Høringssvar fra Bergen kommune

Vurderinger og merknader til lovforslaget om minimumskrav til grunnbemanning:

Bergen kommune støtter departementets forslag om lovfesting av et minimumskrav til grunnbemanning fra 1.august 2018 under forutsetning av statlig fullfinansiering, men vil løfte fram følgende problemstillinger:

• Lovfesting av grunnbemanning/bemanningsnorm kan resultere i at barnehagene reduserer i barnetallet i stedet for å øke bemanningen. Dette vil kunne gi færre barnehageplasser og dermed utfordringer i forhold til å oppfylle barnehageretten.
• Innføring av en lovfestet bemanningsnorm kan utløse økt behov for flere deltidsstillinger, da departementet foreslår å legge en prosentvis tilnærming til grunn i beregning av bemanningsnorm i en barnehage, i stedet for å runde opp til hele stillinger slik som for beregning av pedagognorm. Det kan være utfordrende å få søkere til reduserte stillinger, og det er heller ikke en ønsket politikk i Bergen kommune å legge opp til mer bruk av deltid/reduserte stillinger, jfr. saken Heltidskultur og håndtering av midlertidige bemanningsbehov (B-sak 1248/17) som nylig er vedtatt.
• Private barnehager har fra 1. 1.2016 krav på 100 % av det de kommunale barnehagene i gjennomsnitt får i offentlig finansiering. Bergen kommune har 70 % private barnehager. Bemanningsnormen er ikke oppfylt i de private barnehagene, og byrådet stiller seg undrende til at departementet ikke mener det krever økte statlige overføringer til kommunene dersom grunnbemanningsnormen skal innføres i de private barnehagene.
• Departementet foreslår dispensasjonsadgang fra kravet til grunnbemanning når særlige hensyn tilsier det. Byrådet mener at det er viktig med tydelige retningslinjer for dispensasjonsadgangen for å unngå at barnehager utnytter muligheten for å søke dispensasjon ut fra økonomiske motiver. Byrådet vil særlig gi støtte til forslaget om at barnehageeier i slike tilfeller skal legge ved uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg når det søkes om dispensasjon.

Bergen kommunes vurderinger og merknader til lovforslaget om skjerpet krav til pedagogisk bemanning:

Bergen kommune støtter departementets forslag om skjerpet krav til pedagogisk bemanning fra 1.8. 2018 under forutsetning av statlig fullfinansiering, men har følgende kommentarer til lovforslaget:

• Lovforslagene fordrer både en økning i antall pedagoger for å møte pedagognormen, noe som samtidig vil redusere gapet i forhold til å innfri bemanningsnormen, og en økning av antall ikke-pedagoger for å møte bemanningsnorm. Bergen kommune vil påpeke at det i en del enkeltstående barnehager ikke vil la seg gjøre å omveksle stillinger fra assistenter til pedagoger. Det vil derfor kunne bli overtallighet av ufaglærte og assistenter som en følge av skjerpet pedagognorm.
• Det er svært viktig med en høy pedagogandel, men Bergen kommune ser at flere pedagoger kan bety at det i den enkelte barnehage forsvinner tid sammen med barna på grunn av den ubundne arbeidstiden som gjelder for barnehagelærere, pedagogiske ledere og annet pedagogisk personale.
• Bergen kommune har til nå hatt god tilgang på søkere med godkjent barnehagelærerutdanning, men på nasjonalt nivå kan det være utfordrende å skaffe til veie så mange flere pedagoger som lovforslaget innebærer. 
• Bergen kommune understreker at det også er viktig å få med den kompetansen som barne- og ungdomsarbeidere besitter. De kan stimulere til vekst og utvikling hos barn og unge med ulik livssituasjon, kulturtilhørighet og funksjonsnivå. Den kunnskapen er unik, og vil utfylle kompetansen til barnehagelæreren.

Bergen kommunes vurderinger og merknader til økonomiske konsekvenser av forslagene til ny norm for grunnbemanning og skjerpet krav til pedagogisk bemanning:

Departementet hevder at kostnadene ved både minimumsnorm for grunnbemanning og skjerpet norm for pedagogisk bemanning allerede er finansiert fra staten. Bergen sin andel av bevilgningene til flere barnehagelærere i budsjettforliket for 2017 utgjør 22,4 mill. kroner. Tall fra årsmeldingen for de kommunale barnehagene for 2016 viser at voksentettheten var 6,3 barn per voksen, mens det tilsvarende tallet for pedagogtetthet var 14,7 barn per pedagog. I begge tallene er små barn omregnet til store barn. Høringsforslaget vil dermed medføre merutgifter utover det økte rammetilskuddet, både når det gjelder bemanningsnorm og pedagognorm, ettersom både grunnbemanning og pedagogisk bemanning må økes.

Siden den pedagogiske bemanningen også inngår som en del av grunnbemanningen må begge sees i sammenheng. Det er ikke tilstrekkelig at de kommunale barnehagene i snitt oppfyller kravene til bemanning og pedagog. Kravene må oppfylles på barnehagenivå. Beregningen må derfor foretas per barnehage. Å stipulere den samlede økonomiske konsekvensen av ny bemanningsnorm og pedagognorm er derfor krevende. En beregning for de kommunale barnehagene i Bergen, basert på de samme årsmeldingstallene det er vist til foran, viser at det vil være behov for 69 flere pedagoger og 27 ikke-pedagoger for å oppfylle de foreslåtte kravene på barnehagenivå. Med dagens snittlønn for pedagoger og ikke-pedagoger i de kommunale barnehagene i Bergen vil det medføre årlige utgifter på inntil 56,1 mill. kroner. Den tilhørende tilskuddseffekten til de private barnehagene vil utgjøre inntil 126,9 mill. kroner per år. Korrigert for økningen i rammetilskuddet vil høringsforslaget anslagsvis kunne medføre årlige ekstrautgifter på inntil 160,6 mill. kroner.

Siden det skjerpede kravet til pedagogisk bemanning krever tilsetting i hele stillinger, vil det være en del barnehager i regneeksempelet over, som etter økning av pedagoger, overoppfyller bemanningsnormen. Siden det finnes en viss stillingsmobilitet vil overtallighet i form av hele ikke-pedagogstillinger kunne innebære at merutgiften ved pedagogtilsetting kun blir lønnsdifferansen mellom pedagog og ikke-pedagog, slik Departementet også legger til grunn for økningen i rammetilskuddet. De faktiske totalkostnadene vil derfor trolig kunne bli noe lavere enn anslaget foran viser. Men siden det i mange tilfeller vil dreie seg om en overoppfylling av bemanningsnormen med kun deler av en stilling, vil ikke dette omvekslingspotensialet være spesielt stort. En ville i så fall måtte si opp deler av stillinger og dermed øke antall deltidsstillinger i de kommunale barnehagene.

Barnehagesektoren har ikke per i dag tilstrekkelig grunnbemanning til å ta imot stadig flere yngre barn, som er en konsekvens av utvidet rett til barnehageplass. I Bergen kan vi vise til Studentsamskipnaden sine barnehager, som periodevis kan ha en stor andel små barn i 8-9 måneders alder i sine barnehager. Der gis styrerne et større handlingsrom til å sette inn ekstra bemanning gjennom vikarer eller ved allokering av personalet når det er mange små barn på en avdeling. Bergen kommune vil påpeke at utviklingen mot stadig yngre barna i barnehagen fordrer en tettere bemanning, flere fagarbeidere og økt pedagogtetthet. Det forutsettes derfor at kommunene får en finansiering som legger til rette for dette.

Bergen kommune mener at ny norm for grunnbemanning og skjerpet krav til pedagogisk bemanning ikke er fullfinansiert for Bergen kommune gjennom de økte rammeoverføringene.

Bergen kommunes vurderinger og merknader til lovforslaget om plikt til å samarbeide om barns overgang fra barnehage til skole og SFO:

Bergen kommune ser behovet for en felles forpliktelse uavhengig av om en barnehage er kommunal eller privat. Bergen kommune støtter departementets forslag om plikt for barnehageeiere og skoleeiere til å samarbeide om barns overgang fra barnehage til skole og SFO dersom merkostnadene til administrasjon fullfinansieres av staten, men har følgende bemerkning til lovforslaget:

• Bergen kommune har en stor barnehagesektor med barnehagene av ulik størrelse og organisering, og følgelig mange aktører som skal samarbeide og koordineres i barns overgang fra barnehage til SFO og skole. Bergen kommune har i alt 68 kommunale barneskoler og 9 privatskoler med barnetrinn, og 247 barnehager (73 kommunale og 174 ikke-kommunale, som gir en andel private barnehager på ca.70 %). I opptak til barnehage har Bergen kommune en målsetning om bydelsvis prioritering til barnehageplass, men det er opp til foreldrene hvor de søker plass for sine barn. Mange barn går av ulike grunner i en barnehage utenfor sin nærskoles opptaksområde. Dette betyr at den enkelte skole i mange tilfeller får svært mange barnehager å forholde seg til, og omvendt. Det blir derfor viktig at det i ordningen klargjøres hvordan samarbeidsplikten skal følges opp.