Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Historisk arkiv

Russland som stormakt

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Utenriksdepartementet

Åpningsforedrag ved Forsvarets Høgskole, sjefskurs nr 5, Oslo, 18. august 2010

Forholdet til Russland er et av hovedsporene i norsk utenrikspolitikk. Denne politikken er solid forankret på kunnskap, kontakt og samarbeid og den er innenfor rammen av et vestlig fellesskap. Den skal kjennetegnes av langsiktighet og gjenkjennelighet, sa utenriksministeren bl.a. i sitt foredrag.

Momenter som Støre baserte sitt foredrag på
(må sjekkes mot fremføringen):

Tittelslide.

  • Takk for invitasjonen. Godt, aktuelt tema i dag, Russland som stormakt, spennende spørsmål. Hvis Russland er en stormakt, hva bruker de denne makten til? Apropos: Jeg kom i går kveld tilbake fra Midtøsten. Israel: Den sterke part – hva bruker de denne makten til?
  • Minner meg om en eksamensoppgave under statsvitenskapsstudiene i Paris: Om Frankrike fortsatt er en stormakt.
  • Vår store nabo, som vi har levd i fred med i 1000 år.
  • Avisen The Financial Times i går, en artikkel på opinion-sidene, meget spennende analyse av Russland; ”sensational shift”, vesterliggjøring, moderniseringsprosjektet, forholdet til Polen, delelinjeavtalen.
  • I sommer: Skogbrannene, vanskene med håndteringen. 

1. Innledning. Generelt

Illustrasjon: Kart over Russland.

  • La meg innlede med noen kjente nøkkeltall: Russland er verdens største land i utstrekning, fordelt over 9 tidssoner - og Europas mest folkerike. At landet er stort er dermed forsiktig sagt – og det har en rekke trekk og ressurser som gjør det nærliggende å omtale Russland som en av verdens stormakter.
  • Landets stormaktsstatus (et land med ”totalmuligheter”?) baserer seg i hovedsak på tre elementer:
    -     stor militærmakt, med verdens nest største atomvåpenarsenal
    -     permanent medlemskap og vetorett i FNs Sikkerhetsråd
    -     posisjonen som en av verdens viktigste, og Europas største energinasjon.
  • Samtidig, som jeg vil komme tilbake til, er Russland fortsatt i en situasjon – i ”transisjon” – der landet er i ferd med å gjenfinne seg selv, sin plass og rolle etter Sovjetunionens oppløsning – og demokratiets stilling og landets økonomiske utvikling er trekk vi fortsatt følger nøye med på. Hvor vil landet ”lande”? Vi må ha analytisk beredskap.
  • Maktsentralisering, mangelfulle demokratiske institusjoner som kan balansere og kontrollere den utøvende makt, negativ utvikling når det gjelder pressefrihet og respekten for menneskerettigheter og økende korrupsjon – alt dette som også den russiske presidenten selv snakker om – er viktige trekk ved Russland i dag. Dette innebærer også en viss grad av uforutsigbarhet i russisk politikk som vi må ta høyde for.   
  • Det har vært et hovedmål i russisk utenrikspolitikk de siste ti årene å gjenreise Russlands internasjonale posisjon. I takt med en økende økonomisk handlefrihet, har også internasjonale ambisjoner vokst. Russland spiller nå ikke bare en regional, men også en bredere internasjonal rolle i enkelte spørsmål, som f.eks. Iran, Midt-Østen og i sikkerhetspolitikk mer generelt.
  • Russland har mange ansikter internasjonalt. Russland i nord er ikke den samme som Russland i sør. For vår egen forståelse av Russland som stormakt er det viktig å lytte til andres erfaringer. Men andre må også lytte til våre. Og: Russland har ikke én nabolandspolitikk, men en politikk med mange naboer...
  • Russland er vår nabo gjennom 1000 år og vil fortsette å være det i fremtiden. Arktis. Barentshavet. Vi har en 196 km lang landegrense, og snart vil vi ha en sjøgrense – avgrensning av sokkel og økonomisk sone - som strekker seg fra 70 til 85 grader nord. Vi står overfor store praktiske utfordringer i nord som best kan løses i fellesskap – bilateralt der det er naturlig, eller sammen med andre stater i regionen. For samarbeidet i nord er Russland helt sentralt; Russland utgjør omtrent ”halve Arktis”. I nord er i alle fall Russland en stormakt. Vi må være ledende på å forstå Russland (språk, samfunn, kultur).

2. Norsk russlandspolitikk

  • Forholdet til Russland er et av hovedsporene i norsk utenrikspolitikk.
  • Det er viktig at denne politikken er solid forankret på kunnskap, kontakt og samarbeid - og at den er innenfor rammen av et vestlig fellesskap. Og skal kjennetegnes av langsiktighet og gjenkjennelighet.
  • Det springer en i øynene når vi ser på kartet at forholdet er og må fremstå som asymmetrisk (jfr. statsvitenskapen). Imidlertid er det vår erfaring at Russland legger stor vekt på det bilaterale samarbeidet med Norge. Dette er gjensidig.
  • Fra norsk side ønsker vi også at Russland blir best mulig integrert i etablerte internasjonale strukturer og normer. Med de ulike strømninger og aspirasjoner som gjør seg gjeldende i russisk politikk og åndsliv, er dette fortsatt en høyst aktuell problemstilling. Vårt bilaterale samarbeid er i norsk interesse, men kan samtidig være et bidrag til denne større integreringsprosessen. Barentssamarbeidet.
  • Foruten forankringen i det vestlige fellesskap, er tre ankerfester særlig viktige for å sikre en best mulig norsk russlandspolitikk:
  • For det første: Vår russlandspolitikk må være basert på best mulig forståelse av Russland; russisk historie og kultur, samfunnsliv og politikk. Derfor ser jeg det som viktig å styrke Russlandskompetansen i Norge. Språk, næringsliv, forskning, kultur.
  • Vi må forstå Russland med samme begrepsapparatet som vi bruker på andre land. Ja, ”Russland er et annet sted”, som Peter Norman Waage har sagt, men vi skal ikke la vårt russlandsbilde være preget av mystifisering. Statsråd Aasland og jeg hadde et møte med hele spekteret av russlandskompetansen i Norge før sommeren, det var nyttig. Vi kan merke oss at det er et stort antall russiske studenter i Norge (nest største utenlandske gruppen), på alle nivåer, i Bodø, Tromsø og mange andre steder. Selv så må vi fortsette å styrke vårt nærvær og oppsett i Russland.
  • For det andre: Vi må forankre våre relasjoner og samarbeid i folkeretten, gjennom bl.a. avtaler der dette er nødvendig eller naturlig. Det skaper klarhet og forutsigbarhet. Ikke minst i nordområdene har Russland – som vi - store, legitime interesser. I Russlands ”arktiske strategi” brukes klart språk om viljen til å forsvare territorium og ressurser med makt.
  • Men Russland understreker samtidig at de legger folkeretten til grunn, slik vi også gjør. Og styrket myndighetsnærvær i nord er like naturlig og nødvendig for Russland som for Norge, når den menneskelige aktivitet i regionen nå øker raskt. Det åpner seg et rom for felles interesser. Vår felles kultur.
  • For det tredje må politikken – for en småstat som Norge - være basert på prinsippet om likeverdighet. Vi er et mindre land, men våre interesser er ikke underordnet. Vi skal hevde vår suverenitet og ivareta våre interesser på en fast, gjenkjennelig og forutsigbar måte. 

3. Stormakt først, demokratisk dernest?

  • Ja, hva er kriteriene for å være en ”stormakt”? (Jfr. i starten av foredraget).
  • En annen assosiasjon: Den russiske ørnen i symbolet, med blikket begge veier, mot øst og vest. Tvetydigheten.
  • Spørsmålet om den nasjonale identitet er viktig i russisk bevissthet. Deres ambisjoner, om ”å komme tilbake igjen”. Er Russland et grunnleggende europeisk land, eller noe annet - et ”eurasiatisk” land? Vi vil mene at uansett hvilken vei Russland selv velger, så vil det være Russlands egen vei.
  • Men overraskende mange russere mener at Russlands vei må atskille seg fra Europas og Vestens vei for å være Russlands egen. Doktrinen om ”suverent demokrati”, som har stått sterkt under Putin, representerer noe annet enn rett og slett ”demokrati”, uten kvalifikasjon. Identitetsspørsmålet griper inn i den store dialogen med Russland om demokrati, menneskerettigheter og rettssikkerhet, og gjør den enda viktigere. De store maktsøylene. Moderniseringsdoktrinen.
  • Vi skal være frimodige og gi åpent uttrykk for vår bekymring over flere sider ved samfunnsutviklingen i Russland. Det gjelder bl.a. vilkårene for grunnleggende menneskerettigheter som forsamlings- og ytringsfriheten, og domstolenes uavhengighet. Et fast grep, omtalt som ”maktens vertikal”, prioriteres, og pluralismen er under sterkt press.
  • Én ting synes felles for nær sagt alle russere – at rollen som stormakt er en integrert del av den nasjonale identiteten. Når Russland tilstreber likeverdighet, sammenlikner landet seg bare med de aller sterkeste. Stat, kirke, familie. (Apropos: Frankrike, selvbilde og la grandeur). 

4. Forutsetningene for stormaktsambisjonen. Økonomi

  • Ja, hva er egentlig slike forutsetninger? Apropos: Den siste utgaven av Newsweek (Aftenposten i dag) med oversikten over hvilke land det er best å bo i. Stikkord her: Innovasjon, nyskapning, variasjon.
  • Realisme. Russland er i dag verdens 12. største økonomi, med et bruttonasjonalprodukt på 1230 milliarder dollar. Samtidig er landet er verdens 9. mest folkerike, med over 140 millioner innbyggere spredt over 17 millioner kvadratkilometer. Disse tallene viser både landets styrke – og dets svakhet, skjørhet. Russland skal forvalte og forsvare dette enorme territoriet og sørge for et godt tjenestetilbud til befolkningen med en økonomi som kun er litt over 3 ganger større en den norske.(Og: Er Norge en ”liten stat”?)
  • Et dilemma: Russlands stormaktsstatus hviler i stor grad på militær makt. Men for å være ”bærekraftig” i et langsiktig perspektiv, må den understøttes av en fungerende økonomi. Her har Russland betydelige utfordringer. Usikkerheten. (WTO). 
  • Dagens Russland tilstreber en multipolar verden, og mener at Moskva naturlig vil være en av polene. Samtidig er det en forståelse av hvis man skal kunne hevde seg i den internasjonale konkurransen, må man også hevde seg økonomisk. Russlands økonomi er i dag den minste av BRIC-landene – selv om forskjellene til Brasil og India ikke er stor pr idag. I det siste tiåret har det vært mindre innovasjon og diversifisering av økonomien i Russland enn i Brasil, India og Kina. EUs økonomi er 13 gangers større enn Russlands, USAs er 12 ganger større og Kinas 4 ganger større. Samtidig er Russland en energigigant (men igjen: skjørhet), og særlig Europa er totalt avhengige av russiske energileveranser, som krisen vinteren 2009 viste. Energi – ja, men sterkt avhengig av råvarer og energipriser. 
  • Den økonomiske krisen bidro til en erkjennelse av at den økonomiske modellen som har ligget til grunn for den sterke økonomiske veksten de siste ti år – stigende oljepriser og raskt økende privat forbruk - ikke lengre kunne sikre økonomisk vekst i Russland. Samtidig er det en allmenn forståelse av at økonomisk vekst er nødvendig for å kunne opprettholde statusen som en stormakt globalt. 
  • Det sterke fokuset på økonomisk modernisering (Medvedev) må leses mot dette bakteppet. Russland ønsker å modernisere økonomien både for å legge til rette for fremtidig økonomisk vekst, men også for å gjøre seg mindre avhengige av prissvingningene i råvaremarkedene. Utfordringene som står foran landet er store – omfattende korrupsjon og en infrastruktur som forfaller utgjør en fare for økonomiens konkurransedyktighet og dermed mulighetene til å sørge for vekst på lengre sikt. De 70 årene med kommunisme.
  • Store deler av økonomien er preget av monopolinstitusjoner som hindrer konkurranse og nyskapning. Den villete utviklingen med utstrakt renasjonalisering og konsentrasjon av den økonomiske makt på få hender har ikke gjort situasjonen bedre. Samtidig er sosial stabilitet høyt prioritert, og det ligger en klar forventing fra myndighetene om at næringslivet skal bidra til ved å unngå unødige oppsigelser. 
  • President Medvedevs moderniseringsagenda og regjeringens økonomiske politikk – som skal bidra til å møte disse utfordringene og legge grunnlaget for økonomisk vekst på lengre sikt – fokuserer på konsekvensene av de strukturelle problemene. Farene for sosial uro. Erkjennelsen av at Russlands økonomi er for lite innovativ og at store deler av næringslivet ligger tilbake for sine vestlige konkurrenter teknologisk, blir møtt med statlig støtte til konkrete innovasjonsprosjekter. Årsakene til at russisk næringsliv ikke investerer i ny teknologi eller hvorfor de beste russiske forskerne emigrer til Vesten. Spørsmålet om troverdighet, om rammebetingelser.
  • En slik analyse ville trolig vise at de grunnleggende problemene for russisk næringsliv – mangel på konkurranse, sammenblanding av private, bedriftsmessige og offentlige interesser, et rettsvesen uten forutsigbarhet og altomfattende korrupsjon - bare vil kunne løses ved gjennomgripende reformer som ville kunne rive bort grunnlaget under maktvertikalen og true regimets stabilitet. At Russland så langt har klart seg relativt godt gjennom den økonomiske krisen, sammenlignet med flere andre europeiske land (stikkord: råvareprisene), kan også ha bidratt til å svekke regimets insentiver til å støpe om en økonomisk modell som ikke virker som den skal.
  •  Russland ventes å vise relativt god økonomisk vekst i 2010, igjen sammenlignet med de fleste europeiske land. Forholdsvis høye energi – og råvarepriser vil bidra til at Russland vil kunne opprettholde sosial stabilitet, fortsette investeringer i sikkerhetsstyrkene og legge grunnlaget for en forsiktig økning i levestandarden.
  • Men uten politisk vilje til å gjennomføre mer dyptgripende reformer vil Russland vanskelig kunne nå Vestens økonomiske nivå eller konkurrere med andre fremvoksende markeder – og dermed heller ikke bli en ledende global stormakt i økonomisk forstand.

5. Norge-Russland. Delelinjen

Illustrasjon: Delelinjekartet.

  • Det spesielle med Norges bilaterale forhold til Russland, sammenlignet med de fleste andre lands russlandsforhold (apropos: i dag skal jeg ha samtaler med Estlands utenriksminister), er at vi har måttet samarbeide om en rekke konkrete spørsmål for å finne praktiske løsninger. Det har gått seg til en pragmatisk form for samarbeid som tar utgangspunkt i begge lands interesser. Dette har vist seg å fungere. Jfr. hele nordområdeagendaen.
  • President Medvedevs statsbesøk til Norge i april og enigheten om en delelinje i Barents- og Polhavet er en milepæl i det norsk-russiske forholdet. seks avtaler og to erklæringer ble undertegnet under statsbesøket. Den innholdsrike Felleserklæringen gir et godt bilde av bredden i det norsk-russiske samarbeidet. Den gode dynamikken i dagens forhold til Russland viser at hovedlinjen i norsk Russlands-politikk fungerer godt.
  • Delelinjen har naturlig nok fått mest oppmerksomhet. Men vi legger den samme kraft i å drive frem de andre resultatene også. Det er håp om at vi i løpet av året vil kunne undertegne en avtale om en ordning med grenseboerbevis, noe som ikke bare vil ha praktisk betydning for mange, men også bidra ytterligere til godt naboskap og regional identitet i nord. (Igjen: For Norge, i et asymmetrisk forhold, er det bra å ha en grense).
  • Delelinjen er viktig særlig av tre grunner:
    -     For det første vil den skape klare og forutsigbare rammer for jurisdiksjon og rettshåndhevelse, noe som alltid er en fordel;
  • -     For det andre vil den skape klarhet omkring råderett over ressursene i området, og legge til rette for samarbeid om utnyttelse av eventuelle grenseoverskridende petroleumsforekomster i et område som tidligere har vært stengt for olje- og gassaktivitet. Bredt sikte, god og bred plattform.
  • -     For det tredje sender den et signal til resten av verden om hva slags region Arktis er – en fredelig region der spørsmål løses i samsvar med folkeretten, ikke en region preget av ”kappløp”.
  • Enigheten har vekket oppsikt internasjonalt. Mange spør seg om Russland har blitt mer samarbeidsorientert. Land som USA og Japan spør også om Russland har endret taktikk, og om det norsk-russiske forhandlingsresultatet har overføringsverdi på deres uavklarte maritime grenser med Russland.
  • Til dette kan vi si at ja, Russland fremstår i den senere tid som noe mer samarbeidsorientert enn tidligere. Vi er inne i en tidsperiode der russiske interesser til en viss grad faller sammen med det internasjonale samfunns interesser for Russland. Russiske myndigheter erkjenner at Russland trenger samarbeid med resten av verden for å modernisere økonomien.
  • En kan også registrere at når enigheten nå er oppnådd, er det mot et bakteppe av et godt og stabilt norsk-russisk forhold gjennom mange år.
  • Kjennetegn for å få til en slik avtale: Stabilitet, interesse, tillit.
  • Videre er det viktig at Russland har en sterk ledelse med stor legitimitet i befolkningen, og som kan drive fram en beslutning og stå for den i ettertid. Den viktigste motivasjonen er kanskje knyttet til Russlands energiinteresser i nord. Fastsettelse av grenser for å avklare og sikre egne ressurser i regionen, er høyt prioritert i den russiske Arktis-strategien.
  • Status for delelinjen nå er at forhandlingene er fullført, men teknisk arbeid gjenstår. Det arbeides med sikte på avtaleundertegning og godkjennelse av Stortinget og den russiske Dumaen så raskt som mulig, helst innen utgangen av 2010. 
  • Løsningen om delelinjen er trygt forankret i folkeretten, og innebærer i praksis at det omstridte havområdet på til sammen 175.000 kvadratkilometer deles i to tilnærmet like store deler. Avtalen vil klargjøre den nøyaktige grense for henholdsvis norsk og russisk sone og kontinentalsokkel i hele Barentshavet og Polhavet.
  • Det norske utgangspunktet i forhandlingene har vært en midtlinje, trukket på grunnlag av likeavstandspunkter mellom partenes kyster. Internasjonal rettspraksis, anført av Den internasjonale domstol i Haag, har bidratt til å avklare de vanskelige juridiske og faktisk spørsmål avgrensning av maritime områder innebærer. Domstolen har slått fast at utgangspunktet må være en konstruert midtlinje, og samtidig presisert hvilke objektive, geografiske forhold som kan tilsi en justering av midtlinjen. I tråd med denne rettspraksis tilsier lengre russiske kyster en korreksjon av midtlinjen i russisk favør langs deler av avgrensningslinjen. Linjen avspeiler geografien og kystene.
  • Avtaleutkastet har også bestemmelser om samarbeid på fiskerisiden. Disse innebærer at det gode fiskerisamarbeidet med Russland, som har muliggjort en bærekraftig og effektiv forvaltning av en rekke vandrende bestander i Barentshavet, blir videreført. 
  • Videre inneholder avtaleutkastet moderne og detaljerte regler for å sikre en effektiv og ansvarlig forvaltning av petroleumsressurser i tilfeller der en enkelt olje- eller gassforekomst skulle vise seg å strekke seg over avgrensningslinjen, såkalte ”unitiseringsbestemmelser”. 
  • Hvilke petroleumsressurser som eventuelt måtte befinne seg i omstridt område har ikke vært tema under forhandlingene, som utelukkende har vært basert på havrettslige regler og prinsipper for avgrensning av havområder. 
  • ”Det er nå ingen grenser for hva vi kan samarbeid om”. Men ingen garanti mot friksjonsfritt samarbeid heller. 

6. Russisk utenrikspolitikk generelt

Illustrasjon: Støre – Lavrov i samtale på fly på vei til Grønland i 2008.

  • Russland legger i hele sin tilnærming til nordområdene og Arktis stor vekt på havretten og folkeretten generelt. Vi må notere dette som et meget positivt og stabiliserende element. Russland ser sine stormaktsinteresser her tjent med den klarhet og forutsigbarhet som dette gir.
  • Samtidig er et annet grunnleggende trekk ved russisk utenrikspolitikk å vektlegge en nasjonalstatsbasert internasjonal orden, der ikke-innblanding er et viktig prinsipp, og bilaterale forhold den sentrale arena. Troen på at en folkerettslig utvikling mot mer avståelse av suverenitet er til felles – og eget - beste, er i utgangspunktet ikke sterk. 
  • Dette reflekteres også i Russlands tilnærming til EU, og den russiske vektleggingen av bilaterale relasjoner til det enkelte medlemsland, men også i holdningen til Nato og samarbeidet med Alliansen og andre internasjonale og regionale organisasjoner. Dette russiske grunnsynet gir klare utfordringer for Vestens samarbeid med Russland.
  • Russlands politiske ledelse er opptatt av å demonstrere at landet er på vei tilbake som en stormakt med globale ambisjoner, med nye eller gamle virkemidler? (En slags ”nostalgi”?) De vil vise at svakhetsperioden etter Sovjetunionens sammenbrudd er over, og Russland aksepterer ikke lenger at andre setter dagsorden uten å ta hensyn til russiske interesser. Denne oppfatningen er en helt sentral og integrert del av Putins gjenreisingsprosjekt, som videreføres av Medvedev. Det er nært knyttet til forestillingen om at USAs makt og innflytelse er på hell, og at en ny multipolar verden er i ferd med å vokse frem. I denne verdensordenen vil Russland naturlig være en av polene. 
  • Russland nærer mistro til institusjoner og avtaler med utgangspunkt i den kalde krigen og 90-tallet, da disse legger begrensninger for det gjenreiste Russlands handlingsrom. Man ser behov for nye strukturer og ordninger internasjonalt, der Russland er en likeverdig og toneangivende partner. 
  • Natos utvidelser og EUs utvidelser. Arktisk råd, Barentssamarbeidet, Nordlige dimensjon. 
  • Det bilaterale forholdet til USA står i en særstilling. USA er fortsatt målestokken for russiske stormaktsambisjoner, selv om man erkjenner at Russland i dag ikke kan konkurrere med USA militært eller økonomisk. ”Reset”-prosessen med USA verdsettes og styrker ideen om å være en respektert, global aktør. Samtidig fortsetter Russland å utfordre Nato og USA på det sikkerhetspolitiske området.
  • Stormaktsambisjonene kommer klarest til uttrykk i forholdet til landene i det tidligere Sovjetunionen, som Russland stadig regner som sin legitime interessesfære. Fortsatt innflytelse og kontroll over regionen anses som en avgjørende forutsetning for stormaktsstatusen; Russland ønsker å bli anerkjent som euroasiatisk stormakt med legitime, privilegerte interesser innenfor sine nærområder. Fra et russisk synspunkt er dette også avgjørende for å sikre stabilitet i regionen. Fra norsk side tar vi naturligvis avstand fra kravet på slike privilegerte interesser og understreker de tidligere sovjetrepublikkenes fulle selvråderett.
  • Russland søker å styrke sin innflytelse i regionen bla. gjennom å styrke og videreutvikle ulike (Russlands-dominerte) regionale organisasjoner som f.eks. CSTO (Collective Security Treaty Organisation). Så langt dominerer det deklaratoriske – man har i liten grad lyktes med å fylle strukturene med reelt innhold - og entusiasmen blant de ulike medlemsland er svært ujevn. Russland har så langt også hatt lite gjennomslag for sine forsøk på å formalisere samarbeid og kontakt mellom CSTO og Nato. (Igjen: Se FTs artikkel i går).
  • De grunnleggende ulikheter i verdier i utenrikspolitikken mellom Russland og Vesten utgjør fortsatt en utfordring for samarbeidet med Russland. Det er stor enighet om den utenrikspolitiske retningen og grunnanalysen i den russiske politiske eliten. 
  • Medvedev har ikke vist seg å stå for en mer liberal utvikling, og man må anta at Russland vil fortsette å være en til tider vanskelige utenrikspolitisk aktør i overskuelig fremtid. Likevel er det ikke noe alternativ til å videreføre den norske dialog- og integrasjonspolitikken – med en sober forståelse av hvor langt den kan bære.

7. Russisk sikkerhetspolitikk

Illustrasjon: Russiske marinefartøy.

  • Sikkerhetspolitisk arbeider stormakten Russland selvbevisst for egne interesser. Russland markerer sin sikkerhetspolitiske stormaktsstatus tydeligst gjennom sin vektlegging på kjernefysiske våpen.
  • Det viser: Russland skiller utenriks- og sikkerhetspolitisk mellom de tidligere sovjetrepublikker, hvor de har store direkte interesser, og ofte problematiske relasjoner – og andre regioner. I ”det nære utland”, som de tidligere sovjetrepublikker omtales som, viser de fortsatt vilje og evne til å bruke politisk og annen type press (ved handelsrestriksjoner, i håndteringen av energispørsmål og spørsmål som gjelder russiske minoriteter) for å ivareta interesser. Russland ser dette som naturlig og legitimt for å hevde sine stormaktsinteresser.
  • I nordområdene må Russlands økte aktivitetsnivå ses i lys av et lavt nivå etter den kalde krigen, de store interessene landet har i regionen og den generelle vektleggingen av stormaktsstatus. Vi må vise evne til å skille, til å analysere: rettet mot Norge? Men dette er en relativt uproblematisk sikkerhetspolitisk region i russiske øyne, og Russland er i hovedsak en samarbeidsorientert aktør i nord. Det er allikevel helt nødvendig for Norge å følge Russland tett og ha et solid nærvær og en god situasjonsforståelse i nord.
  • I nord: De tre driverne: Klima, ressurser, Russland.
  • Russland utgjør ikke en militær trussel for hverken Norge eller Nato, men vi er uenige med Russland når det gjelder en del sentrale verdier, samarbeidsformer og konkrete spørsmål. Det russiske forslaget om en ny sikkerhetsstruktur i Europa og om en traktatfesting av Nato-Russlandsrådet er i betydelig grad uttrykk for en stormakt som søker handlingsrom ved å svekke organisasjoner og prinsipper vi betrakter som helt sentrale for vår sikkerhetspolitikk. Vi kan heller ikke utelukke enkelte episoder, f.eks. i tilknytning til fiskeriforvaltning i nordområdene.
  • Av dette følger at vi trenger en troverdig sikkerhetspolitisk forankring som gjør at vi kan gå i dialog med stormakten Russland og håndtere konkrete spørsmål med nødvendig tyngde, både bilateralt og multilateralt. Forankringen i Nato gjør det betraktelig lettere for Norge å forholde seg til en stormaktsnabo.
  • Forholdet Nato – Russland er komplisert. Norge ønsker å styrke dialogen og det konkrete samarbeidet med Russland i Nato for å øke tilliten, identifisere felles sikkerhetstrusler, unngå misforståelser og for å håndtere uenighet og aktuelle sikkerhetspolitiske utfordringer. Men vi må erkjenne at Russlands syn på Nato – og divergens i Nato i synet på Russland – gjør samarbeidet problematisk. 

8. Russisk kjernevåpenpolitikk. Nedrustning. Missilforsvar. CFE. 

  • Russland slutter seg prinsipielt til målet om en kjernevåpenfri verden. Imidlertid var det få eller ingen signaler i den nye militærdoktrinen fra februar i år om en redusert rolle for kjernevåpnene i russisk sikkerhetspolitikk. Dette inntrykket forsterkes av at det på russisk side pågår utvikling av nye våpentyper. Dette skyldes at russerne oppfatter seg som konvensjonelt underlegne i forhold til USA og Nato, en langsiktig frykt for Kina, fortsatt usikkerhet omkring missilforsvaret, og sist men ikke minst at det først og fremst er på kjernevåpenområdet at Russland fortsatt fremstår i en særklasse i likhet med USA. 
  • Samtidig er Norge tilfreds med at Russland og USA i vår undertegnet en ny Start-avtale, ikke minst fordi dette signaliserer en ny vilje til samarbeid mellom de to stormaktene. Vi håper at avtalen ratifiseres så raskt som mulig, både av Russland og USA. Avtalen selv er ganske beskjeden i sine målsetninger, men den peker fremover. 
  • I dag besitter Russland flere tusen kortrekkende kjernevåpen. Mange er utplassert i våre nærområder, og ingen av dem er omfattet av dagens nedrustningsavtaler. Russland har så langt ikke vist særlig åpenhet omkring disse våpnene, utover å peke på at Russland har plassert alle sine atomvåpen på eget territorium, i motsetning til USA, som jo har utplassert kjernevåpen i enkelte allierte land som et ledd i Natos felles forsvar.
  • Norge har, sammen med Polen, tatt til orde for større åpenhet omkring kortrekkende kjernevåpen, for å skape større gjensidig tillit og grunnlag for reduksjon og til slutt gjensidig eliminering av denne kategorien våpen fra Europa. Initiativet er tatt godt imot, men det er mange meninger om dette spørsmålet, også internt i Nato. 
  • Norge satte spørsmålet om Natos kjernevåpenpolitikk på dagsordenen på Natos utenriksministermøte i vår, sammen med Tyskland, Nederland, Belgia og Luxemburg.  For Norge er det et mål at Nato bidrar til å redusere kjernevåpnenes rolle i internasjonal politikk. 
  • I denne sammenhengen er også missilforsvar et spørsmål som vil få stor oppmerksomhet, ikke minst knyttet til Russlands-dimensjonen. Russland har lenge, sammen med Kina, tatt til orde for at det fremforhandles en avtale som forbyr utplassering av våpen i det ytre verdensrom. Dette har hatt klar sammenheng med amerikanernes missilforsvarsplaner.
  • Russland har inntatt en skeptisk holdning også til den nye versjonen av dette systemet. For Norge er det viktig at eventuelt alliert missilforsvar i Europa bygges opp på en måte som ikke bare svarer til reelle sikkerhetstrusler, men også sikrer best mulig samarbeid med og åpenhet overfor Russland, slik at dette forsvarssystemet ikke bidrar til noe nytt våpenkappløp.
  • I forhold til Iran har samarbeidet mellom Russland og Vesten gradvis blitt bedre. Russland har støttet opp om de gjentatte forsøkene på tillitsbygging med Iran. 
  • Så til noe som ikke minst er et viktig anliggende for oss i Norge, nemlig avtalen om konvensjonell nedrustning i Europa, CFE. Russland suspenderte overholdelsen av sine forpliktelser etter CFE-avtalen i desember 2007. I tiden etter dette har USA og Nato på forskjellige måter forsøkt å engasjere Moskva i konstruktive forhandlinger, men uten hell.
  • Nato har derfor i løpet av våren 2010 utviklet et nytt forslag til rammeverk for styrking av rustningskontroll og åpenhet i Europa. Målet er å få Russland til å gjenoppta sin overholdelse av CFE-avtalen og at den deretter revideres i tråd med dagens sikkerhetspolitiske virkelighet.
  • Norge som flankeland. Forskjellen på å være flanke i nord og i sør.

9. Russland som energimakt

Illustrasjon: Shtokman.

  • Jeg har snakket mye om Russland i sikkerhetspolitisk sammenheng, der Russland er en stormakt av første rang. Det finnes også et annet slikt område: energi. Ingen varegruppe er så strategisk som energi, og Russland inntar en dominerende posisjon regionalt i Europa. Energisektoren er også ryggraden i den russiske økonomien, som skal støtte opp under stormaktsstatusen.
  • Russland har verdens største reserver av konvensjonell naturgass, og er verdens største produsent og nest største eksportør av olje. Landet er verdens nest største gassprodusent - nå så vidt forbigått av USA gjennom den store fremveksten av skifergass - og verdens klart største gasseksportør. Russland er største leverandør av naturgass til Europa, tett fulgt av Norge. Langsiktighet.
  • Men Russland er også en betydelig energikonsument. Manglende reformer, lave energipriser, ineffektiv energibruk og gammel energiinfrastruktur bidrar til dette. Dog er reformer på gang og prisene på vei opp, og man ser en økende bevissthet om betydningen av energieffektivisering. Viser at styrke kan også bety sårbarhet.
  • Alt dette betyr at Russland er sårbart for endringer i verdensøkonomien og i energimarkedene. Russisk energisektor ble hardt rammet av den økonomiske krisen og endringene på gassmarkedet, og redusert inntjening har skapt tvil om investeringer i ny produksjonskapasitet.
  • Manglende innovasjon, modernisering og diversifisering av økonomien har gjort landet svært avhengig av eksportinntekter fra olje og gass. Dreiningen mot et mer globalt gassmarked har hatt store implikasjoner for Russland gjennom tapte markedsandeler (til fordel for bl.a. Norge) og justering av langtidskontraktene. Barentshavet.
  • Russland som energimakt opptrer ”fremoverlent” og driver et aktivt energidiplomati. De globale endringene i energimarkedene har ikke endret på dette. Russiske myndigheter er særlig aktive overfor land hvor tilgang til landenes oppstrøms- og nedstrømssektorer for russiske selskaper er et viktig siktemål.
  • Russland ønsker å holde på sin tradisjonelt dominerende posisjon i det energirike Kaspiområdet/Sentral-Asia og overfor viktige transittland til det europeiske markedet. Og har mer enn en gang vist at de er villige til å bruke energi som politisk virkemiddel. 
  • Sterk vekst i etterspørselen etter energi i Asia påvirker spillet om energiressursene i Kaspiregionen. Kina har på kort tid rukket å bli en sentral spiller på de sentralasiatiske energimarkedene, gjennom betydelige investeringer og rask bygging av nye olje- og gassrørledninger. Dette har ført til ny dynamikk i en region hvor landene nå søker å balansere sine interesser mellom Russland i nord, Kina i øst og Europa i vest. Denne utviklingen er også av betydning for Norge (styrker vår rolle) – som stor energiaktør og med betydelige kommersielle interesser i regionen. Nærvær. Økt vektlegging i UD.
  • EU har de siste årene hatt økt oppmerksomhet på energiforsyningssikkerhet. Dette er både som følge av gasstransittkonflikter mellom Russland og Ukraina og som følge av fall i EU-landenes egen energiproduksjon, parallelt med et økende energibehov. Diversifisering av energikildene står derfor sentralt gjennom bl.a. realisering av nye gassrørledninger til Europa.
  • Norge og Russland er konkurrenter på energifeltet, men har også en nær energidialog. Det er i norsk interesse å ha Russland som en stabil og pålitelig aktør også på energimarkedet. Og vi mener både norske myndigheter og norsk industri har mye å tilby i et samarbeid med russiske partnere. Energi stod da også høyt på dagsorden under det russiske presidentbesøket i april.
  • Særlig ble det fokusert på bærekraftig utvikling av energiressursene i nordområdene. Vi ble enige om å styrke vårt samarbeid innenfor energieffektivisering og fornybar energi. Dette er bra – både av hensyn til klima og energisikkerhet. Et betydelig samarbeid innenfor dette feltet finner allerede sted i Barentsregionen. Men potensialet for en styrking av dette samarbeidet, både på myndighetssiden og mellom kommersielle aktører, er stort. Dette kan være en inngang for å påvirke Russland i retning av en mer aktiv rolle i klimaspørsmålet. Vi ser nå tegn til en økende bekymring for konsekvensene av klimaendringene også i Russland.  
  • Samarbeidet i Barentshavet og Statoils deltagelse i Stockman-prosjektet er viktige elementer i vårt strategiske partnerskap innen energi. Det er knyttet store forventninger til prosjektet.
  • Samtidig må vi huske på at det også er betydelig aktivitet andre steder. Stockman er ikke er det eneste petroleumsfeltet i Russland der norske selskaper er engasjert.
  • En betydelig andel av verdens uoppdagede olje- og gassressurser kan befinne seg i Arktis, og det meste av gassressursene antas å ligge i russisk område. Delelinjen vil på sikt kunne åpne nye muligheter for samarbeidet med Russland i nord.
  • Men petroleumsvirksomhet i nord er krevende og kaller på større investeringer enn prosjekter i andre petroleumsprovinser. Den krever ny teknologi, koblet til god forvaltningspolitikk som balanserer hensynene til olje, gass, fiskeri, naturvern, miljø og klima. Nettopp på disse områdene har Norge sin styrke.

10. Fremover

Illustrasjon: Kart over Nordområdene.

  • Russland er vår stormaktsnabo. I 1000 år har Norge og Russland sameksistert i nord i fred. Skal man karakterisere forbindelsene i historisk lys, har de vært preget av forståelse og respekt, gjensidig bistand og pragmatiske løsninger.
  • Etter den kalde krigen har vi bygget videre på dette, og skapt et tillitsfullt samarbeid over grensen, og et innovativt og velfungerende regionalt samarbeid sammen med våre naboer i Barentsregionen. Folkene er brakt nærmere hverandre. Vi har utviklet visjoner for hvordan Europas og verdens nordligste region kan utvikles videre, til beste for dem som bor der.
  • Enigheten om avgrensningen til havs er et viktig skritt videre. Den åpner nye perspektiver for samarbeid, økonomisk utvikling og integrasjon.
  • I Murmansk er allerede over 20 norske selskaper representerte med kontorer. Neste måned reiser jeg til Arkhangelsk for å åpne et norsk konsulat der, 16. september, sammen med en rekke representanter fra norsk og russisk næringsliv og lokale krefter. Det norsk-russiske nordområdesamarbeidet er konkret og gir resultater. Endringskrefter.
  • Russland vil alltid være en krevende partner. Men vi skal også stille krav der det er riktig og rett. Vår politikk vil være preget av vilje til samarbeid og søken etter praktiske løsninger, kombinert med nødvendig fasthet, konsistens og forutsigbarhet.
  • I kraft av sin historie, sin størrelse og tyngde, inngår stormakten Russland som en sentral aktør i svært mange internasjonale sammenhenger. Vi er overbevist om at det er til beste for oss og for hele Europa at Russland er best mulig integrert i det internasjonale samfunn. Vår erfaring fra det bilaterale samarbeidet kan utgjøre et godt bidrag i denne sammenheng. Behovet for kunnskap. Langsiktighet.
  • Den regionen vi har felles – ”Arktis”, eller det nordligste nord (og Polhavet, verdens ”8. hav”) - er en region preget av fred, stabilitet og internasjonalt samarbeid. Foreløpig er det svært lite menneskelig aktivitet i regionen i forhold til arealet, men vi vet at den vil øke. Vi har muligheten til å være i forkant og styre utviklingen. Alle de praktiske skritt som Norge og Russland har tatt sammen, og som vi vil ta i årene fremover, er av betydning i denne sammenheng. Et stort kapittel åpner seg. Søk og redning, overvåkning.
  • Nordområdene er regjeringens viktigste satsingsområde i utenrikspolitikken, her er våre nasjonale interesser berørt på en veldig synlig måte. Et av virkemidlene for å ivareta disse interessene, vil være å fortsette å utvikle samarbeidet med Russland om spørsmål av felles interesse.
  • Samtidig er vårt forhold til Russland også noe annet og mer enn nordområdepolitikk. Vår dialog om spørsmål som gjelder dialog og menneskerettigheter, er universell. Og vi får stadig flere berøringspunkter på det globale plan i spørsmål som klima og miljø, regionale konflikter, terror og ikkespredning, for å nevne noe. I alle slike spørsmål er Russland et land man ikke kommer utenom, og som vi ønsker som konstruktiv medspiller.
Til toppen