Høringsbrev

Høring - forslag til forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter

Den 26. mars 2007 sendte departementet på høring et forslag til forskriftshjemmel i lov om offentlige anskaffelser. Forslaget er planlagt oversendt til Stortinget høsten 2007. Bestemmelsen vil gi regjeringen adgang til å pålegge oppdragsgivere plikter som skal sikre lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.

Som varslet i høringsbrevet skal den nærmere utformingen av oppdragsgivers plikter fastsettes i forskrift. Vedlagt følger et utkast til slik forskrift, som blant annet er basert på de innspillene departementet mottok i forbindelse med høringen av lovforslaget.

Departementet tar sikte på at lovendringen og forskriften skal tre i kraft i januar 2008.

  

Departementets kommentarer til forskriftsutkastet

  

Krav til lønns- og arbeidsvilkår
Forskriften pålegger offentlige oppdragsgivere å benytte kontraktsklausuler som skal sikre lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter om kjøp av tjenester og bygge- og anleggsarbeider, som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.

Formålet med forskriften er å unngå at offentlige oppdragsgivere inngår kontrakter med virksomheter som driver med sosial dumping.

Den 1. januar 2007 trådte forskrift om allmenngjøring av tariffavtale for byggeplasser i Norge i kraft. De lønns- og arbeidsvilkårene som følger av allmenngjøringsforskriften, vil gjelde som minstevilkår også for bygge- og anleggskontrakter i forhold til vedlagte utkast til forskrift. Utenfor områder for aktuelle tariffavtaler, må det i den konkrete situasjonen gjøres en skjønnsmessig vurdering av om lønns- og arbeidsvilkårene i den aktuelle virksomheten kan anses å falle innenfor det som anses normalt. En slik vurdering kan for eksempel baseres på bruk av ulike åpne kilder som oversikter fra bransje- eller fagforeninger eller andre tilgjengelige lønnsstatistikker.

Det legges ikke opp til at det gjennom denne ordningen skal fastsettes et bestemt lønnsnivå, men at det i en konkret situasjon må tas stilling til om lønns- og arbeidsvilkårene i en virksomhet er så dårlige at det kan karakteriseres som sosial dumping. I følge St. meld. nr. 2 (2005-2006) Revidert nasjonalbudsjett for 2006 kap. 3.6, definerer regjeringen det som sosial dumping når utenlandske arbeidstakere ”utsettes for brudd på helse- miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard, og/eller når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener eller som ikke er i tråd med allmenngjøringsforskrifter, der slike gjelder.”

Forslaget gjelder også for arbeid som skal utføres i utlandet. Det vil da være de lønns- og arbeidsvilkår som er vanlige i det området i det landet hvor arbeidet blir utført, som må etterleves.

Klausulene skal også omfatte arbeid som utføres av underleverandører som medvirker til å oppfylle kontrakten. Klausulene må derfor også gjelde i disse avtalene. I praksis kan dette gjennomføres ved at oppdragsgiver i sin klausul krever at alle avtaler hovedleverandøren inngår som innebærer utføring av arbeid under kontrakten, skal inneholde en tilsvarende klausul.

Terskelverdi
ILO-konvensjon nr. 94 sier at det kan fastsettes en terskelverdi som innebærer at kontrakter med en verdi under den grensen ikke skal omfattes av konvensjonens krav. I rundskriv nr. 2/2005, som gjennomførte konvensjonen for sentrale statlige myndigheter, ble det bestemt at kravene skulle gjelde for kontrakter som oversteg EØS-terskelverdiene i forskrift om offentlige anskaffelser. Per i dag vil det si en grense på 43,5 millioner kroner for bygge- og anleggskontrakter, 1,1 millioner kroner for tjenestekontrakter inngått av statlige myndigheter og 1,7 millioner kroner for tjenestekontrakter inngått av andre oppdragsgivere.

Et flertall av de som har kommet med innspill knyttet til valg av terskelverdi, mener at kravene i den nye forskriften bør begrenses til kontrakter som overstiger EØS-terskelverdiene. Noen mener også at kravene bør gjelde for alle kontrakter, uavhengig av verdi, og det er også kommet et forslag om å knytte det opp mot den nasjonale terskelverdien som per i dag er på 500 000 kroner.

Departementet mener at kravene knyttet til bruk av kontraktsklausuler bør begrenses til kontrakter av en viss størrelse, da det ikke bør stilles for store krav til bruk av ressurser på oppfølging av kontrakter med lav verdi. Det vil etter vår oppfatning føre for langt å innta et krav om klausul og kontroll i alle kontrakter uavhengig av verdi, noe som eksempelvis ville innebære at en offentlig ansatt som kjøper en flyreise, må følge forskriftens krav til klausul og kontroll. Vi foreslår derfor å videreføre EØS-terskelverdiene for tjenestekontrakter.

Når det gjelder bygge- og anleggskontrakter, mener imidlertid departementet at EØS-terskelverdien på 43,5 millioner kroner er for høy. Det inngås en mengde slike kontrakter også under denne verdien, og vi har ingen indikasjoner på at problemet med sosial dumping er mindre i disse kontraktene. Samtidig mener vi også her at plikten til kontroll bør begrenses til kontrakter som er av en viss verdi, slik at det ikke blir stilt krav om bruk av ressurser på oppfølging av kontrakter med lav verdi. Departementet foreslår derfor å benytte de terskelverdiene som gjelder for tjenestekontrakter, også for bygge- og anleggskontrakter. Vi ser det også som en fordel at oppdragsgiverne da kun får én terskelverdi å forholde seg til, uavhengig av kontraktens art.

De foreslåtte terskelverdiene vil gjelde for oppdragsgivere som er omfattet av denne forskriften, uavhengig av om man ved anskaffelser er underlagt forskrift om offentlige anskaffelser eller forskrift om innkjøpsregler for forsyningssektorene.

Kontroll med om kontraktsklausulen følges
God oppfølging av klausulen er viktig for at dette skal være et effektivt virkemiddel mot sosial dumping. Samtidig må det legges vekt på at kostnadene ved ordningen ikke bør overstige de gevinster som kan oppnås. Ved gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94 i statlig sektor ble det valgt en ordning der oppdragsgiver gjennom stikkprøver skulle kontrollere fremlagt dokumentasjon på arbeidstid og lønnsutbetalinger.

I byggebransjen, hvor problemet med sosial dumping er størst, har allerede Arbeidstilsynet ansvar for å føre tilsyn med at de lønns- og arbeidsvilkår som følger av forskrift om allmenngjøring av tariffavtale for byggeplasser i Norge, overholdes. Som nevnt ovenfor vil disse lønns- og arbeidsvilkårene også gjelde som minstevilkår for bygge- og anleggskontrakter i forhold til vedlagte utkast til forskrift. I tillegg har Stortinget vedtatt utvidede oppdragsgiverplikter etter allmenngjøringsloven § 9, som i følge Ot.prp. nr. 56 (2006-2007) og Innst. O. nr. 92 (2006-2007) innebærer at oppdragsgivere plikter å ta nødvendige skritt for å undersøke og følge opp at oppdragstakere/underentreprenører nedover i en kontraktskjede lønner i henhold til allmenngjøringsvedtak. Dette samsvarer i stor grad med oppdragsgivers plikter etter rundskriv nr. 2/2005 om gjennomføring av ILO-konvensjon nr. 94. Følgelig er det gjennom allmenngjøringsregelverket allerede etablert tilsyns- og kontrollordninger i byggebransjen, og departementet kan ikke se at det er grunnlag for å gjøre oppdragsgivers plikter enda mer omfattende etter vedlagte utkast til regelverk enn man har funnet grunnlag for etter allmenngjøringsregelverket.

Videre viser vi til KS sin høringsuttalelse til lovforslaget, der organisasjonen påpeker at sosial dumping er begrenset til særskilte bransjer og geografiske områder, og at de kommunene som ikke nytter kontraktsklausuler i dag, eller som kun bruker det på enkelte konkurranser, har opplyst at de ligger i geografiske områder der problemet med sosial dumping ikke er til stede. Dette bør det også tas høyde for i utformingen av kravet til kontroll, slik at oppdragsgivere kan tilpasse bruken av ressurser til kontroll til behovet i vedkommende geografiske område og bransje.

Vi foreslår derfor at oppdragsgiver skal gjennomføre ”nødvendig kontroll for å sjekke om kravene til lønns- og arbeidsvilkår overholdes”. Videre presiseres det i forskriftsteksten at graden av kontroll kan tilpasses behovet i vedkommende bransje, geografiske område m.v. Departementet mener at det er naturlig at det oftere føres kontroll i områder og bransjer der en er kjent med at sosial dumping er et problem, og at det tilsvarende brukes mindre ressurser til dette der for eksempel oppdragsgiver ikke har grunn til å anta at leverandøren opererer med uakseptable lønns- og arbeidsvilkår.

Det vil være en tilfredsstillende form for kontroll at leverandøren kan fremlegge dokumentasjon på de lønns- og arbeidsvilkår som gjelder for de som skal utføre oppdraget. Kontrollen kan gjerne skje ved bruk av stikkprøver. I likhet med Stortingets vedtak om utvidede oppdragsgiverplikter etter allmenngjøringsregelverket, innebærer heller ikke vedlagte forslag en plikt for oppdragsgiver til å gå inn i leverandørenes virksomhet for å ”etterforske” hva som er reelle forhold ved mistanke om for eksempel doble kontrakter, da oppdragsgiver ikke kan forventes å ha kompetanse og ressurser til å avdekke dokumentfalsk og lignende. Ved mistanke om dokumentfalsk kan imidlertid saken meldes til politiet, eventuelt også Arbeidstilsynet dersom det gjelder en arbeidsgiver som er omfattet av allmenngjøringsregelverket.

Kompetansen til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)
Det følger av forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 1 at nemnda har kompetanse til å behandle klager om brudd på lov om offentlige anskaffelser og forskrifter gitt i medhold av denne.

I forbindelse med departementets høring av lovforslaget, uttalte KOFA at det ut fra nemndas saksbehandlingsform og kompetanseområde vil være greit for dem å kontrollere om oppdragsgiver har overholdt forpliktelsen til å ta inn klausuler om lønns- og arbeidsvilkår i kontrakten, og om den enkelte leverandør har akseptert klausulene. KOFAs kontroll forutsetter at mangler ved kontraktsforpliktelsen er anført som et brudd i den konkrete klagesaken, da nemnda ikke kan gå utenfor partenes anførsler og påstander, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 12 tredje ledd annet punktum. Departementet er enig i nemndas vurdering av at dette ligger innenfor nemndas kompetanseområde og at nemndas saksbehandlingsform er egnet til denne type vurderinger.

Videre uttalte klagenemnda at det ikke vil være hensiktsmessig å pålegge dem et kontrollansvar i forhold til oppdragsgivers plikt til å følge opp at valgte leverandør faktisk overholder kontraktsforpliktelsen om lønns- og arbeidsvilkår. Nemnda viste i denne forbindelse til at det ved etableringen av KOFA uttrykkelig ble tatt avstand fra at den skulle være et kontroll- og tilsynsorgan, og at nemndas oppgave ikke var å ta stilling til eventuelle kontraktsbrudd, men å påse at regelverket var fulgt i prosessen frem til kontraktsinngåelse.

Departementet enig med nemnda i at dens sammensetning, kompetanseområde og arbeidsform i mange tilfeller vil gjøre det uhensiktsmessig å behandle anførsler om manglende overholdelse av kontraktsforpliktelsen om lønns- og arbeidsvilkår. I slike tilfeller viser departementet til forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 9, som gir nemnda adgang til å avvise klager som er uhensiktsmessige for behandling.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det legges til grunn at forslaget vil ha begrensede økonomiske konsekvenser ved inngåelse av kontrakter om utførelse av bygge- og anleggsarbeider, fordi det her allerede er fastsatt krav til lønns- og arbeidsvilkår gjennom Tariffnemndas vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler. På områder der tariffavtaler ikke er allmenngjort, det vil si for tjenestekontrakter, kan kravet om bruk av klausuler innebære en kostnadsøkning for arbeidsutførelsen, fordi lønnsnivået i enkelte kontrakter kan komme til å øke.

Når det gjelder tilsyn og kontroll har Stortinget som nevnt vedtatt å utvide oppdragsgivers plikter innenfor byggesektoren. I praksis vil det neppe bli noen stor forskjell på oppdragsgivers tilsynsplikter eller allmenngjøringsregelverket og vedlagte forslag til forskrift. Departementet kan således ikke se at det vil kreve ytterligere ressurser å følge opp tilsynspliktene etter vedlagte forskrift, når endringene i allmenngjøringsregelverket er iverksatt.

For tjenestekontrakter må det imidlertid påregnes noe økt ressursbruk knyttet til administrativ oppfølging av klausulene. Dette gjelder ikke for sentrale statlige myndigheter, som allerede er pålagt tilsvarende plikter gjennom rundskriv nr. 2/2005. 

For den enkelte leverandør kan forslaget innebære økte administrative kostnader, hvis de internt i bedriften må forholde seg til to lønnsregimer, ett for arbeid som utføres i Norge og ett for arbeid som utføres i opprinnelseslandet.

Det er for øvrig vanskelig å anslå noe presist om omfanget av problemene med sosial dumping. Følgelig er det også vanskelig å anslå hvilken effekt og hvilke konsekvenser forslaget om å gjennomføre ILO-konvensjon nr. 94 vil få.

Høringen

Vi ber departementene om å innhente uttalelser fra sine berørte underliggende etater og tilknyttede virksomheter.

Merknader til høringsnotatet oversendes per e-post til postmottak@fad.dep.no innen 9. november 2007. Høringsuttalelsene blir lagt ut på departementets hjemmesider. Høringsdokumentene er for øvrig tilgjengelig på http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/Horinger.html?id=1868.

Med hilsen

Pål Hellesylt (e.f.) avdelingsdirektør

Marianne Guettler Monrad rådgiver

   

Vedlegg:

Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (rtf-format)