Høringsnotat
Høringsnotat | | Helse- og omsorgsdepartementet
INNLEDNING - HØRINGSNOTATETS HOVEDINNHOLD
Helsedepartementet sender med dette på alminnelig høring ulike alternativer for å overholde aldersgrensen 18 år for salg av tobakksvarer i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven) § 5.
Regjeringens mål er at andelen unge som røyker skal halveres i løpet av fem år. Regjeringens langsiktige visjon er en røykfri ungdomsgenerasjon, jf St. meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge. Sosial- og helsedirektoratet fikk i 2002 i oppdrag å komme med forslag til hvordan denne målsetningen kunne nås. I den forbindelse utarbeidet Karl Erik Lund og Jostein Rise (Statens institutt for rusmiddelforskning) rapporten Gjennomgang av forskningslitteraturen om tiltak for å redusere røyking blant ungdom, august 2002. Rapporten redegjør for tiltak som har størst effekt i arbeidet med å endre røykingen blant ungdom. Blant tiltakene er en strengere håndheving av aldersgrensen for kjøp av tobakk ved å innføre en bevillingsordning for å kunne selge tobakksvarer.
I Innst. S. nr. 230 (2002-2003) fra Stortingets sosialkomité til St. meld. nr. 16 (2002-2003) var flertallet positivt til at en bevillingsordning for salg av tobakk ble vurdert. Sosial- og helsedirektoratet fikk i oppdrag å utrede forslag til en bevillingsordning for å effektivisere overholdelse av aldersgrensen 18 år ved salg av tobakk. Denne utredningen følger vedlagt og er et av de alternativene som nå sendes på høring.
Hensikten med denne høringen er å presentere ulike alternative tiltak for å effektivisere overholdelsen av aldersgrensen for salg av tobakk, og å innhente synspunkter fra høringsinstansene på hvordan de lovfestede aldersgrensebestemmelsene kan håndheves, samtidig som økonomiske og administrative konsekvenser ved de skisserte alternativer vektlegges. I de alternativene som presenteres, er myndigheten til å føre tilsyn med at bestemmelsene overholdes og ilegge sanksjoner ved brudd på bestemmelsene omtalt.
Følgende alternativer presenteres:
- Alternativer hvor myndighet er lagt til kommunene
- Bevillingsordning
- Registreringsordning
- Sanksjonshjemmel til kommunene
- Alternativ hvor myndighet er lagt til statlig organ
- Tillatelser etter matlovgivningen
- Opplysningskampanjer, tiltak overfor bransjen osv.
Første og andre kulepunkt innebærer at det innføres tilsyn og administrativ sanksjonsmulighet for brudd på aldersgrensebestemmelsen i tobakksskadeloven i tillegg til dagens straffebestemmelse.
Når det gjelder oversikt over den rettslige utviklingen, gjeldende rett og internasjonale reguleringer, vises det til vedlagte utredning fra Sosial- og helsedirektoratet punktene 2, 3, 4 og 7.6.
BAKGRUNN FOR HØRINGEN
Det er forbudt å selge eller overlate tobakksvarer til personer under 18 år, jf. tobakksskadeloven § 5. Aldersgrensen ble hevet fra 16 til 18 år med virkning fra 1. januar 1996. Brudd på bestemmelsen er straffbart etter tobakksskadeloven § 10.
Omfang
Det kreves i dag ingen tillatelse for å selge tobakksvarer i Norge. Det finnes heller ingen samlet oversikt over utsalgssteder for tobakksvarer. Tilsynet med bestemmelsen tilligger i dag intet bestemt organ. Det antas at antall utsalgssteder for tobakk i Norge ligger på mellom 15 000 og 18 000.
Andelen røykere blant ungdom (16-24 år) har holdt seg tilnærmet stabil siden slutten av 1980-tallet. Andelen som røyker daglig gikk imidlertid fra 2002 til 2003 ned fra 28 til 23 prosent i denne aldersgruppen. I 2000 oppgav 16,9 prosent av elevene i 10. klasse på ungdomsskolen at de røykte daglig, 21,1 prosent røykte av og til eller svært sjeldent. Disse elevene er under 18 år.
Helseskader
Røyking fører til alvorlige helseskader og for tidlig død for mange mennesker. Å hjelpe ungdom til å unngå tobakk er avgjørende for at ikke neste generasjon skal røyke like mye som den nåværende. Tiltak for å begrense andel ungdomsrøykere er viktig da det viser seg at når avhengigheten først er etablert, er den svært vanskelig å bryte. Dersom man gjennom ulike tiltak greier å holde ungdom røykfrie, inntil 20-årene, er det stor sannsynlighet for at de heller ikke senere i livsløpet vil begynne å røyke. Hele 80 % av dagens 50 åringer som røyker, begynte å røyke før de hadde fylt 20 år.
Risikoen for alvorlige helseskader ved røyking øker jo tidligere en person begynner å røyke. Tidlig røykestart reduserer veksten av lungene og lungenes funksjonsnivå. En person som starter sin røyking når han er under 15 år har eksempelvis dobbelt så stor risiko for å utvikle lungekreft som en person som begynner i en alder av 20-24 år.
Tidspunkt for røykestart er også av betydning for varighet av ”røykekarriere” og grad av avhengighet av nikotin. Røyking som ung øker risikoen for sykdomssymptomer og plager i respirasjonssystemet, og dette øker igjen risikoen for kronisk obstruktive lungesykdommer (KOLS) senere i livet. Røyking blant unge øker også risikoen for å utvikle hjerte- og karsykdommer.
Overholdelse i dag
I 1998 ble det gjennomført to undersøkelser vedrørende overholdelse av aldersgrensen for kjøp av tobakk, en blant ungdom og en blant utsalgsstedene. Over halvparten av røykere mellom 13 og 17 år oppga at de vanligvis kjøper sigarettene sine selv. Blant dem som hadde kjøpt eller forsøkt å kjøpe sigaretter de siste 2-3 månedene, svarte 70 % at de ikke noen gang ble spurt om alderen. Undersøkelsen viste også at utsalgsstedene jevnt over har god kjennskap til aldersgrensebestemmelsene for salg av tobakksvarer.
I perioden 1998-2000 var det daværende Statens tobakksskaderåd i dialog med representanter for eierne av utsalgsstedene om tiltak som kunne bedre etterlevelsen av aldersgrensebestemmelsene, blant annet informasjonstiltak. Undersøkelser som ble gjort etter en tid, viste at de frivillige tiltakene bransjen hadde iverksatt, kun hadde marginal effekt i forhold til målsettingen om en effektiv håndhevelse av regelverket.
Statens tobakksskaderåd foreslo i 2000 overfor departementet at salg av tobakksvarer bare skulle kunne finne sted ved utsalgssteder som hadde fått salgslisens. Forslaget ble sammen med andre endringsforslag til tobakksskadeloven sendt på høring i august 2001. Departementet kom den gang under tvil til at man på daværende tidspunkt ikke ville gå inn for innføring av et bevillingssystem for salg av tobakk. Det ble imidlertid understreket at det kunne bli aktuelt å fremme et forslag om bevillingsordning på et senere tidspunkt, dersom bransjen ikke var sitt ansvar bevisst og fulgte opp tobakksskadeloven § 5 på en bedre måte enn det de ulike kartleggingene hadde vist.
Hensikten med dette høringsnotatet er å presentere ulike alternative tiltak for å effektivisere overholdelsen av aldersgrensen for salg av tobakk, og å motta synspunkter fra høringsinstansene til hvordan dette kan reguleres på en bedre måte enn i dag. Når man vurderer de ulike alternativene, må man ha fokus på den oppgaven tiltakene er ment å løse; å hindre at tobakk blir solgt til personer under 18 år. Det vil si at tiltakene må ha sannsynlig effekt på en bedre overholdelse av bestemmelsene i tobakksskadeloven § 5.
PRESENTASJON AV ULIKE TILTAK FOR Å OVERHOLDE BESTEMMELSEN OM ALDERSGRENSEN 18 ÅR FOR SALG AV TOBAKKSVARER
Nedenfor presenteres de ulike alternativene som departementet ønsker høringsinstansenes syn på. Dette gjelder både det forslag som direktoratet har fremmet overfor departementet, og de alternativene til dette forslaget som er skissert nedenfor.
Alternativer hvor myndighet er lagt til kommunene
Bevillingsordning
Sosial- og helsedirektoratet skisserer en bevillingsordning hvor kommunene skal ha ansvar for å utstede bevillinger, føre tilsyn og ilegge sanksjoner. Ordningen går i grove trekk ut på følgende:
- Det innføres et forbud mot salg av tobakksvarer uten at virksomheten først har fått en bevilling for slikt salg.
- Følgende vilkår innføres for utstedelse av bevilling:
-
- Internkontroll (IK)-system må være etablert og dokumentert.
- Søknadsgebyr og årsgebyr må være betalt innen fristen.
- Firmaattest må fremlegges.
- Alle som oppfyller vilkårene, får rett til en slik bevilling. Dette vil være annerledes enn ved søknad om bevilling til salg av alkoholholdig drikk, hvor bevillingsmyndigheten har en skjønnsmessig adgang til å nekte bevilling.
- Hvert enkelt utsalgssted må ha egen bevilling.
- Kommunen kan trekke tilbake bevillingen i bevillingsperioden, dersom utsalgsstedet bryter bestemmelsene om aldersgrense ved salg eller dersom vilkår for bevillingen ellers faller bort.
- Kommunene velges som bevillings-, tilsyns- og sanksjonsmyndighet. Det legges til rette for at kommunene, så langt det er mulig, kan samordne arbeidet med en slik bevillingsordning med arbeidet med salgsbevillinger for alkoholholdig drikk.
- Bevillingsordningen er selvfinansierende ved at administrasjons- og tilsynskostnadene dekkes gjennom søknads- og årsgebyrer.
En slik ordning kan medføre at utsalgsstedene setter fokus på overholdelse av aldersgrensen internt i virksomheten, ettersom de må opprette et internkontrollsystem og foreta internkontroll. Virksomhetene vil oppleve at det er fokus fra myndighetenes side på håndhevelse, og at brudd på regelverket kan medføre sanksjoner.
Erfaringer som viser at bevillingsordninger for salg av tobakk har effekt på overholdelse av aldersgrensen, er imidlertid fra land som kan ta i bruk andre virkemidler ved tilsyn enn vi kan i Norge etter norsk rettssystem, for eksempel provokasjon. Provokasjon betyr for eksempel at ungdom under 18 år sendes inn i utsalgssteder for å kjøpe tobakksvarer for å teste om salg til disse finner sted.
Registreringsordning
I Sverige finnes det ca 20 000 utsalgssteder for tobakk. I Sverige er det fra 1. januar 2003 innført krav om at alle som selger tobakk i næringsøyemed til forbrukere, må registrere seg i den kommunen salget foregår.
Bakgrunnen for innføring av registreringssystemet i Sverige er at aldersgrensen på 18 år skal etterleves. Fordelene med en slik ordning er at tilsynsmyndigheten får en oversikt over hvilke steder som selger tobakksvarer, slik at tilsynet med gjeldende regelverk kan bli mer effektivt.
Registreringsordningen er kommunalt administrert. Tobakkslovens regler må følges ved alt salg av tobakk. Dette inkluderer også overholdelse av reklamebestemmelsene. Det viktigste kravet i forbindelse med tilsynsordningen er likevel 18-årsgrensen. Det er kommunene og politiet som har tilsynsansvaret ved alle salgssteder. Kommunen skal opplyse om gjeldende regler og gi pålegg om retting ved overtredelse. Pålegget kan inneholde vilkår, og salgsstedet kan i tillegg bøtelegges. Det er eieren som er ansvarlig for at loven følges i butikken. I tillegg har butikkpersonalet et personlig straffeansvar og kan straffes med bøter eller fengsel.
Det er i de svenske forarbeidene understreket at det vil være hensiktsmessig å benytte seg av de erfaringene man har med tilsyn for salg av øl, og samordne disse på de stedene der både tobakk og alkohol selges. Det understrekes også at til tross for at det er ulikheter mellom disse stedene, (mange steder som selger tobakk, selger ikke alkohol), vil en samordning av tilsynet være rasjonelt. Noen kommuner uttaler at en samordning med næringsmiddeltilsynet også kan bli aktuelt.
Kommunen har rett til å ta et gebyr for det tilsynet de fører med virksomheten. Størrelse på gebyret fastsettes kommunalt. I Stockholm er det vedtatt et gebyr på 800 kroner per år for registreringen av salgssteder som kun selger tobakk og ikke alkohol. For steder som selger tobakk og alkohol, innkreves et gebyr på 500 kroner. Dette gebyret kommer i tillegg til den avgiften salgsstedene må betale for tilsyn med salg av alkohol. Det er antatt at dette gebyret vil dekke ett tilsynsbesøk i året.
Svenske myndigheter har ennå ikke noen oversikt over erfaringer fra registreringsordningen, da ordningen som nevnt ovenfor ble innført i 2003. Den svenske regjeringen har imidlertid uttalt at den vil følge nøye med i utviklingen med tanke på om håndhevelsen av aldersgrensen forbedres. Dersom det viser seg at den ikke gjør det, vil et lisenssystem på linje med det som gjelder for salg av øl, bli vurdert innført.
En eventuell norsk registreringsordning vil selvsagt kunne utformes annerledes, for eksempel ved å etablere andre sanksjonsmuligheter.
Sanksjonshjemmel til kommunene
Dette alternativet innebærer at det ikke kreves noen form for bevilling eller annen registrering for å kunne selge tobakksvarer. En mulig sanksjon for brudd på aldersgrensebestemmelsene ved salg av tobakksvarer er å nekte forhandlere som bryter bestemmelsene, å selge tobakk for en periode uten at man forut for dette har gitt forhandleren tillatelse til å selge tobakksvarer.
Det stilles ikke krav til systematisk tilsyn fra tilsynsmyndighetens side. Den ansvarlige tilsynsmyndigheten vil måtte reagere på bakgrunn av tips, klager osv. Ansvarlig myndighet bør ved et slikt tiltak være kommunen, ettersom den er nærmest til å kunne undersøke påstandene om brudd på aldersgrensebestemmelsen.
Tiltaket kan sammenlignes med det systemet som i dag finnes når det gjelder ilegging av sanksjoner på brudd på reklame- og merkebestemmelsene i tobakksskadeloven, se loven § 8. Sosial- og helsedirektoratet fører tilsyn med at bestemmelsen overholdes, og tar saker opp til behandling på bakgrunn av mottatte opplysninger som for eksempel klager og tips fra publikum. Direktoratet fører i dag imidlertid ikke aktivt tilsyn ute i de enkelte virksomhetene.
Alternativ hvor myndighet er lagt til statlig organ
Tillatelser etter matlovgivningen som vilkår for salg av tobakksvarer
Mattilsynet overtok 1. januar 2004 bl.a. ansvaret for oppgavene som tidligere ble utført av de kommunale næringsmiddeltilsynene og Statens næringsmiddeltilsyn, bl.a. tilsyn med salg av næringsmidler fra butikk. Mattilsynet har 64 distriktskontorer spredt over hele landet. Butikker som selger tobakk, sammenfaller i praksis i stor grad med Mattilsynets tilsynsobjekter etter lov om matproduksjon og mattrygghet (matloven). Av utsalgssteder for tobakk er det antakelig bare i spesialforretninger for tobakk at Mattilsynet ikke fører tilsyn i dag. Retten til å selge tobakk kan for eksempel begrenses til salgssteder som omfattes av matloven. Spesialforretninger kan ev. gis tillatelse til salg av tobakk etter en særskilt ordning.
Det vil være mulig å legge inn krav til internkontroll ved salg av tobakk i ulike tillatelser som utsalgssteder for mat allerede trenger fra Mattilsynet. Det kan vurderes om sanksjonssystemet ved ulovlig salg av tobakk kan samordnes med sanksjonssystemet etter matloven. Sanksjonene etter matloven er blant annet virksomhetskarantene, tvangsmulkt og straff. Med virksomhetskarantene menes i matloven at en virksomhet i en avgrenset tidsperiode pålegges å holde helt eller delvis stengt.
Fordelene med en slik ordning administrativt sett er at Mattilsynet allerede fører tilsyn med de stedene som selger tobakksvarer. Dette vil trolig føre til et mer effektivt tilsyn enn en samordning med tilsynet med alkoholsalget, hvor det er langt færre utsalgssteder.
Mattilsynet fører normalt ikke tilsyn med forhold knyttet til kjøper, men med varene som selges. Mattilsynet fører på den annen side i dag tilsyn med salget av reseptfrie legemidler i dagligvarehandelen, herunder at aldersgrensebestemmelsene for salg av legemidler overholdes. Mattilsynet fører på dette området tilsyn med alle utsalgsstedene og har enkeltvedtakskompetanse, slik at tilsynet kan følges opp med advarsel, vedtak om tvangsmulkt osv. Statens legemiddelverk er klageorgan for vedtak fattet av det lokale mattilsynet. Mattilsynet tilføres midler til å forestå tilsynet gjennom gebyrer fra utsalgsstedene.
Opplysningskampanjer, tiltak overfor bransjen osv.
Økte ressurser til kampanjer kan kombineres med alle de ovenstående alternativene, eller være et selvstendig tiltak uten å være knyttet til noen av de omtalte alternativene foran. Mulige tiltak kan blant annet være:
- Massemediekampanjer hvor tema er overholdelse av aldersgrensen
- Informasjon til bransjen med fokus på:
-
- personalet som selger tobakksvarer
- ungdom som potensiell forbruker
- internkontroll
I lys av de erfaringer som ble gjort i undersøkelsene referert under pkt 2 ovenfor, må kampanjer og tiltak overfor utsalgsstedene og deres eiere gjennomføres med større tyngde og med flere virkemidler enn det som ble gjort i 1999, dersom disse skal bidra på en avgjørende måte til å overholde aldersgrensebestemmelsen. Det vil i så fall være naturlig at slike tiltak utføres i regi av Sosial- og helsedirektoratet, eventuelt i samarbeid med andre statlige etater og kommuner. Tiltak må også involvere utsalgsstedene og deres organisasjoner, samt frivillige organisasjoner.
ØKONOMISKE OG ADMINISTRATIVE KONSEKVENSER
Sosial- og helsedirektoratet har utredet de økonomiske og administrative konsekvensene for sitt forslag om bevillingsordning, se vedlegget kap. 3. Vurderingene av de økonomiske og administrative konsekvensene av de andre alternativene vil avhenge av den konkrete utformingen av dem, og er i dette notatet omtalt på et overordnet nivå.
Alternativer hvor myndighet er lagt til kommunene
Bevillingsordning - kommunalt
Her gjengis hovedpunktene i direktoratets forslag:
De økonomiske og administrative konsekvensene for tilsynsmyndigheten vil avhenge av antall tilsyn m.v. Dersom man anslår antall tilsyn til ett per år, vil de antatte kontrollkostnadene for det offentlige være 19,8 millioner kr., og ved tre tilsyn 59,4 millioner kr. I tillegg kommer driftskostnadene som anslås til å være ca 3,6 millioner kr. per år ved ett årlig tilsyn. For kommunene vil en slik ordning være administrativt ressurskrevende. Søknader vil måtte behandles. Videre vil det måtte utføres tilsyn. I tillegg er det nødvendig med opplæring av kommunale kontrollører i tilsynsmetodikken for IK systemer.
Kostnadene for utsalgsstedene vil være knyttet til utarbeidelse av søknader, tilsyn og internkontroll. Direktoratet anslår kontrollkostnadene til å være 6,5 millioner ved ett årlig tilsyn, og 18,6 millioner ved tre tilsyn per år. I tillegg kommer 2,2 millioner til søknadsutarbeidelse og 16,5 millioner til internkontroll. De administrative konsekvensene for utsalgsstedene omfatter skriving av søknader og tilstedeværelse ved tilsynsbesøk.
Kostnader for tilsynsmyndighetene er fra direktoratets side foreslått dekket gjennom gebyrer. Direktoratet antar at et søknadsgebyr vil utgjøre mellom 600 og 1000 kr. Dersom også tilsynskostnadene skal dekkes gjennom gebyr, anslås disse til mellom 800 og 1600 kroner per forhandler per år.
Registreringsordning
En registreringsordning lik den som er innført i Sverige, vil trolig medføre de samme kontrollkostnadene både for tilsynsmyndigheten og for utsalgsstedene som en bevillingsordning med kommunalt tilsyn, dersom det forutsettes lik tilsynsaktivitet. Utgiftene til registrering av virksomhetene i forbindelse med en registreringsordning vil være lavere enn søknadsbehandlingen ved en bevillingsordning.
Dersom man følger det systemet som er innført i Sverige, vil utgiftene til tilsyn kunne dekkes ved innkreving av gebyr fra utsalgsstedene.
En registreringsordning vil gi mer handlingsrom for kommunene enn en bevillingsordning administrativt sett, da tilsynsaktiviteten og finansiering av denne vil kunne fastsettes i den enkelte kommune.
Sanksjonshjemmel til kommunene
Dette alternativet vil ikke medføre utgifter til søknadsbehandling eller registrering av utsalgssteder. Utgiftene til tilsyn vil være betydelig lavere, da tilsyn bare utføres på bakgrunn av mottatte opplysninger om at utsalgsstedet ikke overholder regelverket.
De administrative konsekvensene vil avhenge av antall henvendelser og etterfølgende aktivitet. Konsekvensene kan vanskelig anslås konkret, men vil være klart lavere sammenlignet med en bevillings- eller registreringsordning.
Alternativ hvor myndighet er lagt til statlig organ
Tillatelser etter matlovgivningen som vilkår for salg av tobakksvarer
Siden overlappingen mellom utsalgssteder for næringsmidler og tobakk er større enn mellom utsalgssteder for alkohol og tobakk, medfører dette at antatte utgifter for offentlig tilsyn trolig vil være lavere med Mattilsynet som tilsynsmyndighet enn med kommunalt tilsyn. Som nevnt under punkt 3.2.1 skal Mattilsynet føre tilsyn med utsalgsstedene for tobakk da disse normalt også selger næringsmidler. Tilsynet med overholdelse av aldersgrensebestemmelsen i tobakksskadeloven kan foretas samtidig med annet tilsyn etter matloven.
Utgifter til utarbeiding og behandling av søknader vil være lave, ettersom de aller fleste utsalgsstedene vil måtte søke om tillatelser for salg av næringsmiddel fra Mattilsynet allerede i dag. Søknads- og saksbehandlingsprosedyrene kan samordnes.
Det offentliges utgifter kan også her dekkes inn ved økte gebyrer fra utsalgsstedene.
Opplysningskampanjer, tiltak overfor utsalgsstedene/bransjen osv.
De økonomiske og administrative konsekvensene av kampanjer og andre informasjonstiltak overfor bransjen vil avhenge av type tiltak og omfang. Det er derfor vanskelig å anslå hva dette vil koste på nåværende tidspunkt. For at informasjonstiltak skal ha effekt må de imidlertid være av en viss størrelse og varighet.
Tobakkskampanjene som ble vist høsten 2003, kostet om lag 10 millioner kroner, og kan kanskje gi en pekepinn på hva et slikt tiltak vil koste. Denne type tiltak må utformes og gjennomføres innenfor rammen av årlige statsbudsjett.
I perioden 1998-2000 samarbeidet Statens tobakksskaderåd med bransjens organisasjoner og de største dagligvarekjedene om å bedre overholdelsen av aldersgrensen. I den forbindelse ble det blant annet trykket opp merker/skilt til å plassere ved kassene som opplyser om og minner om aldersgrensen for å kunne kjøpe tobakksvarer. Videre ble det fokusert på opplæring av de ansatte, og innføring av rutiner for slik opplæring. Ettersom undersøkelser i 2000, omtalt under punkt 2 ovenfor, viste at dette arbeidet hadde liten effekt på overholdelse av aldersgrensebestemmelsen, vil eventuelle nye tiltak overfor bransjen måtte være av en annen karakter og annet omfang.
VIDERE PROSESS
En gjennomføring av de alternativene som er omtalt i høringsnotatet avsnitt 3.1 og 3.2 krever endring i tobakksskadeloven. På bakgrunn av høringsuttalelsene vil departementet ha et bedre grunnlag for å vurdere de aktuelle alternativer, og eventuelt fremme et konkret forslag til utforming av nytt regelverk og å gjøre en nærmere økonomisk og administrativ konsekvensanalyse. Et eventuelt forslag til lovendring må også ta stilling til hvordan en klageordning skal utformes, herunder hvilket organ som bør være klageinstans. Hvis det blir aktuelt å fremme et lovendringsforslag, vil en ny høringsrunde bli gjennomført etter at eventuelt forslag er utredet.