Høringsbrev

Høringsbrev | | Kultur- og likestillingsdepartementet

Deres ref	Vår ref	Dato
	2006/00778 UHS	19.06.2007

Høringsbrev - Forslag til lov om endringer i lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv.

1. Innledning
Det vises til vedlagt forslag om endringer av lov 1995/11 om lotterier. Endringene innebærer økt myndighet til Lotteri- og stiftelsestilsynet ved håndheving av forbudet mot visse pyramideliknende omsetningssystemer, jf lotteriloven § 16 og direktiv 2005/29/ EF om foretaks urimelige handelspraksis. Endringene skal imøtekomme de krav som følger av europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av forbrukervernlovgivning (samarbeidsforordningen).

Kultur- og kirkedepartementet ber om merknader til de foreslåtte endringer innen 15. august 2007.

2. Bakgrunn
Samarbeidsforordningen legger opp til administrativt samarbeid mellom håndhevingsmyndigheter på forbrukervernområdet, ved at det enkelte land innen EØS-området skal håndheve brudd og utveksle informasjon om grenseoverskridende brudd på de fellesskapsreglene om forbrukerbeskyttelse som er listet opp i vedlegget til forordningen, herunder direktiv 2005/29/EF om foretaks urimelige handelspraksis. Med begrepet "grenseoverskridende brudd" menes brudd som rammer forbrukere som er bosatt i et annet EU/EØS-land enn der selger/tjenesteyter er etablert. Håndhevingsmyndighetene betegnes i forordningen som ”vedkommende myndigheter”. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) der forordningens virkeområde er drøftet utførlig.

Stortinget har ved vedtak 16. februar 2007 gitt sitt samtykke til EØS-komiteens vedtak nr. 93/2006 om innlemmelse av direktiv 2005/29/EF om foretaks urimelige handelspraksis i EØS-avtalen. Direktivet er ennå ikke implementert i norsk rett. Vedlegg I til direktivet inneholder en liste på 31 typer handelspraksis som alltid skal anses som urimelig («svartelisten»), dvs. at slik praksis er forbudt direkte uten at den må vurderes opp mot direktivets urimelighetskriterier. Ett av disse eksemplene oppstiller et forbud mot salgsfremmende pyramideordninger der verving er det sentrale fremfor salg av produkter.

Det er lagt opp til at Lotteri- og stiftelsestilsynet skal være "vedkommende myndighet" etter samarbeidsforordningen i forhold til å håndheve forbud mot såkalte pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystem. Lotteri- og stiftelsestilsynets kompetanse etter lotteriloven ved håndheving av forbudet mot pyramidespill mv. (lotteriloven § 16) er imidlertid ikke vidtrekkende nok til å innfri kravene i forordningen. Vedlagt forslag til endring av lotteriloven har som formål å sikre at forordningens krav til ”vedkommende myndighet” er innfridd, slik at Lotteri- og stiftelsestilsynet innehar de hjemler som samarbeidsforordningen forutsetter.

3. Forbudet mot pyramidespill i lotteriloven – forholdet til direktiv 2005/29 EF om foretaks urimelige handelspraksis overfor forbrukere på det indre marked
Ved endring av § 16 i lotteriloven i 2005 (iverksatt fra 1. januar 2006) ble det lagt til grunn at den nåværende ordlyd innebærer en lojal gjennomføring av bestemmelsene om salgsfremmede pyramideordninger i direktiv 2005/29/EF om foretaks urimelige handelspraksis, og at ordlyden er i samsvar med kravene til totalharmonisering, jf. Ot.prp. nr. 97 (2004-2005) side 26. Dette er således den eneste bestemmelsen i direktivet som er implementert per dags dato.

Etter lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv. (lotteriloven) § 16 første og andre ledd er det

”forbudt å opprette, drive, delta i eller utbre pyramidespill eller lignende system. Som omfattet av forbudet regnes ethvert system der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som bare følger av at andre verves til pyramidespillet mv.

Forbudet i første ledd omfatter pyramidelignende omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som særlig skyldes at andre verves til systemet, og ikke salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser.”

Overtredelse av forbudet i § 16 første og andre ledd er straffbart og straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, jf. lotteriloven § 17 andre ledd.

4. Håndheving av pyramidespillforbudet – kravene i samarbeidsforordningen
Samarbeidsforordningen forutsetter at alle EØS-land etablerer offentlige myndigheter for håndheving av lovgivning som beskytter forbrukernes interesser, og at det etableres et forpliktende samarbeid mellom disse over landegrensene. Formålet med forordningen er å bekjempe grenseoverskridende lovbrudd mot forbrukernes kollektive interesser og oppnå et velfungerende indre marked samt å skape tilstrekkelig tillit til markedet blant de forskjellige aktørene. Samarbeidsforordningens virkeområde omfatter kun grenseoverskridende overtredelser av nasjonale bestemmelser som gjennomfører forbrukerregelverket som er listet opp i forordningens vedlegg. Gjennom forordningen gis medlemslandene anledning til å kunne utveksle fortrolig informasjon og de forpliktes til å bekjempe brudd på forbrukerregelverket på fellesskapsnivå der det foreligger rimelig grunn til mistanke.

De viktigste elementene i forordningen er:

Plikt til å etablere offentlige håndhevingsmyndigheter.
Plikt til å utstyre disse med nærmere angitte virkemidler, bl.a. rett til å innhente nødvendige opplysninger og å kunne foreta undersøkelser for å kunne avgjøre om det foreligger lovbrudd. Håndhevingsmyndighetene skal også kunne kreve opphør av eller forbud mot lovstridige handlinger og ilegge økonomiske sanksjoner ved overtredelser av reglene.
Håndhevingsmyndighetene skal utveksle relevant informasjon om lovstridige handlinger, både av eget tiltak og på forespørsel fra myndighetene i andre land.
Myndighetene skal bistå hverandre ved undersøkelser med sikte på iverksettelse av nødvendige tiltak.
Plikt til å etablere et koordinerende kontaktpunkt («sentralt kontaktorgan») hvert land. Samarbeidet mellom myndighetene skal samordnes og kommuniseres gjennom disse kontaktpunktene.
Informasjon om samarbeidet skal legges inn i en database som administreres av Europakommisjonen og som er tilgjengelig kun for håndhevingsmyndighetene.
Etablering av en komité, blant annet for behandling av spørsmål som oppstår i forbindelse med anvendelsen av forordningen. Komiteen består av representanter fra Europakommisjonen og medlemslandenes myndigheter, og skal fungere som et forum for analyse, tilsyn, problemløsning og ikke-lovgivningsmessige tiltak.

Samarbeidsforordningen er trådt i kraft innen EU og anvendes fra 29. desember 2005. Bestemmelsene om gjensidig bistand, dvs. det praktiske samarbeidet mellom håndhevingsmyndighetene, skal være gjennomført fra den 29. desember 2006.

Samarbeidsforordningen er ved Stortingets vedtak 1. februar 2007 innlemmet i EØS-avtalen.

Samarbeidsforordningen er inkorporert i markedsføringslovens § 9 h første ledd og er gjennomført i norsk rett fra 1. mars 2007. Det ble også gjort øvrige endringer i markedsføringsloven samt i kringkastingsloven, alkoholloven, tobbakksskadeloven og legemiddelloven for å imøtekomme krav til vedkommende myndighet i forordningen artikkel 4 nr. 6. Det vises for øvrig til forslaget til Ot. prp. nr. 102 (2005-2006) som ble vedtatt av Stortinget 16. februar 2007.

Barne- og likestillingsdepartementet har oppnevnt Forbrukerombudet, Medietilsynet, Statens legemiddelverk og Sosial- og helsedirektoratet som vedkommende myndighet etter forordningen på sine fagområder, jf. markedsføringsloven § 9 h andre ledd og forordningens artikkel 4 nr. 1. Forbrukerombudet er for øvrig oppnevnt som sentralt kontaktorgan i Norge for ivaretakelse av forordningen.

Barne- og likestilingsdepartementet har i brev av 3. november 2006 tatt initiativ til at også Lotteri- og stiftelsestilsynet oppnevnes som vedkommende myndighet ved håndheving av forbudet mot visse pyramideliknende omsetningssystemer i Vedlegg I til direktiv 2005/29/ EF om foretaks urimelig handelspraksis. Dette forutsetter at tilsynet har den nødvendige myndighet å håndheve forbudet på sitt fagfelt, jf. vilkårene i forordningen artikkel 4 nr. 6.

Oppstartstidspunktet for håndhevingssamarbeidet er satt til 12. desember 2007 og eventuelle lovendringer for å tilfredsstille kravene i forordningen må være i kraft innen den tid.

5. Lotteri- og stiftelsestilsynets kompetanse i forhold til pyramideliknende omsetningssystemer etter lotteriloven sammenholdt med kravene i forordningens artikkel 4 nr 6.
Kultur- og kirkedepartementet har etter dialog med Barne- og likestillingsdepartementet kommet til at Lotteri- og stiftelsestilsynet i forhold til de nedenfor nevnte punkter ikke tilfredsstiller samarbeidsforordingens krav.

a) Etter forordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav c) skal tilsynsorganet ”ha rett til å gjennomføre nødvendige kontroller på stedet”

Lotteriloven gir ikke Lotteri- og stiftelsestilsynet hjemmel til å møte opp på stedet og foreta kontrollundersøkelse av bedriftens private område. Dersom tilsynet skal foreta denne form for kontrollundersøkelser forutsetter dette at det foreligger hjemmel for ransaking etter bestemmelser i straffeprosessloven kap. 15 sammenholdt med lotteriloven § 17 første ledd. Departementet anser på dette grunnlag forordningens krav for ikke å være innfridd i forhold til artikkel 4 nr. 6 bokstav c) om kontrollundersøkelser.

b) Etter forordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav e) skal tilsynsorganet ha myndighet til ”å få selgeren eller leverandøren som er ansvarlig for overtredelsen innenfor Fellesskapet, til å forplikte seg til å stanse overtredelsen, og eventuelt å offentliggjøre den inngåtte forpliktelsen”

Lotteriloven har ikke en egen hjemmel for å kreve opphørstilsagn, men departementet viser til at det kan stilles vilkår i pålegg med hjemmel i lotteriloven § 14a om skriftlig bekreftelse fra den pålegget retter seg mot i forhold til at overtredelsen vil opphøre. Dette gjennomføres også etter dagens praksis. I Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) pkt. 3.4.2. bokstav e) legges det til grunn at en hjemmel for å kreve slikt skriftlig tilsagn bør av klarhetsgrunner fremgå uttrykkelig av loven. Om rett til offentliggjøring av bekreftelsen legger departementet til grunn at lov om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) § 2 første ledd jf. § 3 første ledd (innkommet dokumentet til forvaltningsorgan) gir en generell adgang til offentliggjøring av skriftlige bekreftelser etter forordningens bokstav e). På denne bakgrunn legger departementet til grunn at tilsynets adgang til å kreve skriftlig bekreftelse på at overtredelse vil opphøre ikke tilfredsstiller kravet i forordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav e).

6. Nærmere om departementets forslag til lovendring
Etablering og formidling av pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystem skjer i stadig økende grad vha. Internett. Man ser også at de enkelte pyramidespillene retter seg mot forbrukere i flere land og at de på denne måten har et grenseoverskridende element.

Det synes hensiktsmessig at Lotteri- og stiftelsestilsynet, som i dag håndhever forbudet mot pyramidespill mv., også deltar i nettverket av tilsynsorganer innen EØS-området for å stanse grenseoverskridende brudd på det samme forbudet. I praksis vil det si at Lotteri- og stiftelsestilsynet vil kunne sende anmodninger til andre håndhevingsmyndigheter i nettverket som etableres gjennom forordningen (gjennom Forbrukerombudet som sentralt kontaktorgan), for å få stanset ulovlig pyramidespillvirksomhet som har sitt utspring i andre EØS-land og som rammer norske forbrukere. Tilsvarende vil Lotteri- og stiftelsestilsynet være forpliktet til å bistå utenlandske håndhevingsmyndigheter i nettverket med å stoppe pyramidespillvirksomhet som har sitt utspring i Norge, men som rammer forbrukere i andre EØS-land. Dette forutsetter at tilsynet utstyres med nødvendig kompetanse etter forordningen.

Ordningen med forbrukervernsamarbeid mellom vedkommende myndigheter vil kunne avlaste påtalemyndighetene, ved at tilsynet får økt myndighet til å foreta kontroll og på den måten kan gripe mer effektivt inn med administrative sanksjoner, fremfor å være henvist til å anmelde saker for å få foretatt nærmere undersøkelser. Dette vil kunne redusere skadepotensialet ved det enkelte pyramidespill eller lignende pyramidelignende omsetningssystem. Lotteri- og stiftelsestilsynet vil videre kunne sende anmodninger til andre håndhevingsmyndigheter i nettverket som etableres gjennom forordningen for å få stanset ulovlig pyramidespillvirksomhet som har sitt utspring i andre EØS-land og som rammer norske forbrukere.

Økte fullmakter til tilsynet ved håndheving av forbudet mot pyramidespill medfører økt adgang til å pålegge private parter plikter og administrative sanksjoner. Legalitetsprinsippet innebærer at denne form for offentligrettslige regler krever hjemmel i norsk lov. Det understrekes at det må foreligge rimelig tvil før tilsynet benytter seg av sine kontroll- og sanksjonstiltak, også med sikte på å etterkomme anmodninger fra myndigheter i andre land.

Departementet foreslår at tilsynet gis myndighet til å foreta kontroll på stedet, jf. forordningens artikkel 4. nr. 6 bokstav c. Der foreslås derfor at det inntas en ny bestemmelse i lotteriloven § 12 tredje ledd ny bokstav c) der tilsynet gis adgang til på stedet å kontrollere virksomheters private lokaler for å undersøke om det foreligger brudd på lotterilovens § 16. Departementet legger til grunn at det må være forholdsmessighet mellom eventuelle overtredelser og virkemidlene som benyttes for å bringe overtredelsen til opphør. Dersom Lotteri- og stiftelsestilsynet nektes adgang til tross for sin rett til kontrollundersøkelser, vil det være nødvendig for tilsynet å få bistand fra politiet om tvangsmidler skal brukes.

Departementet foreslår videre at tilsynet gis myndighet til å kreve skriftlig bekreftelse på at forholdet vil opphøre i samsvar med krav i forordningens artikkel 4 nr. 6 bokstav e). Hjemmel til å kreve skriftlig bekreftelse foreslås inntatt i lotteriloven § 16 nytt fjerde ledd.

Departementet legger til grunn at Lotteri- og stiftelsestilsynet med gjennomføring av det fremlagte forslag til endring i lov om lotterier vil ha den nødvendige myndighet som kreves i forordningens artikkel 4 nr 6. Barne- og likestillingsdepartementet kan dermed oppnevne tilsynet som vedkommende myndighet i forhold til håndheving av forbudet mot pyramidespill, jf. markedsføringsloven § 9 h andre ledd og forordningens artikkel 4 nr. 1.

Etter forordningen er tilsynet kun forpliktet til å håndheve brudd på lotteriloven i forhold til forbrukere i andre EU/EØS-land. Forordningen gir for øvrig kun vern til kollektive forbrukerretter og er ikke anvendelig til å håndheve enkeltsubjekts rettigheter. Med kollektive forbrukerretter menes kun lovbrudd som rammer interessene til forbrukerfellesskapet som sådan, for eksempel villedende markedsføring. Den enkelte forbrukers rettigheter i en konkret sak, for eksempel heving og erstatning, faller utenfor forordningens virkeområde.

Departementet har ikke tatt stilling til om lovendringen bør gjøres generelt, slik at tilsynets adgang til å foreta kontrollundersøkelser på stedet og kreve skriftlig bekreftelse ved håndhevelse av forbudet mot pyramidespill mv. skal gjelde generelt i forhold til alle saker etter lotteriloven § 16. Det vises til at dette er den valgte løsningen for Helsetilsynet og Sosial- og helsedirektoratet på deres kompetanseområder. For Medietilsynet er imidlertid adgangen til å foreta kontrollundersøkelser på stedet og kreve skriftlig bekreftelse på at forholdet vil opphøre avgrenset til saker der det forekommer overtredelser innenfor Fellesskapet, jf. definisjon i markedsføringsloven § 9 e tredje ledd. Departementet har ikke konkludert på dette punktet og ber høringsinstansene særskilt om merknader i forhold til denne problemstillingen.

7. Økonomiske og administrative konsekvenser
Det er fastslått i forordningen at landene plikter å stille de nødvendige ressurser til rådighet og at vedkommende myndigheter skal prioritere saker etter forordningen på lik linje med nasjonale saker, jf. henholdsvis artikkel 4 nr. 7 og 11 nr. 1. Det følger også av artikkel 15 at vedkommende myndigheter som hovedregel ikke kan kreve godtgjørelse for ytt bistand etter samarbeidsbestemmelsene.

Forpliktelsene og oppgavene for oppfyllelse av forordningen antas ikke å medføre en betydelig økt saksmengde innenfor Lotteri- og stiftelsestilsynets forvaltningsområde som omfattes av forordningen. I tillegg til saksbehandlingen skal tilsynet som vedkommende myndighet også foreta nødvendig rapportering etter artiklene 7, 9, 16 og 17 og sette seg i stand til bruk av den felles databasen.

Forbrukerombudet er sentralt kontaktorgan for saker som berører forordningen. Dette innebærer i hovedsak at det må etableres rutiner for mottak og videresending (samordning) av henvendelser om gjensidig bistand mellom Lotteri- og stiftelsestilsynet og Forbrukerombudet. Ombudet har en koordinerende rolle med hensyn til nasjonale rapporter, jf. Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) pkt. 3.8.2.

Gjennomføringen av forordningen antas ikke å medføre økonomiske og administrative konsekvenser av betydning for Lotteri- og stiftelsestilsynet.

Endringsforslaget ventes ikke å få administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning for private, da forordningen gjelder håndheving av regelverk som allerede er på plass.

Med hilsen

Eivind Tesaker e.f.
avdelingsdirektør

Unn Hovda Sandven
rådgiver

Vedlegg:

Direktiv 2005/29/EF om foretaks urimelige handelspraksis overfor forbrukere på det indre marked (Uoffisiell norsk oversettelse)