Høringsnotat

Departementet sender med dette på høring forslag til endringer i opplæringsloven § 2-8 og friskoleloven 3-5. Bestemmelsene regulerer rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring for elever fra språklige minoriteter henholdsvis i den offentlige grunnskolen og i grunnskoler etter friskoleloven.

Utdannings- og forskningsdepartementet viser til strategiplanen Likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2004-2009 som ble lansert 17. desember 2003. Her blir det - som et tiltak for opplæring av minoritetsspråklige med sikte på å bedre språkopplæringen i skolen - varslet at opplæringsloven § 2-8 og friskoleloven § 3-5 vil bli foreslått endret. Bakgrunnen er både et ønske om å få en bedre språkopplæring i skolen, og få en mer fleksibel særskilt språkopplæring. Strategiplanen sendes skoler, skoleeiere m.fl. rett over nyttår. Strategiplanen kan også lastes ned fra nettet på

http://odin.dep.no/ufd/norsk/publ/handlingsplaner/

Gjeldende rett

Opplæringsloven § 2-8 – Opplæring for elever med annet morsmål enn norsk og samisk

Kommunenes plikt til å gi særskilt språkopplæring for elever i grunnskolen fra språklige minoriteter ble tidligere regulert i § 24-1 i forskrift til opplæringsloven. I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Om lov om frittstående skolar (friskolelova) ble det foreslått at forskriften § 24-1 skulle tas inn i opplæringsloven. Dette hadde sammenheng med at i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) ble det foreslått en tilsvarende bestemmelse for elever ved grunnskoler som var godkjent etter friskoleloven, jf. friskoleloven § 3-5 Særleg opplæring for elevar frå språklege minoritetar. Lovendringene i trådte i kraft fra 1. oktober 2003.

Opplæringsloven § 2-8 - som er en ren videreføring av tidligere § 24-1 i forskrift til opplæringsloven - lyder:

§ 2-8 Opplæring for elevar med anna morsmål enn norsk og samisk

Kommunen skal gi elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen.

Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved.

Når opplæringa ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale ved nokon skole i kommunen, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.

Etter denne bestemmelsen har kommunene plikt til å gi elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk nødvendig morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Elever som fyller disse vilkårene, har rett til alle tre typer opplæring under forutsetning av at det er egnet undervisningspersonale i kommunen. Kommunen må derfor tilby alle tre typer opplæring som nevnt i bestemmelsen. Når det ikke finnes egnet undervisningspersonale, skal kommunen så langt som mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset elevenes forutsetninger.

Målsettingen med bestemmelsen er å lære eleven å benytte norsk som redskapsspråk så raskt som mulig. Når eleven har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen, opphører også rettighetene etter bestemmelsen.

Morsmålsopplæringen kommer i tillegg til den vanlige undervisningen og kan legges til en annen skole enn den skolen eleven til vanlig går på. Tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring skal tilbys ved den skolen eleven til vanlig går. Elevene har ikke plikt til å motta særskilt opplæring etter opplæringsloven § 2-8.

Forskning viser at morsmålundervisningen og muligheten til å ha norsk som andrespråk fungerer ulikt for ulike grupper elever. En del elever har norsk som andrespråk gjennom hele utdanningsløpet. Departementet mener dette er uheldig da norsk som andrespråk skal være et midlertidig tilbud elevene har frem til de kan følge den vanlige opplæringen på norsk.

Når kommunen tar stilling til en elevs rettigheter etter opplæringsloven § 2-8, er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. For å avgjøre om en elev har rett til særskilt språkopplæring etter § 2-8, må det avklares om eleven har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Det er ikke fastsatt kriterier i opplæringsloven § 2-8 om hva som er "tilstrekkelige kunnskaper i norsk". Det må derfor foretas en skjønnsmessig vurdering av om eleven har slike kunnskaper. Bestemmelsen krever ikke sakkyndig vurdering, men skolen må foreta en kartlegging av elevens språklige ferdigheter i norsk, og en vurdering av hva slags språkopplæring som vil være det beste for denne eleven for å kunne oppnå de beste norskferdighetene.

Friskoleloven § 3-5 – Særlig opplæring for elevar fra språklige minoriteter

Elever ved grunnskoler som er godkjent etter friskoleloven har, på samme vilkår som etter opplæringsloven § 2-8, tilsvarende rett til nødvendig morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring, jf. friskoleloven § 3-5.

Bestemmelsen trådte i kraft 1. oktober 2003, og lyder:

Elevar ved grunnskolar godkjende etter denne lova som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, har rett til nødvendig morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring og særskild norskopplæring til dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Heimkommunen til eleven gjer vedtak og dekkjer utgiftene til slik opplæring. Departementet er klageinstans.

Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved.

Når opplæringa ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal skolen og kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.

Bakgrunn for forslaget om lovendringer

Om lag 6,1 prosent av elevene i grunnskolen, dvs. ca. 38 000 elever, mottok i skoleåret 2003/2004 særskilt norskopplæring. Om lag 20 000 mottok morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring. I følge tall fra SSB ser det ut til å være en tendens til at færre elever mottar morsmålsopplæring, mens flere mottar særskilt norskopplæring (SSB 2003). Det ble gitt morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring i minst 112 ulike språk, hvorav albansk, arabisk, kurdisk, somalisk, urdu og vietnamesisk utgjør de største språkene.

Dersom elever fra språklige minoriteter ikke har tilstrekkelig kunnskaper i norsk til å følge den vanlige opplæringen, har disse elevene etter gjeldende lovverk rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring. Det kan være vanskelig for den enkelte kommune og skole å oppfylle denne retten, da primært i forhold til de to førstnevnte komponentene.

Departementet har mottatt flere henvendelser om at det i praksis kan være vanskelig å gjennomføre språkopplæringen slik den er fastsatt i opplæringsloven § 2-8. Etter lovbestemmelsen skal kommunen gi både morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring dersom vilkårene for øvrig er tilstede. Det kan imidlertid være vanskelig å skaffe kompetente morsmålslærere og tospråklige lærere. Dette er et problem i kommuner med svært få minoritetsspråklige elever, og det er et problem i store kommuner som Oslo, der det er elever med mange ulike språk i den enkelte klasse. Det er uheldig å ha lovbestemmelser som ikke lar seg gjennomføre i praksis.

Et annet sentralt moment som blir påpekt fra mange hold, er at bestemmelsen gjør det vanskelig å finne gode pedagogiske og organisatoriske modeller for å gi tilpasset opplæring til språklige minoriteter. Departementet mener det er viktig at skoleeierne og skolene selv finner frem til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring av minoritetsspråklige, noe som igjen antas å gi en bedre opplæring overfor denne gruppen. Dette er viktig for å kunne nå målet om tilpasset opplæring for alle.

På denne bakgrunn - og med utgangspunkt i at opplæringen skal tilpasses den enkeltes forutsetninger - vil departementet derfor foreslå å endre opplæringsloven § 2-8 og friskoleloven § 3-5, slik at det i større grad er opp til den enkelte kommune hvordan den vil oppfylle plikten til å gi særskilt språkopplæring for de elevene som ikke har gode nok norskkunnskaper til å følge den vanlige opplæringen på norsk.

Departementet mener imidlertid at det fortsatt bør ligge fast at kommunen plikter å gi særskilt norskopplæring. Gode norskkunnskaper er ikke bare viktig for elevenes utbytte av skolegangen, men også for den alminnelige integreringen i det norske samfunn. I tillegg vil mange nyankomne og andre innvandrerbarn med svært begrensede norskferdigheter kunne ha behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i en overgangsperiode, for lettere å kunne tilegne seg norsk som redskapsspråk raskest mulig. Etter departementets vurdering bør det også fremgå av lovbestemmelsen at kommunen har plikt til å gi slik opplæring, men at det i disse tilfellene er opp til kommunen ut fra praktiske muligheter og et individuelt pedagogisk skjønn å velge om de vil gi morsmålsopplæring eller tospråklig fagopplæring, eller begge de to komponentene. Eventuell videre opplæring i morsmålet etter at man har ervervet tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å kunne følge den ordinære opplæringen i skolen, må i utgangspunktet være foreldrenes ansvar.

Departementet har også mottatt henvendelser fra kommuner og rektorer om at tilskuddsordningen i tilknytning til opplæringsloven § 2-8 er for rigid, og at midler til språkstimulering i barnehagene og skolen i liten grad ses i sammenheng. For å imøtekomme dette vil et utvalg kommuner få mulighet til å være med å prøve ut ulike modeller for språkopplæring. Kommunene skal selv foreslå hvilke modeller som skal utprøves for å sikre at lokale behov blir tatt hensyn til. I etterkant av utprøvingen vil det bli vurdert om noen av erfaringene med utprøving av ulike modeller for språkopplæring bør føre til at tilskuddsordningene endres. Dette er et eget tiltak i den nevnte strategiplanen for minoritetsspråklige, og en forutsetning for at denne utprøvingen skal finne sted er at de foreslåtte lovendringene i dette høringsbrevet blir vedtatt. Etter dagens lovverk er det ikke anledning til å gjøre utprøvinger av ulike modeller for språkopplæring når elevene har rett til både morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring.

Norges internasjonale forpliktelser

EØS-forpliktelser

Arbeidstakernes frie bevegelighet innenfor EØS-området er formelt sikret gjennom EØS-avtalen artikkel 28 flg. For at den frie bevegelighet for arbeidstakerne skal være reell, har man gjennom sekundærlovgivningen fastsatt bestemmelser som bl.a. skal sikre familiemedlemmer rett til opphold i vertslandet, og rett til opplæring der.

Etter rådsforordning (EØF) nr. 1612/68, jfr. EØS-arbeidstakerloven (l. 27.11.1992 nr. 112) artikkel 12 med tilhørende rettspraksis, har barn av en statsborger i en EØS-stat som arbeider eller har arbeidet på en annen EØS-stats territorium, adgang til vertslandets utdanning "på samme vilkår som statsborgere i denne stat, når barna er bosatt på denne statsterritorium." Etter artikkel 12, 2. ledd skal EØS-statene "fremme bestrebelsene for at disse barna skal kunne delta i undervisningen på gunstigst mulige vilkår."

Forordningens forpliktelser er videreført gjennom rådsdirektiv av 25. juli 1977 om skolegang for barn av vandrearbeidere (77/486/EØF). Direktivet er gjort forpliktende for Norge gjennom vedlegg V til EØS-avtalen. Direktivets formål er å bedre vilkårene for arbeidstakernes frie bevegelse, gjennom integrering av arbeidstakernes barn i vertslandets skolemiljø og utdanningssystem. Morsmålsopplæring er omtalt i artikkel 3, som lyder slik: "Medlemsstatene skal, i samsvar med nasjonale forhold og rettssystemer og i samarbeid med hjemstatene, treffe nødvendige tiltak for å fremme undervisning i morsmålet og hjemstatens kultur, samordnet med den vanlige undervisning, for de barn som omhandles etter artikkel 1."

Begrunnelsen for denne bestemmelsen er ifølge fortalen å gjøre eventuell reintegrasjon i hjemstaten lettere.

Rådsdirektivet gjelder for barn i opplæringspliktig alder etter norsk lovgivning. Direktivet gir Norge en forpliktelse til å tilrettelegge for tiltak som fremmer undervisning i morsmålet og hjemstatens kultur. Direktivet fastsetter imidlertid ikke nærmere regler om hvilke tiltak eller omfanget av tiltakene.

Departementet har ikke registrert særlige problemer ved praktiseringen av denne bestemmelsen.

3.2 Andre internasjonale konvensjoner

En relevant konvensjon når det gjelder morsmålsopplæring, er Den europeiske sosialpakt. Norge ratifiserte den i 1965. Konvensjonen ble revidert 3. mai 1996, og Norge ratifiserte enkelte av artiklene 15. oktober 1999, blant annet artikkel 19.

Artikkel 19 finnes kun i den reviderte versjonen og omhandler immigrasjonsarbeideres rettigheter: "The right of migrant workers and their families to protection and assistance." I artikkel 12 heter det: "to promote and facilitate, as far as practicable, the teaching of the migrant worker's mother tongue to the children of the migrant worker."

Ordlyden er generell. Det er ikke beskrevet nærmere hva statene er forpliktet til, annet enn at man skal fremme og legge til rette for morsmålsopplæring. Artikkelen inneholder også en generell begrensing ved at det er sagt at man skal legge til rette for morsmålsopplæring så langt det er mulig.

Andre Internasjonale konvensjoner sier lite om retten til morsmålsopplæring for barn fra språklige minoriteter. Når det gjelder undervisningsspråket, er det verken i Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) eller andre konvensjoner holdepunkter for å kreve undervisning i og på morsmålet fra språklige minoriteter.

Internasjonale konvensjoner gir således ikke Norge noen ubetinget forpliktelse til å gi morsmålsopplæring til barn fra språklige minoriteter.

Kort om ordningen i Sverige og Danmark

Sverige

Elever som har et annet morsmål enn svensk, har rett på undervisning i sitt morsmål, særlig tilpasset svenskundervisning (svensk som andrespråk) og kan få opplæring i andre fag på sitt morsmål. Med morsmål menes det språket som er daglig omgangsspråk mellom eleven og minst en av de foresatte. Morsmålsopplæringen reguleres i hovedsak gjennom bestemmelser i grundskoleförordningen. Opplæringen skal skje med utgangspunkt i elevens behov og være frivillig. Kommunene har ikke plikt til å tilby morsmålsopplæring dersom det ikke kan skaffes lærer, eller om antall elever fra en språkgruppe er mindre enn 5. Opplæringen skal så langt som mulig foregå i det allmenne skolesystemet.

Danmark

Med elever fra språklige minoriteter (eller tospråklige elever som de der benevnes) menes barn som har et annet morsmål enn dansk, og som ved kontakt med samfunnet ellers, eventuelt gjennom undervisningen i skolen, lærer seg dansk.

I lov om folkeskolen heter det blant annet i § 5:

"Der gives i fornødent omfang undervisning i dansk som andetsprog til tosprogede børn i børnehaveklassen og i 1.- 10.klasse. Undervisningsministeren fastsætter regler om undervisning i dansk som andetsprog til tosprogede børn og om modersmålsundervisning af børn fra medlemsstater i Den europæiske Union, fra lande som er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, samt Færøerne og Grønland."

Danmark har en forholdsvis detaljert forskriftsregulering av undervisning for språklige minoriteter, jf. "Bekendtgørelse om folkeskolens modersmålsundervisning af børn fra medlemsstater i Den Europæiske Union, fra lande, som er omfattet af aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, samt Færøerne og Grønland" av 22. juli 2002. Kommunen skal tilby undervisning i barnas morsmål (eventuelt nasjonalspråk) med mindre de undervises på en annen måte. Er det 12 elever eller flere med samme morsmål og man har en kvalifisert lærer, skal kommunen opprette slik undervisning. Undervisningen skal så vidt mulig foregå på elevens egen skole. Hvis dette ikke er mulig, henvises elevene til en annen skole i kommunen.

Den statlige økonomiske støtten til kommunene for å tilby morsmålsopplæring i grunnskolen er trukket tilbake.

Departementets forslag til lovendringer

Forslag om endringer i opplæringsloven § 2-8

Departementet foreslår at opplæringsloven § 2-8 endres, og at ny § 2-8 gis følgende ordlyd:

§ 2-8 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar

Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen, og, om nødvendig, rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring.

Morsmålsopplæring kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved.

Når morsmålsopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale ved nokon skole i kommunen, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.

Merknader til § 2-8:

Formålet med bestemmelsen er å sikre elever med annet morsmål enn norsk eller samisk særskilt språkopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å kunne følge skolens ordinære undervisningsopplegg. Gode norskkunnskaper er ikke bare viktig for elevenes utbytte av skolegangen, men også for den alminnelige integreringen i det norske samfunn. Bestemmelsen er omformulert noe i forhold til gjeldende lov for å vise at god opplæring i norsk må være det fremste virkemiddel for at minoritets- språklige elever skal tilegne seg tilstrekkelige norskferdigheter for å få optimalt utbytte av skolegangen og derved god integrering i det norske samfunn. Morsmålopplæring og tospråklige fagopplæring er sekundære hjelpemidler i norskopplæringen.

Til første ledd og tredje ledd:

Bestemmelsen innebærer at kommunen har plikt til å gi elever i grunnskolen med annet morsmål enn norsk og samisk særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i skolen.

Nyankomne og andre innvandrerbarn med svært begrensede norskferdigheter vil også kunne ha behov for morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring i en overgangsperiode. Bestemmelsen innebærer derfor en plikt for kommunen til å gi slik opplæring, men kommunen kan da velge om de vil gi både morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring, eller ett av de to elementene, jf. formuleringen i lovteksten "og, om nødvendig, rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring". Valget av opplæringsmetode må ta utgangspunkt i det enkelte barns særlige behov, tilpasset de praktiske forutsetningene som finnes i kommunen. Når det ikke finnes egnet undervisningspersonale i kommunen, skal kommunen så langt mulig legge til rette for annen opplæring tilpasset elevenes forutsetninger.

Utover dette er det opp til den enkelte kommune å bestemme hvordan de vil tilby særskilt språkopplæring etter bestemmelsen. Målet om å sikre barn av språklige minoriteter best mulig ferdigheter i norsk ligger fast, men kommunen kan, ut fra praktiske muligheter og et individuelt pedagogisk skjønn, velge om de vil gi morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring i tillegg til nødvendig norskopplæring.

Til annet ledd

Morsmålsopplæringen skal ses i sammenheng med elevens øvrige opplæringstilbud, men morsmålsopplæring kan legges til en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på etter opplæringsloven § 8-1. Departementet mener det er spesielt viktig at morsmålsopplæringen ses i sammenheng med den øvrige språkopplæringen eleven får. Særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring skal tilbys ved den skolen eleven til vanlig går.

Saksbehandlingen

Når kommunen tar stilling til en elevs rettigheter etter opplæringsloven § 2-8, er dette et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. For å avgjøre om en elev har rett til særskilt språkopplæring etter § 2-8, må det avklares om eleven har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen. Det er ikke fastsatt kriterier i opplæringsloven § 2-8 om hva som er "tilstrekkeleg dugleik i norsk". Departementet mener at det fortsatt må foretas en ren skjønnsmessig vurdering av om eleven har slike ferdigheter. Bestemmelsen krever ikke sakkyndig vurdering, men skolen må foreta en kartlegging av elevens språklige ferdigheter i norsk, og en vurdering av hva slags språkopplæring som vil være det beste for den enkelte elev.

Det er kommunens plikt å påse at eleven får særskilt språkopplæring til han/hun har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen.

Retten til opplæring etter § 2-8 utelukker ikke at elever med spesielle språkproblemer kan ha rett til spesialundervisning etter § 5-1. Dette blir en konkret vurdering som må foretas i det enkelte tilfelle.

Forslag om endringer i friskoleloven § 3-5

Departementet foreslår at friskoleloven § 3-5 endres, og at ny § 3-5 gis følgende ordlyd:

§ 3-5 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar

Elevar ved grunnskolar godkjende etter denne lova som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen, og, om nødvendig, rett til morsmålsopplæring og/eller tospråkleg fagopplæring. Heimkommunen til eleven gjer vedtak og dekkjer utgiftene til slik opplæring. Departementet er klageinstans.

Morsmålsopplæring kan leggjast til ein annan skole enn den eleven til vanleg går ved.

Når morsmålsopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.

Merknader til § 3-5

Se merknadene under punkt 5.1, forslaget om å endre opplæringsloven § 2-8.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De foreslåtte lovendringene kan gjennomføres innen budsjettrammene. Lovendringene kan føre til redusert omfang av morsmålsopplæringen, men disse midlene kan kommunen bruke på særskilt norskopplæring. Departementet kan ikke se at forslaget vil få administrative konsekvenser.

Ikrafttredelse

Departementet tar sikte på å legge frem en Odelstingsproposisjon om lovendringene våren 2004. Lovendringene vil da kunne settes i verk fra og med skoleåret 2004-2005.

Høringsfrist

Høringsinstansenes merknader må være departementet i hende innen

fredag 13. februar 2004.

Høringsbrevet er lagt ut på Odin under adressen:

http://odin.dep.no/ufd/norsk/publ/hoeringsnotater/

Med hilsen