Høringsbrev

Høringsinstanser

Høring – NOU 2003: 29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning

1. Høring. Justisdepartementet sender med dette lovutredningen NOU 2003: 29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning på alminnelig høring. Vi ber om at eventuelle uttalelser blir sendt til Justisdepartementet innen 1. desember 2004. Vi forutsetter at høringsinstansene forelegger saken for underlagte instanser som ikke står på høringslisten, så langt det er hensiktsmessig for å opplyse saken. For ordens skyld nevner vi at høringen er åpen også for andre enn dem som står på høringslisten.

Vi ber om at høringsuttalelsene utformes slik at det tydelig fremgår hvilken av de foreslåtte ulike og alternative lovbestemmelser hver enkelt kommentar gjelder, se lovutkastet i NOU 2003: 29 på side 135 og 136.

Når det gjelder kommunene, gjør vi oppmerksom på at det ikke er nødvendig å vedlegge dokumenter som bare gjelder den interne saksbehandlingen av høringssaken i kommunens egne organer og administrasjon.

Vi ber om at de høringsinstansene som har mulighet til det, sender en kopi av sin høringsuttalelse til Justisdepartementet som vedlegg til en e-post. Adressen er: atle.torvund@jd.dep.no

2. Oversikt over saken.

2.1 Generelt om saken. NOU 2003: 29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning ble avgitt til Justisdepartementet 4. desember 2003 fra et lovutvalg oppnevnt av Kongen i statsråd 16. mars 2001.

Utvalget har i hovedsak hatt til oppgave å utrede forslag til lovregler om arealplaners virkning for fastsettingen av vederlaget ved ekspropriasjon av grunneiendommer. Dette er regler som også har betydning i tilfeller der grunneieren selv kan kreve innløst og erstattet sin eiendom. De nevnte erstatningsreglene finnes i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom. Loven utfylles av en omfattende rettspraksis. Lovforslagene i NOU 2003: 29 tar i stor grad sikte på å klargjøre gjeldende rett ved å kodifisere enkelte viktige elementer i erstatningsutmålingen som er utviklet i rettspraksis. Men enkelte av forslagene vil innebære innholdsmessige endringer med økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser, blant annet for kommunene.

Etter gjeldende rettspraksis skal bindende arealplaner som hovedregel legges til grunn ved fastsetting av vederlaget ved ekspropriasjon. Unntak gjelder i to tilfeller. For det første gjelder et unntak når eiendommen i arealplanen er avsatt til visse typer offentlige anlegg, som for eksempel trafikkområder. For det andre har grunn som er en del av et byggeområde, vært verdsatt som byggegrunn uten hensyn til om grunnen skal bebygges, eller om den er satt av til formål som skal dekke fellesbehov for byggeområdet, for eksempel gater, veier, lekeplasser eller interne friområder. Dette unntaket er kalt ”strøksprinsippet”. Anvendelse av disse unntakene vil kunne gi høyere erstatningssummer, men ikke alltid.

2.2 De konkrete lovforslagene. Utvalget har for det første utarbeidet et forslag til lovfesting av dagens rettspraksis, basert på hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved fastsettingen av vederlaget ved ekspropriasjon, se kodifikasjonsforslaget til § 5 i NOU 2003: 29 side 135. Utvalget har i § 5 også lagt frem forslag til lovfesting av de to nevnte unntakstilfellene. Et samlet utvalg går inn for at det unntaket som er kalt ”strøksprinsippet”, blir ført videre. Når det gjelder unntaket som er gjort for reguleringer til ulike typer offentlige anlegg, går alle medlemmene bortsett fra ett inn for at også dette videreføres. Høyesterett har ikke uttrykkelig tatt stilling til om dette unntaket etter gjeldende rett gjelder for offentlige bygninger, men flertallet mener at også dette bør omfattes.

Fire av medlemmene i utvalget foreslår en regel om at det skal bli sett bort fra den bindende arealplanen også ved fastsettingen av vederlaget ved ekspropriasjon av areal til eksterne friområder, se realitetsendringsforslaget til § 5 fjerde ledd på side 135 høyre spalte. Merk at utvalget drøfter flere alternative måter å utforme dette fjerde leddet på. Alternative utforminger fremgår ikke av lovutkastet på side 135, men ses på side 63 og side 65, jf. side 126. Den regelen som er foreslått, innebærer ikke at arealet uten videre skal erstattes etter verdien som byggegrunn. Det er den påreknelige regulering i tilfelle eiendommen ikke var blitt regulert til et formål som forutsetter offentlig eiendomsovertakelse, som skal legges til grunn ved verdsettingen. Utvalgets øvrige fire medlemmer går mot dette forslaget. De mener blant annet at forslaget vil få uakseptable økonomiske konsekvenser og miljøkonsekvenser.

Ett av medlemmene (Fleischer) går inn for at hovedregelen om at bindende arealplaner skal legges til grunn ved fastsetting av vederlag ved ekspropriasjon, også bør gjelde ved regulering til offentlige anlegg, altså offentlig trafikkområde, offentlige bygninger m.m. Etter hans syn bør bindende arealplaner legges til grunn for erstatningsfastsettelsen i større grad enn etter gjeldende rett. Han har utformet et utkast til ny § 6 a som får frem hovedregelen om at bindende arealplaner legges til grunn, men den foreslåtte bestemmelsen har mindre omfattende unntak enn forslagene til endret § 5, se side 136. Utkastet til ny § 6 a fremstår dermed som et alternativ til å endre § 5 overhodet.

Justisdepartementet vil nevne at som et mulig alternativ til forslaget til ny § 6 a, kan man tenke seg å nytte kodifikasjonsforslaget til § 5, men uten fjerde ledd. Departementet ber om at høringsinstansene vurderer også dette alternativet, som ikke fremgår av lovutvalgets forslag.

Se også forslaget fra medlemmet Fleischer på side 136 om endring av innløsningsreglene i plan- og bygningsloven for det tilfellet at realitetsendringsforslaget til § 5 fjerde ledd blir vedtatt.

Det viktigste endringsforslaget i tillegg til det som her er nevnt, er forslaget til en klargjøring av den gjeldende lovens § 6 første ledd andre punktum om vederlag for naturressurser. Se utkast til § 6 nytt andre ledd på side 135-136. Også her har utvalget delte oppfatninger, og de alternative lovutkastene fremgår på sidene 135-136.

2. 3 Nærmere om forslagene til lovendringer som har eller kan ha vesentlige økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser. Som det fremgår foran gjelder lovforslaget i NOU 2003: 29 langt på vei en ren kodifikasjon av allerede gjeldende rett, og har i så måte som sin vesentligste konsekvens at rettstilstanden klargjøres. Men departementet vil i det følgende gi en noe nærmere oversikt over de problemstillingene som dreier seg om realitetsendringer som vil eller kan ha vesentlige konsekvenser. Det henvises også til hvor i utredningen hvert av disse spørsmål særlig er drøftet.

Departementet ønsker særlig at høringsinstansene uttaler seg om de antatte konsekvensene av realitetsendrings­forslagene, herunder også mindretallsforslagene. Departementet vil vurdere konsekvensene nøye og ønsker dem belyst best mulig under høringen. Blant annet er departementet interessert i synspunkter og opplysninger som belyser størrelsen av de mer- og mindrekostnader som oppstår for kommunene hvis de ulike lovforslagene gjennomføres. Videre er departementet interessert i synspunkter på hvordan disse kostnadene fordeler seg mellom kommunene.

Realitetsendringsforslaget til § 5 fjerde ledd går ut på å se bort fra bindende arealplaner ved fastsettingen av erstatning ved ekspropriasjon og innløsning av eksterne friområder. Dette er områder som er regulert som friområde etter plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 4, og som er tiltenkt allmennheten, slik som parker, badeplasser, lysløyper, turveier, idrettsanlegg mv. Forslaget er særlig behandlet i NOU 2003: 29 punkt 5.4.3, kapittel 6, jf. vedlegg 1, og punktene 9.3 og 10. Bakgrunnen for forslaget er at områder som er regulert til friområder, forutsettes på sikt overtatt, opparbeidet og vedlikeholdt av det offentlige. Virkningen av en friområderegulering er dermed ut fra det syn lovendringsforslaget bygger på at området er båndlagt inntil offentlig overtakelse skjer, på samme måte som regulering til en del offentlige anlegg ellers. Synet er at den bruk som ville ha vært påregnelig lovlig arealutnyttelse dersom det offentlige ikke skulle ha overtatt eiendommen, bør legges til grunn for verdsettelsen fordi friområdereguleringen anses som et ledd i å forberede det offentliges overtakelse av eiendommen. En konsekvens av begrunnelsen er at forslaget ikke omfatter områder som er regulert til friluftsområder etter plan- og bygningsloven § 25 første ledd nr. 6. Medlemmet Fleischer har som nevnt foran for det tilfelle at forslaget vedtas, foreslått at plan- og bygningsloven §§ 21 og 42 om innløsning endres. Forslaget går ut på at henvisningene til § 25 nr. 4 i disse bestemmelsene sløyfes. Bakgrunnen er at grunneieren ikke skal kunne fremtvinge innløsning basert på de nye erstatningsreglene når en bindende arealplan har utlagt et område som friområde, jf. særlig punktene 8.6 og 8.7 i utredningen.

Konsekvensvurderingene under kapittel 10 relaterer seg til spørsmålet om endrede regler for utmåling av erstatning ved ekspropriasjon og innløsning av friområder. Det frem­går at forslagene vil få klare økonomiske, administrative og miljømessige konsekvenser for og i kommunene, særlig når det gjelder de befolkningsmessig store og mest tettbygde kommunene. Miljømessige konsekvenser vurderes på side 133-134 i forhold til St. meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand og St. meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder, jf. også omtalen av St. meld. nr. 39 (2002-2001) Friluftsliv. Problematikken i strandsonen er drøftet særskilt.

Justisdepartementet ønsker kommentarer både til lovforslaget og konsekvensvurderingene. Som et supplement til utvalgets konsekvensvurderinger ønskes også opplysninger om i hvilket omfang opparbeidelser av friområder, slik som badeplasser, lysløyper, turveier m.m., i praksis skjer på basis av frivillige avtaler med grunneierne uten eiendomsovertakelse. Departementet ønsker belyst hvor langt grunneierens mulighet for å kunne få økt erstatningssum ved ekspropriasjon og innløsning etter en lovendring, også kan påvirke forhandlinger om slike frivillige løsninger på ulikt vis. Generelt ønskes vurdert om realitetsendringsforslaget til § 5 fjerde ledd antas å føre til at det i kommunene i fremtiden kan bli etablert færre nye områder som blir tilrettelagt gjennom opparbeiding for idrettsformål, friluftsformål og andre trivselsformål mv.

Medlemmet Fleischer fremmer som nevnt foran et alternativt forslag som i større grad enn gjeldende rett gir som resultat en erstatningsutmåling basert på gjeldende, bindende arealplaner, jf. utkastet til ny § 6 a. Se nærmere om dette punkt 5.4.2 på side 58, jf. kapittel 6 og vedlegg 1, samt punkt 9.4. Dette forslaget vil i en del tilfeller gi lavere erstatningssummer når offentlige interesser skal varetas ved ekspropriasjon til en del offentlige anlegg, fordi forslaget begrenser seg til å erstatte grunneierens tap. Forslaget legger til grunn i større grad enn etter de senere års rettspraksis at tapet skal relateres til den verdien grunnarealene har ut fra hva som er lovlig arealutnyttelse, som er det grunneiere generelt må forholde seg til også ved vanlig bruk og salg av arealer. Fleischer drøfter de reelle hensyn og kommer til at verken likhetshensyn eller innrettelseshensyn begrunner at det gis mererstatning i de situasjonene som det her er tale om.

Som nevnt foran kan et mulig alternativ til utkastet til ny § 6 a være at kodifikasjonsforslaget til § 5 vedtas, men slik at ingen av de alternative forslagene til fjerde ledd tas med i lovteksten.

Når det gjelder hvilken betydning eksisterende naturressurser på eiendommen skal få ved fastsetting av bruksverdierstatning, er gjeldende rett foreslått klargjort i lovutkastet § 6 andre ledd. Medlemmet Rekve foreslår her et alternativt lovutkast, se side 136 venstre spalte. Basert på det utvalget for øvrig legger til grunn, innebærer forslaget en realitetsendring av gjeldende rett. Forslaget vil gi økte erstatningssummer. Se nærmere om dette punktene 7.5. og 9.2. Forslaget kan berøre flere typer saker, blant annet naturfredningssaker. Forslaget vil etter forholdene få betydning ved etablering av friområder, som ved anlegg av parker, badeplasser, lysløyper, turveier, idrettsanlegg mv. Departementet antar at betydningen trolig blir størst hvis forslaget vedtas i kombinasjon med realitetsendrings­forslaget til § 5 fjerde ledd om friområder. Spørsmålet antas også å være praktisk for samferdselssektoren og ved ekspropriasjon og innløsning til andre anlegg der natur­ressurser på eiendommen (som sand- og grusforekomster i grunnen) ikke (alltid) blir nyttiggjort økonomisk.

Også for øvrig er det ved utformingen av § 6 andre ledd visse meningsforskjeller, som etter omstendighetene får en viss betydning for erstatningssummenes størrelse, se spesialmerknadene i punkt 9.2.

Med hilsen