Høringsbrev

Høringsinstanser

Høring NOU 2005:14 På rett kjøl – Ny skipssikkerhetslovgivning

Ved kongelig resolusjon 24. oktober 2003 ble utvalg til revisjon av sjødyktighetsloven oppnevnt. Utvalget ferdigstilte arbeidet den 29. juni 2005, og utredningen sendes med dette på høring. Utvalgets innstilling er enstemmig.

Høringsfristen er 21. november 2005.

Utvalgets mandat

Utvalget fikk følgende mandat i forbindelse med oppnevningen:

”Utvalget skal foreta en fullstendig revisjon av sjødyktighetsloven og utarbeide utkast til en ny tidsriktig lov, tilpasset dagens forhold, herunder internasjonale forhold som utviklinger i andre land, EU m.v., og med fleksibilitet til å kunne ivareta endringer som følge av utviklingen innenfor skipsfart.

Utvalget bør legge til grunn at det for Norge er ønskelig å ha et regelverk som bygger på internkontrollmetodikken. Det skal gis muligheter for utvikling og endringer innenfor tilsynsordningene, herunder slik at rederi og skipsfører står for ”full” kontroll av tilsynsobjektene mens tilsynet skal påse at det finnes systemer for dette. God internkontroll gir bedre måloppnåelse for virksomhetene og reduserer sannsynligheten for uventede hendelser. Den reviderte sjødyktighetslov bør ikke være til hinder for endringer i det internasjonale regelverk som i større grad bygger på internkontrollmetodikken.

Videre skal utvalget vurdere å gi mulighet for å modernisere deler av tilsynet. Utvalget skal også vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde dagens grenser for tilsynsplikt og omfanget av denne. Gjeldende myndighetsfordeling etter loven skal imidlertid legges til grunn for utredningen. Videre skal det tas stilling til om fritidsfartøy bør være omfattet av sjødyktighetsloven slik tilfellet er i dag.

Utvalget skal også vurdere forslag til innføring av andre sanksjonsmidler som for eksempel tvangsmulkt i tillegg til dagens ordning med tilbakehold. I lys av Straffelovkommisjonens delutredning NOU 2002:4 Ny straffelov, og Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003:15 Fra bot til bedring, skal det også vurderes inkorporert særskilte straffebestemmelser i det nye lovutkastet.

Utvalget skal vurdere mulighetene for å klargjøre at de ansvarlige for skipsdriften, rederi og skipsfører, og ikke Sjøfartsdirektoratet, er ansvarssubjekt dersom fastsatt regelverk ikke følges.

Utvalget skal også vurdere om det er andre aktuelle lover som helt eller delvis bør vurderes innarbeidet i en ny sjødyktighetslov, og om enkelte bestemmelser i gjeldende sjødyktighetslov passer bedre inn i annen lovgivning. Det vises til Lovstrukturutvalgets utredning NOU 1992:32. Det forutsettes at utvalgets arbeid ikke berører det pågående arbeid med nye regler om undersøkelse av sjøulykker, jfr. NOU 1999:30.

Det skal legges vekt på at detaljeringsgraden i den nye lov reduseres, men det bør på den annen side ikke legges opp til en rent fullmaktspreget rammelov. Bestemmelsene bør bli enklere å forholde seg til for brukerne og enklere å forvalte for samfunnets behov. Utvalget bør vie omtanke til fordelingen av regelverket på lov og forskrift. Innføring av internkontroll i tråd med mandatets andre avsnitt bør fortrinnsvis skje ved lov.

Utvalget skal vurdere problemstillinger vedrørende sjødyktighetslovens anvendelse på Svalbard, sett i sammenheng med oppfølgingsarbeidet etter rapport fra september 2002 om sjøsikkerhet i farvannene rundt Svalbard, som koordineres av Justisdepartementet.

Dersom utvalget ser det hensiktsmessig kan det innenfor særskilt avgrensede områder etablere undergrupper eller innhente spesielle utredninger.

Det skal redegjøres for de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag til ny lov.

Utvalgets utforming av nytt lovforslag skal skje med utgangspunkt i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jfr. utredningsinstruksen pkt. 7.1.

Utvalget skal avgi sin innstilling senest 30.6.2005.”

Utvalgets sammensetning

Professor dr. Juris Hans Jacob Bull har vært utvalgets leder.
Utvalget har forøvrig bestått av representanter fra følgende offentlige og private instanser:

Norsk Sjøoffisersforbund/Det norske maskinistforbund
Norsk Sjømannsforbund
Rederienes Landsforening/Fraktefartøyenes Rederiforening
Norges Rederiforbund
Norges Fiskarlag
Sjøassurandørernes Centralforening
Det norske Veritas
Sjøfartsdirektoratet
Miljøverndepartementet
Arbeids- og sosialdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Direktør Sverre Quale(uavhengig medlem)

En ny helhetlig regulering av sikkerhet, helse og miljø i skipsfarten

Utvalget har utarbeidet et utkast til en ny og tidsriktig lov, som vil erstatte dagens sjødyktighetslov. Det er foretatt en gjennomgang og vurdering av en rekke lover som regulerer spørsmål på skipsfartsområdet, og utvalget foreslår å samle alle forhold som knytter seg til skipssikkerhet i én lov. Dette markeres ved at loven er gitt navnet ”Lov om skipssikkerhet” eller ”skipssikkerhetsloven”. Utvalget har ønsket å se sikkerhet i et bredt perspektiv og å utarbeide en helhetlig lovgivning som i større grad ivaretar det menneskelige element. Det foreslås å innarbeide alle lover som utelukkende knytter seg til skipets tekniske og operative sikkerhet og til den personlige sikkerheten for de som arbeider om bord, i skipssikkerhetsloven. Videre foreslår utvalget å flytte enkelte bestemmelser fra sjømannsloven og sjøloven over til den nye skipssikkerhetsloven. Lovforslaget inneholder også bestemmelser om det ytre miljø, anti-terrortiltak, forvaltningstiltak og straff.

En helhetlig regulering av alle forhold knyttet til sikkerhet, helse og miljø i skipsfarten innebærer en forenkling av dagens lovgivning både for brukerne og myndighetene. Samlingen av regelverket innebærer at seks eksisterende lover foreslås opphevet. I tillegg til sjødyktighetsloven gjelder dette arbeids- og hviletidsloven, sertifiseringsloven, mønstringsloven, måleloven for skip og luftputefartøysloven. Det foreslås også endringer i tilstøtende lovgivning, jf. utkastets kapittel 11.

En ny tidsriktig lov på et overordnet nivå – vektlegging av sikkerhetsstyring

Sjødyktighetsloven er over 100 år. Loven har blitt endret mange ganger uten at det har skjedd en tilsvarende endring av lovens oppbygging. Dette har ført til at dagens lov er umoderne og vanskelig tilgjengelig for brukerne. På enkelte områder er loven for detaljert og det er lett for brukerne å miste oversikten. Flere av lovens bestemmelser er ikke lenger aktuelle som en følge av den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen som har funnet sted siden 1903. Videre er lovens språk tungt og lite brukervennlig. Dagens sjødyktighetslov er også umoderne som tilsynslov. Utvalgets utkast til ny skipssikkerhetslov legger til rette for en effektiv bruk av overordnet tilsyn kombinert med internkontroll av tilsynsobjektene. Videre foreslås det nyanserte reaksjoner ved overtredelse av regelverket.

Utvalgets utkast til ny skipssikkerhetslov er modernisert i form og språk, og strukturelt sett gjort ryddigere. Bestemmelsene i lovutkastet er generelt sett funksjonsbeskrivende, likevel slik at loven ikke fremstår som en ren fullmaktslov. Detaljreguleringen er naturlig å overlate til forskriftsverket, som i stor utstrekning bør være basert på internasjonale normer.

Sikkerhetsstyring har fått sentral betydning både i Norge og internasjonalt. Mandatet fremhevet også at utvalget burde legge til grunn at det for Norge er ønskelig å ha et skipsfartsregelverk som bygger på sikkerhetsstyring (internkontrollmetodikk). På denne bakgrunn, er derfor sikkerhetsstyring gitt en sentral plass i lovutkastet og utredningen, og foreslås gitt anvendelse for flere rederier og skip enn i dag.

Lovens virkeområde

Det foreslås at loven gis et bredt virkeområde, og at den i utgangspunktet får anvendelse for alle norske og utenlandske skip i næringsvirksomhet, samt fritidsbåter over 24 meter. Dette er en endring i forhold til Sjødyktighetsloven som, med mindre noe annet er fastsatt, omfatter norske skip på 50 tonn og over. Speilvendingen i forhold til utenlandske skip markerer etter utvalgets oppfatning Norges interesse som kyststat ved at utenlandske skip som trafikkerer våre kystnære områder, holder en sikkerhetsmessig standard i tråd med hva som kreves av norske skip og i henhold til aksepterte internasjonale standarder. Utvalget peker på at denne løsningen vil gi et forenklet og ryddigere lovbilde, i tillegg til å bringe norsk lovgivning mer på linje med våre naboland Sverige og Danmark.

Utredningen drøfter om det er hensiktsmessig å la skipssikkerhetsloven få direkte anvendelse på de flyttbare innretningene, og foreta en speilvending på samme måte som for utenlandske skip. Innstillingen konkluderer likevel med at ordningen i eksisterende sjødyktighetslov bør videreføres, slik at loven kan gis anvendelse for flyttbare innretninger. Utvalget foreslår som nevnt at skip under 24 meter som brukes utenfor næringsvirksomhet (dvs. fritidsbåter), bør unntas fra reguleringen i en ny skipssikkerhetslov, og isteden reguleres av lov 26. juni 1998 nr. 47 om fritids- og småbåter. Utvalget foreslår derfor enkelte endringer i fritids- og småbåtloven, jf. kapittel 11.

Lovutkastet gir også regler om det geografiske virkeområdet. For norske skip foreslås det at loven gjelder uansett hvor de befinner seg. For utenlandske skip gjelder den – med de begrensninger som følger av folkeretten – i Norges (herunder Svalbards og Jan Mayens) territorialfarvann, i Norges økonomiske sone og på norsk kontinentalsokkel.

Ansvarliggjøring av rederier – plikter etter loven

Utvalget har kommet til at den nye loven bør legge opp til en noe annen inndeling av pliktsubjekter enn etter eksisterende regelverk. I følge utvalget fremstår reder som det naturlige ansvarssubjektet i forhold til de aller fleste av lovens bestemmelser, jf. lovutkastets kapittel 2. Rederivirksomheten er i dag organisert i ulike former, og for å tydeliggjøre hvem som er hovedpliktsubjekt etter loven, er begrepet ”rederi” definert i loven. Selv om rederiet er hovedpliktsubjekt etter skipssikkerhetsloven, foreslås skipsføreren på enkelte områder å være det naturlige primære pliktsubjektet. Dette gjelder særlig enkelte forhold knyttet direkte til den operative driften, som navigering og vakthold. Andre som har sitt arbeid om bord er gitt visse medvirkningsplikter. Utvalget har delt beskrivelsen av de plikter som påhviler de ulike pliktsubjektene inn i tre forskjellige nivåer. Det øverste nivået er en ”påse”-plikt, deretter kommer en ”sørge for”-plikt og til sist en ”medvirke til”-plikt. Skillet er gjort for å få klart frem hvilke krav som kan stilles til det enkelte pliktsubjekt.

Sjødyktighetsbegrepet

Et viktig spørsmål i utvalgets arbeid har vært om man skal arbeide videre med et sjødyktighetsbegrep i den fremtidige skipssikkerhetslovgivningen, eller om tiden nå er inne for å forlate dette begrepet. Utvalget er kommet til at det ikke vil bygge opp lovutkastets regulering av skipssikkerhet rundt begrepet sjødyktighet, til tross for at det er et innarbeidet og sentralt begrep i dagens sikkerhetslovgivning. Begrepet gir i seg selv verken en klar anvisning på eller en retningslinje for de krav som stilles.

Sjødyktighetsloven § 2 dekker ikke alle de ulike forhold som denne loven omfatter. Utvalget peker på at det i 2005 er naturlig å la en ny skipssikkerhetslov få et videre siktemål enn dagens lov, og la den regulere alle forhold som må sies å ha en skipssikkerhetsmessig side.

Tilsyn

Dagens sjødyktighetslov er som nevnt umoderne som tilsynslov. Utredningen legger derfor opp til en større fleksibilitet både m.h.t. hvilke tilsynsobjekter som skal kontrolleres, hvordan kontrollen skal foregå, hvem som kan forestå kontrollen, samt hvilke reaksjonsmidler tilsynet kan benytte. Utvalget mener at delegasjon av tilsynsmyndighet til fem klassifikasjonsselskaper har fungert på en god og hensiktsmessig måte, og dermed må kunne videreføres. Lovutkastet åpner også opp for overlatelse av tilsyn til godkjente foretak og til andre lands eller internasjonale myndigheter. Utvalget er av den oppfatning at det er nødvendig å legge til rette for et tosporet system med både overordnet systemkontroll (sikkerhetsstyring) og direkte kontroll (eksempelvis besiktelser). To nye typer forvaltningstiltak foreslås innført, tvangsmulkt og tilbaketrekking av sertifikater, for å legge et større press på etterlevelse av pålegg gitt av tilsynet. I tillegg foreslår utvalget å innføre en hjemmel til et overtredelsesgebyr, som er en administrativ sanksjon av pønal karakter. Dette er i tråd med Sanksjonsutvalgets forslag, jf. NOU 2003:15 ”Fra bot til bedring”.

Straff

I dag reguleres straffebudene om sjøfartsforhold i straffelovens kapittel 30 og 42. Utvalget har ved utarbeidelsen av straffebud i skipssikkerhetsloven, jf. kapittel 10 (straffansvar), lagt til grunn de føringer som gis i utredningen til Straffelovkommisjonen om ny straffelov (NOU 2002: 4), og i utredningen til Sanksjonsutvalget om et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff (NOU 2003: 15). Straffelovkommisjonen foreslår i sin utredning at det i den nye straffeloven ikke bør videreføres egne straffebud om overtredelser i sjøfartsforhold, men at dette er noe som må reguleres av spesiallovgivningen. Samlet sett innebærer føringene fra Straffelovkommisjonen og Sanksjonsutvalget et skritt i retning av avkriminalisering ved overtredelse av særlovgivningen.

På bakgrunn av de ovenfor nevnte føringene samt føringer fra Justisdepartementets lovavdeling, har utvalget foretatt en kritisk gjennomgang av hvilke brudd på skipssikkerhetslovens plikter som bør belegges med straff. Alle bestemmelsene i lovutkastet er behandlet og utvalget har foretatt en vurdering av hver enkelt handlingsnorm og hvorvidt en overtredelse skal være straffbar eller ikke.

Lovforslaget inneholder dermed ingen sekkepostbestemmelser, slik som eksisterende lovgivning. Ved utarbeidelsen av straffekapitlet i skipssikkerhetsloven har utvalget bl.a. lagt til grunn skadefølgeprinsippet. De bestemmelsene som er foreslått å straffebelegge, er bestemmelser hvor overtredelse representerer en fare for skade på liv og helse, miljø og materielle verdier. Utvalget har også vurdert om det er nødvendig å reagere med sanksjon ved overtredelse, og i så fall om sanksjonen må være straff. Ved denne vurderingen har utvalget sett hen til om nødvendig etterlevelse kan sikres ved bruk av andre sanksjoner enn straff. På denne bakgrunn foreslår utvalget å innføre den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr, som i hovedsak vil ilegges av forvaltningen ved mindre alvorlige overtredelser.

Skyldkravet i de fleste straffebudene foreslås satt til forsett eller grov uaktsomhet, istedenfor forsett eller simpel uaktsomhet som er skyldkravet i henhold til eksisterende lovgivning. Utvalget foreslår også at straffebudene bør inneholde et vesentlighetskrav, hvilket innebærer at bare de alvorlige overtredelsene gjøres straffbare. I forhold til hvem som skal straffes peker utvalget på at straffebestemmelsene i større grad bør rette fokus mot rederiet som ansvarssubjekt, men at også skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord i noen grad rammes av straffebudene. Etter utvalgets oppfatning bør dessuten foretaksstraff for rederi benyttes i større utstrekning enn i dag.

Høringsfrist og bestilling av utredningen

Vi ber om at høringsinstansenes uttalelser til utredningen sendes departementet innen 21. november 2005. En liste over høringsinstansene følger vedlagt. Vi ber om at høringsinstansene selv vurderer om det er behov for å forelegge utkastet for underliggende etater eller interesseorganisasjoner som ikke er med på listen. Det er ønskelig at høringsuttalelser på mer enn to sider i tillegg til papirversjon oversendes på e-post til postmottak@nhd.dep.no.

Ett eksemplar av utredningen følger vedlagt. Flere eksemplarer av utredningen kan bestilles. Offentlige virksomheter (kommunale, fylkeskommunale eller statlige) kan henvende seg til Statens forvaltningstjeneste på www.publikasjoner.dep.no eller e-post: publikasjonsbestilling@dep.no. Ikke-offentlige virksomheter og privatpersoner kan henvende seg til Akademika, telefon 800 80 960 ( www.akademika.no), eller departementet for bestilling.

Med hilsen