Kristiansand kommune - kommuneplanens arealdel 2005 - 2016 (bro - friluftsliv/landskap)

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Miljøverndepartementet

Avgjørelse i innsigelsessak, 9. november 2006

Kristiansand kommune - innsigelse til kommuneplanens arealdel 2005 - 2016

Det vises til brev fra fylkesmannen i Vest-Agder datert 23. januar 2006.

Saken er i samsvar med plan- og bygningslovens § 20-5 femte ledd oversendt Miljøvern-departementet til avgjørelse fordi fylkesmannen i Vest-Agder har innsigelse til planen. Innsigelsen er rettet mot en planlagt bro med vegforbindelse over Kjosdalen, mellom boligområdene Bråvann og Åsane i Vågsbygd. Den er begrunnet ut fra områdets regionale verdi som friluftsområde/grønnkorridor. For øvrige områder er kommuneplanens arealdel for Kristiansand 2005-2016 egengodkjent med rettsvirkning.

Miljøverndepartementet tar innsigelsen fra fylkesmannen i Vest-Agder til kommune­planens arealdel 2005-2016, for område 9 (bro over Kjosdalen) til følge. Etter departementets vurdering er en bro med vegforbindelse over Kjosdalen i strid med viktige regionale interesser. Kjosdalen må tas vare på som et regionalt viktig grøntdrag og friluftsområde, med betydelige natur- og kulturlandskapskvaliteter. Kommunestyrets planvedtak om arealbruken i dette området godkjennes dermed ikke.

Bakgrunn for saken

Bro over Kjosdalen har vært vist i kommunens planer siden den første generalplanen ble vedtatt av kommunestyret i 1971. I kommuneplanens arealdel for Kristiansand 1995-2006 var broen lagt inn som et viktig ledd i kommunikasjonssystemet (ny hovedvegtrasé). Fylkesmannen i Vest-Agder opplyser at det ikke ble fremmet innsigelse til planen den gang fordi det ble lagt inn som en planforutsetning at bro over Kjosdalen skulle avklares på reguleringsplannivå.

I tråd med forutsetningene ble spørsmålet om bro over Kjosdalen tatt opp i reguleringsplan for Kjosdalen/Kjos Ringvei og Bråvann B4. Planen ble vedtatt av kommunestyret 25. mai 1996 til tross for at det var fremmet innsigelse til planen fra fylkesmannen i Vest-Agder. Saken ble derfor sendt til Miljøverndepartementet, som stadfestet planen i vedtak av 26. februar 1997, men unntok broforbindelsen fra stadfestingen.

I avgjørelsen vektla departementet viktigheten av å ivareta byenes og tettstedenes sammen­hengende grønne korridorer som går fra kyst til hei/utmark via boligområdene. Departementet viste til den nasjonale politikken på området, nedfelt blant annet i St.meld. nr. 31 (1992-93) " Den regionale planleggingen og arealpolitikken". Departementet viste også til St.meld. nr. 40 (1986-87) " Om friluftsliv", der det står ".. I områder av stor verdi for friluftslivet er det derfor et mål å unngå at det blir satt i verk tekniske inngrep som reduserer naturkvaliteter" og " i turområder for større tettsteder (bymarker) er det to hovedoppgaver som peker seg ut: Å bevare naturmiljøet i alle deler av markene mest mulig variert, opplevelsesrikt og teknisk upåvirket, og å beskytte randområdene mot omdisponering til utbyggingsformål". Departementet slo fast at " Kjosdalen er inkludert i kommunens markaområde og er en av innfallsportene til Rossevann turområde, som er av regional betydning. Dalen er dessuten et bindeledd mellom dette turområdet og det nasjonalt vernede Kjosbukta fuglereservat. Kjosdalen må ses på som en naturlig del av disse og har således regional interesse".

Ved rullering av kommuneplanens arealdel for Kristiansand 2000-2011 ble spørsmålet om bro over Kjosdalen tatt opp til ny vurdering. Kommunestyret vedtok planen 12. april 2000 med Kjosdalen vist som landbruks-, natur og friluftsområde, med markering "område med spesielle jordbruksinteresser" og "område med spesielle naturvern- og friluftsinteresser". Kjosdalen på oversiden av Rv. 456 lå innenfor vedtatt markagrense/grense for utbygging.
Det ble samtidig vedtatt at spørsmålet om ny bro over Kjosdalen skulle tas opp på nytt og eventuelt avklares som reguleringsplan.

I møte 20. desember 2000 mellom Kristiansand kommune, fylkesmannen i Vest-Agder og Miljøverndepartementet ble spørsmålet om broforbindelse over Kjosdalen diskutert. I brev av 26. februar 2001 til Kristiansand kommune skriver Miljøverndepartementet: "Ut fra planfaglige vurderinger bør spørsmålet om vegtilknytning og kollektivbetjening av Bråvann og tilliggende boligområder vurderes i en større sammenheng. På bakgrunn av informasjon gitt på møtet synes det å være behov for å utrede alternativer for kollektivbetjening av hele bydelen, tilgjengelighet til bydelssenter, skoler og andre fellesfunksjoner, sammen med arealbruk og videre byutviklingsmulighter. En eventuell bro over Kjosdalen vil trolig være en av flere mulige løsninger i en slik sammenheng, som en nærmere utredning kan belyse. Miljøverndepartementet ser at det er behov for å styrke bo- og nærmiljøet for Bråvann. Dagens situasjonsbeskrivelse sammenholdt med kommuneplanens utbyggingsmønster, gir likevel alene ikke tilstrekkelig grunnlag for å konkludere med at den eneste, eller beste helhetlige løsning vil være å lage bro over Kjosdalen".

På bakgrunn av Miljøverndepartementets brev vedtok kommunestyret i Kristiansand i juni 2001 at spørsmålet om ny bro over Kjosdalen skulle vurderes ved neste revisjon av kommune­­planen. I juni 2003 vedtok kommunestyret å igangsette revisjon av kommune­planens langsiktige del, uten tilsvarende revisjon av arealdelen. Etter vedtak i Formannskapet i juni 2005, ble det likevel besluttet at " ny bro over Kjosdalen skal tas med som et alternativ i kommuneplanens arealdel".

Kommuneplanen for Kristiansand 2005-2016 ble lagt ut til offentlig ettersyn med to alternativer for arealbruken for Kjosdalen (område 9 på plankartet).

  • Alt 1: Landbruks-, natur- og friluftsområde – område med spesielle natur- og friluftsinteresser av særlig høy verdi
  • Alt. 2: Bro og ny vegløsning mellom boligområdene Bråvann og Åsane og sentrale deler av Vågsbygd

Fylkesmannen i Vest-Agder fremmet 21. april 2005 innsigelse til område 9 – Alt. 2: Vegforbindelse mellom boligområdene Bråvann og Åsane med bro over Kjosdalen.

Kristiansand kommune vedtok 21. september 2005 kommuneplanens arealdel 2005-2016, med bro over Kjosdalen, på tross av fylkesmannens innsigelse. Broen er planlagt ca. 1,3 kilometer inn i dalen og vil bli ca 150 meter lang og ca 25 meter høy. Broen skal gi veg­forbindelse for biltrafikk, buss, gående og syklister. Arealplanstatus for Kjosdalen er for øvrig uendret fra forrige plan, i det indre deler av Kjosdalen er vist som landbruks-, natur- og friluftsområde - med spesielle naturvern- og friluftsinteresser av særlig høy verdi, og resterende arealer (innfallsporten til dalen) er lagt ut til landbruks-, natur og friluftsområde - med spesielle jordbruksinteresser. Kjosdalen på oversiden av Rv 456 ligger i kommuneplanen innenfor markagrensen. Kjosdalen er en av innfallsportene til Rossevann turområde. Kjosbukta, som er et viktig våtmarksområde, er vernet som naturreservat etter naturvernloven.

Kristiansand kommune mener at Kjosdalen kun har lokal verdi med hensyn til friluftsliv og naturmiljø. Kommunen fremhever at hensynet til bomiljø, trafikksystem og forutsigbarhet for Bråvannområdet, samt videre utbygging av bydelen Ytre Vågsbygd veier tyngre enn de negative virkningene broen vil ha for den lokale grønnkorridoren.

Kommunen har særlig lagt vekt på at boligområdet på Bråvann helt fra starten har vært planlagt ut fra en forutsetning om bro over Kjosdalen. Kommunen viser til at de første general- og kommuneplanene for Kristiansand baserte seg på etablering av bydeler inntil et framtidig ringveisystem. Bro over Kjosdalen var planlagt som en del av ringveisystemet. Kommunen peker på at de første tomte­kjøperne i Bråvannområdet etablerte seg med en forventning om at broen ville bli realisert.

Kommunen viser til at det vil bo ca 1200 mennesker på Bråvann etter at boligområdet er ferdig utbygd. Da er trafikkmengden på vegen over Kjosdalen anslått til 2500 kjøretøy pr. døgn. For beboerne på Bråvann vil bro over Kjosdalen medføre kortere kjørevei til sentrale deler av Vågsbygd og til Kvadraturen. Ved ulykker vil broforbindelsen muliggjøre en nødvendig avlastnings- og omkjøringsvei. Høydeforskjellen mellom boligområdet på Bråvann og dagens vegsystem er stor, noe som begrenser omfanget av gang- og sykkeltrafikk. Kommunen mener at en bro vil redusere Kjosdalens barrierevirkning, at gang- og sykkeltrafikken blant barn og unge vil øke og at tilgjengeligheten til bydelssenteret for beboerne på Bråvann vil forbedres betydelig.

Kristiansand kommune mener at bro over Kjosdalen vil være i tråd med rikspolitiske retningslinjer for barn og unge. Hensynet til barn og unges interesser i planleggingen ivaretas etter kommunens mening best ved at det opprettes en god og trafikksikker kontakt mellom de ulike bolig- og skoleområder. For å oppnå trygg ferdsel for dem som beveger seg mellom Bråvann og Åsane vurderer kommunen det som langt bedre å etablere gang- og sykkelforbindelse langs beferdet kjøreveg enn å satse på gangsti nedom Kjosdalen.

Kommunene mener videre at Kjosdalen ikke framtrer som et fullstendig urørt område siden dalen er visuelt berørt av bebyggelsen som kan skimtes enkelte steder, samt at Vågsbygdveien utgjør en barriere ved Kjos gård. Kommunen hevder at ved en god estetisk utforming vil broforbindelsen ikke redusere grønnkorridorens kvaliteter.

For øvrig mener kommunen at spørsmålet om bro over Kjosdalen må ses i sammenheng med det pågående planarbeidet for ny Vågsbygdvei, Rv 456. Dersom det bygges bro over Kjosdalen vil dette i noen grad avlaste Rv 456, en vei som i dag har betydelige kapasitetsproblemer. Kommunen framhever at dette vil kunne åpne for mer utbygging i Vågsbygd, en bydel med mer enn 20.000 innbyggere. Kommunen mener likevel at merbelastningen av det lokale vegnettet ikke vil skape problemer, blant annet fordi en ny vegforbindelse ikke forventes å bli benyttet som gjennomkjøringsveg.

Fylkesmannen i Vest-Agder, ved miljøvernavdelingen har i brev av 21. april 2005 reist innsigelse til område 9 i kommuneplanens arealdel for Kristiansand 2005-2016, vegforbindelse mellom Bråvann og Åsane med bro over Kjosdalen. Innsigelsen er begrunnet ut fra områdets verdi som regionalt natur- og friluftsområde/grønnkorridor, med forbindelse mellom hav og hei.

Fylkesmannen mener at den foreslåtte arealdisponeringen er i strid med tidligere vedtak i Miljøverndepartementet 1997, der trafikkområde med bro ble unntatt fra departementets stadfesting av reguleringsplan for Kjosdalen/Kjos ringvei og Bråvann B4. Fylkesmannen peker på at Kjosdalens regionale verdi som natur- og friluftsområde har økt ytterligere siden den gang. Fylkesmannen viser i den forbindelse til at Kjosdalen også i kommunedelplanen for Vågsbygd og kommunens grønn­strukturplan omtales som et viktig grøntområde, med store landskaps-, natur- og rekreasjonsverdier. Den planlagte broen vil krysse området som i kommuneplanens arealdel er avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområde - med spesielle naturvern- og friluftsinteresser av særlig høy verdi. Dalbunnen under broen vil bli betydelig støyutsatt.

Vest-Agder fylkeskommune har avgitt uttalelse til planen. Fylkeskommunen har ikke fremmet innsigelse, men fraråder at det bygges bro over Kjosdalen. Fylkeskommunen uttaler blant annet: " Betydningen av broforbindelse over Kjosdalen som grunnlag for en kollektivbetjening i området er ytterligere svekket siden 1997 (MDs tidligere vedtak), mens betydningen av å ta vare på grøntområder og urørte friluftskorridorer er forsterket".

Det er ikke avholdt mekling i saken.

Fylkesmannen i Vest-Agder har i sitt oversendelsesbrev til departementet av 23. januar 2006 anbefalt at innsigelsen fra miljøvernavdelingen tas til følge. Fylkesmannen peker på at Kjosdalen er et av de få gjenværende sammenhengende kulturlandskapene fra hav til hei i Kristiansand, at en utbygging med bro og vei over Kjosdalen vil bli visuelt dominerende i et uberørt natur- og kulturlandskap og at broen vil forringe områdets verdi som turområde.

Fylkesmannens viser videre til Miljøverndepartementets avgjørelse vedrørende brospørsmålet i 1997, der det ble fastslått at området har regional verdi som grøntområde. Fylkesmannen kan ikke se at det i ettertid har skjedd noe som rokker ved dette syn. Fylkesmannen mener for øvrig at det ikke er dokumentert et behov for en avlastnings-/ omkjøringsvei i området.

Når det gjelder forholdet til trafikkavvikling og Rv 456, skriver fylkesmannen at Statens vegvesen har lagt fram et planprogram for kommunedelplan for ny Rv 456. En eventuell broforbindelse over Kjosdalen er ikke drøftet i den forbindelse. Planprogrammet omtaler Kjosdalen/Kjosbukta som verneområder og rekreasjonsområder, som må tas hensyn til ved valg av vegalternativ.

Befaring med representanter fra Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning, Fylkesmannen i Vest-Agder, Vest-Agder fylkeskommune og Kristiansand kommune ble gjennomført 2. mai 2006.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) anbefaler i sin høringsuttalelse til Miljøverndepartementet av 12. juni 2006 at innsigelsen fra fylkemannens miljøvernavdeling tas til følge. DN mener det vil ha store konsekvenser for funksjonen og opplevelsen av Kjosdalen som et inngrepsfritt og skjermet hovedgrøntdrag og nærturområde dersom det bygges en veiforbindelse med bro tvers over dalen mellom Bråvann og Åsane. Både selve veganlegget og vegtrafikken vil bidra til å redusere natur- og opplevelsesverdiene i Kjosdalen. DN kan ikke se at det er kommet til noen nye forhold siden 1997, som gir en bedre begrunnelse for etablering av vegforbindelse og bro over Kjosdalen nå enn forrige gang saken var til behandling. DN viser til at vegforbindelsen vil ha en lengde på nær 1 kilometer og mener at veien, i tillegg til virkningen på Kjosdalen som hovedgrøntdrag, over lange strekninger på begge sider av dalen, også vil ligge som en barriere mellom boligområdene og nære natur- og friluftsområder.

Som et av hovedgrøntdragene i Kristiansand mener DN det ikke er tvil om at Kjosdalen må vurderes å ha regional betydning. Kommunen har selv ivaretatt dalen som et bredt høykvalitets grøntdrag med store intakte natur- og kulturlandskapskvaliteter og den er definert som en del av markaområdene. DN viser til at grøntdraget går sammenhengende fra sjø til hei, bare avskåret av en vegforbindelse nede ved Kjosbukta. Selve Kjosbukta er vernet som naturreservat. Dalen når opp i Rossevannsområdet som er et knapt 50 kvadratkilometer stort variert og vakkert markaområde med store naturverdier inntil bydeler og boligområder i de tre kommunene Kristiansand, Songdalen og Søgne.

DN mener at behovet for å etablere gode gang- og sykkelforbindelser mellom Bråvann og bydelsfunksjoner i Vågsbygd kan ivaretas ved andre løsninger enn å bygge en vegforbindelse med bro over Kjosdalen.

Miljøverndepartementets vurdering

Miljøverndepartementets rolle i innsigelsessaker er å fatte endelig vedtak i plansaker der det er konflikt mellom kommunen og fylkeskommunen eller statlig fagmyndighet. Det må foreligge nasjonale eller viktige regionale interesser for at departementet skal kunne overprøve de lokalpolitiske prioriteringene. Avveining av ulike lokale interesser er foretatt gjennom den kommunale planprosessen og kommunestyrets behandling.

Miljøverndepartementet har forståelse for kommunens ønske om å styrke og utvikle Bråvann som lokalsamfunn og ser de dilemmaer kommunen står overfor. Kommunen har imidlertid selv valgt å bygge ut Bråvann uten at bro- og vegforbindelse har vært planmessig avklart. Det framgår at kommunen ser på Bråvann som kommunikasjonsmessig isolert, med Kjosdalen som en barriere mot Åsane og de mer sentrale delene av Vågsbygd. Kommunen peker på at når boligområdet Bråvann er fullt utbygd vil behovet for bedre forbindelser øke ytterligere.

I tidligere kommuneplaner har bro over Kjosdalen vært basert på et utbyggingsprinsipp om etablering av bydeler inntil et ringveisystem. I de siste kommuneplaner har kommunen gått bort i fra dette og isteden fokusert på utbygging av de sentrale bystrøk. Det framgår av sakspapirene at en konsekvens­analyse for Kjos Ringvei fra 1994, der blant annet kollektivbetjeningen for Bråvann ble vurdert, konkluderte med at befolkningsgrunnlaget i Bråvannområdet er for lite til å kunne forsvare egen rute, også etter at området er fullt utbygd. Det framkommer at kommunen likevel har forsøkt med bussruter for å imøtekomme kollektivkravet fra beboerne på Bråvann, men at rutene ble nedlagt fordi tilbudet ble for lite brukt.

Overordnet plangrunnlag og regionale føringer for området er etter departementets oppfatning ganske entydig for Kjosdalen. Området er i kommunens grønnstrukturplan vist som viktig grøntområde, og i kommunedelplan for Vågsbygd som område med meget store landskaps-, natur- og rekreasjonsverdier.

I fylkesdelplan for idrett og friluftsliv 2003-2006 gis generelle arealforvaltningsprinsipper for fylket. Blant annet skal det prioriteres å " opprettholde og nyetablere arealmessig store og sammenhengende friluftsområder". Fylkesdelplanen slår fast at blant annet følgende skal vektlegges i dette arbeidet: " Muligheten for å sikre regionale friluftsområder som innholder et sammenhengende mangfold av ulike landskapselementer - for eksempel sjø, kyst, fjord ferskvann, elver, grønnstruktur, markaområder, hei og fjell". I fylkesdelplanen gis følgende arealprinsipper for byer og tettsteder: " I kommuneplanens arealdel bør større arealer sikres som friluftslivs-/markaområde med en tydelig markagrense"og " etablerte og regulerte grønnstrukturer/markakanaler mellom boligområder og friluftsområder må ikke punkteres hvis det ikke kan etableres tilsvarende forbindelseslinjer/markakanaler i umiddelbar nærhet mellom boligområder og friluftsområdet. I slike tilfeller må offentlige myndigheter gjennom planbehandlingen kvalitetsvurdere erstatningsarealer".

I fylkesplan for Vest-Agder er det vedtatt en regional friluftspolitikk der " etablering av store og sammenhengende arealer for friluftslivet skal prioriteres". Det skal " vektlegges å sikre områder som inneholder et sammenhengende mangfold av ulike landskapselementer med potensial for et mangfold av friluftsaktiviteter. Sikring av områder på fastlandet prioriteres spesielt. Allmennhetens tilgang til friluftsområder sikres via turløyper/stier, forskjelloge vegtyper og grønnstrukturer".

Regjeringen peker i St.meld. nr. 21 (2004-2005) " Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand" på at det er viktig å ta vare på større sammenhengende grøntområder i byer og tettsteder. Om nasjonale resultatmål for friluftslivet sier meldingen følgende: " Områder av verdi for friluftslivet skal sikres slik at miljøvennlig ferdsel, opphold og høsting fremmes og naturgrunnlaget bevares. Ved boliger, skoler og barnehager skal det være god adgang til trygg ferdsel, lek og annen aktivitet i en variert og sammenhengende grønnstruktur med gode forbindelser til omkringliggende naturområder".

Miljøverndepartementet er enig i fylkesmannens og fylkeskommunens vurdering om at det ikke er dokumentert behov for en avlastnings-/omkjøringsvei som tverrforbindelse over Kjosdalen. Betydningen av bro over Kjosdalen som grunnlag for en kollektivbetjening er også svekket siden sist saken ble behandlet. I følge kommuneplanen vil ny bro over Kjosdalen bedre kommunikasjonen mellom Åsane og Bråvann, men trafikkmengdene er relativt små og fordelene veier ikke opp for ulempene for friluftslivet og naturmiljøet i Kjosdalen. Det vises i kommuneplanen til at en ringbuss for Flekkerøya, Voie og Bråvann på lengre sikt eventuelt kan kobles på bussmetroens grunnlinje og gi en bedre internkommunikasjon i bydelene.

Som konklusjon mener derfor Miljøverndepartementet, i likhet med Fylkesmannen i Vest-Agder og Direktoratet for naturforvaltning, at den planlagte broforbindelsen over Kjosdalen er uheldig. Det regionalt viktige friluftsområdet Kjosdalen, som er ett av få gjenværende sammenhengende natur- og kulturlandskap fra hav til hei i Kristiansand vil forringes dersom det bygges bro med vei over dalen. Broen vil bli visuelt dominerende i dette landskapet. Broen vil også påvirke området negativt på grunn av støy og annen forurensning.

Kjosdalen ligger innenfor kommunens markagrense og har betydelige natur- og kulturlandskaps­kvaliteter. En bro- og veiforbindelse på tvers av dalen vil etter departementets syn ikke være i samsvar med nasjonale signaler om prioritering av grøntdrag og friluftsliv, og de regionale styringssignalene gitt i fylkesplan for Vest-Agder og fylkesdelplan for idrett og friluftsliv.

Broforbindelsen vil medføre ulemper for barn og unge i de aktuelle boligområdene, som Kjosdalen er et nærområde for. Broen vil generere mer trafikk til områder som fra før er skjermet for gjennomgangstrafikk. Spesielt vil trafikk fra Bråvann til Åsane boligområde føre til en uønsket trafikkbelastning der. Departementet peker på at konsekvensene av planen i forhold til barn og unges interesser fortsatt ikke er godt utredet fra kommunens side, og viser i den forbindelse til departementets tidligere signaler om dette og rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen.

Etter departementets oppfatning foreligger det ikke slike nye forhold at det samlet sett gir grunnlag for departementet til å endre syn i saken.

Miljøverndepartementet mener at Kristiansand kommune bør vurdere andre muligheter enn bro over Kjosdalen for å oppnå forbedringer for gående og syklende mellom boligområdet Bråvann og Åsane med skoler og andre viktige bydelsfunksjoner for Vågsbygd.

Vedtak

I medhold av § 20-5 femte ledd i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 godkjenner ikke Miljøverndepartementet Kristiansand kommunestyres vedtak i møte den 21. september 2005 om kommuneplanens arealdel 2005-2016 vedrørende bro over Kjosdalen.

Kommunen må selv foreta endringene på plankartet i tråd med departementets avgjørelse.

Departementet finner etter det opplyste at kommuneplanen er behandlet i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven, og at saksbehandlingen ikke gir grunn for merknader.

Om kunngjøring av endelig arealdel til kommuneplan viser vi til bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 20-5 åttende ledd.

Kommunen er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brev.

Saksdokumentene og plankartet følger vedlagt i retur.

Med hilsen
Helen Bjørnøy

Vedlegg:
Saksdokumentene og plankartet

Kopi:
Kristiansand kommune
Vest-Agder fylkeskommune
Direktoratet for naturforvaltning