Høringsbrev

Høringsinstanser

Høring - Forslag til endringer av regelverket for gevinstautomater

1. Innledning

Kultur- og kirkedepartementet fremmer med dette forslag til endringer i lov 24. februar 1995 nr 11 om lotterier (lotteriloven), i forskrift 22. september 2000 nr 960 om oppstillingstillatelser for gevinstautomater og underholdningsautomater (oppstillingsforskriften) og i forskrift 21. desember 2000 nr 1366 om lotteritilsynet og lotteriregisteret med mer. Hovedpunktene i forslagene er følgende:

• påbudt stenging av gevinstautomater mellom kl. 24.00 og kl. 07.00
• påbudt informasjonsmerking av gevinstautomater
• påbud om avslått lyd på gevinstautomater
• innføring av en sektoravgift til tiltak mot pengespillproblemer
• endring av overskuddsfordelingen for automatinntekter.

De foreslåtte tiltakene skal forebygge og redusere de pengespillproblemene dagens automatregime bidrar til. Tiltakene ønskes gjennomført så snart som mulig i inneværende år.

Høringsfristen er 10. oktober 2006. Eventuelle høringsinnspill kan sendes per post til departementet eller elektronisk til postmottak@kkd.dep.no. Innkomne høringsuttalelser vil bli lagt ut på departementets hjemmeside.

2. Bakgrunn

Stortinget vedtok i 2003 den såkalte automatreformen, om at eksisterende gevinstautomater skulle fjernes fra markedet. De skulle erstattes av et halvert antall automater drevet av Norsk Tipping, utplassert på bedre kontrollerte oppstillingsplasser, ha en langt lavere omsetning og med mulighet for en mer direkte og effektiv kontroll med spillavvikling og spillutvikling. Automatentreprenørene saksøkte staten med påstand om at denne nye reguleringen var i strid med EØS-avtalen. I Borgarting lagmannsretts dom av 26. august 2005 fikk staten medhold i at automatreformen er i samsvar med våre EØS-rettslige forpliktelser. Høyesterett skulle ha behandlet en anke på lagmannsrettens dom i januar i år. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, kunngjorde imidlertid i november 2005 at de ville ta ut et traktatbruddssøksmål for EFTA-domstolen mot Norge, fordi overvåkingsorganet mener automatreformen er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Høyesterett valgte etter dette å utsette sin behandling av anken til etter at EFTA-domstolens avgjørelse foreligger. EFTA-domstolsbehandlingen er ennå ikke berammet, men departementet forventer at en dom fra EFTA-domstolen kan foreligge i første halvdel av 2007.

De rettslige tvistene om automatreformen forhindrer at staten kan iverksette de tiltakene Stortinget vedtok i 2003. De pengespillproblemene dagens gevinstautomater bidrar til må likevel forebygges og reduseres. Departementet ønsker derfor å innføre tiltak i gevinstautomatmarkedet som kan iverksettes relativt raskt og som kan ha en slik forebyggende og reduserende effekt på pengespillproblemer.

3. Dagens gevinstautomatregulering

Gevinstautomater reguleres fortrinnsvis av lotteriloven, oppstillingsforskriften, forskrift 21. desember 2000 nr 1366 om lotteritilsynet og lotteriregisteret med mer og forskrift 18. mai 2004 nr 774 om typegodkjenning av gevinstautomater (typegodkjenningsforskriften).

Drift av gevinstautomater krever ulike typer tillatelser. Tillatelse til å avholde lotteri gjennom bruk av gevinstautomater kan kun gis til organisasjoner eller foreninger som ivaretar humanitære eller samfunnsnyttige formål og som er godkjent for denne typen lotteri av Lotteri- og stiftelsestilsynet, jf lotteriloven §§ 6 og 10. Videre må organisasjonen eller foreningen ha oppstillingstillatelse fra politiet for den enkelte automatoppstilling, jf § 10. Organisasjoner og foreninger som ikke ønsker å drive automatene sine selv, kan kun overlate driften til entreprenører som er autorisert, jf lotteriloven § 4c første ledd første punktum. I tillegg må innehaveren av lokalet der gevinstautomaten står oppstilt være autorisert, jf § 4c første ledd andre punktum. Kun personer over 18 år kan spille på gevinstautomater, jf § 8a.

Lotteri- og stiftelsestilsynet og politiet har adgang til å sette vilkår for de ulike tillatelsene. For gevinstautomater skal det settes vilkår om at minst 40 prosent av overskuddet fra automaten går til organisasjonen eller foreningen som er godkjent for gevinstautomatlotteriet. Maksimalt 40 prosent av overskuddet kan tilfalle entreprenøren og maksimalt 20 prosent lokalinnehaveren, jf oppstillingsforskriften § 3. Automateieren eller entreprenøren må betale et gebyr til Lotteri- og stiftelsestilsynet for hvert påbegynt år automaten står oppstilt, jf lotteriregisterforskriften § 4-3. Gebyret går til dekning av Lotteri- og stiftelsestilsynets tilsynsvirksomhet på lotteriområdet. Virkemåten for gevinstautomatene er regulert i typegodkjenningsforskriften. Lotteri- og stiftelsestilsynet fører register over alle typer lotteritillatelser knyttet til gevinstautomatdrift, og fører i samarbeid med politiet tilsyn med at automatene drives i samsvar med regelverket. Lotteriregisteret er tilgjengelig på tilsynets hjemmeside: http://www.lotteritilsynet.no/eway/default.aspx?pid=224&trg=MainPaige_4450&MainPaige_4450=5433:0:8,1112.

4. Forslag til endringer av dagens automatregulering

4.1 Nattestenging av gevinstautomater

Et sentralt tiltak for å hindre pengespillproblemer er å begrense tilgjengeligheten av pengespill. Departementet ønsker derfor å innskrenke bruken av gevinstautomatene. Et forbud mot bruk av sedler på automater er allerede vedtatt og trådte i kraft 1. juli i år. Departementet foreslår i dette høringsnotatet å forby at gevinstautomater kan brukes mellom kl. 2400 og kl 0700. Et slikt tiltak vil begrense tilgjengeligheten til automatene i døgnåpne lokaler. Omlag 2 500 automater står oppstilt i slike lokaler i dag. Innspill departementet har mottatt fra spilleavhengige og deres pårørende vitner også om at personer med pengespillproblemer spiller på tider av døgnet da man har liten sjanse for å treffe familiemedlemmer og andre kjente. Departementet mener derfor nattestenging av automater vil være et målrettet tiltak for å begrense risikoen for problemspilling, fordi tiltaket avskjærer muligheten for å spille på automater i de deler av døgnet da den sosiale kontrollen med spillingen er minst. Pålegget om nattestenging foreslås inntatt i oppstillingsforskriften og ønskes iverksatt så snart som mulig etter at forskriftsendringen er vedtatt. Kravet om nattestenging vil være et nytt, generelt, forskriftsfastsatt pålegg som vil gjelde for alle som har oppstilte gevinstautomater. Aktører som driver en virksomhet etter tillatelse må normalt avfinne seg med nye restriksjoner som iverksettes for virksomheten i lov eller forskrift. Det nye kravet om nattestenging vil ikke innebære en omgjøring av individuelle tillatelser, og de berørte kan derfor ikke påberope seg et vern mot denne endringen etter forvaltningslovens (fvl) omgjøringsbestemmelse i § 35.

Organisasjonen/foreningen som har tillatelse til gevinstautomatene, og eventuelle entreprenører og lokalinnehavere som driver automatene på deres vegne, kan bli holdt ansvarlige for eventuelle brudd på påbudet om nattestenging.

Departementet ønsker per i dag ikke å endre den fordelingsstrukturen som nå foreligger for utplasserte gevinstautomater ved å regelfeste nye oppstillingsforbud som kan få virkning for allerede oppstilte automater. Det vil heller ikke bli gitt oppstillingstillatelser til flere automater enn de som står oppstilt i dag. Organisasjonene og foreningene med automatgodkjenning står imidlertid fritt til selv å stenge og fjerne gevinstautomater de har oppstilt.

4.2 Informasjonsmerking av gevinstautomater

Det er påbudt å ha tillatelsen for den enkelte automat godt synlig på eller i nærheten av automaten, jf oppstillingsforskriften § 2 og typegodkjenningsforskriften § 3. Automaten skal også være utstyrt med informasjon på norsk om hvordan den virker (bruksanvisning).

Mange gevinstautomater har i dag også et merke med opplysninger om kontakttelefonen for spilleavhengige (Hjelpelinjen). Disse merkene har automateierne frivillig satt på automatene etter utsendelse og oppfordring fra Lotteri- og stiftelsestilsynet.

Departementet ønsker at den enkelte spiller skal bli gjort bedre oppmerksom på faresignaler for mulige pengespillproblemer og om sannsynlighet for gevinst gjennom informasjon på eller i nærheten av gevinstautomatene. Det skal også være påbudt å gi informasjon om Hjelpelinjen. Aldersgrensen på 18 år skal også gjøres synlig på automaten. Det nærmere innholdet i informasjonen vil bli utarbeidet av Lotteri- og stiftelsestilsynet og informasjonsmerkingskravet ønskes iverksatt så snart som mulig etter at forskriftsendringen er vedtatt. Også påbudet om informasjonsmerking av gevinstautomatene vil være et nytt, generelt, forskriftsfastsatt pålegg, og ikke en omgjøring av individuelle tillatelser, jf redegjørelsen om denne forskjellen under pkt. 4.1. Det vil være lotteriorganisasjonen/-foreningen som har tillatelse til den enkelte automat som vil være ansvarlig for at den påbudte informasjonen finnes på eller i nærheten av automaten.

4.3 Avslått eller redusert lyd på automater

Ingen gevinstautomater kan gi fra seg lyd over 60 dB, jf typegodkjenningsforskriften § 3. Bruken av lyd på automater er en måte å vekke oppmerksomheten til potensielle spillere på, og skal også gjøre selve spillseansen mer attraktiv. Automatlyden er særlig uheldig for personer som har eller har hatt spilleproblemer og som prøver å unngå automater. Så lenge automatene står oppstilt i allment tilgjengelige lokaler, som bensinstasjoner, kjøpesentre og lignende, er det derfor ønskelig å redusere de oppmerksomhetsskapende egenskapene ved automatene. De fleste automatene som står oppstilt i dag gir muligheten til å slå helt av eller redusere lyden, uten at dette virker inn på programvaren til automaten eller automatens virkemåte for øvrig. Dette tiltaket kan derfor iverksettes relativt raskt. Departementet foreslår på denne bakgrunn et påbud i oppstillingsforskriften § 3 om at lyden på oppstilte gevinstautomater skal være avslått eller redusert så mye den enkelte automat gir muligheten for. Kravet om avslått eller redusert lyd for automater ønskes iverksatt så snart som mulig etter at forskriftsendringen er vedtatt. Kravet vil være et nytt, generelt, forskriftsfastsatt pålegg, og ikke en omgjøring av individuelle tillatelser, jf redegjørelsen om denne forskjellen under pkt. 4.1.

4.4 Innføring av sektoravgift for gevinstautomater

I handlingsplanen mot pengespillproblemer fra april 2005 er det vedtatt en rekke tiltak som skal forebygge og redusere pengespillproblemene i befolkningen. Planen tar sikte på å styrke forskning, informasjon, forebygging og behandling i forhold til spilleavhengighet. Regjeringen avsetter hvert år inntil 0,5 prosent av Norsk Tippings overskudd til disse tiltakene. I år utgjør dette 12 mill. kr. Midlene går blant annet til å utvikle kurs og informasjon til yrkesgrupper i skole-, arbeids-, sosial- og helsesektorene som i en tidlig fase kommer i kontakt med problemspillere. Sosialsektoren skal også bli bedre i stand til å gi økonomiske råd til personer med spillegjeldproblemer. Behandlingstilbudet for personer med pengespillproblemer skal også styrkes gjennom kompetansehevende tiltak for behandlingspersonell. Videre går midlene til de støttetilbud som er lettest tilgjengelig, nemlig frivillige støttegrupper og kontakttelefonen for spilleavhengige (Hjelpelinjen). I mai i år iverksatte Lotteri- og stiftelsestilsynet en treårig holdningskampanje for å forebygge pengespillproblemer som et ledd i iverksettingen av handlingsplanen.

Departementet foreslår at ikke bare overskuddet fra Norsk Tipping, men også gevinstautomatbransjens inntekter, skal bidra til å realisere disse tiltakene. Tall fra Hjelpelinjen for spilleavhengige tyder på at hele 80 % av dem som tar kontakt oppgir automatspill som sitt hovedproblem. Det er derfor naturlig å vurdere en løsning der inntekter fra automatene også bidrar til å finansiere forebyggende og behandlende tiltak, siden denne formen for spill forårsaker mest spilleproblemer.

Tiltaket foreslås gjennomført ved en sektoravgift på alle gevinstautomater. Avgiften vil komme i tillegg til oppstillingsgebyret etter lotteriregisterforskriften § 4-3. Departementet foreslår at avgiften settes til kr 1 000,- per gevinstautomat og kreves inn første gang i inneværende år. Sektoravgiften vil gi et årlig tilskudd til tiltak mot pengespillproblemer på i overkant av 15 mill. kr. Lovhjemmel og forskriftsbestemmelser for innkreving av slik avgift foreslås inntatt i lotteriloven og forskrift, med sikte på vedtakelse høsten 2006 og iverksettelse med virkning for inneværende år. Forslaget vil også få virkning for 2007 dersom dagens automatdrift videreføres inn i 2007.

4.5 Endring av fordelingen av automatoverskudd

I oppstillingsforskriften § 3 er det fastsatt en minstefordeling av automatoverskuddet mellom lotteriorganisasjonen/-foreningen, entreprenøren og lokalinnehaveren. De siste årene har aktørene involvert i automatmarkedet hatt en formidabel inntektsøkning på grunn av den økende omsetningen på automatene. I 2001 var bruttoomsetningen på automater i underkant av 9 mrd. kr. I 2003 var bruttoomsetningen økt til nærmere 23 mrd. kr. Bare fra 2004 til 2005 estimerer Lotteri- og stiftelsestilsynet en økning i bruttoomsetningen på over en milliard kroner, fra 26 034 000 kr til 27 100 000 kr. Nettoomsetningen (bruttoomsetning fratrukket gevinstutbetalinger) økte etter estimatene med i underkant av 300 mill kr, fra 4 961 000 kr i 2004 til 5 200 000 kr i 2005.

Gevinstautomater og andre lotterier skal gi inntekter til ideelle humanitære og samfunnsnyttige formål, jf lotteriloven § 1a. En av grunnene til dette er at privatøkonomiske profittinteresser ikke skal være en avgjørende drivkraft bak pengespillpolitikken. Departementet foreslår at den obligatoriske minsteandelen av automatoverskuddet til lotteriorganisasjonene/-foreningene heves til 60 prosent. En viktig grunn for denne omfordelingen er å gi organisasjonene og foreningene et incentiv til å redusere omsetningen på automatene, ved at de samme inntektene som før kan oppebæres med en langt lavere automatomsetning. Omfordelingen vil også sikre at fordelingen av inntekter fra automatene er bedre i samsvar med lotterilovens begrunnelse, ved at en større andel av inntektene kommer lotteriformålene til gode. Entreprenørens overskuddsandel vil senkes til maksimum 25 prosent og lokalinnehaverens andel til maksimum 15 prosent.

En rekke oppstillingstillatelser er gitt på vilkår av at formålene får den forskriftsfastsatte minimumsandelen av automatoverskuddet, nemlig 40 prosent. Tillatelsene gjelder til 31. desember 2006. Å endre konkrete, fastsatte vilkår i individuelle tillatelser vil være en omgjøring etter forvaltningsloven (fvl) § 35. Å endre vilkårene om overskuddsfordelingen i tråd med forslaget i gitte tillatelser vil være til skade for noen som vedtaket/tillatelsen direkte tilgodeser (entreprenører, lokalinnehavere). Departementet finner ikke at det er rettslig grunnlag for å omgjøre vilkårene i eksisterende tillatelser på dette punktet, heller ikke etter alminnelige forvaltningsrettslige regler, jf fvl § 35 femte ledd. Alle tillatelser som gis etter at forskriften har trådt i kraft vil imidlertid inneholde krav om den nye inntektsfordelingen. Den nye inntektsfordelingen vil også bli gjort gjeldende i eventuelle vedtak om forlengelse av allerede gitte tillatelser.

Automatreformen vil innebære at formålenes inntekter fra automater blir sterkt redusert. En av hensiktene med reformen er også at omsetningen på automater skal reduseres betydelig og på en mer effektiv måte enn den foreslåtte omfordelingen. Formålene som i dag nyter godt av automatinntekter skal ved automatreformen få kompensert noe av automatinntektsbortfallet gjennom å få en andel av Norsk Tippings overskudd ved en annen inndeling av den såkalte ”tippenøkkelen”.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

Forslaget om nattestenging av gevinstautomater vil innebære at automateiere og andre som er ansvarlige for driften av automatene må innføre rutiner som sikrer at automatene er ute av drift i deler av døgnet. Nattestenging og redusert lyd vil også medføre redusert automatomsetning og dermed reduserte inntekter for aktørene som har inntekter fra automatene. Informasjonsmerkingen av automater vil gi aktørene økte utgifter til utforming og utplassering av informasjonsmateriellet. Sektoravgiften vil også påføre automateierne økte utgifter. Omfordelingen av automatoverskudd vil innebære reduserte inntekter for automatentreprenører og lokalinnehavere. Hensikten med forslaget om omfordeling av automatoverskuddet er å gi lotteriorganisasjonene/-foreningene de samme inntektene ved lavere omsetning, og man forventer derfor ikke en inntektsøkning for disse organisasjonene/foreningene av forslaget.

For det offentlige vil påbudet om nattestenging, informasjonsmerking, redusert lyd og sektoravgiften gi nye tilsyns- og innkrevingsoppgaver for Lotteri- og stiftelsestilsynet. Det legges til grunn at disse oppgavene kan løses innenfor dagens bemanningssituasjon. Det offentlige og private vil få økte øremerkede inntekter til arbeidet med å forebygge og redusere pengespillproblemer.

6. Forslag til regelendringer

I

I lov 24. februar 1995 nr 11 om lotterier (lotteriloven) foreslås følgende endringer:

§ 3 annet ledd skal lyde:

Departementet kan ved forskrift bestemme at det skal betales årsavgift for oppstilling av gevinst- og underholdningsautomater og at det skal betales særskilt avgift for hvert lotteriarrangement. Departementet kan bestemme at kontrollmyndighetens utgifter ved behandling av søknader, godkjennelse, autorisasjon, registrering, trekning og kontroll av spilleinnretninger samt regnskapskontroll skal dekkes av lotteriarrangør eller annen rekvirent ved særskilt fastsatt gebyr. Departementet kan ved forskrift bestemme at det skal betales en årlig sektoravgift for gevinstautomater til dekning av utgifter til tiltak mot pengespillproblemer.

II

I forskrift 22. september 2000 nr 960 om oppstillingstillatelser for gevinstautomater og underholdningsautomater (oppstillingsforskriften) foreslås følgende endringer:

§ 3 første og andre ledd skal lyde:

Tillatelse til å stille opp utbetalingsautomater kan bare gis til organisasjoner eller foreninger som er godkjent av Lotteritilsynet etter lotteriloven § 10. Ved oppstilling av en typegodkjent automat gjelder følgende begrensninger:

a)Det er ikke tillatt å bruke sedler ved spill på utbetalingsautomater. Utbetalingsautomater kan ikke stå oppstilt i lokaler hvor det også finnes vekslingsautomater som veksler fra seddel til mynt. Seddelinntak som er montert på automaten skal være satt ut av funksjon ved permanent innvendig eller utvendig fysisk sperre.

b) Utbetalingsautomater skal være utkoblet mellom kl. 2400 og kl. 0700.

c) Utbetalingsautomater skal gi fra seg minst mulig lyd.

d) Informasjon om mulige konsekvenser av pengespill, gevinstsjanser, aldersgrense og annen viktig informasjon for bruk av automaten, skal finnes lett tilgjengelig på utbetalingsautomater. Lotteri- og stiftelsestilsynet utarbeider slik informasjon og fastsetter nærmere bestemmelse om når og hvordan informasjonen skal være montert på automaten.

Tillatelsen gis på vilkår av at minimum 60 % av overskuddet fra automaten skal tilfalle organisasjonen eller foreningen, maksimum 15 % skal tilfalle lokalinnehaveren og maksimum 25 % skal tilfalle entreprenøren. Med overskuddet fra automaten menes omsetningen etter fradrag for utbetalte gevinster (« cash-box-beregning » ).

III

I forskrift 21. desember 2000 nr 1366 om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. gjøres følgende endring:

§ 4-3 skal lyde:

§ 4-3.Gebyr for gevinstautomater og underholdningsautomater

For oppstilling av underholdningsautomat betaler entreprenøren eller automateieren et gebyr på kr 1.500,- for hvert påbegynt år automaten er oppstilt.

For oppstilling av gevinstautomat betaler entreprenøren eller automateieren et gebyr på kr 2.550,- for hvert påbegynt år automaten er oppstilt.

For oppstilling av gevinstautomat betaler entreprenøren eller automateieren en årlig sektoravgift på kr 1000,- for hvert påbegynte år til dekning av utgifter til tiltak mot pengespillproblemer.

For gebyr som betales etter annet ledd skal entreprenør eller automateier avregne kr 850,- av gebyret fra lokalinnehaverens andel av overskuddet fra automaten.

Dersom gebyr ikke er betalt innen tre måneder etter at automaten er oppstilt, faller oppstillingstillatelsen bort uten vedtak eller varsel.

Med hilsen