1 Sammendrag
Hvorfor en melding om menneskerettigheter?
Regjeringen er bekymret for det økte presset på menneskerettighetene internasjonalt. Menneskerettighetene utgjør selve grunnlaget for frihet, rettferdighet og fred i verden. De er grunnleggende rettigheter alle mennesker har, uavhengig av personlige kjennetegn som kjønn, tro eller livssyn, alder, seksuell orientering, funksjonsevne eller etnisitet. Menneskerettighetene er individets rettigheter overfor myndighetene i landet, og det er myndighetenes ansvar at innbyggernes rettigheter blir ivaretatt. Menneskerettighetene gir dermed et vern mot maktmisbruk og er grunnleggende byggesteiner i et demokratisk samfunn. Demokratiutvikling basert på respekt for menneskerettighetene og rettsstatsprinsipper bidrar til stabilitet, sikkerhet og bærekraftig utvikling. Manglende respekt for menneskerettighetene er en krenkelse av enkeltindividet, og kan også svekke og hindre samfunnsutviklingen med svært negative konsekvenser over tid, lokalt, nasjonalt og internasjonalt.
Etter Verdenserklæringen om menneskerettigheter av 1948, har verdenssamfunnet vedtatt en rekke konvensjoner og erklæringer som utdyper menneskerettighetsvernet. Det finnes i dag et godt utbygd internasjonalt normverk som stater i alle regioner står tilsluttet. Mer enn 160 land har sluttet seg til FNs to hovedkonvensjoner av 1966 om sivile og politiske rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Det er opprettet ulike internasjonale mekanismer i FN, Europarådet og andre internasjonale organisasjoner med det formål å sikre at menneskerettighetene faktisk overholdes på nasjonalt nivå.
I praksis respekteres imidlertid menneskerettighetene i svært varierende grad. Det har særlig vært en negativ utvikling for grunnleggende sivile og politiske menneskerettigheter. Ytringsfriheten begrenses. Handlingsrommet for det sivile samfunn og demokratisk opposisjon innskrenkes gjennom misbruk av nasjonal lovgivning. Rettsstaten står svakt i mange land. Tradisjonelle verdier og religiøse dogmer brukes i tiltakende grad som argument for å innskrenke enkeltmenneskers frihet. Fredelige protester blir slått ned på, og sensur og politisk ensretting av mediene er utbredt i store deler av verden. Ekstremisme og terror medfører store humanitære lidelser og omfattende overgrep, medregnet klar tilsidesettelse av retten til liv og forbudet mot tortur. Mange land benytter vikarierende argumenter for å rettferdiggjøre streng statlig kontroll og masseovervåkning. Journalister og menneskerettighetsforkjempere utsettes for trusler, trakassering, vilkårlige arrestasjoner, forsvinninger og drap. Kvinner og jenter har ofte dårligere rettsvern og fysisk sikkerhet, helse og utdanning enn menn. Likeledes er diskriminering av ulike minoriteter utbredt. I internasjonale fora kommer presset mot menneskerettighetene til uttrykk i form av en skjerpet kamp om å definere menneskerettighetenes innhold. Stadig flere land engasjerer seg aktivt gjennom strategiske allianser, gjerne på tvers av regioner og religiøse og politiske skillelinjer, for å få gjennomslag for restriktive tolkninger av menneskerettighetene.
Det er femten år siden sist Stortinget ble forelagt en egen melding om menneskerettigheter. På disse årene har maktforholdene i verden endret seg betydelig. Samtidig har kunnskapen og bevisstheten om menneskerettighetene og deres politiske betydning økt, både hos myndigheter og i det sivile samfunn. Dette har bidratt til en positiv og dynamisk utvikling på enkelte rettighetsområder, mens andre områder står under økt press. Regjeringen vil styrke arbeidet for menneskerettighetene, ikke minst i lys av de stadig mer komplekse utfordringene verden står overfor.
Behovet for økt etterlevelse
Hovedutfordringen i dag er å bidra til økt nasjonal etterlevelse av menneskerettighetsforpliktelsene. Utfordringen gjelder både mangel på etterlevelse av konvensjonsforpliktelser, økende avstand mellom vedtak i FNs politiske organer og oppfølgingen på hjemmebane, samt at globale og regionale systemer for vern av menneskerettighetene ikke fungerer så godt som ønskelig eller er mangelfullt utbygd. De fleste land, også autoritære stater der det fortsatt skjer alvorlige og systematiske menneskerettighetsbrudd, har tiltrådt internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og har menneskerettigheter nedfelt i sine grunnlover, men bestemmelsene etterleves ikke i praksis. Formell rettighetsbeskyttelse gir derfor ikke nødvendigvis et reelt menneskerettighetsvern.
Mangelfull gjennomføring av forpliktelser kan skyldes manglende politisk vilje. Myndighetene i mange land ser på menneskerettighetene som en potensiell trussel mot sitt maktgrunnlag, og kan derfor bevisst søke å konsentrere makt og dermed effektivt hindre at menneskerettighetene respekteres. I andre tilfeller ønsker myndighetene reformer som bedre ivaretar menneskerettighetene, men mangler politisk handlingsrom for å få reformene vedtatt. Ofte kan menneskerettighetsbrudd også tilskrives svak institusjonell kapasitet og kompetanse. Et velfungerende rettssystem på nasjonalt nivå er en forutsetning for gjennomføring av menneskerettighetene. Å bidra til oppbygging av velfungerende rettsstater er derfor en prioritert innsats for regjeringen. FN bør spille en viktig rolle i statenes etterlevelse av menneskerettighetene. Regjeringen vil derfor arbeide for en modernisert, sterk og mer effektiv verdensorganisasjon, som styrker FNs kapasitet til å bistå landene i gjennomføringen av deres menneskerettighetsforpliktelser. Regjeringen er en pådriver for at menneskerettighetene gis prioritet på tvers av organisasjonen og tilgodeses en høyere andel av de samlede ressurser. Den tredje pilaren i FNs arbeid må styrkes, og Norge vil gi FNs generalsekretærs initiativ Human Rights Up Front full støtte. Initiativet skal bidra til at FN har en tydelig stemme når krenkelser skjer og skal bidra til at hensynet til menneskerettighetene integreres i hele FNs arbeid. Regjeringen vil også arbeide for at FN opptrer enhetlig og for styrket samhandling innad i FN, mellom FN-systemet og de regionale organisasjonene, og mellom FN-systemet og de multilaterale finansinstitusjonene. Samtidig vil norske myndigheter støtte de regionale menneskerettighetssystemene, for samlet sett å bidra til mer effektive overvåkningsmekanismer på multilateralt nivå.
Tre prioriterte områder
Menneskerettighetene deles gjerne inn i to hovedkategorier: sivile og politiske rettigheter på den ene side, og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter på den annen. Dette skillet reflekteres i FNs to hovedkonvensjoner om sivile og politiske rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Sluttdokumentet fra Verdenskonferansen om menneskerettigheter i Wien i 1993 slår fast at menneskerettighetene er universelle, udelelige og gjensidig avhengige av hverandre, og at de bør behandles likeverdig. De to rettighetskategoriene forsterker hverandre, og det er først når alle rettighetene respekteres at menneskerettighetsvernet er fullstendig og reelt. Når enkeltindivider blir truet eller fengslet for å protestere mot at jenter nektes tilgang til utdanning eller nødvendige helsetjenester, ser man tydelig at rettighetskategoriene henger nært sammen.
Til tross for den prinsipielle likestillingen stilles det ulike krav til statenes gjennomføring av de to rettighetskategoriene. De sivile og politiske rettighetene er i stor grad formulert som umiddelbare forpliktelser for statene. Statens forpliktelser med hensyn til økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter består på sin side av en plikt til å bruke alle egnede midler for gradvis å gjennomføre rettighetene fullt ut. Realiseringen av disse rettighetene henger i stor grad sammen med tilgjengelige ressurser og verdiskapning, og fordrer en hensiktsmessig fordelingspolitikk i vedkommende stat. Forbudet mot diskriminering i realiseringen av økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter er imidlertid en umiddelbar forpliktelse.
Regjeringen legger en helhetlig tilnærming til grunn i arbeidet med å styrke etterlevelsen av menneskerettighetene. Med dette som utgangspunkt skal innsatsen rettes inn mot følgende tre hovedområder:
Individets frihet og medbestemmelse.
Rettsstat og rettssikkerhet.
Likeverd og like muligheter.
Det første området – individets frihet og medbestemmelse – reflekterer grunnleggende rettigheter i et åpent og demokratisk samfunn. Det andre området – rettsstat og rettssikkerhet – vektlegger rettsstatsprinsipper og -mekanismer som en forutsetning for velfungerende og stabile stater. Det tredje området – likeverd og like muligheter – fokuserer på likestilling og utsatte grupper i samfunnet, med det utgangspunkt at alle innbyggere i staten har samme rettigheter. Disse tre satsingsområdene reflekterer den gjensidige sammenhengen mellom demokrati, rettsstat og menneskerettigheter, og legger grunnlaget for fredelige samfunn med bærekraftig utvikling og reelle muligheter for alle.
Virkemidler, arenaer og samarbeidspartnere
Arbeidet innen de tre satsingsområdene skal skje gjennom bruk av et bredt sett med virkemidler i multilaterale organisasjoner, direkte overfor enkeltland og i samarbeid med det sivile samfunn. Regjeringen skal fremme menneskerettighetene i multilaterale fora, i de periodiske landhøringene i FNs menneskerettighetsråd og i bilaterale politiske samtaler. Regjeringen skal aktivt se etter muligheter for å bedre gjennomføringen av menneskerettighetene i dialog og i samarbeid med andre land, og det skal bygges brede partnerskap og allianser både i multilaterale fora og på landnivå. Menneskerettighetsforkjempere, uavhengige medier og sivilsamfunnsorganisasjoner står her sentralt.
Samstemt politikk for menneskerettighetene
Regjeringen vil føre en samstemt politikk der arbeidet for å fremme og beskytte menneskerettighetene skal integreres i alle deler av utenriks- og utviklingspolitikken. Respekt for menneskerettighetene er et utenrikspolitisk mål, men også et middel for å oppnå varig utvikling og sikkerhet. Arbeidet med regjeringens tre prioriterte områder på menneskerettighetsfeltet vil inngå i utformingen av andre politikkområder, og vil bygge opp under et demokrati basert på menneskerettighetene. Innsatsområdene skal virke i samme retning og være gjensidig forsterkende. Tiltakene som fremmes og synliggjøres i denne meldingen henger tett sammen med andre av regjeringens satsingsområder, blant annet utdanning, helse, klima og energi. Eksempelvis vil regjeringens satsing på utdanning i utviklingspolitikken stå sentralt når det gjelder å berede grunnen for medbestemmelse og like muligheter.
I vurderingen og innretningen av norsk økonomisk støtte vil mottakerlandets vilje til å styre i samsvar med menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper være viktig. Utviklingen innen disse områdene vil ha stor betydning for hvorvidt, hvordan og hvor sterkt Norge kan bidra med økonomisk støtte til enkeltland. Regjeringen vil styrke mottakernes evne til selv å skape varig og bærekraftig økonomisk vekst, og bidra til positiv demokratisk utvikling. I utviklingspolitikken vil regjeringen understøtte god politikk på områder som fremmer demokratiet, menneskerettighetene og rettsstaten.
Norske bedrifters investeringer og sysselsetting øker i vekstmarkeder, blant annet i Afrika. Næringslivet bidrar i betydelig grad til enkelte lands inntektsgrunnlag og generelle økonomiske utvikling, og et aktivt og ansvarlig næringslivsengasjement kan i seg selv ha direkte positive effekter på menneskerettighetsområdet. Næringslivets tilstedeværelse kan også legge til rette for en god dialog med myndighetene i vedkommende land. Regjeringen vektlegger betydningen av norske bedrifters bidrag til økonomisk vekst og utvikling, og verdsetter at flere norske selskaper integrerer respekt for menneskerettighetene i sine globale forretningsstrategier. Regjeringen vil i større grad bidra til å fremme norske næringsinteresser i utlandet, og vil samtidig arbeide for at næringslivet respekterer menneskerettighetene gjennom å uttrykke klare forventninger til næringslivets ivaretakelse av sitt samfunnsansvar, og ved aktivt å drive informasjonsarbeid og veiledning.
I regjeringens tilnærming ligger en erkjennelse av at man i menneskerettighetsarbeidet vil støte på dilemmaer og måtte foreta avveininger. Regjeringen vil føre en linje basert på åpenhet og dialog i håndteringen av disse, uten å gå på akkord med de menneskerettighetsforpliktelsene som Norge har påtatt seg.
Denne meldingen beskriver arbeidet med menneskerettigheter i regjeringens utenriks- og utviklingspolitikk, som innebærer følgende overordnete prioriteringer:
Legge en helhetlig tilnærming til grunn i det internasjonale menneskerettighetsarbeidet, med særlig innsats rettet mot tre prioriterte områder der den gjensidige sammenhengen mellom demokrati, rettsstat og menneskerettigheter understrekes:
1) Individets frihet og medbestemmelse – med vekt på rettigheter som er under særlig press, slik som ytringsfrihet, forsamlings- og foreningsfrihet og tros- og livssynsfrihet, samt styrket innsats for menneskerettighetsforkjempere, uavhengige medier og retten til utdanning.
2) Rettsstat og rettssikkerhet – med vekt på retten til liv, utvikling av rettferdige og effektive rettssystemer, beskyttelse av privat eiendomsrett, bekjempelse av korrupsjon og ivaretakelse av personvernet.
3) Likeverd og like muligheter – med vekt på kvinners og barns rettigheter, retten til helse og mat, samt motarbeidelse av alle former for diskriminering, inkludert av tros- og livssynsminoriteter, urfolk, personer med nedsatt funksjonsevne og seksuelle minoriteter.
Arbeide for fremme av menneskerettighetene i internasjonalt samarbeid på globalt, regionalt og bilateralt nivå, ved en samstemt politikk og systematisk bruk av ulike utenriks- og utviklingspolitiske virkemidler, herunder følgende:
4) Integrere arbeidet for å fremme og beskytte menneskerettighetene i alle deler av utenriks- og utviklingspolitikken, slik at innsatsen på de ulike områdene virker i samme retning og er gjensidig forsterkende.
5) Bidra aktivt i det internasjonale normative arbeidet for å beskytte og fremme menneskerettighetene, og videreutvikle Norges rolle som en gjenkjennelig, tydelig og sentral internasjonal bidragsyter på dette feltet.
6) Arbeide for et effektivt FN der menneskerettighetene gis prioritet på tvers av organisasjonen og tilgodeses en høyere andel av de samlede ressurser.
7) Arbeide for ytterligere å styrke det arbeidet som Europarådet og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) gjør for demokrati, menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper.
8) Utvikle et langsiktig og målrettet samarbeid med regionale organisasjoner utenfor Europa, som ledd i å styrke multilaterale beskyttelsesmekanismer.
9) Videreutvikle den metodiske tilnærmingen til bilateral innsats med utgangspunkt i landenes menneskerettighetsforpliktelser og i samsvar med vårt multilaterale arbeid.
10) Stille tydelige krav til mottakere av norsk bistand om vilje til fremgang innen menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsutvikling.
11) Involvere næringslivet i arbeidet med å sikre og respektere menneskerettighetene, særlig gjennom FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter.
12) Videreutvikle utenrikstjenestens menneskerettighetskompetanse gjennom opplæring, kapasitetsbygging og utarbeidelse av relevante arbeidsverktøy, og legge til rette for samarbeid med relevante aktører, blant annet det sivile samfunn, akademia og næringslivet samt religiøse og kulturelle krefter.