klimaendringer? Man kan peke ut spesielt utsatte grupperinger av befolkningen eventuelt studere geografisk informasjon om sosiale grupper. Denne tilnærmingen er viktig da det er sentralt å peke ut spesielt utsatte grupper i befolkningen. På denne måten kan tiltak iverksettes tidlig slik at klimaendringene ikke får større konsekvenser enn de ellers ville kunne ha fått.

Man må også anslå virkningene i kjente samfunnsmessige størrelser og undersøke om de vil ha en nasjonaløkonomisk betydning. Her må man ta utgangspunkt i kjente nasjonaløkonomiske størrelsene for å studere hvordan de vil bli påvirket av klimaendringer.

Hvem er særlig utsatt? Dette avhenger av hvilke klimaendringer en ser for seg og hvor robust samfunnet er i forhold til å håndtere klimaendringer. For å besvare slike spørsmål må man studere generelle økonomiske og demografiske forhold (alderssammensetning, inntekt, og migrasjonsrate) samt avhengighet av naturressurser (andel sysselsetting i primærnæringene).

I Norge er trolig kystområdene i Nord-Norge og Midt-Norge mest sårbare for klimaendringer. Virkninger kan oversees når fokus avgrenses:

Betydningen av de ulike aktivitetene i nasjonal sammenheng kommer ikke godt fram. Tydelige effekter i liten skala overskygger utydelige effekter i stor skala.

Dessuten må man ta hensyn til indirekte økonomiske virkninger. Virkninger innen en næring kan ha konsekvenser for andre næringer, og den økonomiske tilpasningen utgjør en viktig del av det som tradisjonelt kalles tilpasning til klimaendringer . Klimaendringer vil kunne få betydelige handelseffekter. Hvis Norge blir rammet av klimaendringer blir også trolig våre handelspartnere rammet, og det får konsekvenser for den åpne, norske økonomien som godt kan være langt større enn de direkte konsekvensene.

Det er gjort en del forskning på hva som vil skje ved eventuelle klimaendringer i Hordaland. Man har studert hvilke endringer som kan skje i produksjon og i etterspørsel. Til tross for en viss usikkerhet i disse antagelsene, illustreres likevel noen viktige poenger: Klimaendringene har mange positive produktivitetseffekter (landbruk og skog), økt produktivitet betyr ikke nødvendigvis større lønnsomhet (vannkraft), ulik skala kan gjøre at ”små” virkninger blir ”store” og omvendt (skog vs. persontransport) og at rammeverket gjør det klart at en må skille mellom virkninger på tilbudssiden og på etterspørselssiden.

Dette siste punktet gjør at en ikke uten videre kan si noe om hva som blir de samlede virkningene for Hordaland fylke. Når det skjer skift i både tilbud og etterspørsel så vil den samlede effekten avhenge av hvordan ny likevekt oppstår. Derfor gir det ikke så god mening å si for eksempel at klimaendringene i Hordaland vil koste fylket så eller så mange millioner kroner.

Vi vet en god del om virkninger av klimaendringer i Norge og kan i noen tilfelle si litt om hvilke umiddelbare samfunnsmessige konsekvenser dette har, men har et stykke igjen før vi kan si noe om virkningene for Norge. Det er derfor ikke så lett å bli veldig konkret når en skal forsøke å gjøre en strategi for bærekraftig utvikling om til handling når det gjelder klimaproblematikk i Norge. Noen trekk ved det norske samfunnet, og økonomien i særdeleshet, som politikere og andre beslutningstakere har mulighet til å gjøre noe med for at vi skal bli mindre eksponert for eventuelle klimaendringer kan følgende synes som følger:

Norge har en økonomisk struktur som på ett vis ligner på et u-lands, nemlig at den er spesielt avhengig av utnyttelse av naturressurser. Når aktiviteten i olje- og gass-sektoren minker, eller hvis fossilt brensel gradvis blir erstattet av alternative energiformer globalt, melder behovet seg for omstillinger i norsk økonomi. Da vil det være fristende å tenke at vi må satse på ting vi kan, og intensivere utnyttelsen av naturressursene. Det vil også være sterke interesser knyttet til en slik satsing. Dette er det viktig at en står i mot, da det er spesielt dårlig satsning når vi ser for oss mulige klimaendringer. På litt sikt må vi se en omstilling av norsk næringsstruktur i øynene. Det krever en befolkning med høyt utdannede mennesker, med kompetanse på nye områder. Utdanning, forskning og utvikling vil derfor utgjøre en viktig del dersom en vil virkeliggjøre strategi for å motvirke negative konsekvenser av ugunstige klimaendringer. Skulle derimot ikke klimaendringene slå så negativt ut, vil en likevel ha glede av satsningen.

Det langsiktige perspektivet for klimaendringer må tas på alvor. Når vi slipper ut ett tonn CO2 i atmosfæren i dag, så er 40 prosent av dette utslippet fortsatt i atmosfæren om 50 år. Om 250 år er 25 prosent igjen. Det vi holder på med i dag har betydelige virkninger forferdelig langt inn i fremtiden. Vi slår oss til ro med å skaffe oss oversikt over de neste 50 årene, men i klimasammenheng er dette for ingenting å regne. Vi må rett og slett bestemme oss for når nok er nok, og rette handlingen inn mot det.

2.2. Presset på det biologiske mangfoldet

Professor Inger Nordal, Universitetet i Oslo, refererte til stortingsmelding 58 (1996-1997). Tap av biologisk mangfold er et alvorlig globalt problem som er i ferd med å undergrave grunnlaget for en bærekraftig utvikling.

Hvorfor er det så viktig å bevare artsmangfold og genetisk diversitet? Nordal beskrev en del muligheter:

• Økonomisk nytteverdi?
• Økologisk betydning?
• Evolusjonært potensiale?
• Biologisk informasjon?
• Estetiske verdier (”opplevelsesverdi”)?
• Etiske verdier (”artenes egenverdi”)?

Det er uklart hvor mange arter det finnes i dag på jorden. Publiserte estimater har anslått at det kan dreie seg om 5 millioner, 30 millioner eller 80 millioner arter. Det er langt færre arter som til nå er kjent. Formelt er det beskrevet ca 1,5 millioner arter.

Ingen vet hvor raskt artene forsvinner. I løpet av de neste 50-100 årene mister vi anslagsvis 50% av jordas arter. Forholdsvis få arter er utryddet i Norge, men det svært annerledes i tropiske områder.

Eksempler på truet vegetasjon i Norge er div skogtyper, rasmark, berg- og kantvegetasjon, kystlynghei og enkelte myrtyper. Dessuten har vi mangel på gammel skog.

Arealreduksjon ned til 1/16 av opprinnelig regnskogareal vil antakelig redusere antall arter med 50%. Flytting av arter har også ført til miljøproblemer.

Relevant litteratur i denne sammenheng kan være:

NorWatch Rapport Nr 5, april 2000 og NorWatch Rapport Nr 7, juli 2000

Det er viktig å fokusere på økt biodiversitet og ikke bare biomasse. Økt biomasse kan faktisk redusere biodiversiteten!

Hva kan vi gjøre?

Dokumentasjon av:

• taxonomi
• biografi
• populasjonsgenetikk

Årsak/virkning

• økologisk forskning
• evolusjonsbiologi

Hva må gjøres?

• samfunnsfag
• naturvitenskap
• nødvendig med tverrfaglig samarbeid!

Nødvendige tiltak i Norge:

• Artsfredning (Over 40 planter er fredet i Norge i dag)
• Opprette reservater for truede vegetasjonstyper
• Støtte til naturtyper som må skjøttes
• Restaurering av kulturlandskap
• Overvåkning
• Forsiktighet ved innføring av nye arter (f.eks edelgran og hemlock)

Tropisk perspektiv:

Majoriteten av det biologiske mangfoldet finnes i Tropene. Dessuten er truslene størst i Tropene og det er også her man finner færrest eksperter.

Nødvendige tiltak i Tropene:

• Fattigdom må utryddes
• Kriger må stanses
• Opprettelse av nasjonalparker
• Støtte til kompetanseoppbygging
• Fredningsbestemmelser taes alvorlig
• Vektlegging av biodiversitet og ikke bare biomasse
• Forsiktighet med å bruke innførte arter i klimaskogprosjekter

2.3. Strategier for fattigdomsreduksjon

Professor Else Øyen, Senter for internasjonal fattigdomsforskning, Universitetet i Bergen, redegjorde for strategier for fattigdomsreduksjon.

De fattige er i flertall i denne verden. Det er et ambisiøst prosjekt å tro at vi kan endre på denne situasjonen. Likevel er det dette vi skal gjøre, og må gjøre.

La meg starte med å legge ned et sett med grunnleggende fakta om fattigdomsreduksjon. Disse fakta danner samtidig premissene for en analyse av både hvordan fattigdom kan reduseres, og hvorfor fattigdomsreduksjon ikke kan bli så effektiv som vi gjerne vil. Jeg anser disse premissene som vel så interessante som konkrete forslag til fattigdomsreduksjon, for uten disse mangler den grunnleggende forståelse av hvordan vi skal forholde oss til fattigdommen.

Trass i konferansens ordlyd tar jeg ikke spesielt utgangspunkt i forholdet mellom fattigdom og miljø. Innen den diskusjonen er det i det vesentlige to hovedsynspunkter: om fattigdommen øker gjennom forverring av miljøet, og om fattigdommen bidrar til forverring av miljøet. Det første synspunkt er vel tatt vare på gjennom Regjeringens plan for bekjempelse av fattigdom i Sør. Her understrekes det at globale forverringer i miljøet vil ramme de fattige spesielt, bl.a gjennom forurening av vann. Det andre synspunktet behandles helst i utredninger hvor miljøet står sentralt. I motsetning til tidligere tillegges de fattige nå mindre ”skyld” for overforbruk av naturressurser og forurening. Største problem vil oppstå når store grupper av fattige trekkes ut av fattigdommen og endrer forbruksmønster og livsvaner i takt med de forbrukere som nå finnes blant ikke-fattige befolkningsgrupper.

Fattigdom er like så komplekst et sosialt fenomen som ikke-fattigdom

• La meg begynne med å understreke det innlysende: Fattigdom består ikke bare av manglende ressurser på et begrenset sett av variabler, som for eksempel økonomi og utdanning. Fattigdom er et uhyre komplekst fenomen hvor mange ulike variabler spiller inn og i samspill former prosesser som både hjelper folk ut av fattigdom og sender dem inn i fattigdom. Om disse prosesser mangler vi fortsatt mange kunnskaper.
• Fattigdom har mange ansikter. Selv om det er felles trekk ved fattigdommen, så er der også mange forskjeller. Om vi velger å betrakte fattige mennesker som mennesker, ikke bare fattige mennesker, så har de like mange individuelle og kulturelle særtrekk som ikke-fattige mennesker har.
• Disse to forhold til sammen gjør at det ikke uten videre kan utarbeides samme fattigdomsreduserende strategier for alle fattige mennesker. Denne forståelse gjør det vanskelig for byråkrater, politikere og andre som er ansvarlige for fattigdomsreduksjon å jobbe effektivt. Innen en effektiv organisasjon er det ikke mulig ta hensyn til altfor mange variabler. Det ligger i byråkratiets vesen. Samtidig skal byråkratiet forvalte en viss rettferdighet, og hensynet til mange variabler tillater ikke forventninger om en stor grad av likebehandling.

Fattige land er ikke det samme som fattige mennesker

• Store deler av den fattigdomsreduserende virksomhet rettes mot fattige land og det tas indirekte for gitt at hvis den økonomiske, politiske og juridiske virksomheten forbedres, så vil denne virksomheten være gagnlig også for den fattige del av befolkningen. Vektleggingen av økonomisk vekst og modernisering av infrastruktur er vel de sterkeste eksempler. I den senere tid er også et godt styresett (good governance), demokrati, og oppbygging og forbedring av juridiske institusjoner, satt på dagsorden. Slike tiltak er viktige for å gi fattige land muligheten for videreutvikling.
• Men det er ikke uten videre gitt at disse tiltakene bidrar noe særlig til faktisk å redusere fattigdommen. I alle fall ikke innen denne generasjon av fattige, og kanskje heller ikke den neste generasjon.
• Tiltak rettet mot fattige land er basert på en overrislingseffekt (trickle down effect), dvs. at hvis man investerer i slike tiltak som nevnt ovenfor, så vil det over tid ha positive virkninger også for de fattige. Dokumentasjonen om virkningene av ulike typer økonomisk vekst er omfattende og motstridende. Mens det før ble hevdet at økonomisk vekst ville komme også de fattige til gode, sies det nå at økonomisk vekst er en nødvendig men ikke tilstrekkelig betingelse for fattigdomsreduksjon. Det er også de som vil hevde at økonomisk vekst er blitt et mål i seg selv, og at en rettferdig fordeling (fair distribution) burde være den relevante målsetting om man ønsker å redusere fattigdommen. La det samtidig bli sagt at en del av diskusjonen peker på at økonomisk vekst faktisk også kan bidra til å øke fattigdommen.
• Det synes å være enighet om at det er nødvendig å skape institusjoner som bidrar til å kanalisere overskudd og ringvirkninger fra en økonomisk vekst direkte inn i aktiviteter som kommer de fattige til gode. Det nytter ikke lenger å sitte og vente på at dette skal skje av seg selv.

Fattigdomsreduksjon er først og fremst et spørsmål om en annen fordeling av godene

Argumentet består av 5 deler:

• Felles for alle fattigdomsreduserende tiltak er at godene innen et samfunn får en annen fordeling. Folk må ut av fattigdommen gjennom bedre utdanning, bedre helse, arbeid innen den formelle økonomi, adgang til politiske avgjørelser, adgang til offentlige institusjoner, etc.
• I realiteten betyr fattigdomsreduksjon en omfordeling av ressurser utover de rent materielle, fordi nye hierarkier skapes
• Omfordeling i den videre forstand innebærer at goder tas fra noen (også der hvor ressursene kommer fra eksterne kilder eller økonomisk vekst)
• Fattigdomsreduksjon har dermed et innebygd konfliktpotensiale som har betydning for hvilket omfang fattigdomsreduksjonen kan få
• Jo høyere listen for omfordeling av goder legges, og jo flere typer ressurser som inngår i fattigdomsreduksjonen, desto større blir konfliktpotensialet.

Denne diskusjonen føres helst innen omfordeling av konkrete ressurser som penger og jord. Men den har en generell karakter som har betydning for alle endringer i ressursfordelinger. Fattigdommen er del av et sosialt og symbolsk etablert hierarki. Jo lenger fattigdommen har vart, desto mer etablert er hierarkiet blitt. De fattige lever i symbiose med det øvrige samfunn, og blir ofte sett på som ”naturlig” og til og med ”naturgitt”. Innen visse deler av samfunnet er opprettholdelse av fattigdommen også funksjonell for vesentlige interesser. Alle overføringer av ressurser til fattige grupper bidrar til å utfordre det etablerte hierarkiet. Selv mindre overføringer kan ha tilstrekkelig symbolsk verdi til å forrykke en godtatt balanse mellom ulike grupper. Der hvor andre problemer, som etniske og politiske konflikter, press på arealbruken mv., faller sammen med fattigdomsproblemene, øker overføringenes konfliktpotensiale. Og det er ikke bare de mest velstående som utfordres gjennom de ulike typer omfordeling. Alle andre innen hierarkiet utfordres. Empiriske undersøkelser viser for eksempel at de nesten-fattige, dvs. de som så vidt ligger over de fattige, også reagerer kraftig. De mister ”sin” underklasse og får ikke selv del i de nye ressurstildelinger.

Regjeringens Handlingsplan

• Jeg støtter Regjeringens Handlingsplan på de fleste punkter. Og sammenlikner jeg den med mange andre nasjonale handlingsplaner for å bekjempe fattigdommen, kommer den ut på topp. Likevel er den ikke bra nok. Det skyldes først og fremst at den ikke er en handlingsplan, den er en visjon. Implementeringen skjer gjennom de mange prosjekter i Norad, Bistandsdepartementet, Utenriksdepartementet og de eksterne aktører innen utviklingsarbeid som finansieres gjennom Norad og departementene. Deler av denne aktiviteten er ikke tett knyttet til Handlingsplanen. På noen områder er det aktiviteter som går lenger enn Handlingsplanen, på noen områder går de kortere, og på andre områder går de sine egne veier.
• Hvordan ville Handlingsplanen se ut om den ble skrevet den motsatte veien? Om man tok utgangspunkt i hva de ulike instanser innen forvaltningen og de tilknyttete instanser faktisk gjør med hensyn til fattigdomsreduserende arbeid? Hva er det som faktisk gjøres ute og hjemme? Det ville bli en helt annen plan.
• Handlingsplanen er ambisiøs og til dels urealistisk. Det er så mye man gjerne vil gjøre. Man vil faktisk det hele. Og det er selvfølgelig ikke mulig. Norge er et lite land, og selv om det norske bidrag til fattigdomsreduksjon er relativt større enn bidragene fra nesten alle andre land, så har fattigdommen et omfang som gjør det umulig å få til mer enn en ubetydelig reduksjon. Alt etter hvordan man regner, så er det et par milliarder mennesker der ute som lever under elendige forhold. Det er umulig å gjøre noe for alle disse menneskene. Hvis man ønsker å se spor etter en effektiv og langvarig fattigdomsreduksjon, så er det nødvendig å prioritere. Det er ikke tilstrekkelig å prioritere et sett av utvalgte land. Det er nødvendig å prioritere et avgrenset sett med handlinger som yter et substansielt bidrag til å redusere fattigdommen (jf. også valget mellom å hjelpe fattige land vs. å hjelpe fattige mennesker). Å prioritere innebærer ikke bare en prioritering av ressurser, men også intern omorganisering for å få til en optimal gjennomføring, samt en fortløpende diskusjon av virkemidlene og konsekvensene.
• Nå kan en jo velge å se Handlingsplanen som et politisk og symbolsk dokument som sender signaler til omgivelsene om det norske standpunktet. Slike symbolske signaler bør ikke undervurderes og de vil være viktige i utviklingen av normative oppfatninger av hvilke verdier som skal rå grunnen i befolkningens oppfatning av hvordan og hvorfor fattigdomsreduksjon i Sør bør være del av vårt ansvar. Under den noe tvilsomme forutsetning om at norske handlingsplaner også har innflytelse innen andre nasjonale utviklingsmiljøer, kan Handlingsplanen også sies å ha en funksjon.

Det politisk mulige

• Handlingsplanen stopper for tidlig. Den tar ikke konsekvensene av sine egne gode intensjoner. Det kan den heller ikke. Om det er mye man gjerne vil gjøre, så er det mye man ikke kan gjøre.
• Handlingsplanen er skrevet innenfor en harmonimodell. Det tas for gitt at alle gode krefter arbeider sammen for å få til fattigdomsreduksjon. Dette er selvfølgelig ikke tilfelle. Det er sterke aktører som ikke har interesse av effektiv fattigdomsreduksjon og som vil sette i gang meget sterke motkrefter for å unngå å dele goder med de fattige. Denne problematikk sniker Handlingsplanen seg utenom. Dette bidrar til urealistiske forestillinger om hvor mye som kan oppnås gjennom Handlingsplanen.
• Utenrikspolitisk er det grenser for hvor langt et land kan gå i å intervenere i et annet land. Effektiv fattigdomsreduksjon i land med massefattigdom og en liten elite som kontrollerer politiske, økonomiske og sosiale ressurser er avhengig av sterke krefter utenfra for å få til omfordeling. Det hjelper lite med vennlige henstillinger om å dele på ressursene og nye forslag om institusjoner som skal sikre bedre rettigheter for den fattigste del av befolkningen.
• Grensene for det mulige kommer ikke direkte frem i Handlingsplanen, selv om de indirekte påvirker den daglige gjennomføring av ulike fremstøt for fattigdomsreduksjon. I stedet flyttes fokus til landnivå. De land som har allerede har vist visse tendenser til bedre styresett (good governance) skal gis preferanse. Økonomisk vekst, demokratisk utvikling og menneskerettigheter vektlegges, selv om det er klart at det er langt frem før virkningen av disse faktorene kan omsettes i fattigdomsreduksjon. For å understreke at donorhjelp ikke er å betrakte som intervensjon understrekes det at mottakerlandet selvfølgelig skal ”sitte i førersetet”.
• Det ligger konflikter innebygd i effektiv fattigdomsreduksjon. Store konflikter, slik vi blant annet har sett dem i kamper mellom jordeiere og fattige bønder i uminnelige tider. Eiendomsretten og det etablerte juridiske regelverk omkring eiendom utfordres. Retten til vann for både produksjon og reproduksjon vil komme stadig sterkere i fokus innen fattigdomsreduksjon, fordi fattigdommen både på bygdene og i slumkvarterene er tett knyttet opp til tilgang på vann. Hvem skal takle disse konfliktene så de kommer ut til fordel for de fattige og bidrar til effektiv fattigdomsreduksjon?
• Det er flere veier ut av disse dilemmaer. Man kan usynliggjøre dem ved å ikke gjøre dem eksplisitte. Man kan ta et langtidsperspektiv og si at det legges et grunnlag for en fremtidig fattigdomsreduksjon ved å sørge for at de ulike fattige landene på ulike måter presses til å innføre forandringer som vil være til fordel for fremtidige generasjoner av fattige. Man kan nøye seg med den typen prosjekter som bare reduserer fattigdommen såpass at det ikke virker altfor utfordrende. Man kan bruke institusjoner innen det internasjonale samfunn til intervensjoner som det enkelte donorland ikke kan tillate seg. Og man kan overlate prosjekter til frivillige organisasjoner (NGO’er) som gjennom sin struktur har mye større frihet til å gjøre det som donorlandene ikke selv kan gjøre.
• Alle disse mellomveiene benyttes. Spørsmålet som gjenstår er om de fører til den optimale fattigdomsreduksjon, og innen hvilket tidsperspektiv de skal vurderes.

Den norske velferdstatmodellen

• Når man leser den norske Handlingsplanen og andre tilknyttete dokumenter, gir de inntrykk av stort slektskap til andre fattigdomsplaner fra blant annet Verdensbanken, OECD’s DAC Guidelines, Millenniummålene og UNDP’s Human Development Reports. Ordbruk, forslag til tiltak, analyser og argumentasjon går igjen.
• Det som er overraskende er at det ikke er gjort bruk av de erfaringer som Norge har gjort gjennom oppbyggingen av velferdsstaten. Velferdsstaten er tross alt den eneste konstruksjon som har utryddet fattigdommen (og la meg her ikke gå inn i den pågående diskusjon om ”fattigdom” i Norge). Når jeg har brakt dette spørsmålet opp, har jeg som regel fått som svar at forholdene i fattige land i Sør er så forskjellige fra Norge og at de i alle fall ikke ville ha råd til de velferdsordninger vi utviklet. Det er bare delvis sant.
• Norge var et av Europas fattigste land i den perioden det ble utviklet en visjon om hva man skulle gjøre med fattigdommen. Ressursene var ikke tilstede for å følge opp visjonene og det tok lang tid før de mange tiltak som til sammen dannet velferdsstaten var på plass. Sentralt sto ideen om de universelle ytelser og samme rettigheter for alle, og det er sannsynligvis denne ideologien som i dag er det sterkeste lim i velferdsstaten. Det er også denne ideologien som ligger til grunn for store deler av menneskerettighetstenkningen som jo står sentralt i Handlingsplanen.
• Diskusjonen rører ved et vesentlig punkt i en annen diskurs som dominerer tankemåten om hvordan man reduserer fattigdom. Hvordan skal man fordele det overskuddet som kan oppstå gjennom økonomisk vekst? Hittil har det vært hevdet at overskuddet skal fordeles post festum, fordi man først må vite overskuddets størrelse og natur og de behov som skal dekkes. Som kjent er det reist spørsmål ved hvor mye fattigdomsreduksjon som har blitt oppnådd gjennom denne modellen. Med utgangspunkt i den norske velferdstatmodellen vil prinsippene om omfordeling og de nødvendige institusjoner til å ivareta omfordelingen være på plass før et eventuelt overskudd oppstår.
• Et annet element som mangler i Handlingsplanen er fagforeningenes rolle i fattigdomsreduksjon. Som kjent har de spilt en viktig rolle i utviklingen av den norske velferdsstat og i mange Latin Amerikanske land hvor de har stått på for fattige arbeideres rett til minstelønn og sosiale rettigheter. Handlingsplanen fokuserer på partnerskap med mange slags aktører men viser ikke spesielt til fagforeninger.
• Her er det mange flere eksempler som kan trekkes frem. En utdyping av hvilken lærdom som kan trekkes fra den norske velferdsstats tidlige år kan dels bidra til nytenkning innen fattigdomsreduksjon i Sør. Dels kan den bidra til å gi norske donorer større legitimitet i den vanskelige balansen mellom innblanding og ikke-innblanding i andre land. De kan fremme sin egen modell med den begrunnelse at den virker og at de har tro på den. Det lyder selvfølgelig ganske sjåvinistisk. Men etter å ha jobbet i mange fattige land i Sør kan jeg bare si, at jeg aldri har vært noe steds uten at jeg er blitt bedt om å fortelle om den norske velferdstatmodell og hvordan vi fikk det til. De som har spurt har vært forskere, politikere, byråkrater, mediefolk og andre jeg har møtt.

Oppsummering

Det finnes mange nasjonale, regionale og internasjonale planer for hvordan fattigdomsproblemer i Sør skal og bør reduseres. Felles for dem alle er at de er et uttrykk for visjoner om hva man bør oppnå på lengre sikt, politiske signaler om hva de som står bak planene har av etiske verdier, og en mer eller mindre uttalt bevissthet om hva storsamfunnet skylder fattige mennesker. Slike dokumenter er viktige, blant annet fordi de kan bidra til nye dialoger om fattigdom. Men de kan også virke tilslørende fordi de ikke er realistiske.

For å komme videre er det nødvendig å beskrive de konkrete strategier og de redskaper (tools) som kan føre til oppfyllelse av målene. Det betyr blant annet å definere de konkrete målgrupper for en fattigdomsreduserende strategi, beskrive de behov som forventes dekket over et visst tidsrom, vise til hvem som har ansvar for organiseringen av strategien og måloppfyllelsen, ha innsikt i hvilke motkrefter som må overvinnes for å få til en effektiv reduksjon av fattigdommen i målgruppen, samt gjøre det eksplisitt hvordan strategiene skal finansieres, evalueres og eventuelt korrigeres slik at målgruppen faktisk får bedrete levekår.

Her skorter det som regel, også i den norske Handlingsplanen og i de såkalte Millenniumsmålene, som trass i sine xx ”operasjonaliseringer” viker tilbake for en reell beskrivelse av hvordan man skal gå frem for å nå de oppsatte målsettinger før 2015.

Utviklingen av redskaper for å få til effektiv fattigdomsreduksjon bør stå høyt på listen over fremtidige oppgaver innenfor fattigdomsforskningen. Som tidligere nevnt er det helt nødvendig å skille mellom fattigdomsreduserende løsninger for fattige nasjoner/regioner og for fattige mennesker. Det er likedan nødvendig å motstå fristelsen til å ty til løsninger som er rettet mot alle verdens fattige på en gang. Fattigdom er et uhyre komplekst fenomen, og de mange variabler og deres ulike samspill innen ulike kulturer tilsier både uavhengig observasjon og samarbeid med fattige målgrupper før ny intervensjon implanteres. Det finnes et vell av strategier som er ment å være fattigdomsreduserende. Mange av disse har feilet underveis. Enda en utfordring for fattigdomsforskningen er å bidra til metoder som kan skille mellom effektive fattigdomsreduserende strategier og strategier som ikke virker – eller ikke er ment å virke noe særlig.

Fattigdomsreduksjon er ikke nøytral. Den foregår innenfor et politisk og emosjonelt minefelt som administratorer, politikere, NGO’er og andre hjelpere må bevege seg innenfor. For donorene er det spesielt vanskelig fordi de er bundet av atferdsregler som ikke tillater noen særlig omfangsrik intervensjon i fattige land. Om deres fattigdomsreduserende planer skal bli realistiske er det derfor nødvendig skille mellom hva som er gode og effektive fattigdomsreduserende strategier – og hva som politisk kan gjennomføres. Å synliggjøre slike skiller er faktisk også et etisk spørsmål: at man ikke forespeiler fattige mennesker bedre levekår enn det som i realiteten kan gjennomføres.

Som antydet ovenfor er det sterke motkrefter innen alle samfunn som ikke har interesse i å se fattigdommen redusert. Noen av disse motkrefter bidrar direkte til det jeg annetsteds har kalt fattigdomsproduksjon. Mye av fattigdomsreduksjonen hittil har gått galt fordi disse kreftene har fritt spillerom. Om vi skal komme videre i vår forståelse av fattigdom trenger vi nye analysemodeller som inkorporerer disse motkreftene. Det betyr blant annet at forskningen også må rettes mot fattigdomsproduksjon, at motkrefter må identifiseres, at deres interesser i slik virksomhet må kartlegges og settes inn i nye sammenhenger, og at slike nye kunnskaper må inkorporeres i fremtidige tiltak for fattigdomsreduksjon.

La meg til sist bare slutte med a si at både forskningsmessige og etiske hensyn tilsier at alle gode krefter innen administrasjon, politikk, forskning og det sivile samfunn går sammen om å få gjennomslag for en grunnleggende diskusjon av disse problemstillinger.

3. Internasjonal rett som rammebetingelser og virkemiddel for bærekraftig utvikling

Professor Geir Ulfstein, Institutt for offentlig rett, Universitet i Oslo, jobber med internasjonal rett og var interessert i to forhold når det gjaldt bærekraftig utvikling: rammebetingelser og virkemidler. Med rammebetingelser mente han hvilke hindringer er det internasjonal rett skaper for en bærekraftig utvikling. Med virkemiddel mente han at det man i stor grad bruker som virkemiddel for å løse internasjonale miljøproblemer er jo rettslige virkemidler i internasjonal rett.

Ulfstein konsentrerte seg mer om virkemidler enn rammebetingelser, men gjorde kort rede for internasjonal rett som rammebetingelse med henvisning til følgende punkter:

• Statens suverenitet
• Mangel på lovgivende institusjoner
• Folkerettslig sedvanerett
• Traktater
• Mangelen på dømmende institusjoner
• Mangelen på håndhevende institusjoner
• Behovet for internasjonale løsninger.

Et grunnleggende aspekt er at internasjonal rett i de siste fire hundre årene er blitt bygd på stater og suverenitet. Dette er bygd på staters frihet til å gjøre hva de vil. Dette kan være et problem når man skal prøve å få til internasjonale løsninger. Det som vi da støter bort i er at vi ikke har en internasjonal rettsorden med lovgivende og dømmende institusjoner istedenfor lovgivende institusjoner og lover må man heller forholde seg til traktater eller folkerettlig sedvanerett. Det er den type rettsregler som vi opererer med i den internasjonale retten. Noe av utfordringen vi står overfor i den internasjonale miljøretten eller annen internasjonal rett blir å bygge opp institusjoner som kan produsere bindende regler som kan dømme i forhold til tvister og som kan håndheve de internasjonale reglene.

Så det er et behov for internasjonale regler av ulike slag illustrert med et oljeskip som har gått på grunn. Spørsmålene som kommer i en slik situasjon er hvem er det som har ansvar for skipet og hvem er det som kan lage reguleringer for skipet. Utgangspunktet her er at det er flaggstaten eller registreringsstaten som har myndigheten over skipet, men når skipet seiler på de store verdenshav så blir flaggstaten vanligvis ikke berørt av forurensningen, men det blir til gjengjeld de andre kyststatene i verden. Kystatene har altså begrenset med virkemidler i forhold til å hindre forurensningsulykker. Det gjelder den økonomiske soneen og til dels i territorialfarvannene nærmere kyststatene. Vi får også dette problemet i forhold til Barentshavet og transport av olje til Russland eller fra Russland, påpekte Ulfstein. Å få kontroll av skipsfarten er ett problem. I territorial farvann her man en rett i til å drive en uskyldig gjennomfart under en kyststatskontroll. Her er det en behov for et internasjonalt samarbeid gjennom konvensjoner og traktater gjennom den internasjonale sjøfartsorganisasjonen.

Vi er også opptatt av bærekraftig utvikling. Her kan man stille spørsmål om det er bare et politisk begrep eller også et rettslig begrep? Her har juristene diskutert om at det går an å presisere bærekraftig utvikling som noe som har et rettslig innhold? Det er jo veldig vanskelig. Bærekraftig utvikling har noen motsetninger innebygd i seg som utvikling som skal være bærekraftig og hvor går grensen mellom for hva som skal være tillatte aktiviteter og hva som skal være forbrukers aktivitet. Det er et behov for å operasjonalisere i større grad. Dele det opp i mindre biter og andre typer prinsipper sånn som ”føre var prinsipp” og ”forurenser skal betale prinsipp” osv,. der hvor man i større grad kan forholde seg til en mer håndterbar størrelse.

Det som ikke eksisterer i den internasjonale miljøretten er en generell konvensjon eller traktat. I motsetning til menneskerettighetsområdet der vi har diverse konvensjoner som gir generelle regler om internasjonale menneskerettigheter eller handelsområdet under WTO som også gir generelle regler. Vi har ikke en tilsvarende avtale som gir generelle kjøreregler for statene. Det nærmeste vi kommer er politiske erklæringer som Stockholms erklæringen eller miljø erklæringen fra 1992 som setter opp en del prinsipper. Så et spørsmål er om det er et behov for en konvensjon som satte opp hvilke forpliktelser stater hadde. Ønsket fra Rio konferansen var å få til en slik konvensjon men det ble ikke gjort. Vi har andre som arbeider i den retningen. Selv om vi fikk en slik konvensjon så er det et spørsmål om hvilken nytte vi skulle ha av en slik konvensjon. Del fordi at de generelle reglene vil være vage og dels fordi disse ville være nyttige i nabostatsforhold enne når vi kommer til globale og regionale miljøproblemer.

Men da kan man spørre om hvordan forholdet bør være mellom juridiske og politiske virkemidler. Juristene opererer med ”hard law” og ”soft law”. I virkeligheten er ”hard law” jus altså bindende regler, mens ”soft law” er en type regler som ligner på de juridisk reglene men som er av en politisk karakter og ikke rettslig bindende. Vi har en del konvensjonsbestemmelser som ligner på ”soft law”. For eksempel for biologisk mangfold finnes det jo en bindende konvensjon. Men ser vi på de enkelte reglene er det vanskelig å avgjøre det juridiske bindende i dem. Dette kommer av utformingen av dem. Ord som ”as far as possible” eller ”and as appropriate” kan forvirre en jurist og spørre hva dette er for noe. Er dette en juridisk forpliktelse? Her hersker det en del forvirring på grunn av at bestemmelsene er så vage at man kan komme til det punketet om at dette er en juridisk forpliktelse i det hele tatt. Et annet eksempel på hvor vi har klarere forpliktelser er Bern-konvensjonen som i artikkel 6 gir forbud mot fangst og felling mot bestemte dyrearter. Men her er også en del vage bestemmelser som gir mange ulike fortolkninger. Selv om vi har konvensjonsbestemmelser så kan det være ganske mange ulike tokningsproblemer knyttet til dem.

Man kan tenke seg et samspill mellom de juridiske og de politiske virkemidlene. Eksempel på dette er Stockholms og Rio erklæringen. Politiske virkemidler, men som bidrar både til det å skape folkerettslige sedvanerett hvor man kan diskutere om føre var prinsippet nå er en del av det folkerettslige sedvanerett når bærekraftig utvikling er det. I Nordsjøsamarbeidet ser vi det godt. Dette er politiske konferanser som vedtar politiske erklæringer men som blir omsatt til juridiske forpliktende regler om bevaring av det marine miljøet i nordøst Atlanteren. Vi kan også tenke oss en tilsvarende funksjon når det gjelder konvensjonen om det biologiske mangfoldet hvis vi tenker dette som en overgripende konvensjon som kan sette politiske føringer når det gjelder andre konvensjoner. Kan fungere som inntak til andre konvensjoner. Dette viser at det kan være et samspill mellom politiske og juridiske virkemidlene.

Men det er jo nå en gang slik at statene tar rettslige bindende avtaler mer alvorlig enn politisk bindende. Det betyr at komme lenger i gjennomføringen av nasjonal dersom statene har vedtatt en rettslig bindende avtale. I en del sammenhenger er det vanskelig å tenke seg kun politiske bindende avtaler. For eksempel Kyoto protokollen eller kjøp og salg av kvoter. Her trenger man juridisk bindende regler. Vi ser at når det gjelder håndhevingsregimet i forhold til Kyoto at striden har nettopp gått på sanksjonene ved brudd om de skal være rettslig bindende eller ikke. Dette har vært det store spørsmålene ved siste partsmøtene.

Hvordan skal forpliktelsene utformes? Vi kjenner jo vurderingene på det nasjonale planet, de økonomiske og rettslige virkemidlene. Tilsvarende kan vi spørre oss om muligheten for utforming av internasjonale forpliktelser.

Resultatsforpliktelser det vil si at et land skal stabilisere eller redusere forurensningen til en viss prosent. Denne form for forpliktelser er statene vanligvis fornøyd med. Statene står altså fritt til å benytte virkemidler for å redusere disse utslippene. En annen løsning er å aktivt gå inn å gi direktiver til statene i valg av virkemidler (internasjonale skatter etc). Man kan også diskutere dette i forhold til å få oppslutning til en konvensjon som Kyoto-protokollen. Ville det være mulig å få USA med en gang i framtiden hvis denne protokollen var utformet annerledes? Eller er det sider ved virkemidlene som er lettere å håndheve enn andre virkemidler? Virkemidlene kan ha ulike effekter når det gjelder oppslutning og gjennomføring i praksis. Noe som har fått mer betydning er det man kaller prosessuelle virkemidler; det vil si at man stiller krav til prosessen og ikke nødvendigvis til resultatet. Aarhus-konvensjonen er et eksempel på dette. I spørsmålet om miljø som menneskerettighet går det an å tenke seg at retten til miljø skulle kunne være en menneskerettighet. Hittil har det vært gjort lite på dette området. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen er blitt brukt i en slik sammenheng. En dom fra Spania viser at en familie som gikk til sak mot en nabobedrift på grunn av et forurensende miljø. Beskyttelse av privatlivets fred var tilnærmingen som man brukte for å få dette til.

Noe av utfordringen er å få til effektive beslutningsprosesser på det internasjonale planet. Her har vi sett en del viktige nyvinninger gjennom de multilaterale miljøavtalene. Blant annet ved organene disse har opprettet som partsmøter, ulike underorganer og sekretariater.

• Nye konvensjoner
• Endringer av konvensjoner
• Nye protokoller
• Endringer av annexer
• Bindende avgjørelser

Gleden ved internasjonale regler vil være kortvarig hvis de ikke respekteres. Spørsmålet blir da i hvilken grad vi kan ha internasjonale mekanismer som kan passe på at statene oppfyller sine forpliktelser. Her har vi tradisjonelle organer som

• Sanksjoner i den generelle traktatretten
• Internasjonale domstoler som Haag- og havrettsdomstolen.

Det som er nyvinningen i forhold til internasjonale miljøavtaler er

• ”non compliance procedures” og som skal passe på at statene skal oppfylle sine forpliktelser. Fordelen med disse mekanismene er at det etableres et apparat som skal kontrollere at statene oppfyller sine forpliktelser. Domstoler er typiske bilaterale instrumenter (en part mot en annen part). Men disse internasjonale miljøproblemene er i stor grad multilaterale. Derfor trenger man også en multilateral tilnærming til håndheving av problemene.
• Soft enforcement. Hjelpe stater til å oppfylle sine forpliktelser. Dette har vært trenden så langt. En fordel for u-land som har hatt problemer med å gjennomføre forpliktelsene.
• Hard enforcement. Det vi kommer til å se mer av er tøffere regimer og krav for gjennomføring. For eksempel brudd på Kyoto protokollen eller hvis man slipper ut for mye drivhusgasser kan dette få følger/straffereaksjoner. Disse straffereaksjonene kan vise seg ved tillegge stater straffekvoter eller at de mister retten til å overføre kvoter til andre land.

4. ”Decoupling” og sektorintegrering som mål og middel for en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling

Professor William Lafferty, leder for programmet ProSus ved Universitetet i Oslo, redegjorde for begrepene frakopling og sektorintegrering som mål og middel for en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling. Han åpnet med å referere til et av de ferskeste dokumentene fra OECD ”Checklist on Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development” hvor det etter Laffertys oppfatning ble skissert klart de problemstillinger Norge og vår handlingsplan står ovenfor. Og alle som har jobbet og har vært engasjerte i handlingsplanen vil kjenne seg igjen i disse oppgavene eller kriterier som er skissert i dette dokumentet:

• A common understanding of sustainable development
• Clear commitment and leadership
• Specific institutional mechanism to steer integration
• Effective stakeholder involvement
• Efficient knowledge management.

Disse punktene er en oppsummering av OECD av en lang prosess der tema governance for sustainable devolopment har vært sentralt. Lafferty valgte å snakke om de tre første spørsmålene: å få en felles forståelse, politisk overbevisning og støtte og spesifikke institusjonelle mekanismer og hvordan frakopling og policy-integrering kan realiseres.

Målet er bærekraftig utvikling og kunne få dette begrepet inn i et mer effektivt implementerings gjenge. Dette er et begrep som er et ”vedvarende omtvistelig begrep” som aldri vil oppnå konsensus. Begrepets fortolkninger kan sammenlignes med diskusjonene om hva et demokrati er. Det vi har å vise til er kun gode empiriske eksempler som folk er enig i om hvordan et velfungerende demokrati skal fungere i praksis. Demokratiet må med andre ord forankres i en fellesforståelse om vi skal få til en endring.

Løsningen som ProSus har jobbet med, er en begrepsmessig forankring i internasjonale avtaler og forpliktelser. Dette kan gå to veier. Enten at defineringen er noe som en mengde av akademikere strides om – hva er egentlig en bærekraftig utvikling – og prøve å få kanalisert dette i en effektiv handlingsretning. Eller så kan man forholde seg til at verden har støttet opp om en bestemt linje.

Brundtland-rapporten har en kjernedefinisjon som konsekvent undersiteres:

” Bærekraftig utvikling er en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å forringe mulighetene for framtidige generasjoner å tilfredsstille sine egne behov” (1987:44)

Med andre ord beskriver dette langsiktighet og rettferdighetshensyn. Men definisjonen forutsetter og innebærer to nøkkelideer:

• Ideen om ’behov’, særlig grunnleggende behov hos verdens fattige, som må gis overordnet prioritet; og
• Ideen om begrensninger som dagens teknologi og sosial organisering legger på miljøets evne til å tilfredsstille nåværende framtidige behov.

Disse ideene er blitt fulgt opp av flere overnasjonale og nasjonale organer:

• FN, UNCED, CSD, UNEP og UNDP har gjort mye arbeid på å spesifisere begrep og fastsetting av mål og tiltak
• I EU har vi fått en egen strategi for bærekraftig utvikling som miljøhandlingsplaner og Cardiff-prosessen som er eksplisitt er rett inn mot sektorintegrering i EU
• I Nordisk Råd finnes det også en egen strategi for bærekraftig utvikling samt en miljøhandlingsplan hvor alle nordiske land er forpliktet til å følge opp den nordiske strategien i departementsnivå.
• I OECD har vi en nasjonal miljørapportering, stor satsning på forskning på indikatorarbeid for bærekraftig utvikling, samt et eget program for ”governance for sustainable development”.
• I Norge har vi hatt en nasjonal strategi for bærekraftig utvikling, et nasjonalt rapporteringssystem, miljøhandlingsplaner som peker mot en Nasjonal Agenda 21.

Hvordan skal man kunne realisere dette? Kravene til strategisk implementering har utløst flere målrettede og spesifikke FoU-tiltak:

• UNCSD/UNEP har fått et omfattende arbeid med indikatorer for bærekraftig utvikling, samt virkemidler for ”bærekraftig produksjon og forbruk”
• OECD har en egne policy- og forsknings avdelinger for ”Sustainable Development” og eget program for ”Governance for Sustainable Development”
• Nordisk Råd har aktivt fulgt opp strategien med flere toppmøter og konkrete tiltak: Integrering av politikere, administrativt ansvarlige, NGOer og forskere.
• Norden,UK, Nederland: Et bredt spektrum av regjeringsstøttede tiltak og forskningsprogrammer rettet eksplisitt inn mot virkemidler, beslutingssystemer, styringsprinsipper og rammebetingelser for et bærekraftig samfunn.

Decoupling er blitt identifisert av OECD som et nøkkelelement i arbeidet for å realisere bærekraftig utvikling: Begrepet indikerer en frakopling mellom linken mellom ’environmental bads’ og ’economic goods’.

”Decoupling can be measured by decoupling indicators that have an environmental pressure variable for numerator and an economic variable as denimator. Sometimes the denominator or driving force may be population growth or some other variable”

Dette siste er meget viktig fordi det viser at våre velferdsønsker fungerer som drivkrefter og har også belastning på miljøet. Dette må tas inn i kalkylene når det gjelder sektorintegrering. ”Sektorintegrering” har lenge vært identifisert som et sentralt virkemiddel for ”styring for bærekraftig utvikling”. Her siterte Lafferty Agenda 21, kapittel 8:

”Government (should adopt) a domestically formulated policy framework that reflects a long term perspective and cross-sectoral approach as the basis for decisions, taking account of the linkages between and within the various political, economic, social and environmental issues involved in the development process”.

Her ser vi en helt klar markering for dette er en sentralt behov for å få til koplinger mellom det politiske, økonomiske, sosiale og miljømessige.

Utfordringen til anvendt forskning er hvordan fremme frakopling via en effektiv sektorintegrering?

• Er det tilstrekkelig å oppnå ”decoupling” (påvisning av ikke-bærekraftige sammenhenger)?
• Eller må vi også utvikle virkemidler for ”re-coupling” (”bærekraftig produksjon og forbruk” / større ”øko-effektivitet)? Det er med andre ord ikke nok å frakople økonomisk vekst og de negative implikasjonene for miljøet. Vi må også rekople dem igjen i ny teknologi og sosialorganisering.
• Hvilke retningslinjer /standarder / eksempler finnes for innføring av sektorintegrering av miljø og utvikling? Hvor kan vi henvende oss for å finne konkrete eksempler.
• Hvordan ser det ut i praksis?
• Hva menes egentlig med ”balance”, ”coherence”, ”integration”? Dette er de samme spørsmål som Geir Ulfstein reiste om spesifisering av ord som går om og om igjen i den politiske tekst.

Det vil være nødvendig med en begrepsmessig klargjøring for hva sektorintegrering innebærer. Vi har en definisjon på dette som skiller seg litt ut i fra den vanlige forståelsen av begrepet. Sektorintegrering av miljøhensyn innebærer en inkorporering av miljømessig hensyn – beskyttelse og bevaring av naturens livsbærende systemer – I alle beslutningsledd i alle sektorer, med en særskilt anerkjennelse av dette formålet som prinsipiell retningslinje for planlegging og gjennomføring av sektorpolitikk (vertikal integrering).

Hver sektor og hvert departement har et særskilt ansvar for å gjennomføre disse prinsippene. Men dette må samordnes med et bevisst forsøk på å aggregere de antatte sektorvise miljømessige konsekvensene i en helhetlig vurdering av regjeringens politikk, med en forpliktelse om å minimere de negative koplinger mellom miljømessige hensyn og sektorpolitikk, ved å tildele det første (miljømessig hensyn) ”prinsipielt forrang” over det siste (sektorpolitikk) (horisontal integrering). Med andre ord må miljømessige hensyn få prinsipiell forrang der hvor det blir eksplisitt konflikter mellom sosiale og økonomiske mål og påviste belastninger på miljø.

For å kunne få til dekopling og sektorintegrering med horisontale og vertikale dimensjoner har vi behov for klare eksempler. OECD har gjennom case studies laget tre modeller den tyske, den nederlandske og den kanadiske modellen:

• Tyskland – the executive mode. I Tyskland er det statsministers kontor som har det overordnede ansvar for gjennomføringen av de bærekraftige utviklingsstrategier. Videre har de etablert et grønt råd. Videre har de det de kaller ”The conference of Environmental Ministers” som koordinerer policy nedover fra den føderale regjeringen til lokalsamfunn i delstatene.
• Nederland – the administrative mode. Her er blir administrative innovasjoner i planlegging og policy implementering brukt for å vinne sektorintegrering. Det ligger det en interessent sammenslåing av ett departement (mellom hus og boligsaker, område og planlegging og miljø). Som har vist seg å være interessant og fruktbart. Videre har de ”National Environmental Plans” og Target-group approach to policy implementation.
• Kanada – the parliamentary mode. Her har vi kanskje noen av de mest spennende institusjoner som finnes med en nasjonal kommissær for miljø og bærekraftig utvikling. Kommissærenes oppgave er å overvåke og rapportere til parlamentet om hvordan samtlige departementer følger opp handlingsplanene. Videre har de det de kaller National Round Table on the Environmental and the Economy og Canadian Environmental Assessment Agency (som også har en overvåkningsoppgave).
• Hvis vi skal se på Norge i dette perspektivet kan vi si at vi har:
• Norge – the fragmented mode. I Norge er det totalt mangel på horisontale styringsmekanismer. De finnes omtrent ikke. Vi hadde et nasjonalt utvalg for bærekraftig utvikling, men det ble nedlagt i 1995. Selv om det har vært noen gode handlingsplaner er det ikke blitt gjennomført en bearbeidelse som er nødvendig for å gå videre med disse planene. Det er heller ingen merkbar vektlegging på dekopling eller koordinert nasjonal policy på bærekraftig produksjon og ”consumption”.

Til slutt – et råd fra ProSus til Rådet for Nasjonal Agenda 21:

• Et strategisk forskningsprogram har som oppgave å fremme forskningsbaserte forslag til mer effektiv målrealisering!
• Men rådet er også gratis i gjennomføring. Å kunne endre styringsformer er demokratiets største ”cost-benefit” fordel
• Å innføre en bedre sektorintegrering for bærekraftig utvikling er mer et spørsmål om politisk vilje og kunnskap, enn penger og virkemiddelideologi.

5. Effektive økonomiske virkemidler for bedre miljø og bærekraftig utvikling

Professor Michael Hoel, fra Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo, redegjorde i sitt innlegg om hva som menes med effektive økonomiske virkemidler (styringseffektivitet og kostnadseffektivitet) og primære mål og avledede mål (også kalt kvasimål). Han brukte klimapolitikk som et eksempel på primære mål og kvasimål. Hoel avsluttet med å se konkret på kraftsektoren som et kvasimål i klimasammenheng.

Den tradisjonelle diskusjonen om hva man mener med effektive virkemidler har vært å gjøre et skille mellom styringseffektivitet og kostnadseffektivitet:

• Styringseffektivitet: Virkemiddelet skal gjøre det mulig å nå målet noenlunde treffsikkert. Ofte så tenker man på dette som et kvantifisert mål for utslipp eller lignende. Dette kvantitative målet må treffes med ved å benytte seg av virkemidler. Det behøver ikke å være slik, det kan være nok å formulere mål om mengde utslipp.
• Kostnadseffektivitet: Virkemiddelet skal gjøre at målet oppnås til så lave kostnader som mulig. Dette kan også formuleres på en annen måte. Man skal få mest mulig miljø for en viss kostnad eller ved lavest mulige kostnader.

Dette er viktig for det finnes en grense for hva samfunnet er villig til å bidra med når det gjelder kostnader og miljø sett forhold til andre ting. Derfor er det viktig å finne fram til virkemidler som er så kostnadseffektive som mulig.

Videre viste Hoel et eksempel på fire sentrale virkemidler for å nå et bestemt utslipp av CO2. Virkemidlene Hoel viste til var avgifter, omsettelige kvoter, direkte regulering av teknologivalg og lignende og frivillige avtaler.

• Avgifter behøver ikke å være styringseffektivt hvis målet er et bestemt kvantum. Når man setter en avgift så vet man ikke hvordan private aktører reagerer på denne avgiften. Jo mer man vet om aktørene gjennom erfaring jo mer treffsikkert blir det.
• Omsettelig kvoter kan vi bestemme nøyaktig kvantum. Disse er både styrings- og kostnadseffektive.
• Når det gjelder direkte regulering av teknologivalg og lignende så er det usikkert om man treffer og kan si om dette er styrings- eller kostnadseffektive.
• Frivillige avtaler er det vanskelig å si om disse er styringseffektiv eller kostnadseffektiv på grunn av at de inneholder så mye.

Avgifter og omsettelige kvoter er kostnadseffektive mens direkte regulering av teknologivalg og frivillige avtaler er ikke kostnadseffektive, hevdet Hoel. Dette kommer av at husholdninger og bedrifter de får en pris for hvor mye som må skiftes ut (avgift eller en pris på kvoter) og da vil de i sin egeninteresse gjennomføre utslippsreduserende tiltak som koster mindre enn denne prisen. Når alle gjør dette, og alle står på samme pris, så vil alle gjennomføre de tiltakene som er lavere enn denne prisen. Ingen vil foretrekke en pris som er over. Da får vi det som er viktig for kostnadseffektivitet nemlig at marginalkostnaden er likt fordelt på tvers av alle sektorer. Dette er en viktig betingelse og hvis dette ikke er oppfylt så går det an å sjonglere og bytte på alt ettersom kostnadene er og få ned kostnadene. De andre virkemidlene som direkte regulering og frivillige avtaler så vil man som regel ikke oppnå denne egenskapen på tvers av sektorer.

Dette er det konvensjonelle synet per i dag. Men i senere tid har det kommet flere tilleggsmomenter i diskusjonen om effektivitet og virkemidler. Et viktig poeng er at i en virkelig økonomi er det ulike typer imperfeksjoner, og ikke minst finnes det i en hver økonomi en rekke skatter og avgifter, uavhengig av miljøvirkemidlene. Disse etablerte avgiftene (som må være der på grunn av omfordelingshensyn og for å skaffe staten penger), virker forstyrrende og vridende innenfor økonomien. Den nyere teori om miljøvirkemidler må altså sees i sammenheng med andre skatter og avgifter. Dette fører til en rangering av ulike virkemidler.

Et annet og ikke minst interessant spørsmål som den nyere teori kommer med er hvilke virkemidler som gir best insentiv til å utvikle ny teknologi? Den kunnskap vi har i dag av problemene rundt miljø og klimapolitikken er ikke nok. Vi må anta at vi får utviklet ny teknologi som kan gjøre ting i framtiden som vi ikke vet om i dag. Selve teknologi utviklingen og hva som vil skje med den vil være et viktig spørsmål. Her finnes det imidlertid mye litteratur.

Hoel gikk deretter over til å snakke om primære mål versus avledede mål eller kvasimål. Et konvensjonelt syn er at målsetninger har med prioriteringer å gjøre og er politikernes oppgave. Når målene er satt er det faggrupper som vurderer virkemidler for å nå disse målene. Skal politikere bestemme mål og økonomer gi råd om virkemidler? Ikke så enkelt å skille når det gjelder kvasimål. Kvasimål er ikke mål i seg selv, men en oppfyllelse av kvasimålet må antas å bidra til at primærmålet blir nådd. Dette er for mange veldig diffust. Det er derfor på sin plass å vise til to eksempler eller yttertilfeller:

• Primærmål: Et godt liv for alle og resten av verden nå og i fremtiden
• Sekundærmål: En andel X av elektrisk kraft bør komme fra fornybare kilder innen år Y
• Mulige hierarkiske organiserte mål på veien mellom disse ytterpunkter:
• Unngå store klimaendringer: Må veie dette mot hva det koster i form av andre ting mennesker setter pris på.
• Kvantifisert mål om utviklingen av konsentrasjon av drivhusgasser i atmosfæren: Dette målet avhenger av kvantifiseringen av ovenstående og vår kunnskap om hva som styrer klimautviklingen.
• Kvantifiserte mål om samlede utslipp av drivhusgasser i verden for hvert år fremover. Ulike mål her vil ha ulike kostnader, selv om de har samme virkning i forhold til målet over.
• Utformingen av en internasjonal avtale for å sikre målet over. Ulike avtaler vil gi ulike fordelinger av utslipp mellom land. Kyoto-avtalen kan gi en noenlunde kostnadseffektiv fordeling mellom land.
• Spesifisering av virkemidler og eventuelt kvasimål i hvert land.

Et eksempel er Kvoteutvalget ( NOU 2000:1). Et annet eksempel kan være at en setter seg som mål at en andel av X av elektrisk kraft bør komme fra fornybare kilder innen år Y

Hoel fortsatte med å snakke om kraftmarkedet i Norge. Det har i den senere tid vært snakk om grønne sertifikater, dvs at en viss andel av kraftproduksjonen må komme fra ”grønn energi” Vindkraft, bølgekraft, bioenergi osv. Det er en bred politisk støtte for dette. Stortinget har vedtatt at dette skal vi ha.

Hoel gikk ut fra at Stortinget er klar over at ”grønne sertifikater er helt ekvivalent med å subsidiere grønn elektrisitet og finansiere dette med å avgiftsbelegge annen kraftproduksjon. Det er helt identisk unntatt at det siste går via statsbudsjettet.

Den som produserer grønn elektrisitet vil i tillegg til å selge kraften på markedet også få en tilleggsinntekt som kommer av salget av et grønt sertifikat. Det tilsvarer en tilleggsinntekt fra en subsidie. Mens en produsent som produserer vanlig elektrisitet må i tillegg til selge kraft på markedet samtidig kjøpe et grønt sertifikat for å ha denne kraften/elektrisiteten. Så er dette et godt kvasimål på veien mot klimautviklingen? Er subsidiert ”grønn” elektrisitet et effektivt virkemiddel hvis primærmålet er knyttet til klimautviklingen?

Hoel svarte med to utgangspunkt:

• Med Kyotoavtale
• Ingen internasjonal avtale

Med Kyotoavtale er samlede utslipp gitt i avtalen, dvs ingen miljøeffekt av hva Norge gjør (så lenge vi ikke bryter avtalen). Kostnaden for Norge av utslipp er lik den internasjonale kvoteprisen. Subsidiering av ”grønn” kraft vil påføre Norge kostnader uten at det har noen virkning på verdens samlede utslipp. Likeledes med subsidiering av gasskraftverk (gjennom fritak av kostnader for kvoter): Norge påføres kostnader uten at det har noen virkning på verdens samlede utslipp. Det kan imidlertid bli mer ”hot air” fra CDM-kvoter jo høyere kvoteprisen er. I så fall er dette et argument for å begrense retten for norske aktører til å kjøpe kvoter i utlandet. En bør i så fall auksjonere ut disse begrensede rettighetene.

Ved ingen internasjonal avtale er det to typer argumenter som har vært toneangivende. Subsidiert ”grønn” elektrisitet vil redusere import av elektrisk kraft fra utlandet og dermed CO2 utslipp i utlandet. På tilsvarende måte vil bygging av gasskraftverk redusere CO2 utslipp i utlandet, selv om det vil øke utslippene i Norge. Summen av utslipp kan gå ned.

Det andre argumentet er at det bare er summen av utslipp i verden som betyr noe for miljøet. Ut i fra dette kan man stille seg spørsmålet om vi skal bry oss like mye om utslipp i utlandet som i Norge? Hvis vi svarer ja på dette spørsmålet må vi også svare på hvor mye vi skal verdsette reduserte CO2 utslipp? Hvis det er 200 kroner per tonn, er det nesten ubegrenset hva vi kan gjøre i verden for å redusere CO2 utslipp!

Dette vil åpenbart virke for veldig mange politikere helt urealistisk. Realistisk ambisjonsnivå: gjennomføre tiltak som koster 10-20 kroner per tonn. Det kan likevel argumenteres for at vi har et politisk ansvar for norske utslipp, og derfor bør verdsette reduksjon av norske utslipp høyere enn utenlandske utslipp.

Kjøper vi dette resonnementet om at vi har et særskilt ansvar for egne utslipp kan vi gå tilbake til spørsmålet om vi bør redusere norsk produksjon av grønn elektrisitet for å redusere import? Hoel eksemplifiserte det på følgende måte:

Eksempel: Vi subsidierer med 10 øre per kwh (f.eks vindkraft), slik at vi produserer til en kostnad 30 øre i stedet for å importere til 20 øre per kwh.

Anta hver kwh mindre import reduserer CO2-utslipp i utlandet med 0,0005 tonn.

For å forsvare norske ekstrakostnader på 10 øre kwh, må vi derfor verdsette reduserte utslipp i utlandet med minst 200 kroner.

Bør vi verdsette reduserte utslipp i Danmark mer enn vi verdsetter reduserte utslipp i f.eks Kina eller Indonesia?

Hvis svaret er nei, er det vanskelig å se at subsidiert ”grønn elektrisitet” er et effektivt virkemiddel.

Dette eksemplet er et konkret eksempel at selv om en bestemt politikk kan være effektivt i forhold til et kvasimål, kan det likevel være en lite effektiv politikk i forhold til primærmål. For å si det på en annen måte, så kan vi ikke se hvor effektivt et virkemiddel er i forhold til et annet mål, særlig hvis dette er et kvasimål. Hvis dette kvasimålet ikke er effektivt i forhold til det primære målet, så er totalen ikke effektiv. Poenget er at det ikke bare er valg av virkemiddel som er viktig, men også den kvantifiseringen fra det vi er opptatt av til noe som er operasjonelt. Som til dels er politisk men også ulike fagretninger er med på denne prosessen. Hvis dette ikke skjer kan totalen være lite effektiv og påfører oss selv store kostnader som vi ikke får miljømessig utbytte for.

6. Indikatorer for miljø og bærekraftig utvikling

Forsker Solveig Glomsrød, Statistisk sentralbyrå (SSB), åpnet med å stille spørsmål om hva miljøindikatorer er og hva de kan brukes til. Alle snakker om indikatorer, men få definerer hva en god indikator er. Indikatorer er et utvalg av statistisk informasjon som belyser en utviklingsprosess, og på sett og vis er fremoverskuende Bærekraftig utvikling er en kompleks prosess som er vanskelig å operasjonalisere. Det er mange interaksjoner mellom økonomiske mekanismer, naturmiljø og sosiale prosesser.

Statistisk Sentralbyrå har utarbeidet ressurs- og miljøregnskap fra midten av 1970-tallet. Dette er en tilnærming til indikatorer, men har den fordelen at de er systematisert i samsvar med nasjonalregnskaps-klassifikasjoner. Dette gjør det mulig å gå inn og analysere de sammenhenger man ønsker, også hvordan de utvikler seg som følge av en bestemt politkk Dette er en stor styrke ved denne type indikatorer, selv om de kun dekker en begrenset rom i vår virkelighet. Det er ikke meningsfylt å trekke alle miljøvariabler inn i en regnskapssammenheng.

Rundt 1990 la SSB og flere andre institusjoner ned et relativt omfattende arbeid med å drøfte egenskaper ved miljøindikatorer. Indikatorideen har deretter ligget litt i ro, da det var knyttet store problemer til å utvikle og etablere gode indikatorer som et styringsgrunnlag.

Bærekraftig utviklet rommer både miljø, økonomisk basis og sosiale forhold. Det er vanskelig å si noe fundamentalt om bærekraft ut fra et forholdsvis begrenset antall indikatorer. Klassifiseringer og konsepter for indikatorer er viktig, men det kreves mye for å operasjonalisere disse. Mange land har likevel utviklet sine egne bærekraftsindikatorer. Men det fortsatt store utfordringen i indikatorarbeidet; Sverige har ganske realistisk kalt sitt indikatorsett ”A first set of indicators” (2001).

Et vanlig rammeverk for indikatorarbeid er en modell bestående av økonomiske aktiviteter som representerer produksjon og konsum (drivers), videre har vi videre belastning på miljøet i form av utslipp og støy (pressure). I tillegg har vi et stadium som beskriver tilstanden (state) og virkninger (impact) som tilstanden har (f. eks. helseskader og naturforringelse). Endelig kommer man til en reaksjonsperiode hvor man vurderer tiltak for reparasjon eller forebygging (response). Dette er en tankemodell som ligger til grunn for flere indikatorsett.

Hvor står arbeidet med miljøindikatorer i dag? OECDs sjefsstatistiker oppsummerer arbeidet på følgende måte: ”Det er fortsatt en mangel på integrasjon mellom de tre dimensjonene og brukere har problemer med trade-offs mellom de tre pilarene økonomi, miljø og sosial rettferdighet. Derfor bør man eksperimentere med og vurdere andre tilnærminger.”

EUs miljødirektorat (EEA) har gjennomført en undersøkelse kalt ”Late lessons from early warnings”. Denne studien gir et tilbakeblikk over kunnskapsakkumulasjon og politikkutforming for fjorten store miljøproblemer gjennom de siste hundre år. Studien oppsummerer tidspunkt første gang miljøproblem ble signalisert og når det første viktige tiltaket ble iverksatt mot miljøproblemet. I tillegg har det blitt utført kost-nytte betraktninger over hundreårsperioden for håndtering av problemene.

Studien konkluderer med at det er viktig å respondere overfor uvitenhet og ikke bare mot kjente risikoer. Et langsiktig perspektiv er påkrevet, og mangler i vitenskapelig kunnskap må identifiseres. Videre bør hindere for tverrfaglige læring kartlegges, da det i mange sammenhenger fortsatt er vanntette skott mellom ulike fagmiljøer. Det bør også utredes andre alternative teknologier, og en systematisk tilnærming til dette kan vise at det ikke er så dyrt å sette inn tiltak som tidligere antatt. Studien oppfordrer til å benytte informasjon fra legfolk og eksperter, samt å sørge for at beslutningstakerne er fristilte fra interessegrupper. Man bør også unngå ”paralyse av analyse”. Kunnskapstilfanget vokser og faren for at beslutningstakere blir ”paralyserte” av sprikende forskningsresultater er tilstede.

Til tross for at det er svært vanskelig, bør man tilstrebe å formulere fremsynte miljøindikatorer. Det er nødvendig med en følsomhetsindikator som identifiserer områder med stor forandring i ytre miljø eller sosiale forhold. Det er også nyttig å systematisere eksisterende informasjon som i dag er lite tilgjengelig både for allmennheten og beslutningstakere. Å presentere alternative hypoteser for å forklare en utvikling kan være en mulighet. En annen mulighet er å kartlegge subjektive vurderinger av tilstanden av enkelte miljøproblemer, f. eks. som da en rekke forskere ble intervjuet om sannsynligheten for nedsmelting av isen i Antarktis.

Det kan også utarbeides et sosialregnskap i nasjonalregnskaps-

målestokk over interaksjon mellom økonomi og sosiale forhold. Det foreligger mye forskning og statistikk om sosiale tilstander og overgangssannsynligheter mellom sosiale tilstander. Vi mangler en systematisk behandling av tilbakevirkninger fra sosiale konsekvenser av økonomisk politikk til økonomisk utvikling. Dette er det blitt gjort lite for å systematisere i en modellsammenheng. Det kunne vært interessant å se hvilke konsekvenser fattigdom, utdanning, arbeidsløshet, alkoholforbruk, spill og undervisningsstandard har for både inntektsutvikling og bærekraft i vid forstand.

7. Industriell økologi – En næringsrettet strategi for bærekraftig utvikling

Professor Helge Brattebø, fra Program for Industriell Økologi, redegjorde i sitt innlegg for industriell økologi som en måte å møte framtidens miljøproblemer på. Hans utgangspunkt var at teknologi handler om å utforme noe som er i pakt med naturen. Utforming av teknologi sier noe som hastigheten. På den ene siden gjelder termodynamikken som sier at i enhver omvandlingsprosess skjer det tap til omgivelsene. På den andre siden er det en kjensgjerning at jo større hastighet vi vil ha, jo større drivende krefter må vi ha for å få til denne omvandlingen. Jo større drivende krefter det er, jo større tap er det. Problemet er at vi greier ikke å ta hensyn til disse veldig enkle prinsippene når vi står overfor et krav, enten i en bedrift eller bedriftøkonomisk verdi eller som myndighetsorganer om samfunnsøkonomisk effektivitet.

Vårt primære problem i dag er et vi har et gjennomstrømningsproblem. For å opprettholde det høye tempo eller for å opprettholde den materielle levestandard som vi krever, har vi et stadig forbruk av ressurser som ender opp som avfall og hvor avfallsmengden stiger. Parallelt med dette vil det ved enhver omvandling av transport og håndtering følge energibruk slik at energiforbruket også vil stige. Dette vil igjen føre til CO2 utslipp.

Hva kan industriell økologi tilby som et tilsvar. Ikke for å løse, men fungere som et bidrag til å fokusere på hvor man kan sette inn hjelpende tiltak?

Det eksister mange definisjoner på industriell økologi. I realiteten ble industriell økologi skapt tidlig på 1960-tallet i Japan og ble relansert i USA. En del læresteder og en del bedrifter har nå begynt å arbeide med dette konseptet.

Brattebø definerte industriell økologi som en studie av material og energiflyt i produksjon og konsum aktiviteter, deres potensielle miljø påvirkning, påvirkningen av økonomiske, politiske, reguleringer og sosiale faktorer av denne flyten, samt bruken og omvandlingen/endring av ulike ressurser. Utgangspunktet er altså en systembetraktning om hele livsløpet. Vi kan ikke bare se på produksjon og næringsvirksomhet som vårt direkte ansvar i industri eller næringsliv, men må også se på dette som et utvidet ansvar et forlenget produsentansvar gjennom hele livsløpet for produkter og verdikjede. Tar man denne definisjonen og ”brekker den ned” kan man arbeide i flere trinn. Blant annet må man arbeide med flere fagfelt og flere arbeids- og forskningskulturer. Første trinn er hva man kaller industriell metabolisme (stoffomsetningen i samfunnet, sektorer, bedrifter). Det er stoffomsetningen som er utgangspunktet for en del av miljø og ressursbelastningene vi har knyttet til industriell produksjon. Dette er teknologisk og naturvitenskapelig fagområde:

• Industriell metabolisme
• Dokumenter energi- og materialstrømmene i et definert fysisk system (produktlivsløp, bedrift/bransje, sektor, samfunn)
• Vurder viktige typer miljøpåvirkning knyttet til disse strømmene i et livsløps – perspektiv (vugge til grav).

Det andre trinnet er hva man kaller ”industrial tranformation”. Dette trinnet tar utgangspunkt i hvem som er aktørene, deres drivkrefter og barrierer for å kunne vite hvorfor ting er slik de er. Et slikt fokus hjelper oss til å forstå hvor vi kan sette i gang tiltak og hvordan bør vi gjøre det:

• Industriell endring
• Identifisere involverte aktører, deres interesser, behov, drivkrefter og barrierer
• Vurdere økologisk og miljømessig kvalitet (øko-effektivitet) ved alternative utforminger (design) for produkter over hele deres livsløp, inklusive utvinnings-, bruks- og etterbruksfasen
• Legge til rette for nødvendige endringer og implementering av tiltak på produktnivå, bedriftsnivå, sektornivå og samfunnsnivå.

De som orienterer seg i litteraturen om industriell økologi, vil finne ut at det er ulike skoler og tradisjoner. Enkelte skoler ligger veldig i den naturvitenskapelige tradisjonen som hevder at industriell økologi er studiet av naturvitenskap i et naturvitenskapelig bilde. Mens andre har et mer designfokus, mens andre tradisjoner har et mer normativt fokus. Miljøet i Trondheim forsøker å kombinere disse retningene. Ingen er gjensidig utelukkende.

Med en slik bakgrunn vil industriell økologi bli et teoretisk og metodisk grunnlag for et praksis- og fagfelt. Faget er ingen disiplin. Denne teoretiske og metodiske ballasten skal på den ene siden være et grunnlag for designforbedringer og på en annen side være viktig for policy, og miljø- og ledelsesutvikling på både i et mikro og makro perspektiv. Den skal også brukes til miljøanalyser, kvalitative og kvantitative analyser, med indikatorer uansett hvor vanskelig de er å håndtere. Vi må erkjenne at ikke alt kan måles men det som kan måles må vi måle så godt vi kan og samtidig ta hensyn til det som ikke kan måles i et systemperspektiv.

Når det gjelder forholdet mellom miljø, økonomi og sosiale aspektet i en bærekraftig utvikling er det en kjensgjerning at industriell økologi som fagfelt, og slik det praktiseres, legges det relativt liten vekt på de sosiale dimensjonene. Det er stort sett i skjæringsfeltet mellom miljø og økonomi fokuset i dag ligger.

Premisset er systemtenkning. Vi kan snakke om tre ulike systemer. For det første har vi den funksjonsorienterte systemdefinisjonen. For det andre har vi regionorienterte systemdefinisjonen. For det tredje har vi den bedriftsorienterte systemdefinisjonen. Her finnes det et helt batteri av analytiske verktøy til ulike formål. Noen er funksjonsorienterte mens andre er regionorienterte. Vi må altså kjenne til de ulike kvalitetene og begrensningene i en analyse for å komme med et svar for hvordan vi skal bruke disse verktøy.

For ti år siden var det få som visste om dette analytiske verktøy. I hvilken kontekst er det man arbeider med dette? Først samler vi data empirisk, vi genererer data nedenfra. Vi har ulike tekniske elementer i hvordan vi gjennomfører den type beregninger og vurderinger (allokeringsmetodikk, massebalanse metodikk, spredningsmodeller, responsmodeller osv).

Mange bedrifter benytter seg i dag av miljøsertifisering, miljøledelse og miljørapportering. Bedriftene benytter dette for å holde kontroll over sitt miljøarbeid på en systematisk og anerkjent måte. Dette kan kommuniseres ut og kan gi fordel i forhold til markedet og samtidig gir dem oversikt over sine problemer. Men dette er kun de prosedyrerelaterte miljøverktøyene. Analytiske verktøy som livsløpsanalyse, kostnadsanalyse, energi- og eksergianalyse, kan gi input til beslutningsprosesser som ofte koplet opp mot en teknologisk forbedringsprosess (ved å se på design og utviklingsprosess). Dette vil være viktig for å få klarhet i hvordan systemer oppfører seg slik at man kan avdekke kritiske miljøparametre og årsaker til dette. Dette er ingen lett vei til innsikt, men nødvendig.

Et analytisk eksempel på dette er å bruke materialstrømanalyse av et land. Her fokuserer man på input og output eller import og eksport av materialer. Men hvor havner alle materialene som kommer inn? Noe havner i bygninger og annen infrastruktur. Men av det som går ut, blir s80 prosent sluppet til luft der det meste er knyttet til håndtering av fossile brensler som gir utslipp i form av CO2. Disse sammenhengene mellom input og output er umulig å forholde seg til hvis vi ikke tar en systemanalyse av det. Det er blitt gjort veldig få analyser av noe slikt i Norge.

Hvorfor er industriell økologi en god næringsrettet strategi? Tekniske og organisatoriske løsninger og deres miljøpåvirkning må vurderes i lys av samlet effekt – et teoretisk og metodisk rammeverk behøves. Derfor må det søkes forebyggende løsninger innen produkter, livsløp og infrastruktur

Et av kjerneeksemplene på Industriell økologi er øko-parken i Kalundborg i Danmark. Her har ulike industriselskap gått inn i et bilateralt samarbeid mellom to og to bedrifter som etter hvert har utviklet seg til å bli et nettverk. Motivasjonen har vært å få fram økonomiske fordelaktige løsninger med en betydelig miljøgevinst. Gjennom de 25 årene de har holdt på har de spart, på grunn av miljørelaterte investeringer, rundt 80 millioner kroner.

Industriell økologi er også viktig med hensyn til land (u-land) som ikke har begynt å bygge infrastruktur. I Norge er vi bundet av masse investert kapital i infrastruktur som skaper begrensninger.

Industriell økologi har i et samarbeid med Stiftelsen Østfoldsforskning om en tilsvarende tenkning om Øra industriområde i Fredrikstad og omliggende bedrifter. Her er det ulike typer bedrifter som Gyproc, Frevar, Denofa, Reichhold, Kronos og Kemira osv. Her kunne man ha tenkt seg noe tilsvarende som i Kalundborg. Men dette må koordineres og planlegges. Det er en del kritiske faktorer som vil være avgjørende og det er primært ikke det teknologiske avanserte men det som sitter i hodet til folk for å få til robuste mekanismer for samarbeid.

Den teknologiske forbedringen blir nødvendigvis forankret mot ledelse og mot organisasjonslæring og mot lokal agenda prosesser. Dette er nytt fordi tidligere har bedriftene håndtert slike spørsmål inn i sin rekker.

Et annet eksempel som ofte er brukt i Norge er Håg-stolen. Håg representerer noen nye designprinsipper om produktutvikling og materialsløyfer: levetid og komponentutskifting, miljøpåvirkning i hele livsløpet, resirkulerbare materialer, lukkede sløyfer, bedriftssamarbeid i nettverk.

Vi har jo det vi kaller ”økodesign trappen”. Den viser at det vi vanligvis hat befattet oss med innenfor forskning og utviklingsarbeid i bedriftene ligger på nivå en og to som handler om mindre endringer av produkter og produksjonsteknologi og LCA fokus og endringer over produktets livssyklus. Vi har i veldig liten grad arbeidet på nivå tre og fire som handler om systemforbedringer, infrastruktur, institusjoner, strukturelle endringer (økonomi, skattelegging og lovgivning). Dette tar mye lengere tid men potensialet for en miljøvennlig gevinst er mye høyere. Det er viktig å forstå strømmene og bildene i de ulike systemene.

Hvilke tilnærming har vi til feltet? Vi studerer metoder, verktøy og betingelser for bedre miljøpresentasjon for bedre miljøpresentasjon i lys av innovasjons og endringsprosesser. Fokuset ligger ofte på øko-effektivitet i produktutviklingen, produksjonen, verdikjeden, resirkuleringsfasen, nettverkssamarbeidet og i livsløpsvurderinger, miljøansvar og CSR. Det bør bli slike prosjekter og slike analyser innen havbruk, skogindustri, infrastruktur og hele energisektoren.

Handling framover? Fram til i dag har industriell virksomhet handlet om en leting etter vinn-vinn situasjoner eller reduksjoner som er akseptable: ressurseffektivitet, energieffektivitet, utslippseffektivitet og økonomisk effektivitet. Men ut i fra et lokalt bilde altså min bedrift eller min fabrikk. Det vi vil gjøre er å ta de samme parametrene og studere disse i et større system f. eks en verdikjedebetraktning. En slik betraktning må baseres på en metabolisme (stoffstrømmer), ta utgangspunkt i fra en eller annen form for kvantifisering av miljø eller ressurspåvirkning og en identifisering og forståelse av aktører, barrierer og drivere og hvilke tekniske og organisatoriske løsninger som ligger der. Dette er premissene.

8. Kunnskapsproduksjon og kunnskapsanvendelse for bærekraftig utvikling

Professor Knut Holtan Sørensen, NTNU, åpnet ved å stille spørsmål om hvorvidt vi vet nok om bærekraftig utvikling. Det paradoksale svaret på dette er at vi vet mer enn vi handler, samtidig som vi handler mer enn vi vet. Samtidig blir forholdet mellom kunnskap og handling stadig tettere. Vitenskapsbasert kunnskap er i økende grad relevant som beslutningsgrunnlag. Kanskje er det slik kunnskap som utgjør det relevante beslutningsgrunnlaget? Situasjonen i dag er veldig annerledes enn for 30 eller 100 år siden. Vitenskapsbaserte kunnskap er i dag svært sentral for å legitimere beslutninger.

Hvilke egenskaper ved vitenskapelig kunnskap er viktige? Her kan mulige svar være troverdighet, nyhet, forståelighet, anvendelighet, tilgjengelighet eller at den stemmer med det vi trodde. Det finnes f. eks. visse typer kunnskap som lettere når igjennom enn andre typer kunnskap. Dette har ikke noe å gjøre med om hvorvidt kunnskapen er riktig eller gal, men dette er knyttet til de ovenfornevnte punktene.

Vitenskapelig kunnskap brukes til mange formål. Og den brukes ofte til helt andre formål enn det den var ment for. Kunnskap er en ressurs som mobiliseres og brukes i ulike politiske konflikter. Det finnes videre en del spesielle problemer som gjør at kunnskap kan brukes til mange formål. På den ene siden virker det ofte som om det bare er tall som teller. Kunnskap som ikke kan transformeres til tall synes mindre verdt enn kunnskap som lar seg oversette til tall. En del politikere sier gjerne ”La oss få noen tall på bordet”.

De samme politikerne bruker derimot ikke tallene som ledd i den politiske argumentasjonen. Her er den gode fortellingen mer sentral. Det er altså liten overensstemmelse mellom hva de mener det er grunn til å tror på og hvilke argumenter de faktisk bruker når de argumenterer i den politiske diskusjonen.

Et tredje problem er at økonomi på en måte er blitt alle tings målestokk. Det blir et pidgin-språk for alle anledninger. Pidgin er en type språk man bruker i handelssoner der folk med forskjellig språk skal bytte varer. Det er preget av at det plukker opp ordene fra det dominerende (gjerne engelsk), mens grammatikken kommer fra det lokale språket. Det betyr at pidgin kan være et problematisk utgangspunkt for å fatte beslutninger fordi det er forholdsvis meningsfattig og instrumentelt.

Sist men ikke minst er det dessverre også slik at ny og interessant kunnskap ofte er kontroversiell. Dette er et viktig problem, da problemstillingene knyttet til bærekraftig utvikling ofte handler om ny kunnskap som er kontroversiell.

Vi kan illustrere noen av problemene ved å tenke oss følgende fire ulike utgangspunkt for beslutningstaking. Vi kan i utgangspunktet skille mellom situasjoner med politisk enighet og politisk uenighet, og situasjoner med vitenskapelig enighet og vitenskapelig uenighet. Dersom man har en situasjon med både politisk og vitenskapelig enighet, er problemet kun teknisk og man kan kalkulere seg frem til en løsning. Hvis vi befinner oss i en situasjon med politisk enighet og vitenskapelig uenighet, blir løsningen ofte mer forskning. Denne situasjonen betyr at man må vente på løsninger. Situasjoner med vitenskapelig enighet, men politisk uenighet forekommer også. Kan vi i slike tilfeller tvinge igjennom løsninger som er basert på vitenskapelig enighet? Det er ikke sikkert og heller ikke nødvendigvis lurt. I det fjerde scenariet er det uenighet om alt og det ikke finnes noen opplagt løsning for hvordan man kommer seg videre.

Et eksempel på situasjon hvor man ved vitenskapelig enighet klarte å håndtere den politiske uenigheten som eksisterte i utgangspunktet, er forbudet mot bruk klorerte fluor-karboner som truet ozon-laget.

Hva er vitenskapelig fakta? Det er noe som er produsert gjennom faglig enighet. Det er greit kriterium, men garanterer ikke at fakta er hundre prosent sanne. Fakta kan endres, og de er fortolkbare i konkrete situasjoner. Fakta kan også utlegges forskjellig av ulike forskere. Vitenskapelige fakta er i tillegg knyttet til verdier fordi de har en verdimessig betydning. Dette er en del av grunnlaget for at vi må være varsomme mot å ikke å havne i den teknokratiske fella: Troen på at dersom vi har nok fakta, vil vi finne den rasjonelle løsningen på problemene.

Den franske vitenskapssosiologen Bruno Latour introduserte begrepet ”Faktisj” som et utgangspunkt for å håndtere dette. Begrepet er satt sammen av ordene fakta og fetisj, og det understreker at både vitenskapelig kunnskap og verdier er laget. Det er ikke noe vi kan klare oss uten, vi trenger å se fakta kombinert med verdier. Latour fremhever at ”vellagede” fakta har en autonom status som sanne, og ”vellagede” fetisjer får oss til å handle riktig. Dette understreker betydningen av å la politikk og vitenskap spille på lag.

Sørensen pekte på mulige konsekvenser av en slik betraktningsmåte. Forskning knyttet til en bærekraftig utvikling har i stor grad vært rettet mot å stille diagnoser; avdekke problemer og identifisere hva som er farlig osv. Problemet er hvordan man får behandlet problemene. Begrepet faktisj kan sies å peke i retning av kombinasjonen av diagnose og behandling. Begrepet fokuserer på at vi trenger riktig kunnskap, men at vi også trenger kunnskap som appellerer til handling.

Problemet med tradisjonelle miljøindikatorer er at de ikke tar ikke hensyn til faktisjer, kun fakta. De legger opp til for mye sirkulasjon av tall og for lite engasjement og handling. En alternativ betraktningsmåte ville være å se på dette systemet som en læringsøkonomi hvor vi bytter kunnskaper og erfaringer på alle nivå for å bli flinkere til å handle riktig for å realisere en bærekraftig utvikling.

Vi trenger i denne sammenhengen sosialt robust kunnskap. Stadig flere har høyere utdanning som er kritiske til kunnskap og vil vite hva som er bakgrunnen for faktapåstander. Når kunnskap er sosialt robust, er det mulig å se hvor kunnskapen kommer fra og vilkårene bak den. Slik gjennomsiktighet vil øke tilliten til kunnskap og gjør kanskje at man blir mer villig til å handle i forhold til nye innsikter. Den doserende perioden der ekspertene bare kan fortelle andre hva de skal gjøre, er over.

Noe av problemet med å handle i forhold til kunnskap er at kunnskapen kan omfortolkes. Det hender at små ting kan være bedre enn Storting, dvs. at teknologiske løsninger kan være bedre enn kompliserte politiske virkemidler. Handlinger som er delegert til teknologi, blir oftere selvfølgelige og noe som vi gjør uten å tenke over det. Det betyr for eksempel at i miljøsammenheng så er produksjon viktigere enn forbruk. Det er i produksjonen at det er mulig å lage de tingene som kan få oss til å handle annerledes. Å moralisere over forbruk er en tung vei for å få gjort noe med et forbruk som ikke er bærekraftig.

9. Avsluttende debatt

Statssekretær i Finansdepartementet, Øystein Børmer, oppsummerte dagen med å vise til at bærekraftig utvikling var noe vi alle måtte gjøre noe med. Dette området er utrolig stort og komplekst, og vi står overfor store utfordringer. Skal vi løse de grunnleggende bærekraftige utfordringene, må vi ikke gjøre det vanskeligere enn hva det allerede er. Det vil si at vi må være flinke til å konsentrere oss om det som er genuint viktig. Han viste her til Laffertys innlegg. Det er viktig ha faste rammer om en bærekraftig utvikling. Børmer pekte videre på mulighetene i å omsette faglig enighet til en politisk enighet. Hvorfor klarer man ikke å bli faglig enige hvis man mener å ha bevis nok?

Forskningsrådets representant, Karin Refsnes, håpet at handlingsplanen kunne fungere sektorintegrerende, og at ansvaret vil bli integrert i de ulike sektordepartementene og at disse kan hente inn kunnskap også fra ulike områder. Forskere må vise vei og peke ut hvilke særlige FoU behov som er viktig for Norge og internasjonalt. Hun pekte også på hvor viktig det er at forskere er enige om faktagrunnlaget så går det an å komme videre. Dette kommer til å bli et veldig viktig tema.

Statssekretær i Utenriksdepartementet, Olav Kjørven, mente at konferansedeltakerne kanskje fokuserte litt for mye på de nasjonale miljøutfordringene. De internasjonale forholdene måtte også dras med i denne diskusjonen. For å oppnå et bærekraftig samfunn i Norge må vi også bidra aktivt til at utviklingen går i riktig retning internasjonalt.

Videre mente statssekretæren at handlingsplanen for bekjempelse av fattigdom ikke fulgte en harmonimodell (som Øyen hevdet i sitt innlegg). Den er en handlingsplan som mobiliserer til handling og er et politisk verktøy for politisk dialog til samarbeidsland og multilaterale aktører. Det er fundamentalt nødvendig å ta med seg de fattige fordi det er de som vil betale den største prisen ved miljøforringelse. Han avsluttet sin replikk med å spørre seg om den lave miljøinteressen blant folk skyldes at vi har blitt for teknokratisk fokusert på de små elementene og ikke på det store prosjektet.

Fra salen kom det også et spørsmål og en etterlysning etter det politiske langsiktige bærekraftige prosjektet. Videre kom det noen konkrete råd fra salen for utviklingen av handlingsplanen. Den bør være tydeligere på et aktivt og tydeligere lederskap for en slik strategi. Hvordan skal ledere våge å utvise lederskap i disse bærekraftige strategiene. Det langsiktige bærekraftige aspektet vil også gagne ledere i bedrifter som ikke våger å ta opp kortsiktige løsninger med lederne av bedriften i frykt for å miste jobben. Noen understreket nødvendigheten av økt forskningsmidler og økt satsing på formidlingen av denne kunnskapen. Kunnskapen skal tross alt videreformidles.

Fattigdomsproblemet ble diskutert. Blant annet om hvorvidt handlingsplanen fulgte en harmonimodell eller ikke.

Professor Knut Holtan Sørensen poengterte at det var viktig å være klar over hvilke fortellinger som den nasjonale handlingsplanen skal fortelle om en bærekraftig utvikling. Skal dette være en slit? Skal dette koste, skal det være tungt? Slike måter å argumentere på, har dårligere og dårligere effekt. Den nye handlingsplanen burde kanskje heller peke på de moralske gledene ved å gjøre de riktige tingene, samt de instrumentelle nytten man kan få av dette for eksempel i form av satsning på en offensiv positiv næringsutvikling. Vi må komme oss bort i fra de kalvinistiske miljøfortellingene.

Statssekretæren Øystein Børmer sa seg helt enig i dette. Fokus på at ting nytter er avgjørende for å få dette til.

En deltaker savnet et fokus på relasjonen næringsliv og forbruker, miljøledelse, betalingsvillighet for forbrukere osv. Det må fokuseres på kunnskap generelt. Hvis mennesker skal kunne lære må man starte allerede på skolenivå.

Videre ble det foreslått å støtte en Nobelpris i bærekraftig utvikling. Det skjer nå et initiativ på dette til den svenske Nobel-komiteen.

Professor Brattebø fra Program for Industriell Økologi argumenterte for viktigheten å satse på unge studenter og deres engasjement for dette arbeidet.

Trond Arne Undheim fra Teknologirådet argumenterte for viktigheten for å inkludere industrien i det bærekraftige arbeidet.

Statssekretær Øystein Børmer var enig i dette, og han trodde ikke at vi klarer å løse de bærekraftige utfordringene bare med avgifter og reguleringer alene. Det må også andre mekanismer inn for å klare dette.