Mot en ny verdensorden? FNs rolle og norske interesser

                              Sjekkes mot fremføringen

Kjære venner, takk for invitasjonen.

Det er et stort spørsmål vi skal ta for oss i dag. En ny verdensorden. 

Jeg synes nesten vi står foran en ny verdensorden hele tiden, fordi verden forandrer seg så fort. I den globaliserte verden kommuniserer vi raskere, vi reiser mer, teknologien bryter nye barrierer. Vi er bedre utdannet, rikere, friskere og vi lever lenger enn noen gang før i verdenshistorien. Samtidig består fattigdommen. Det er nød mange steder. Det er kriger som aldri tar slutt.

Til tross for at verden aldri har hatt så mye kompetanse og så mye ressurser, har 2008 har vært et krisenes år. Vi har klimaendringene, energikrisen, matvarekrisen, og nå finanskrisen. Hvordan skal vi håndtere alt dette?

Det finnes mange svar – og ikke alle er like gode. Men en del av svaret vil alltid være FN.

Jeg tror det er nyttig å starte med det grunnleggende: Hva er FN?

FN er oss. Det er alle verdens nasjoner samlet til felles diskusjon, felles beslutninger og felles handling for å løse felles problemer og skape felles muligheter. 

FN er de politiske arenaene: Sikkerhetsrådet, Generalforsamlingen, Det økonomiske og sosiale rådet, Menneskerettighetsrådet.

FN er internasjonale avtaler, som regulerer hva stater og individer kan og ikke kan gjøre.

FN setter dagsorden og leverer informasjon om viktige felles utfordringer, som utvikling, likestilling, barnedødelighet, klimautfordringene, globaliseringens fordeler og ulemper, for å nevne noe.

FN er det utøvende apparatet: sekretariatet i New York og Geneve, nærværet i utviklingsland, fredsoperasjonene, nødhjelpen, fond og programmer.

FN favner mye:

• Det er for eksempel 12 særorganisasjoner (som ILO, FAO, WHO), 4 i Verdensbankgruppen (for Verdensbanken og Pengefondet er faktisk særorganisasjoner i FN), 17 fond og programmer (som UNICEF, UNHCR),
• 5 forskningsinstitusjoner (som UNIDIR),
• 7 menneskerettighets- og traktatorganer (som CEDAW), 3 havrettsorganer (som ISA) og 10 miljøorganer (som IPCC, CITES). Og vi har WTO, som også er en del av den utvidede familien. Altså over 60 ulike organer.

Alt dette gir et ganske komplisert bilde, og det er ikke alltid så lett å si hvor FN står og hvor FN går.

Noen ganger har verden stått ved en korsvei, og man har tenkt helt nytt. 1945 var en korsvei – rett etter Den annen verdenskrig. En katastrofe for verden. Slike korsveier kommer ikke ofte – det skal vi være glade for. Samtidig: Et paradoks at det måtte en katastrofe til for å skape en så stor kraft for fornyelse av det internasjonale systemet. Ja, man kan spørre seg; må det en katastrofe til for å danne nye organisasjoner som vi trenger? Eller for å forbedre det som finnes?

De forente nasjoners pakt ble undertegnet i San Francisco 26. juni 1945 av 51 nasjoner, deriblant Norge. FN trådte formelt i virksomhet 24. oktober 1945, under ledelse av sin første generalsekretær, Trygve Lie fra Groruddalen i Oslo.

”Vi, De forente nasjoners folk som er bestemt på å redde kommende slektsledd… vi er folk som vil ... vise forståelse overfor hverandre og leve sammen i fred som gode naboer …”.

FN-pakten er et av de viktigste dokumenter i internasjonal politikk. Det er et ambisiøst og forpliktende dokument. Pakten etablerer et FN som står på tre bein: internasjonal sikkerhet, økonomisk utvikling og mellommenneskelig forståelse.

Samtidig inneholder Pakten snedige ordninger som har preget FN og internasjonal politikk de siste 60 årene, og som den dag i dag skaper konflikt.

Maktfordelingen som er innebygget i FN-systemet, er en av dem. Da FN-pakten ble fremforhandlet, var det noen stater som dominerte alt, fordi de nettopp hadde vunnet en verdenskrig: USA, Sovjetunionen og Storbritannia, og Kina og Frankrike. Disse fem sørget for å bygge inn mekanismer som sikret at de alltid hadde mest innflytelse og alltid siste ord. De fikk fast plass i FNs sikkerhetsråd, med vetorett.

Det hadde ikke blitt noe FN uten disse mekanismene. Alle husket Folkeforbundet, som var handlingslammet da krigen nærmet seg. FN skulle bli noe annet. Sikkerhetsrådet skulle gjøre FN handlekraftig. Når det gjelder fred og sikkerhet kan Sikkerhetsrådet treffe beslutninger som er bindende for alle FNs medlemsland. Det kan være sanksjoner eller militære inngrep.

Og vetoretten var et krav fra stormaktene for å godta et sikkerhetsråd. Det var også et krav fra mange mindre land, som fryktet at bindende flertallsvedtak i Sikkerhetsrådet kunne bringe verden ut i en ny krig som ingen egentlig ønsket. Det kunne vetoretten forhindre.

Sikkerhetsrådet er et mektig organ. Generalforsamlingens makt er ikke sammenliknbar.

Noe av det snedigste i FN-pakten er likevel formuleringen i kapittel 1, artikkel 2.7:

”Intet i denne Pakt berettiger de Forente Nasjoner til å blande seg inn i forhold som etter sin natur ligger innenfor noen stats egen jurisdiksjon.”

Mange land mener at denne formuleringen legger sterke begrensninger på hva FN kan blande seg inn i. Enkelte regimer mener til og med at artikkel 2.7 gir dem rett til å gjøre nesten hva som helst i sitt eget land, uten at FN kan gripe inn. Diktatur, brudd på menneskerettighetene, etnisk rensing. Sågar folkemord. Dette er en stor diskusjon i FN.

FN-pakten, med sine styrker og svakheter, betyr mye for hvordan verden fungerer i dag.

Ofte fokuserer vi på det eller der FN kommer til kort, der FN ikke klarer å løse problemene. Men hver dag leveres omfattende arbeid, og hvem er der på slagmarken når CNN har reist og kameraene er slått av?

Jo, FN er der. Med nødhjelpsarbeidere, utviklingshjelp, veiledning i hvordan man driver en stat, hvordan man bygger et skolevesen og en helsesektor, hvordan man gjennomfører frie valg – og ikke minst, FN har over 100.000 soldater og politi i fredsbevarende styrker.

Norsk politikk, regjeringserklæringen, sier at ”. . . det er i norsk interesse at vi har en FN-ledet verdensorden og ikke en situasjon der nasjoner tar seg til rette på egenhånd”. Ikke ta seg til rette. Verdensorden. Et av de viktigste stedene vi kan følge opp dette er i FN.

For noen uker siden begynte FNs 63.generalforsamling.

Hvilken rolle spiller FN for Norge? Hvilke interesser er vi med å fremme der? Hvilke forventninger har vi? Hvordan bruker Regjeringen FNs generalforsamling i arbeidet for norske interesser?

I år er noen av de sentrale oppgavene for generalforsamlingen følgende, som viser FNs relevans.

For det første: Fredelig løsning av konflikter. Afghanistan. Og Georgia, Russland. Russland gikk raskt til FN og Sikkerhetsrådet. Georgia viser både at FN er sentralt – og FNs begrensninger.

For det andre: Kampen mot fattigdom. Vi har nettopp hatt et toppmøte om Afrika (22. september). Et høynivåmøte (25. september) om hvor vi står i gjennomføringen av Tusenårsmålene. Vi ligger etter skjema for å nå målene for utvikling, halvveis mot 2015. Men Norge arbeider aktivt og i front med å nå tusenårsmålene – MDG 4 og 5 (barnedødelighet og mødrehelse) – vaksiner. I slutten av november samles verdens ledere til en stor konferanse om finansiering for utvikling i Doha, Qatar.

For det tredje, om behovet for dialog og normer. Ytringsfrihet. Norge og Sverige arrangerte et felles ytringsfrihetssymposium i New York, sammen med noen andre lands utenriksministre. Det viser hvordan vi investerer i FNs kjerneagenda også på utfordrende områder, ytringsfrihet, karikatursaken.

For det fjerde: Nedrustning, FN-prosessene og klasevåpenkonvensjonen. Norge kombinerer aktiv FN-innsats med tilsvarende i kreative initiativer i randen av eller utenfor FN. Bygge allianser. Konvensjonen om klasevåpen kan gi stabile kjøreregler. Som minekonvensjonen for 10 år siden.

Og det er andre saker på dagsorden. Klima – veien mot København neste år, bevaring av skog. FN-reform.

Med andre ord, for å oppsummere: FN er en unik historisk institusjon:

A) Som verdens sentrale normgiver, arena for å utarbeide regelverk som binder mange

B) Som møteplass og arena – og det trenger verdenssamfunnet, og

C) Som legitimerende instans (tyngde) for felles handling til menneskehetens beste.

D) Som koordinerende og utøvende organ for felles handling, fredsbevaring, humanitær innsats, utviklingshjelp.

På hvilke områder har FN vist handlekraft, relevans, styrke?

For det første. Ta FN som normgiver. Som basis for et stort antall konvensjoner.

Hva ville Norges rettigheter som kyststat og oljenasjon (ja, om vi tar med Norges havområder, er vi ikke et ”lite land” i verden) vært uten havretten? Hva om vi hadde funnet olje på 1920-tallet? Hvem hadde fått rettighetene da? Jeg tror ikke vi ønsker å  vite svaret.

For det andre. Som normgiver innenfor menneskeverd og menneskerettigheter. Nå 60 år siden Verdenserklæringen om menneskerettighetene. Universelle. FN den sentrale aktør for å overvåke og utvikle menneskerettighetsnormer. Vi ser tilbakeslag, men FN er og blir helt sentral her.

For det tredje, i FN som arena og møteplass. I FN møtes statsledere, kolleger, eksperter. Her møtes og brynes staters ideer og ideologier. Denne arenafunksjonen blir viktigere og viktigere jo mer kompleks verden blir.

Som møtested i klimasaken: Det blir i alle fall ingen løsning om ikke FNs normer og arenafunksjoner bidrar til å bringe statene og aktørene sammen. For å finne felles løsninger. FN setter dagsorden. President Bush ville ha løsning utenfor FN – håpløst.

For det fjerde, om FN som legitimerende instans. Sikkerhetsrådet, med alle dets indre spenninger og reformbehov, er fortsatt en unik ”world court of opinion”. Legitimerer fellesskapets maktbruk i ekstreme tilfeller. Har en sterk normativ kraft. Som legitimerende instans gir FN mandat til fredsbevarende institusjoner.

For det femte, som koordinator og utøver av felles handling.

FN er veldig gode til å drive humanitær bistand, gode på utvikling, og ganske gode på å fremme menneskerettigheter. FN er gode på fredsoperasjoner, ganske gode på fredsmekling, men ikke så gode på fredsbygging.

Jeg tror vi kan si at FN har for mange gamle mandater som skal oppfylles, skriver for mange rapporter, og bruker ikke alltid ressursene der de bør brukes.

Det viktigste for FN nå, er å bli flinkere til å levere globale fellesgoder. Modernisering og effektivisering av FN er helt nødvendig for å oppnå dette. Vi, som regner oss som FNs beste venner, må være i forkant når det gjelder FN-reform.

Men så til utfordringen: ”Mot en ny verdensorden?”

Dagens internasjonale institusjoner eldes. Ja, mange er godt over 60 år, etablert på slutten av 1940-tallet, uten at effektive reformer gjør dem i stand til å møte globaliseringens utfordringer godt nok, raskt nok: Som klima, fattigdom, matvarekrise, energikonflikter. Dette gjelder FN-organisasjoner og institusjoner som Verdensbanken, Det internasjonale pengefondet, Verdens handelsorganisasjon.

Nye stormakter vokser fram, Kina, India, Brasil, Sør-Afrika, Indonesia – det nye Russland. Dette utfordrer til tider de etablerte institusjonene. Lojaliteten er ikke den samme, de har ikke det samme eierskapet.

Kinas voksende rolle er spesielt merkbar. Kina er mer aktiv, tar mer del i internasjonale organisasjone. Uten Kina får vi ingen internasjonale løsninger.

Hvor langt vil disse store landene fjerne seg fra det verdigrunnlag som vi forbinder med FN og dagens verdensorden?

Hva vil de ”kreve igjen” for å samarbeide med vestlige land om fortsatt felles globale spilleregler? Ja, hva skjer når EU og USA ikke lenger kan ”ordne opp på bakrommet” i WTO og andre steder?

Ta ett felt, innenfor global helse, og til et dilemma som berører patenter:

I vår globaliserte verden vil nye land være med og bestemme spillereglene. Som her: Smittsomme sykdommer sprer seg raskt med dagens kommunikasjoner. Vi må være raskt ute med å identifisere dem og produsere vaksiner.

De siste årene har de mest dødelige versjonene av fugleinfluensa dukket opp i Indonesia. Rutinene er slik at virusprøver sendes til Verdens helseorganisasjon som gjør det mulig å produsere vaksiner. Viktig internasjonalt samarbeid. Kan redde millioner av liv.

Men så: Mot slutten av 2006 nektet Indonesia å gi fra seg prøver. De ville ikke lenger akseptere at virus fra deres land skulle brukes til å lage kommersielle vaksiner som indoneserne selv ikke ville ha råd til å kjøpe.

På ett vis en forståelig reaksjon. Indonesia vil ha sikkerhet for sin del av den mulige verdien som ligger i et slikt virus. Men slike situasjoner, der internasjonalt samarbeid slutter å fungere, kan gi katastrofale følger hvis en pandemi får spre seg, uhemmet.

Så farlig kan det være hvis FNs systemer og rutiner bryter sammen.

Så litt nærmere til Norges interesser – ja, selve uttrykket ”interesser”. Norge har alltid hatt sterke interesser i en godt organisert verden. Ikke den sterkestes rett.

Derfor er debatten om dagens eller morgendagens verdensorden, om WTOs og FNs og det multilaterale samarbeidssystemets framtid, alt dette er en debatt om hvordan best ivareta norske interesser.

Dette er også et kjernebudskap i boka ”Norske interesser”, som vi lanserte nå i høst.

Med ”interesser” i denne sammenheng menes:

Prinsippene om rettsorden, nasjonalstatens integritet, at rett må gå foran makt, om viktigheten av samarbeid og fredelig løsning av konflikter.

Og viktigheten av en global etikk, og solidaritet som sikter mot sosial og økonomisk inkluderende globalisering.

Hvorfor er dette viktig for Norge:

Vi – Norge – et land på vår størrelse med grense mot Russland, med har en rik og sårbar kystlinje, store havområder.

Vi har økonomi og eksportinntekter avhengig av fungerende globalt regelverk. Laksesaken.

Vi er plassert i en europeisk tradisjon hvor rett går foran makt og konflikter løses med fredelige midler.

Vi innser at nye globale trusler øker behovet for effektive globale styringsmekanismer. Klima, helse/smitte, terrorisme, matvarekrise, migrasjon.

Omkring alt dette kretser uttrykket ”interesser” – fordi vi har mye å ivareta her.

Noen konkrete problemstillinger:

Først: Igjen, ta Nordområdene. Handler om folkerett og havrett, nye utfordringer, mulig oljeutvinning, klimautfordringer i Arktis, seilingsruter nordøst- og nordvest-passasjene. Hvilken rett som gjelder. Viser tydelig hvordan dagens rettsorden sikrer vitale norske interesser. Havretten sentral.

Viser hvordan Norge arbeider med dette i bunn for å videreutvikle eksisterende regimer og derigjennom sikre norske interesser.

Ministermøtet på Grønland i mai, med USA og Russland. Polhavet. Havretten. Enighet. Arktis Råd.

Og det er en sammenheng mellom dette og andre sentrale elementer i en global rettsorden, som internasjonal strafferett. Karadzic. De store rettsoppgjørene på Balkan, Afrika.

Et annet forhold: Internasjonal legitimitet er en etterspurt vare. Det er økende behov for å begrunne vår utenrikspolitikk, også overfor meningsmotstandere.

Som jeg nevnte i starten: Interessant å merke seg at Russland selv tok opp Georgia i Sikkerhetsrådet, og selv ba om at debatten skulle være offentlig. Hvorfor? De ønsket internasjonal legitimitet.

Men legitimitet avgjøres også av representativitet: Sikkerhetsrådets legitimitet er der i dag – men vil avhenge av at rådet har et medlemskap/sammensetning som gjenspeiler maktforholdene i vår verden. Kan Rådet fungere i fremtiden uten India? Uten Japan?

Poenget mitt er: FN er uerstattelig som global garantist for at alle land møtes, drøfter og forhandler. Arenafunksjonen. Dette er viktigere enn noen gang.

Spørsmålet bør derfor ikke være å finne noe annet enn FN – men bygge videre på FN, fornye og forbedre og utvide.

Humanitær innsats. FN som aktør og normgiver. I krig og kriser er FN den som kan få skikk på en kaotisk situasjon med mange aktører. FN har både unik legitimitet, mandat og kompetanse til dette.

FNs humanitære innsats bygger på universelle normer og regler, humanitære prinsipper: Genèvekonvensjonene, regler i krig som beskytter sivile og den enkeltes verdighet.

I mange situasjoner – Afghanistan, Midtøsten/Gaza – er Norges humanitære støtte til FNs sentrale rolle (UNAMA, UNRWA) viktige utenrikspolitiske virkemidler sammen med politiske og andre initiativer. FNs humanitære mandat og innsats verden er av stor betydning. Og det er et av de viktigste samarbeidsområdene mellom Norge og FN. Her gjør FN en god jobb.

Noen ord her om Afghanistan: Viser hvor tett verden er knyttet sammen av globalisering og geopolitisk endring. Av en ny sikkerhetspolitisk forståelse. Viser hvor viktig krig og konflikt ”langt borte” er for norske interesser og allianser.

Men hvordan løser vi oppdraget? NATO kan bidra til sikkerhet – men det er ikke og var aldri NATOs oppgave å bygge stater. Det er FN som har med ekspertise på statsbygging, men kom ikke i gang med dette raskt nok. Gjenoppbygging.

Afghanistan kan ikke vinnes militært, men kan tapes militært. Må finne politiske løsninger.

Dette har vært en norsk prioritet – å gi FN en sterkere rolle som koordinator: Behov for styrket og bedre koordinert internasjonal innsats for sikkerhet, godt styresett, utvikling av rettsstaten, menneskerettighetene, sosial og økonomisk utvikling. Bedre balanse mellom den militære og sivile innsatsen. FN som aktør må styrkes. Kai Eide. Fremme afghansk eierskap.

Så, noen flere spørsmål og dilemmaer – for debatten nå etterpå:

For det første: Vi må fortsette arbeidet for reform av FN (og av andre globale og regionale organisasjoner). Mye bra arbeid gjøres. Men kan vi bruke de betydelige ressursene vi disponerer i FN enda mer reformbevisst? Vi må gjøre det gode bedre.

Vi må være en ”god venn”, men ikke ”det bestes fiende”. Vi må være en ”kritisk venn”. Vi må øke vår kompetanse. I multilateralt samarbeid. I språk. Vi må ikke overlate den kritiske rollen til de som vil ha mindre FN. Vi må være ”kritisk støttespiller” for alle de som vil ha mer og bedre FN. Vi må gjøre FN god, FN bedre.

Norge er i absolutte tall organisasjonens 6. største økonomiske bidragsyter. Mange av FNs humanitære programmer og utviklingsprogrammer ville få store problemer om Norge skulle avvikle støtten. Det gjelder FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs barnefond (UNICEF), Høykommissæren for menneskerrettigheter, kvinnefondet (UNIFEM), befolkningsfondet (UNFPA), nødhjelpsfondet (CERF) og mye annet.

Og vi må ikke bli ”honningkrukker” og ”naive støttespillere” for alle slags initiativer. Vi må bruke ressursene strategisk på områder som vi blinker ut, som de viktigste ut fra norske interesser og verdier. Vi må spørre: Hvordan tjener dette samarbeidet våre interesser og verdier?

Vi engasjerer oss aktivt, der vi kan, i styrer og råd. Vi insisterer på at FNs organisasjoner skal arbeide for de mål som verdenssamfunnet har vedtatt – menneskerettigheter, demokratisering, likestilling, utvikling og klima. Havretten. Fredsbygging. Fredsbyggingskapasitet.

Dette er instruksen til norske diplomater som møter FN; ha en klar dagsorden for styrket effektivitet og bedret evne til å levere. Være en venn av FN.

Jeg nevnte at FN omfatter over 60 ulike fora og organer. Reformarbeidet som statminister Stoltenberg ledet tok for seg nettopp dette – å sikre at det er ett FN – og ikke mange – som samordner utviklings- og humanitær innsats på landnivå.

For det andre: Forventningene til hva FN (og globale organisasjoner) skal løse av problemer, har eksplodert siden 1990. Vi skal være edruelige og plassere ansvar der det hører hjemme – ofte hos stater og ikke hos multilaterale aktører. Vi skal også forvente at de multilaterale organisasjonene lever opp til den tillit og det ansvar vi viser dem.

Et tredje spørsmål, når det gjelder både handel og klima: Hvordan gå fram for å gjøre det store globale apparatet på disse viktige områder mer effektivt, demokratisk og legitimt på samme tid?

Vi trenger kreative, globale, nasjonale og lokale ”verksteder” på hvordan klima og handel/WTO kan håndteres i globale fora uten at alt låser seg og stopper opp. Men hvordan?

Behov for mer fleksibilitet. Behov for å godta at stormakter – de store utslippsnasjonene – får noe spillerom. Samtidig viktig at små stater får innpass. Igjen: Klimasaken blir den store testen. Bare et FN-regime kan trekke alle med og finne fornuftig og rettferdig måte å dele byrder på. Handler om effektivitet, legitimitet, fleksibilitet.

For det fjerde, se de mer uformelle, regionale og globale initiativene som vokser frem. Skjer ofte der formelle strukturer blir for stive eller irrelevante.

Eksempel: Klasevåpenprosessen. Når saker blir hengende i manglende fremdrift – når noen saker ikke blir vist oppmerksomhet overhodet – da må land med kapasitet og ressurser vise vilje til å handle.

Vi bør være positiv til denne typen prosesser – men hele veien fokusere på gode ”grenseflater” mellom uformelle initiativer og de formelle multilaterale strukturer. Et både – og.

For det femte: Vi bør intensivere vår dialog og samarbeid med ”de nye stormaktene”. Vi bør søke felles forståelse av normer og spilleregler i global styring, i globale organisasjoner. Sammen med likesinnede land må vi intensivere arbeidet for å overbevise ”nye stormakter” om betydningen av et normbasert og effektivt globalt system av multilaterale institusjoner. 

Det er viktig at ikke FN pålesses urealistiske forventninger og umulige oppgaver. Vi må være realistiske i hva vi ber FN om å gjøre. FN kan ikke gjøre ”alt”. På noen områder står organisasjonen maktesløs – men, for eksempel, på det humanitære området kan FN gjøre mye. Her nyter organisasjonen respekt og har i stor grad kapasitet til å ta globalt lederskap.

FN blir ikke bedre enn det vi gjør organisasjonen til. Norge skal være ”utålmodig” på vegne av et mer effektivt FN og en styrket verdensorden.

For det finnes ingen alternativer til FN.

Vi må ta oppgjør med idéen om ”en allianse av demokratier” (McCain) som et slags alternativ til FN. Det er en dårlig idé. Hvem skal kalles demokratier? Hvilken definisjon skal brukes? For hvis vi bygger en slags "Alliance of the West" vil vi snart møte en "Alliance of the Rest". Og ønsker vi det? FN er uerstattelig. Og en global demokratiallianse er intet alternativ.

Vi trenger FN og verden trenger FN. FN er vårt viktigste virkemiddel for å skape en bedre verden.

Takk for oppmerksomheten.