Høringssvar fra Sandnes kommune

Vedtak i formannskapet 02.10.2017

Lokalt handlingsrom

Sandnes kommune mener prinsipielt at det lokale selvstyret må vernes mot for sterk statlig styring. Kommunenes handlingsrom til lokale prioriteringer svekkes hver gang staten styrer kommunenes prioriteringer. Når staten griper inn i kommunenes handlingsrom forutsetter Sandnes kommune at staten tar alle kostnader med dette. Statlige bindende bemanningsnormer reduserer det lokale handlingsrommet og binder kommunenes prioriteringer til enkelte tjenesteområder. Dette vil, dersom det ikke fullfinansieres av staten, gå ut over andre tilbud og tjenester som kommunen ut fra lokale prioriteringer mener er viktig å beholde.

Norm for bemanningstetthet og personalets kompetanse

Både bemanningstetthet og personalets kompetanse er faktorer som er relevante for kvaliteten på barnehagetilbudet. Isolert fra det økonomiske perspektivet vil dette gi et kvalitativt bedre og jevnere barnehagetilbud.

Kommunene bør få hjemmel til å pålegge private barnehager å følge de normer som eventuelt vedtas lokalt, utover nasjonale minimumsnormer. Dette vil gi rom for at lokaldemokratiet kan prioritere kvaliteten i barnehager i form av bemanningstetthet lokalt og at dette kommer alle barn i kommunen til gode, uavhengig av hvem som eier barnehagen de går i.

Med en innføring av hjemmel for å pålegge private barnehager samme kvalitetskrav som i kommunale barnehager, styrker man lokaldemokratiets mulighet til å utvikle gode barnehager som bygger opp om et helhetlig utdanningsløp for alle barn i kommunen. Lokale krav kan for eksempel være økt grunnbemanning i barnehager med lang åpningstid eller krav om andel barne- og ungdomsarbeidere i barnehagen. Like krav til barnehagene i samme kommune, uavhengig av eierskap, vil sikre at barnehagene drives med like økonomiske forutsetninger og at barnehagetilbudet er likeverdig for alle barn i kommunen.

Normforslagene er underfinansiert.

I de administrative og økonomiske konsekvenser som er presentert i høringsnotatet benytter kunnskapsdepartementet beregninger på nasjonalt nivå. Staten fremholder i ulike sammenhenger at kommunene må finansiere tjenestene. Dette har Sandnes kommune tatt på alvor og foretatt en stor omstillingsprosess. Sandnes kommune oppfyller ikke de foreslåtte normene og vil få en vesentlig merkostnad som ikke er finansiert, og vil bindes i statlige pålegg. Dette begrenser kommunens handlingsrom og lokale prioriteringer. Dette fremgår allerede også av beregninger flere kommuner har gjort på konsekvenser for egen kommune. En forutsetning for denne type statlige pålegg må være fullfinansiering.

Sandnes kommune sine tall:

Sandnes kommune har i dag en gruppestruktur som fører til at de fleste barnehager har over 6,0 barn per ansatt i barnehagene. Snittet i kommunale barnehager er 6,4. En omstrukturering av dagens grupper for å oppfylle den nye normen gir et behov for nærmere 50 nye årsverk i de kommunale barnehagene. Samtlige av disse må være barnehagelærere. Med utgangspunkt i gjennomsnittslønnen (januar 2017) for barnehagelærere vil dette koste Sandnes kommune i overkant av kr 24 millioner. Dette vil videre på sikt utløse kostnader til betaling til de private barnehagene i Sandnes i omtrent samme størrelsesorden.

I kommunaldepartementets veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner sies at «kostnadskrevende normer binder ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve kvaliteten på samme område. (..) bemanningsnormer på ett område kan få konsekvenser for kommunens tjenester og ressursbruk på andre områder.» Veilederen sier videre at «kommunesektoren skal kompenseres fullt ut for anslåtte merutgifter som følge av nye oppgaver og endringer i regelverk».

Sandnes kommune vurderer at disse prinsippene ikke er ivaretatt i høringsforslaget fra Kunnskapsdepartementet.

Høringen kommer midt i budsjettarbeid for 2018. Sandnes kommune må på bakgrunn av underfinansieringen gjøre store omprioriteringer lokalt for å oppfylle kravene allerede fra 1.august 2018. Skulle normene innføres som foreslått, uten ytterligere finansiering, taler det for at iverksettelsen utsettes i minst ett år. Det vil likevel kreve store omprioriteringer i de berørte kommunene, men vil gi noe bedre tid til å gjennomføre nødvendige men krevende prosesser.

Flere dispensasjoner.

I høringsnotatet foreslås i dispensasjonsadgang til bestemmelsene om minimumsnorm. Utfordringer med rekruttering av kvalifisert arbeidskraft brukes som eksempel på grunnlag for dispensasjonssøknad.

Med normforslagene fastsettes det tydelige forventninger til hvilken personalsammensetning barnehagen skal ha for å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Samtidig åpnes det for dispensasjoner fra normkravet hvor vedtaket må vurderes ut fra formulering i 8

barnehageloven §18 første ledd som sier at bemanningen må være tilstrekkelig til å drive en forsvarlig pedagogisk virksomhet.

Allerede med dagens norm for pedagogisk bemanning er det en underdekning av kvalifiserte barnehagelærere. Denne underdekningen må forventes å øke når normen for antall barn per pedagog skjerpes. Det vil sannsynligvis bidra til økt mengde søknader om dispensasjon fra utdanningskravet og dermed økt ressursbruk for kommunen som barnehagemyndighet. Barnehageeier vil også få en utfordring i å tilpasse seg nytt lovverk samtidig som de ansattes rettigheter skal ivaretas da forslaget forutsetter at ansattes assistenter og fagarbeidere skal erstattes av pedagoger. Det må forventes at dette vil være en prosess som tar tid.

Barns oppholdstid bør telles likt i beregning av pedagog- og bemanningsnorm.

Sandnes kommune vurderer det som uheldig at ett barn over terskelverdi for pedagognorm utløser krav om en barnehagelærer i hel stilling. Dette hindrer fleksibilitet og brukertilpassede løsninger.

Fleksibiliteten for eier påvirkes også av at det foreslås ulik praksis for telling av barn og krav til stillingsstørrelser i bemanningsnorm og pedagognorm. Etter administrasjonens vurdering vil det være en god løsning å benytte antall barn som kan være tilstede i barnehagen samtidig som grunnlag for beregning av om barnehagen oppfyller både bemanningsnorm og pedagognorm. Når barn deler en barnehageplass og ikke er tilstede samtidig, bør ikke dette utløse krav til ekstra bemanning eller flere barnehagelærere. Barn bør vektes likt ut fra alder og oppholdstid, og det bør kunne beregnes prosentvis andel av en stilling for å oppfylle begge normene.

Plikt til å samarbeide om barns overgang fra barnehage til skole og SFO.

I tillegg til å ha et eieransvar for flertallet av skolene og ca. 50% av barnehagene har også kommunene myndighetsansvar for alle barnehager og ansvar for de fleste tjenestene som er relevante samarbeidspartnere for barnehager, skoler og SFO ved overgangen. Dette gjelder i første rekke PPT, barnevern og helsestasjon.

En eventuell lovfestet plikt til å utarbeide planer for overganger mellom barnehage og skole og SFO bør derfor legges på kommunenivå. Det er lokaldemokratiets ansvar å sikre en helhetlig og god oppvekst og et likeverdig utdanningsløp for alle barn i kommunen. Kommunen må derfor gis hjemmel til å planlegge for gode overganger mellom barnehage og skole/SFO i lov om barnehager, opplæringsloven og friskoleloven. Videre må kommunen få hjemmel til å forplikte barnehage og skoleeiere til å delta i rutiner og planer som er vedtatt for godt koordinerte overganger til beste for alle barn.

Ved å legge ansvaret for å sikre gode overganger på kommunenivå vil det lokale handlingsrommet ivaretas og kommunene kan selv ut fra lokale forhold bestemme hvordan arbeidet med å utvikle gode planer for overgangene skal organiseres og ledes. I lov om barnehager, opplæringsloven og friskoleloven bør det formuleres en plikt til å bidra til utarbeidelse og gjennomføring av planene for barnehagene og skolene.

Konklusjon

Dersom forslaget fullt ut finansieres av staten for den enkelte kommune er Sandnes kommune positive til endringen.

Saken går videre til bystyret for behandling.