Høringsbrev

Høringsinstanser

Høring – Forslag om lovforbud mot prispåslag ved videresalg av billetter til kultur- og idrettsarrangement

1. Bakgrunn

Stortinget fattet i 2004 følgende vedtak på bakgrunn av Dok. nr 8:124 (2002-2003)og Innst. S. nr. 98(2003-2004): ” Stortinget ber Regjeringen vurdere ulike tiltak mot svartebørshandel, herunder en vurdering av et lovforbud, og på egnet måte komme tilbake til Stortinget med en sak om dette.”. Regjeringen Bondevik II konkluderte i St.prp.nr. 65 (2004-2005) (RNB 2005) med at svartebørssalg av billetter ikke bør forbys. I Soria Moria-erklæringen heter det på side 62 at ” regjeringen vil fullføre arbeidet med å forby svartebørssalg av billetter til idretts- og kulturopplevelser”.

Billetter til etterspurte idretts- og kulturarrangement selges ofte flere ganger. De billetter som arrangører utsteder er normalt vanlige ihendehaverdokumenter, slik at det er de som besitter dokumentet som har adgang til arrangementet. Videresalg er dermed som utgangspunkt lovlig, også om prisen ved videresalg er høyere enn billettens pålydende. Videresalg skjer både i direkte tilknytning til arrangementet og etter forhåndsannonsering i aviser og på internett. Misnøyen med slikt svartebørssalg er bl.a. knyttet til internett-/avisannonsering hvor kjøperen ofte inngår kjøpsavtale uten å vite at det er snakk om videresalg, og uten å vite at kjøpsprisen er høyere enn billettens pålydende. Dersom billettkjøperen bevisst er ført bak lyset vil salget kunne være ulovlig, men i praksis kan det være vanskelig å vinne fram med klager i etterhånd. Dette skaper en følelse av å bli lurt. Videresalg gir også de med best økonomi best tilgang til de mest populære arrangementer. Omfanget av slik svartebørshandel synes å ha vært klart økende de siste år. Det samlede omfang av slikt videresalg er imidlertid ikke kartlagt. Departementet har på den bakgrunn utarbeidet et lovforslag som innebærer forbud mot videresalg med høyere pris enn billettes pålydende.

Departementet ber om merknader til høringsforslaget innen 11. oktober 2006. Også interesserte instanser som ikke er ført opp på høringslisten kan avgi høringsuttalelse. Uttalelser sendes per post til departementet eller elektronisk til postmottak@kkd.dep.no.

2. Alternativer til lovforbud

Visse tiltak mot svartebørssalg kan iverksettes av arrangørene uavhengig av et lovforbud. For eksempel kan billetter utstedes på navn, kombinert med navnekontroll ved inngangen eller stikkprøvekontroller. Det kan også unnlates å utstede adgangstegn, slik at all betaling må skje ved inngangen. Videre kan det registreres forhåndsbestillinger med ulike referansenummer, men slik at selve billettdokumentet utdeles rett før arrangementet starter. Adgangstegnet kan også lagres elektronisk i kundens bankkort eller liknende, slik at kunden må dra kortet gjennom en leser før han slipper inn. Som et annet tiltak kan arrangøren selv holde tilbake et visst antall billetter for salg ved arrangementstart. Dette kan kombineres ved at det settes begrensninger på antall billetter den enkelte får anledning til å kjøpe.

Arrangørene er kjent med at disse mulighetene foreligger, men alternativene vil ofte svekke arrangørenes økonomi, både ved at færre vil kjøpe billett tidlig i salgsfasen og ved at flere av metodene krever investeringer (elektronisk adgangstegn) eller et særskilt kontrollapparat (navnekontroll).

Departementet legger til grunn at mange av de ovennevnte tiltak vil bli gjennomført i større eller mindre grad over tid. Det kan nevnes at navnekontroll ble gjennomført under fotball-VM i Tyskland sommeren 2006. Det vises også til at elektronisk adgangstegn i økende grad er i bruk på en rekke steder i samfunnet. Det er imidlertid grunn til å anta at den økende tendens til organisert videresalg av billetter til overpris ikke vil bli stoppet i overskuelig framtid gjennom denne typen frivillige tiltak.

3. Utforming av et lovforbud

Et generelt totalforbud mot ethvert videreslag av billetter vil omfatte de tilfeller hvor billetter selges videre til pålydende fordi de ellers ikke vil bli benyttet. Dette vil være uheldig. Ved å begrense forbudet til det å kreve høyre pris enn billettens pålydende unngås dette problemet. Dermed rammes kun inntektsinteressen til de som driver organisert videresalg av billetter. På bakgrunn av Dok. nr 8:124 (2002-2003) ble det under forrige regjering nedsatt en arbeidsgruppe for å utrede spørsmålet. Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring i 2004. I høringsmerknadene den gang støttet de frivillige kultur- og idrettsorganisasjonene samt Forbrukerombudet og Forbrukerrådet et forslag om et straffesanksjonert forbud mot svartebørshandel. Justissektoren gikk primært inn for sivilrettslige tiltak, men støttet et forbud i markedsføringsloven mot å kreve høyere pris enn pålydende.

Et forbud mot svartebørssalg av billetter vil innebære at politiet kan stanse slik virksomhet, jf. politiloven § 7, hvoretter politiet blant annet kan ” gripe inn for … å avverge eller stanse lovbrudd.” Ulovlig videresalg som skjer på offentlig sted, for eksempel i forkant av selve arrangementet, vil dermed kunne stanses ved direkte inngripen. Forbrukerombudet vil dessuten kunne stoppe markedsføring av billetter til pris over pålydende, og vil kunne spre kunnskap om forbudet gjennom generell informasjon og behandling av enkeltsaker. Departementet antar at disse mekanismene vil kunne gi mye av den ønskede effekten. Det foreslås derfor ikke inntatt regler om straff ved brudd på forbudet. Siktemålet er at forbudet mot prispåslag blir gjort kjent blant forbrukerne i så stor grad at grunnlaget for organisert annenhåndsalg av billetter faller bort.

Siden forbudet ikke skal sanksjoneres med straff, er det ikke ansett aktuelt å ta det inn i straffeloven. Behovet for å ta i bruk straff, som er samfunnets strengeste reaksjon, vil bli vurdert på nytt etter at reglene har virket en stund. Forbudet foreslås fremmet som egen lov, etter mønster av den tilsvarende danske loven fra 1919. Med en slik ordning blir forbudet en selvstendig og tydelig norm. I Danmark krever forbudet liten grad av faktisk håndheving. Dette taler for en ordning med en egen lov og håndhevelse gjennom politiloven og markedsføringsloven som er beskrevet ovenfor. Det foreslås imidlertid at loven inneholder en bestemmelse om at kjøperen kan kreve refundert av selgeren det beløpet som eventuelt er betalt ut over pålydende.

I utgangspunktet antas det ikke at gjennomføring av loven vil kreve ytterligere regler fastsatt i forskrift. Dersom de berørte aktører anser at det foreligger et behov for hjemmel til å fastsette nærmere forskriftsbestemmelser, for eksempel i forhold til hvilke arrangement som skal anses omfattet av loven, anmodes det om at synspunkter på dette tas med i tilbakemelding til departementet.

4. Forholdet til EU-rett og EØS-avtalen

a) Forholdet til den frie flyt av varer og tjenester innenfor EØS-området

Departementet legger til grunn at omsetning av adgangsbilletter til idretts- og kulturarrangement må anses som en tjeneste, og at slike tjenester i utgangspunktet omfattes av forbudet mot restriksjoner i adgangen til å yte tjenester i EØS-området, jf artikkel 36 og 37 i EØS-avtalen. Det anses ikke å være grunn til å skille mellom sportsaktiviteter og andre former for underholdning i denne sammenheng.

Det blir dermed et spørsmål om et forbud mot prispåslag ved videreslag av billetter må anses som en restriksjon i adgangen til å yte tjenester. Et slikt forbud vil ikke være diskriminerende i forholdet mellom norske og utenlandske aktører. Både utenlandske og norske aktører vil fortsatt kunne inngå avtaler med arrangører av idretts- og kulturarrangement om førstehåndssalg av billetter. På samme måte vil et prispåslag ved videresalg av billetter være forbudt for både norske og utenlandske aktører, og dette vil dermed i praksis være avskåret som en selvstendig næringsvei. Det vil imidlertid ikke foreligge en diskriminerende restriksjon.

På den annen side vil et forbud som foreslått begrense markedet for billettsalgstjenester i Norge, ved at det i praksis blir ulovlig å drive næringsmessig videresalg av sports- og kulturbilletter. Det er ikke kartlagt om utenlandske aktører driver slik næringsmessig videresalg i Norge i dag, og dermed vil bli direkte berørt av et forbud. Det er likevel klart at et forbud mot prispåslag ved videresalg av billetter vil påvirke utenlandske aktørers adgang til det norske markedet. På denne bakgrunn antas at forbudet mot prispåslag ved videresalg av billetter utgjør en restriksjon i adgangen til å yte tjenester, jf EØS-avtalen artikkel 36.

Et forbud mot prispåslag er ikke begrunnet ut fra hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen, jf EØS-avtalen artikkel 33. EF-domstolen har imidlertid anerkjent at hensynet til forbrukervern og hensynet til kulturlivet kan begrunne unntak fra restriksjonsforbudet. Forbudet mot prispåslag av billetter skal sikre at idretts- og kulturarrangement blir tilgjengelig for alle til en overkommelig pris.

Samtidig sikrer forbudet at det er arrangøren av arrangementene som sitter igjen med mest mulig av overskuddet fra den reelle omsetningen av billetter. Dette vil stimulere til et størst mulig tilbud av slike idretts- og kulturbegivenheter.

For at en restriksjon skal anses lovlig i henhold til artikkel 33 eller EF-domstolens praksis, må restriksjonen også anses som et egnet og forholdsmessig virkemiddel for å oppnå de ønskede mål. Begrensning i det kommersielle videresalg av billetter vil som nevnt over kunne oppnås for eksempel ved at billetter utstedes på navn eller gjennom andre elektroniske virkemidler. Dette vil imidlertid være ressurskrevende tiltak for arrangøren og kan dermed bidra til å begrense antall arrangementer som avholdes. Forbudet mot videresalg er i seg selv et begrenset tiltak som kun legger restriksjoner på deler av billettsalget, nemlig det økonomisk motivert videreslag. Tiltaket antas å ha svært begrenset effekt på grenseoverskridende handel med tjenester i EØS-området, fordi videresalget av billetter i dag stort sett synes å skje gjennom virksomheter i Norge. På den annen side er målet om å sikre forbrukerne og kulturlivet mot økonomisk utsuging et tiltak som berører hele befolkningen og som vil kunne ha en økende betydning i en tid med økende etterspørsel etter kultur- og idrettsarrangementer. Forbudet antas derfor å oppfylle både egnethets- og proporsjonalitetskravet.

b) Særlig om forholdet til direktivet om urimelig handelspraksis.

Den interdepartementale arbeidsgruppen som vurderte problemstillingene rundt svartebørssalg i 2004, vurderte også forholdet til daværende forslag til direktiv om urimelig handelspraksis. Direktivet er siden vedtatt som Direktiv 2005/29 av 11. mai 2005 om urimelig handelspraksis fra næringsdrivende overfor forbrukere i det indre marked. Direktivet er EØS-relevant, men ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Direktivets sentrale formål er å innføre et forbud mot ”urimelig handelspraksis” (unfair commercial practices) som skader forbrukernes økonomiske interesser. Direktivet bygger på totalharmonisering, hvilket betyr at man innenfor direktivets virkeområde ikke kan ha strengere regler enn direktivet fastsetter.

Direktivet regulerer urimelige handlinger/unnlatelser i forbindelse med salg av produkter til forbrukere, typisk urimelig markedsføring. Forbud som ivaretar andre hensyn enn forbrukerhensyn, i dette tilfelle kulturhensyn, blir ikke berørt av direktivet. Departementet kan heller ikke se at et forbud mot en type salg, hvor det i og for seg ikke benyttes urimelige/villedende/aggressive metoder, vil omfattes av direktivets virkeområde. Departementet legger dermed til grunn at direktivet ikke er til hinder for å innføre et forbud mot ”svartebørssalg” av billetter.

5. Økonomiske/administrative konsekvenser
Forbrukerombudet vil få noe økt arbeidsmengde, avhengig av hvordan organet vil prioritere å håndheve forbud mot å markedsføre billetter til pris over pålydende. Det antas likevel at forslaget ikke har vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Annenhåndsalg av billetter som næringsvei vil bli ulovlig som følge av loven. Det er usikkert hvor mange aktører som i dag driver slik næringsvirksomhet. Det er dermed vanskelig å anslå hvilken næringsomsetning som må forutsettes å bortfalle som følge av loven. Det anses uansett som klart at det i et samlet samfunnsmessig perspektiv vil være positivt at en bredest mulig del av befolkningen får tilgang til de mest populære kultur- og idrettsarrangementer, gjennom bortfall av det økonomiske motiverte annenhåndsalget av billetter. Forbudet vil også bidra til at størst mulig del av de reelle billettomsetningen går tilbake til arrangøren.

6. Merknader til bestemmelsene

Til § 1

Det legges til grunn at det i praksis vil være klart hva som omfattes av ”billetter til kultur- og idrettsarrangement”. Kjerneområdet vil være konserter, teater, festivaler, filmfremvisning og alle typer idrettsarrangementer. Det er ikke kjent at andre typer billetter er gjenstand for svartebørsomsetning i særlig grad. Det anses derfor ikke nødvendig at loven omfatter billetter til reiser med fly og tog eller lignende. Departementet antar videre at forbudet bør anses begrenset til videresalg av billetter til kultur- og idrettsarrangement i Norge.

I forhold til såkalte pakkerreiser hvor billetter til kultur- og idrettsarrangementer i Norge inngår i en samlet pakkepris, antar departementet at forbudet mot videreslag bør anvendes på tilsvarende måte. Det vil si at de billetter som inngår i pakken ikke kan øke pakkeprisen ut over billettenes pålydende, og eventuell billettavgift.

Enhver pris som overstiger billettens pålydende må anses som ulovlig overpris. Unntak gjelder for betalt billettavgift som framgår av billetten. Det forutsettes at den billettavgift om tas med i videresalgsprisen bygger på avtale med arrangøren av arrangementet og ikke er fritt fastsatt (og påført billetten) av den som står for videresalget.

Dersom billetten ikke er påført billettpris fra arrangøren må lovlig pris ved videresalg ikke overstige første utsalgspris (dvs. arrangørens billettpris). Informasjon om (og dokumentasjon av) utsalgsprisen bør innhentes fra arrangøren av arrangementet, dersom det er tvil om utsalgsprisen.

Offentlig håndheving av forbudet vil i første rekke skje gjennom påtale og stans av ulovlig salg som politiet påviser i forbindelse med sin ordenstjeneste, og ved at enkelttilfeller og ulovlig reklame for salg med overpris bekjentgjøres offentlig av Forbrukerombudet. Det er ikke lagt opp til stor bruk av offentlige ressurser for å håndheve forbudet. En mest mulig effektiv etterlevelse av forbudet vil uansett forutsette at den enkelte forbruker er kjent med forbudet og selv sier nei til eventuelle billettilbud med ulovlig overpris.

Til § 2

Bestemmelsen har først og fremst betydning ved organisert videresalg hvor det betalte beløp kan dokumenteres, f.eks salg til overpris via internett hvor betalt pris framgår av f.eks epostutskrift eller bankoverføring. Et tilbakebetalingskrav må fremsettes direkte ovenfor billettselgeren eller med bistand av forbrukermyndighetene. De summer som er involvert i saker av denne type vil normalt ikke gi grunnlag for anvendelse av det offentlige rettsapparatet. Dersom erfaringene med loven viser at det organisert videresalg av billetter til overpris ikke avvikles som følge av lovforbudet, bør imidlertid spørsmålet om sanksjoner og bedre sikring av kjøperens tilbakebetalingskrav vurderes på ny.

Med hilsen