Høyere utdanning etter kvalitetsreformen: Status quo eller nye grep?

Statssekretær Åge R. Rosnes innlegg på UNIOs konferanse om høyere utdanning i utvikling, 04.04.06, Oslo.

Høyere utdanning etter kvalitetsreformen: Status quo eller nye grep?
I innbydelsen er problemstillingen definert som status quo eller nye grep i utviklingen av norsk høyere utdanning. Status quo refererer seg til utrykket ante bellum. La meg minne om at kvalitetsreformen ble til gjennom bred politisk enighet – det var ikke resultat av krig eller de store politiske slag.

Like fullt er det meget gjennom gripende endringer som har skjedd. Kvalitetsreformen har redefinert norsk høyere utdanning. Det gjelder studietilbudet gjennom ny gradsstruktur, nye studieprogrammer, andre undervisnings- og prøvingsformer. Reformen er gjennomført med kraft ved de fleste institusjoner, selv om det ikke er unison begeistring blant dem som står for iverksettingen.

Spillereglene er langt på vei nye. Universiteter og høyskoler har fått større frihet og handlingsrom. Det gjelder rett til å redefinere studietilbudet, men også utvidet autonomi når det gjelder en rekke forhold: intern styring og adgangsbegrensning er to slike eksempler.

Finansieringssystemet virker gjennom incitamenter og sanksjoner. Kort sagt: nye tider, nye skikker.

I tillegg til å iverksette reformer har institusjonene mandater og oppgaver som er bestandige: de skal sikre langsiktig forvaltning og utvikling av kunnskap og kompetanse. Det skjer gjennom forskning, formidling og samspill med deres omland i geografisk og overført betydning. Universiteter og høyskoler er kunnskapsbanker: her skjer investering, utlån, veksling. Og det skal gi renter og avkastning.

Kampen om virkelighetsbeskrivelsen
Vi møter i en rekke sammenhenger beskrivelser og opplevelser av tilstanden i norsk skole og ved universiteter og høyskoler. Vi møter gjentagne ganger påstand om nivåsenking. Universitets- og høyskoleansatte gir selv en lite flatterende skildring av egne og kollegers holdninger og av studentenes manglende kunnskaper. Det er alvorlig dersom det er riktig. Det er minst like alvorlig dersom det er misvisende.

Det er grunn til å ikke avfeie bekymringsmeldinger, men det er viktig å få bedre grunnlag for debatten, og her vil både senere rapporter i evalueringen av kvalitetsreformen og SSBs undersøkelse av studentenes levekår, som vil bli publisert i løpet av 2006, gi oss data.

Undersøkelser de siste årene viser at studenter ved mange studier i gjennomsnitt bruker mindre enn 30 timer i uka til studiene. Selvsagt at det er mange som jobber mye mer –og andre følgelig tilsvarende mindre. Per- Olaf Aamodt i NIFU-STEP har uttrykt det diplomatisk. Han sier at det foreligger betydelig ubenyttet læringspotensiale.

Vi har tidligere sagt at vi håper og tror at de nye studieoppleggene har gitt sterkere studieintensitet enn før. Nå vet vi bedre – det er ikke dokumentert at det er blitt slik på tross av mer forpliktende studieløp og tettere oppfølging. Det er bemerkelsesverdig at de som følger fulltidsstudieprogrammer i fag som skal være intellektuelt krevende, ikke bruker like mye tid på studiene som en vanlig norsk arbeidstaker er på jobb.

Det foreligger flere undersøkelser som gir grunn til både bekymring og ettertanke. Analyse av det såkalte StudData-materialet indikerer at studenter som rekrutteres til flere av profesjonsstudiene, opplever dem som lite faglig krevende og for teoretisk orienterte. Det samme materialet indikerer at særlig studenter som tas opp til allmennlærer- og sosialarbeiderutdanningene, har en forestilling om at de kan gjennomføre utdanningene med liten arbeidsinnsats, og at fagkunnskap ikke er så viktig. Undersøkelser viser at denne forestillingen forsterkes gjennom studiet!

Dette må i høyeste grad sies å være en utfordring universiteter og høyskoler må gripe fatt i. Det må defineres faglige krav og stilles forventninger til arbeidsinnsats og arbeidsvaner.

Vi ønsker å få kunnskap om tilstanden i norsk høyere utdanning. Vi – og dere – må få fakta på bordet. Like lite som skjønnmaling trenger institusjonene skildringer og fortellinger som bare vektlegger det skjeve og skakke. Jeg vil derfor etterlyse realistiske fortellinger, nøkterne analyser og eksterne evalueringer. Bare da vil vi ha diagnoser som er egnet for videre faglig utvikling.

Viktige trekk ved norsk utdanningsvirkelighet
Norge har i langt større grad enn de fleste land lyktes i å utjevne regionale forskjeller i rekruttering til universiteter og høyskoler og til å oppnå utjevning i utdanningsnivå i ulike deler av landet. Det skyldes ikke minst at vi har universiteter og høyskoler som i sum dekker landet på en god måte.

Utdanning er et mangfoldig gode: den tjener og beriker den enkelte, samtidig som samfunnet som helhet vinner. Utdanning styrker individuelle sjanser; den skaper felles verdier; den definerer normer og sprenger gamle forestillinger. Utdanningssystemet er samfunnets viktigste verktøy for sosial utjevning, men det kan også skape nye skiller. Fortsatt faller noen utenfor. Det må vi ta tak i. Vi vet heller ikke om vi klarer å få det beste ut av de gode, slik at vi videreutvikler dem. Vi trenger spisser og bredde. Her er det ikke bare individuell gevinst eller personlig tap: det gjelder det norske samfunn som helhet.

Innvandrerbefolkningen kan illustrere dette. Norges befolkning har fått en betydelig tilvekst av mennesker med annen kulturell bakgrunn, med andre morsmål: noen med meget høy utdanning, andre nesten uten skolegang. Noen klarer seg bra i møtet med norsk skole og arbeidsliv, men det er store forskjeller. Dersom Norge ikke mestrer den utfordring som ligger i å møte dem med barnehager, språkopplæring og godkjenningsordninger for utenlandsk utdanning, ved å inkludere dem i skolehverdag, studiesituasjon og arbeidsliv, risikerer vi nye klasseskiller. I andre land ser vi at det gir politisk spenning og sosial uro.

Det er et stort ansvar for alle som arbeider i utdanningssystemet, å ta denne oppgaven på alvor. Ikke minst er det viktig at universiteter og høyskoler rekrutterer og skolerer ungdom med innvandrerbakgrunn. Da får vi fagfolk med ekstra kompetanse gjennom to-språklighet og bredere kulturell kompetanse. Artikkelen om innvandrere i høyere utdanning i SSBs årbok om utdanning i 2005 tittelen ” Ungdom med innvandrerbakgrunn i norsk utdanning – øyner vi en suksesshistorie?” Hovedpoenget her er at de som kommer gjennom videregående med studiekompetanse, klarer seg omtrent like bra som de etnisk norske. De kan høyere utdanningsinstitusjonene kan likevel ikke lene seg tilbake uten å ha blikk for dette.

Denne regjering ønsker å rette søkelyset på utdanning som middel til sosial utjevning gjennom en egen stortingsmelding om dette. Søkelyset skal rettes mot alle utdanningsnivåer. Vi vet at sjansen til å lykkes – eller faren for å mislykkes – i skolesystemet kan påvirkes fra barnehagen av. Vi ønsker å få kunnskap om status, identifisere virkemidler og sikre at de kan settes i verk.

En av de fremste innen analyse i OECD-systemet, tyskeren Andreas Schleicher, uttalte nylig : ”The challenge for Europe is clear.But so is the solution: evidence shows – consistenly, and over time – that countries and continents that invest heavily in education and skills benefit economically and socially from that choice.”

Det er ut fra en slik erkjennelse vi ønsker å sette utdanning som virkemiddel til å utjevne sosial ulikhet på den politiske dagsorden.

Suksesskriterier for norske universiteter og høyskoler
Det er definert mange og krevende mål for de høyere utdanningsinstitusjonene. Kvalitet i forskning og utdanning er det overordnede mål for virksomheten ved universiteter og høyskoler. Dette måles i en rekke sammenhenger – noen ganger komparativt og på verdensbasis gjennom rankinger av institusjoner. Andre ganger skjer det gjennom fagevalueringer og institusjonsgjennomganger. Departementet har ikke preferanse for metoder eller enkeltundersøkelser. Det viktige er at forskere er vant til og må tåle eksternt innsyn og fagfellevurdering, både individuelt og som miljø.

Vi er opptatt av både å øke forskningsinnsatsen i Norge, styrke samhandlingen med utenlandske miljøer og fremme kvalitet. For å lykkes med dette er innsatsen ved norske universiteter og høyskoler av avgjørende betydning.

Det mest synlige uttrykk for virksomheten ved universiteter og høyskoler er utdanning av kandidater på alle nivåer. Ved å skolere og fornye den norske arbeidsstokken skjer den aller viktigste kompetansespredning. Fokus på kvalitet og relevans på alle nivåer er nødvendig for å oppfylle samfunnsoppdraget.

Samtidig skal universitets- og høyskolestudier sikre personlig vekst for den enkelte, fremme evnen til å lære og å takle nye situasjoner. Her er det sammenfall mellom egennytte og fellesnytte. Og her jeg vil benytte anledningen til å fremheve systemet med kompetanselønn vi har hatt i Norge. Dette er et godt eksempel på at studier og tilleggsutdanning lønner seg for den enkelte gjennom økt lønn og personlig utvikling. I tillegg får skolen og elevene dra nytte av den kompetanseheving som skjer. Utdanning skal lønne seg - og det gjør det!

Et av de fremste suksesskriterier for norske universiteter og høyskoler bør være at de gir kvalitativt gode og yrkesrelevante grunnstudier. Deres legitimitet hviler på å dekke utdanningsbehovet, møte etterspørsel etter utdanning og å sikre at ungdom og andre studiesøkende i alle deler av landet får et godt tilbud.

Regjeringen satser å en bedre skole, barnehage til alle, 10 000 nye medarbeidere i pleie- og omsorgsyrker i løpet av en fireårsperiode. Det forutsetter utdanning av nye medarbeidere på en rekke viktige områder. Det er avgjørende at de høyere utdanningsinstitusjonene satser på å rekruttere og utdanne kvalifiserte fagfolk til disse yrkene. Uten det svikter grunnlaget for politikken på sentrale innsatsområder.

Fokus for grunnutdanningene må være relevans og kvalitet. Alle som arbeider eller studerer ved høyskolene, er trolig blitt klar over at studiekvalitetsarbeidet ikke bare er et internt anliggende, men kan bli avgjørende for om en institusjon får fortsette å tilby sine fag.

Prosessen med reakkreditering av sykepleierutdanning har satt fokus på kompetanse og faglighet ved denne utdanningen. Kanskje har denne utdanningen fått kritikk som like fullt kunne gjelde andre. Vi har ikke grunn til å tro at dette er den eneste utdanningen som kan pådra seg kritiske merknader i en slik prosess. Profesjonsutdanningene sliter med å fylle opp kravet om 20% førstestillinger. Rektor ved Universitetet i Tromsø har i et intervju i Forskerforum stilt spørsmålstegn ved kravene til faglig kompetanse i forbindelse med NOKUT-evaluering av jusstudiene ved de norske universitetene, fordi de heller ikke der er oppfylt.

Vi vet at mange høyskolemiljøer har jobbet grundig for å få til kompetanseheving av sine ansatte, og for å sikre en faglig sterk nyrekruttering. Mange lærerne har strukket seg langt for å forene jobb og videre studier. Ikke minst gjelder dette helsefagutdanningene. I 1993 var det mindre enn 30 % av fagpersonalet som hadde hovedfag. Det har skjedd mye, men fortsatt ikke nok.

Noen ser på evalueringer som et tidsavgrenset fenomen, som heldigvis er avsluttet når besøk er over og rapport foreligger. Da har man misforstått. Det er da det er viktig for institusjonsledelsen å ta tak: å sikre at det settes inn tiltak som kan rette opp mangler – og å gi ros og anerkjennelse for godt faglig arbeid. Hovedpoenget er: dette er ikke en sak for den enkelte faglige enhet alene. Det er hele institusjonens ansvar. Ofte trenges det drahjelp eller puff utenfra.

Profesjonsutdanningenes plass
Fagporteføljen ved høyskolene er forskjellige. Mye er bestemt av historiske årsaker gjennom hvilke høyskoler som i 1994 ble slått sammen til nye enheter. Større høyskoler har gitt fagmiljøer som gjensidig kan styrke, berike og utfordre hverandre. Det er et godt utgangspunkt for faglig utvikling. Nå har de frihet til selv å opprette – og nedlegge – grunnstudier.

Vi finner utpregede profesjonshøyskoler, særlig i de store byene, og vi finner mer faglig bredspektrede og sammensatte høyskoler. Profesjonsutdanninger og andre yrkesutdanninger innenfor rammen av bachelor-graden utgjør den tallmessig største og kanskje også den viktigste oppgaven for de statlige høyskolene. Etter- og videreutdanning for arbeidstakere med slik utdanning er også en sentral oppgave. Gjennom disse tilbudene kan man bygge bro mellom profesjoner og sikre samhandling mellom yrkesgrupper. En del nye masterstudier vil være viktige for å nå slike mål.

Profesjonsutdanninger og andre yrkesutdanninger skal sikre at studentene lærer hvordan og hvorfor, de skal ikke bare ha viten om fag og yrkesliv. De skal utvikle yrkesetiske holdninger og profesjons- og teoretisk kunnskap som er relevant i og for arbeidslivet. Helhet og sammenheng skal sikres gjennom integrering av forskjellig fag og kunnskapsområder og gjennom en best mulig balanse mellom fag og praksis. Utdanningene skal altså både gi solid fagkunnskap og opplæring til å fungere i et yrke.

Målsettingen og kravet til norsk høyere utdanning er at den – uansett fag og studium skal ha høy kvalitet. For yrkesrettede studier inkluderer det relevans. Det krever faglig nivå ved institusjonene, kjennskap til arbeidslivets krav, et godt læringsmiljø og god arbeidsinnsats fra studentene.

Her ligger det imidlertid en spenning mellom yrkeslivets krav til funksjon fra dag nr. 1 og behovet for teoretisk ballast. Få av oss vil være fullt kompetente og ha den kunnskapen vi trenger fra første dag i nytt yrke! Det kan heller ikke være meningen at utdanningene skal ha dette som mål. Til det vil kravene fra yrkeslivet være for mangslungne og forskjellige. Teori læres lettest i grunnutdanning – ferdigheter er det lettere å utvikle seinere.

Utdanningsinstitusjonene må utdanne kandidater som har god kompetanse – og som er trygg på sin kompetanse - både teoretisk og praktisk. De må utdanne kandidater som har evne til og ser behov for å lære mer, og som også har evne til å utvikle seg videre i sitt yrke.

Mye i evalueringen av allmennlærerutdanningen og reakkrediteringen av sykepleierutdanningen tyder på at sammenhengen mellom teori og praksis ikke fungerer godt nok.

Det er en for lav andel av de ansatte som driver med FoU-virksomhet, og enda færre som forsker på fagområder som er relevant for studietilbudet. Forskning om profesjonsutdanning og yrkesutøvelse er viktig for samfunnet generelt og avgjørende for å arbeidet med å utvikle et best mulig kunnskapsgrunnlag for yrkespraksis.

At det er negative evalueringer av kvaliteten i utdanning, og det stilles spørsmålstegn ved relevans for yrket og fortrolighet med de framtidige yrkesfunksjoner, er dette store utfordringer for faglig ledelse både på studienivå og institusjonsnivå.

En hovedutfordring for profesjonsutdanningene er med andre ord kontakten mellom utdanningene og praksisfeltet de utdanner for. Resultat fra evalueringer og annen informasjon vi har så langt, tyder på at dette er en utfordring høyskolene på langt nær har klart å løse.

Vi vet at mange fagmiljøer har gått løs på de utfordringene NOKUT har gitt dem, og at de innser at man har ansvaret for å løse dette selv gjennom kvalifisering, rekruttering og faglig arbeid. Det er institusjonsledelsens ansvar å kvalitetssikre og prioritere profesjonsutdanningene internt i institusjonen. Slik prioritering kan ta mange former: faglig samarbeid på tvers av organisatoriske skiller, oppfølging av evalueringsresultater, ressursfordeling, tildelinger av stipendiatstillinger. Skal institusjonene kunne hevde sin faglige frihet, må de løfte sitt faglige ansvar. Virkemidlene avgjør dere selv.

Universitetsstatus
Vi vet i dag at universitetsstatus er det strategiske målet for flere av høyskolene, og at dette støttes av regionale myndigheter. Målsettingen i Soria Moria-erklæringen om å styrke det regionale universitets- og høgskolesystemet behøver ikke innebære etablering av flere universiteter.

Det ligger mange verdier i universitetsstrategier, som innebærer å løfte seg etter håret når det gjelder kompetanseheving og fagutvikling. Å utvikle institusjoner med annerledes faglig profil, som hever forskningskompetanse på nye områder, vil gi en faglig styrking for norsk høyere utdanning. Men det ville være til stor skade for norsk høyere utdanning dersom dette sees som et mål i seg selv, og ikke primært er begrunnet i samfunnsmessige forsknings- og skoleringsbehov.

Mange tradisjonelle profesjonsutdanninger og yrkesutdanninger er nå innlemmet i et universitet, gjennom opprettelsen av Universitetet i Stavanger. Det blir spennende å se hvilken betydning det får for utdanninger vi normalt ikke kaller universitetsutdanning.

Det er en tendens til at mange av de fagopplegg det arbeides med på master- og doktorgradsnivå, blir faglig smale. Det ligger en risiko for mange små miljøer, en fragmentering av norsk forskerutdanning og sterkt spesialiserte smale studieopplegg på masternivå, bestemt ut fra kompetanse og faglige interesser hos dem som arbeider der.

Det gis ikke nye ressurser fra statens side til utvikling av disse studiene. Noen høyskoler har skaffet eksterne midler, men de varer neppe. Vi vil derfor mane til forsiktighet når det gjelder ressursoverføring fra grunnutdanninger det er stort behov for, til master- og doktorgradsstudier. Det vil etter mitt syn være flaut om institusjoner som har faglig bærekraft til å få akkreditert studier på høyere nivå, ikke blir reakkreditert for sin sykepleierutdanning eller får negativ omtale på andre utdanningsområder som følge av faglig prioritering av topputdanninger.

Frihetsreform
Kvalitetsreformen er en frihetsreform for institusjonene. Den plattformen ny lov om universiteter og høyskoler legger for de høyere utdanningsinstitusjonene, gir dem høy grad av valgfrihet i viktige spørsmål:

• valgt eller tilsatt rektor – det siste forutsetter ekstern styreleder –
• tilsatt eller valgt faglig ledelse
• prinsipper for intern organisering.

Dette skal sikre at de selv kan stake ut kurs, at de ikke møter unødige hindre når det gjelder adgangen til å gjøre strategiske og faglige veivalg. Derfor er det ved den enkelte institusjon avgjørelser fattes, og hvor eventuelle kamp må føres.

Det legger stort ansvar til institusjonenes styre: det forutsetter lydhørhet både internt og overfor omgivelsene, evne til å fange opp behov i samfunnet og etterspørsel blant studiesøkende. Det er viktig å utvikle lytteapparat og kontakter, sikre dialog om innhold og relevans og oversette dette til fagopplegg som er basert på oppdatert viten. Samarbeidet med studentene er her helt avgjørende.

Mange av de debatter som gjelder effekter av kvalitetsreformen, gjelder forhold institusjonene selv avgjør. Institusjonene må løpende vurdere studietilbudet og organisering av det, om moduliseringsgrad og eksamensformer er hensiktsmessige: Er det mulig å bruke ressurser på en mer effektiv måte, redusere antall tilbud på noen felt, tenke på nye måter med hensyn til bruk av lærerkrefter?

Det er et styreansvar og et lederansvar å sikre kvalitet i alle utdanninger. Kvalitetssystemet og kvalitetssikring må ha forankring i hele organisasjonen. Der bør kvalitetssvikt i enkeltutdanninger fanges opp og tiltak settes inn, slik at et godt læringsmiljø sikres. Til dette trenger institusjonene gode faglige ledere på alle nivåer. Hvordan man best rekrutterer slike, avgjør de selv.

Hva nå?
Jeg er utfordret på nye grep. Med den omveltning vi har hatt innen høyere utdanning er det i utgangspunket er det ikke behov for store nye grep. Vi vet at institusjonene arbeider med å realisere reformen og dens intensjoner. Det er behov for arbeidsro og ettertanke.

Men det betyr ikke at verken institusjonene eller politikere kan lene seg tilbake – fortsatt gjelder mottoet”… dog fred er ej det beste, men at man noget vil” .

Vårt politiske utgangspunkt er at vi ønsker å følge og påvirke utviklingen i høyere utdanning. Sektoren er så viktig i det norske samfunn at den fortjener – og den kan ikke unndra seg - politisk bevåkenhet.

Jeg kan forsikre om at vi har tillit til de høyere utdanningsinstitusjonen og deres evne og vilje til å løse sitt samfunnsoppdrag. Men i et samfunn med nye behov og endringer i søkermønsteret kan vi ikke ta status quo for gitt. Noen institusjoner søker samarbeid faglig og organisatorisk; andre burde kanskje gjøre det. Faglig konsolidering gjennom internt arbeid og revurdering av intern organisering kan være både gunstig og nødvendig. Utenlandske iakttakere bemerker at enkelte høyskoler fortsatt er løse føderasjoner, ikke enhetlige institusjoner.

Vårt utgangspunkt er at vi må ta vare på en godt utbygd struktur av universiteter og høyskoler som sikrer en god regional balanse i studietilbud og kompetanse. Vi ønsker å legge til rette for faglig sterke, livskraftige institusjoner med evne til omstilling og fornyelse.

Et aktivt samspill mellom universiteter og høyskoler og samfunnet omkring er viktig for innovasjon og næringsutvikling regionalt og på nasjonalt nivå.

Det er behov for å styrke forskningen gjennom strategisk prioritering på alle nivåer. Vi ønsker å sikre kvalitativt gode og robuste forskningsmiljøer.

Vi ønsker vurdere tiltak for å sikre at strukturen av universiteter og høyskoler bygger opp under lovens formål om høyere utdanning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå.

Det er viktig å sikre samspill med lokalt og regionalt arbeids- og samfunnsliv, slik at institusjonene bidrar til økonomisk, sosial og kulturell utvikling.

Voksnes behov for etter- og videreutdanning må sikres: vår kapasitet innen høyere utdanning bør gi plass både til ungdomsutdanning og kompetanseheving.

Det blir stadig viktigere å legge til rette for fortsatt økende internasjonalt samarbeid innenfor høyere utdanning og forskning. Vi må møte internasjonal konkurranse – det nytter ikke å gjemme seg.

Denne sektorpolitikken må utformes på en måte som sikrer høy kvalitet, relevans og nytte og som sikrer en god utnyttelse av samfunnets samlede ressurser. Bare da vil institusjonene beholde og vinne tillit. Det er helt avgjørende for posisjon og ressurstilgang over tid.