Høringsbrev

Høringsinstanser

Høring - Forslag til lov om registrerte innsamlingsaksjoner

Det vises til vedlagt utkast til lovforslag om ovennevnte, hvor det foreslås en frivillig registreringsordning for alle innsamlingsaksjoner, lagt til Lotteri- og stiftelsestilsynet.

1. Innledning
Det finnes i dag ingen direkte lovregulering av innsamlingsaksjoner. Slik virksomhet kan imidlertid rammes av straffebestemmelsene om bl.a bedrageri, utroskap og underslag. Den private stiftelsen Innsamlingskontrollen ble etablert i 1991 og har over 70 frivillige organisasjoner som medlemmer. Innsamlingskontrollen har som formål å bidra til betryggende gjennomføring av innsamlingsaksjoner og forsvarlig forvaltning av innsamlede midler. Målsettingen er å gjøre folk varsomme med å støtte innsamlinger som ikke er registrert i Innsamlingskontrollen.

Formålet med forslaget om en offentlig lovregulert registrering av innsamlingsaksjoner er å bidra til økt åpenhet om gjennomføring og pengeforvaltning ved slik pengeinnsamling. Det foreslås primært ikke registrerings plikt. Målsettingen er at flest mulig av både de små og de store innsamlingsaksjonene selv skal se nytten av å være registrert i registeret. Etter modell fra Sverige foreslås det også at minst 75 % av det innsamlede beløp i hver aksjon skal gå til innsamlingens angitte formål.

De berørte aktører som i dag driver innsamlingsvirksomhet vil i stor grad bidra til å avklare hvordan en eventuell lovregulert registrering bør utformes. Høringsinnspill fra disse vil derfor være viktig. Det vises også til den offentlige debatt om disse spørsmål, blant annet på Stortinget, jf Dok 8:91 (2003-2004) og Innst. S. nr 48 (2004-2005) som følger vedlagt forslaget.

Det bes om at merknader til høringsforslaget sendes Kultur- og kirkedepartementet innen 23. mai 2006.

2. Behovet for lovregulering

I hvilken grad det gis penger til innsamlingsaksjoner vil være avhengig av innsamlingens appell og troverdighet. Giverens vurdering av dette kan i begrenset grad lovreguleres. Tradisjonelt har derfor tanken vært at frivillige gaver til frivillige organisasjoner ikke bør lovreguleres. Dette er også situasjonen i Sverige og Danmark. Hovedmålsettingen med en eventuell lovregulering må derfor være at den skal kunne bidra til å opprettholde eller øke tilliten mellom givere og innsamlingsaksjoner på en bedre måte enn om området forblir uregulert. Dette kan blant annet skje ved å sikre bedre at giverens penger i størst mulig grad går til det oppgitte formål, forebygge bedrageri ol i bedre grad og hindre framvekst av mindre seriøse innsamlinger (som ikke nødvendigvis bryter med straffelovgivningen, men som undergraver befolkningens positive holdning til innsamlingsaksjoner).

Uansett om oppbygging av tilliten til innsamlingsaksjoner skjer gjennom privat organisering eller ved offentlig lovgivning vil visse tiltak gå igjen som naturlige virkemidler. Dette vil typisk være registrering av innsamlingsaksjoner, kontroll av pengestrømmen og merking av personer og materiell for å synliggjøre registrerte innsamlinger. Det vil være uenighet om hvorvidt slike tiltak virker best når de bygger på en lovregulering eller når de er basert på ren frivillighet. Det vedlagte lovutkastet er et forslag om hvordan en lovregulering kan legges opp. En endelig konklusjon i forhold til om et forslag om lovregulering bør fremmes for Stortinget vil bli tatt etter gjennomgang av de innspill som kommer inn i høringsrunden.

3. Hovedproblemstillinger ved lovregulert registrering

To problemstillinger står sentralt ved lovregulering av innsamlingsvirksomhet.

a) Registreringsplikt eller frivillig registrering ?
Det vil kunne vedtas en lovpålagt plikt til registrering. En slik plikt forutsetter at plikten avgrenses til innsamlingsaksjoner av en viss type (f.eks alle innsamlinger over et visst omsetningsnivå). Ellers vil små og lokale innsamlinger bli pålagt en administrativ byrde som både praktisk og økonomisk vil kunne virke uforholdsmessig. Dersom registreringen gjøres frivillig vil registreringsordningen lettere kunne omfatte alle typer innsamlinger. Også små innsamlinger kan da få del i de fordeler en offentlig regulert registrering kan innebære.

Et argument for registreringsplikt vil være at alle innsamlinger av en viss type (størrelse) vil være omfattet av registeret. Dette kan i se selv gi bedre tillit til store innsamlinger.

Dersom registreringen er frivillig har dette også sine fordeler. Det vil ikke være behov for sanksjoner eller ressurser til å håndheve brudd på registreringsplikten.

Frivillig registrering vil bety at alle innsamlingsaksjoner likebehandles enten de er store eller små. Ingen vil være utelukket fra registreringen. Den økte tilliten til innsamlinger vil dermed omfatte også små innsamlinger. Dersom små innsamlinger kan registreres vil små seriøse innsamlinger kunne la seg registrere og få økt tillit, mens små useriøse innsamlinger kanskje lettere bortfaller. Det vises her til at det i de senere år tilsynelatende har utviklet seg en økende organisert useriøs eller illegal innsamling og tigging i byområder.

b) Offentlig eller privat registrerings- og kontrollorgan ?
Dersom målet med lovregulering er å sikre økt tillit til innsamlingsaksjonene gjennom et nytt offentlig registrerings- og kontrollapparat, vil en ny offentlig instans være naturlig. Men hvis målsettingen er at lovregulering i seg selv skal sikre økt tillit til de registrerte innsamlingene, vil dette kunne skje gjennom den eksisterende innsamlingskontrollen. Ved en lovfestet registrering vil registreringsordningen bli en offentlig tjeneste. Hvis stiftelsen Innsamlingskontrollen skal utføre denne oppgaven krever dette at stiftelsen vinner anbudsrunden ved et slikt offentlig tjenestekjøp i henhold til lov 1999 nr 62 om offentlige anskaffelser.

Det kan anføres ulike argumenter for å legge ut registrerings- og kontrolloppgavene på anbud. For det første unngås det at offentlig aktivitet øker mer enn nødvendig. Dersom stiftelsen Innsamlingskontrollen får oppgaven vil kontrollorganisasjonen også ligge tettest mulig opp til de frivillige organisasjoner. Dette kan bevare mye av det frivillige element ved dagens ordning.

På den annen side vil en offentlig kontrollordning bli mest uavhengig av tradisjonelle bindinger i det bestående kontrollsystem. Hvis ordningen legges til Lotteri- og stiftelsestilsynet vil registeret kunne administreres sammen med det eksisterende lotteriregisteret. Dette vil kunne gi bedre felles informasjon om den samlede aktiviteten i frivillige organisasjoner.

c) Vurdering
Tradisjonen i alle de skandinaviske land er at frivillige innsamlinger er mest mulig frivillig organisert. Dette taler for at en lovregulert registrering er frivillig og at de frivillige organisasjoner i størst mulig grad forvalter ordningen. Det er imidlertid vanskelig å se begrunnelsen for kun å lovfeste dagens frivillige registreringsvirksomhet i stiftelsen Innsamlingskontrollen. Enten må lovfestingen innebære en registreringsplikt for visse innsamlinger, ellers må poenget med lovfestingen være å sikre de seriøse innsamlingsaksjonene et offentlig kvalitetsstempel.

I vedlagt forslag er det derfor primært lagt opp til at registreringen fortsatt skal være frivillig, men at den lovfestede registreringen og kontrollen får et offentlig stempel ved at virksomheten foreslås lagt til Lotteri- og stiftelsestilsynet. Dette vil medvirke til at frivillig virksomhet registreres og synliggjøres på en mest mulig samordnet måte, gjennom et samordnet lotteriregister og innsamlingsregister. En frivillig offentlig registrering av innsamlinger vil gjøre at giveren kan bruke et registreringsmerke som et kvalitetsmerke også ved små og lokale innsamlinger. Alternativt kan det fastsettes en registreringsplikt for store innsamlinger, mens de små kan registrere seg frivillig, jf alternativ § 2 i vedlagt utkast til lovtekst. Departementet ber om merknader til begge alternativer.

4. Hovedelementene i det vedlagte forslaget

Lovforslaget i vedlagt utkast til høringsbrev er basert på følgende elementer:

• Frivillig registrering av innsamlingsaksjoner (Alternativt forslag om frivillig registrering for små og pliktig registrering for store.)
• Registrering og kontroll gis et offentlig stempel ved at virksomheten legges til Lotteri- og stiftelsestilsynet
• Registrerte innsamlingsaksjoner kan benytte et Innsamlingsmerke på personell og materiell som viser at innsamlingen er registrert
• Gebyr for registrering og regnskapsgjennomgang skal ligge på dagens nivå for frivillig registrering i Norge og Sverige
• Budsjett og regnskap for registrerte innsamlinger skal sendes inn og offentliggjøres.
• Minimumsandel til det oppgitte formål med innsamlingen skal være 75 %
• Registerfører kan i visse tilfeller nekte registrering, og skal ved dokumenterbar mistanke om straffbart forhold (bedrageri, utroskap eller underslag) anmelde forholdet til politiet. Lotterinemnda er klageinstans for Lotteri- og stiftelsestilsynets vedtak om å avslå registrering.

En nærmere omtale av de enkelte elementer i forslaget følger av de merknader som ligger vedlagt sammen med forslaget til lovtekst.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

Det legges opp til at registrerings- og kontrollordningen skal være selvfinansierende gjennom gebyrer som betales av de registrerte innsamlinger. Gebyrreglene i § 4 i lovforslaget er basert på dagens regler om avgift til Innsamlingskontrollen. I tillegg foreslås grensen for maksimum gebyr for store innsamlinger økt fra 50 000 kroner til 80 000 kroner, i samsvar med dagens regler i Sverige.

De årlige inntektene vil kunne variere. Faktorer som påvirker dette vil f.eks kunne være store katastrofer som genererer flere store innsamlinger og eventuelt bestemmelser om tvungen registrering av innsamlinger. Det er vanskelig å si hvor mye slike faktorer vil påvirke inntektene. I følge regnskapet til Innsamlingskontrollen for 2004, gir dagens gebyrnivå i underkant av 1 mill kroner i inntekter. Ved en videreføring av reglene for gebyr uten justeringer antas at inntektene på området blir tilsvarende.

Arbeidsoppgavene vil i tillegg til fortløpende registrering og kontroll bestå i aktivt informasjonsarbeid, samt utvikling og drift av register. I tillegg kommer utgifter til gebyrinnkrevingen. Totalt er det anslått at behovet for ressurser dersom arbeidet legges til Lotteri- og stiftelsestilsynet vil være minimum ett årsverk og årlige innkjøp på noen hundre tusen kroner til innkjøp av tjenester, herunder fakturering av gebyrer. Ut fra de gebyrinntektene som kan forventes vil det derfor være nødvendig med en streng prioritering av oppgaver. De oppgavene som vil måtte prioriteres ned er informasjon og kontroll, de andre oppgavene må gjennomføres fortløpende for at registreringsordningen skal fungere.

Ut fra tilbakemeldingen i høringsrunden vil det bli vurdert i hvilken grad det bør legges opp til bedre kontroll enn det som er tilfelle med dagens ordning. Dette vil i så fall øke ressursbehovet, og dermed gebyrnivået. Utgangspunktet er imidlertid at kostnadene bør holdes på et lavest mulig nivå for at registreringsordningen skal bli benyttet av flest mulig innsamlinger.

Ut over det ovennevnte anses forslaget ikke å ha administrative eller økonomiske konsekvenser. Det er ikke lagt opp til forskriftsreguleringer knyttet til ordningen. I stedet legges det opp til at Lotteri- og stiftelsestilsynet fastsetter de administrative rutiner for registrering og kontrollordningen. I den grad det i høringsrunden fremkommer konkrete behov som tilsier forskriftsregulering vil slik hjemmel kunne inntas i det endelige lovforslaget.

Med hilsen