NOU 1996: 11

Forslag til minerallov

Til innholdsfortegnelse

3 Norsk minerallovgivning

3.1 Historisk oversikt 1

Bergverksnæringen har historisk sett vært av stor økonomisk betydning for Norge. Funn av sølv og kobber på 1600-tallet ga grunnlag for den første storindustri i landet, og næringen fikk sin særlige betydning ved å fremme overgangen fra naturalhusholdning til pengehusholdning. På grunn av de betydelige økonomiske interessene knyttet til metall- og malmforekomster, ble det tidlig utviklet lovgivning på dette feltet. Gjennom lovverket regulerte Kongen ulike rettigheter knyttet til forekomstene. Dette gjaldt både selve eiendomsretten til forekomster, men også retten til å lete etter og utvinne mineralene.

3.1.1 Norsk minerallovgivning frem til bergverksloven av 1842

Den første bergverksordning i Norge ble gitt av Christian III i 1539. Loven, som var skrevet på tysk, bygget på det gamle tyske prinsippet om at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer, det såkalte bergregalet. Bergregalet går ut på at Kongen har eiendomsretten over metallene og malmene selv om de ligger på annen manns grunn. Det var økonomiske grunner til at Kongen tiltok seg eiendomsretten til de mutbare mineralene. Den gang var det disse mineralene som var betydningsfulle. Utvinning og salg av dem ga betydelige inntekter til Kongen.

Selv om Kongen, som innehaver av bergregalet, eide metallene og malmene, måtte det etableres et system som kunne sikre at disse metallene og malmene ble oppdaget for at de senere kunne utvinnes fra grunnen. I forlengelsen av bergregalet ble det derfor innført et prinsipp om bergfrihet som gikk ut på fri leterett etter metaller og malmer også på annen manns grunn, samt at første finner gjennom et mutingssystem fikk førsteretten til å undersøke området nærmere, og til å utvinne de metaller og malmer han fant.

Da det ble gjort sølvfunn på Kongsberg i 1623, erklærte Christian IV at alle funn av sølverts og malm tilfalt Kronen. Denne erklæringen er i ettertid blitt karakterisert som et overgrep, og i strid med prinsippet i Christian IIIs berganordning om den frie leterett og første finners rett (mutesystemet).

Gjennom en ny berganordning besluttet av Christian IV i 1644, ble mutingssystemet bekreftet, likevel slik at bergverksdrift var betinget av at Kongen meddelte privilegium eller konsesjon. Når det gjaldt mineralforekomster som ikke falt inn under bergregalet, tildelte Kongen i visse tilfeller på 1700-tallet rettigheter til å drive på ikke-mutbare forekomster. Tillatelser til drift ble først og fremst gitt på bryting av marmor og sandsten, og ble begrunnet med at vedkommende var første finner.

Den første fullstendige loven om drift av bergverk kom med Berganordning av 1812. Berganordningen tillot skjerping etter og muting av alle metaller, samt stensalt. Det ble fastslått at myr- og sjømalm, samt alle fossiler dvs. forsteininger som det ikke kunne utvinnes metaller fra, tilkom grunneieren. Hvis fore­komstene stod ubenyttet, kunne de imidlertid anmeldes til bergmesteren. Dersom grunneier ikke var villig til å iverksette drift innen 1 år og 1 dag, kunne fore­komsten mutes av finneren mot at grunneieren fikk rimelig erstatning. Det kom imidlertid krav om å endre loven hvilket førte frem til bergverksloven av 1842. Ved denne loven ble allmennhetens sekundære rett til ikke-mutbare mineraler opphevet. Bergverksloven av 1842 bestod frem til ny bergverkslov ble vedtatt i 1972.

3.1.2 Bergverksloven av 1842

Loven bygget som nevnt på prinsippet om bergfrihet. Den tillot alle og enhver uansett nasjonalitet, å skjerpe (lete) på annen manns grunn etter Metaller og Ertser. Til tross for ordlyden, var den tradisjonelle oppfatning at mutbare mineraler kun omfattet mineraler med egenvekt 5 eller høyere. Forklaringen på avgrensningen var at de lettere metallene og mineralene dels ikke var kjente og dels ikke hadde noen praktisk anvendelse da 1842-loven ble vedtatt.

Den som ville skjerpe måtte ha skjerpeseddel fra bergmester eller lensmann. For å sikre seg et funn fremfor senere finnere, var det nødvendig å anmelde funnet skriftlig til lensmannen. For å beholde den rett han hadde ervervet ved anmeldelsen, måtte han begjære muting innen 18 måneder fra anmeldelsesdagen. Mutingsbegjæringen skulle være ledsaget av en prøvestuff. Bergmesteren utstedet mutingsbrev. Dersom muting ikke ble begjært innen fristens utløp, falt anvisningen i det fri.

Innehaver av mutingsbrev, kunne fremme krav overfor bergmesteren om utmål. Når utmål var gitt, hadde utmålshaveren enerett til undersøkelse og drift på metaller og ertser innenfor utmålets grenser. I den forbindelse kunne det kreves at grunneieren avstod grunn og rettigheter som var nødvendig for undersøkelsesarbeider og for driften av bergverket. Grunneieren hadde krav på full erstatning for det som ble avstått. I mangel av minnelig overenskomst skulle så vel spørsmålet om erstatningens størrelse som nødvendigheten og omfanget av avståelsen, avgjøres ved skjønn. Grunneieren var videre berettiget til å delta i driften for en tidel.

Hvis en mutet gruve ikke ble holdt i uavbrutt drift, falt den i det fri. Bergmesteren hadde adgang til å gi dispensasjon fra driveplikten.

Bergmesteren hadde ellers plikt til å føre tilsyn med at driften foregikk bergmessig og til å gi veiledning i spørsmål om driften. Som et ledd i tilsynet, skulle alle gruvedrivere føre driftsprotokoll over egne gruver, og sende protokollen til bergmesteren en gang i året.

3.1.3 Utviklingen fra 1842 til i dag

I løpet av de 130 år som gikk siden loven av 1842 ble vedtatt og frem til den nye loven trådte i kraft i 1972, ble loven av 1842 endret atskillige ganger gjennom særskilte endrings- og tilleggslover og gjennom konsesjonslovgivningen. Noen systematisk revisjon av 1842-loven ble aldri foretatt, og stort sett ble lovens hovedtrekk bevart. Da det vil føre for langt å gå inn på samtlige forandringer som ble foretatt, begrenser fremstillingen seg til å peke på de viktigste endringer.

I 1914 ble det ved lov innført konsesjonsplikt for erverv av kalkstenforekomster, jf. lov 3. juli 1914 nr. 5. Det var meningen at loven skulle være midlertidig inntil revisjonen av de alminnelige konsesjonslovene var fullført. Revisjonen ble fullført i 1917, men kalkloven gjelder fremdeles.

Ved lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vanfall, bergverk og annen fast eiendom mv.(IK), som avløste de tidligere lover 9. juni 1903, 12. juni 1906 og 18. september 1909, ble det bestemt at utenlandske borgere og selskaper trengte konsesjon for å få rett til skjerping, anmeldelse og mutinger eller på annen måte erverve eiendoms- eller bruksrett til mutbare anvisninger eller gruver. Det ble også bestemt at ingen utenom staten eller kommunene kan igangsette regelmessig bergverksdrift uten konsesjon.

Videre ble muterens ekspropriasjonsadgang endret, for så vidt som han med Kongens samtykke kunne kreve avstått grunn og rettigheter som var nødvendig til metallurgisk behandling eller annen fordeling av utvunne metaller og ertser, når det av hensyn til en rasjonell drift ble ansett ønskelig at foredlingen foregikk i tilknytning til utvinningen. Med samtykke av Kongen kunne muteren også kreve avståelse av grunn mv. til selve bergverksdriften og oppredningsanlegget på de steder hvor skjerping er forbudt uten grunneiers eller brukers samtykke. I dette tilfelle skulle erstatningen fastsettes med et tillegg på 25 % av eiendommens verdi.

Som ledd i gjennomføringen av Svalbardtraktaten fra 1920, godkjente signatarmaktene i 1925 en bergverksordning for Svalbard. Gjennom denne ordningen ble Svalbard underlagt et eget regelverk for undersøkelse, erverv og drift av mineralske forekomster.

I 1949 ble det gitt en egen lov med krav om konsesjon for erverv av kvartsforekomster. Grunnen til at man fikk en lov som regulerte erverv av slike fore­komster, var ønsket om å stoppe tendenser til monopolisering innen bransjen.

I 1952 kom det en egen ekspropriasjonslov for avståing av grunn m.v. til drift av ikke mutbare mineralske forekomster, jf. lov 21. mars 1952 nr. 1 (IM).

Ved kgl.res. 31. mai 1963 fastslo Norge utad krav på jurisdiksjon over naturforekomster i havbunnen og undergrunnen utenfor kysten (kontinentalsokkelen). Denne utvidelsen av norsk jurisdiksjon ble samme år fulgt opp med en ny lov om utforskning og utnyttelse av undersjøiske forekomster, jf. lov 21. juni 1963 nr. 12. Loven har i første rekke vært brukt til å regulere petroleumsvirksomheten, men denne virksomheten er senere blitt skilt ut og reguleres nå i lov 22. mars 1985 nr. 11 om petroleumsvirksomhet. Samtidig ble 1963-loven endret slik at loven kun regulerer de andre undersjøiske mineralforekomstene, herunder kull, skjellsand, sand og grus, jf. loven § 1. Retten til de undersjøiske mineralforekomstenene tilligger staten, jf. loven § 2.

Den siste store endring av bergverksloven kom med den nye loven av 1972, som hovedsakelig har stått uendret siden vedtakelsen. Loven innebar flere vesentlige endringer i forhold til 1842-loven. Bl.a. ble ordningen med skjerpeseddel fjernet, grunneier ble tillagt en rett til å forlange sikkerhetsstillelse, og det ble foretatt betydelige endringer i systemet med muting og utmål. Bestemmelsene som ble innført ved den nye loven i 1972 er i dag uttrykk for gjeldende rett.

I IK skjedde den siste vesentlige endringen i 1990. Statens rett til å overta malmbergverk senest 50 år etter at driftskonsesjon var tildelt (hjemfallsretten), ble da opphevet. Samtidig ble det bestemt at bergverkskonsesjoner i fremtiden som hovedregel skulle gis uten tidsbegrensing.

3.2 Gjeldende rett – mutbare mineraler

Et hovedskille i lovgivningen er skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler. Regler om de mutbare mineralene er samlet i lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bvl.) og i lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom m.v. (IK). I dette kapittelet vil det bli gitt en kort oppsummering av gjeldende rett på dette området. For en mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

Mutbare mineraler tilhører staten som følge av bergregalet. Mutbare mineraler, definert i bvl. § 1, er metaller med egenvekt høyere enn 5 og malmer av slike metaller og metallene titan og arsen og malmer av disse. Magnetkis og svovelkis er også mutbare. I loven er det gjort unntak fra mutbarheten for myr- og sjømalm og alluvialt gull.

3.2.1 Skjerping (leting)

I bvl. er prinsippet om bergfrihet nedfelt i § 2 første ledd. Utgangspunktet er at enhver skal kunne skjerpe, mute og få utmål på forekomster av mutbare mineraler på egen eller andres grunn. Utenlandske statsborgere og selskaper, som ikke har tilknytning til EØS, må imidlertid søke konsesjon. Bestemmelsene i bvl. må også suppleres med bestemmelsene i IK som bestemmer at alle unntatt staten, norske kommuner og fylkes­kommuner må ha konsesjon for avledet erverv av mutbare forekomster. Likeledes kreves konsesjon for drift av mutbare forekomster.

Iht. bvl. § 3 er imidlertid en del steder unntatt fra skjerping med mindre man innhenter samtykke fra grunneier og bruker. Dette gjelder bl.a. tettbygd område, industriområde, område for offentlig vei, jernbane og flyplass. Begrensninger i skjerpeadgangen kan også følge av lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven) og reguleringsvedtak etter lov 14. juni 1985 nr. 77 plan og bygningslov (pbl.).

Skjerperens rettigheter og plikter

Utgangspunktet i bvl. § 4 er at skjerperen har rett til å gjøre de inngrep i grunnen som er nødvendige for å søke etter mutbare mineraler. Skjerperen kan foreta inngrep som kan medføre skade på grunnen, men vedkommende har ikke rett til å gjøre inngrep i grunnen som medfører skade av vesentlig betydning uten samtykke fra grunneier og bruker.

Som følge av at skjerpearbeider kan medføre skade på grunnen, er skjerper pålagt å underrette eier eller bruker om arbeider han vil foreta som kan medføre skade, jf. bvl. § 5. Hvis eier eller bruker krever det, plikter skjerper dessuten å stille sikkerhet for den skade som kan oppstå. Iht. bvl. § 6 plikter skjerperen uten hensyn til skyld, å erstatte skade som skjerpingen medfører.

Skjerper skal sørge for å holde skjerpet forsvarlig inngjerdet dersom det medfører fare for mennesker eller husdyr, jf. bvl. § 7.

3.2.2 Muting

Muting er et registreringssystem som innebærer at den som vil sikre seg rett til å undersøke forekomster av mutbart mineral og rett fremfor andre til å utvinne mineralet i området (utmål), må begjære muting hos Bergvesenet, jf. bvl. § 8. Lovens utgangspunkt er at den som oppfyller nærmere fastsatte vilkår i loven, har krav på å få mutingsbrev.

Bergvesenet sender kopi til Sametinget av de mutingsbrev som blir utstedt for Finnmark.

Muterens rettigheter og plikter

Iht. bvl. § 8 har muteren rett til å undersøke forekomster av mutbart mineral innenfor mutingsområdet. Mutingsretten skal gi muteren anledning til å foreta de undersøkelser som er nødvendige for å få klarlagt om vilkårene for utmål er til stede, sml. bvl. § 23 om forekomster av mutbart mineral som har en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet ellers at den kan antas å være, eller innen rimelig tid bli, drivverdig. Retten til å undersøke omfatter også rett til å foreta prøvedrift, jf. IK § 18.

Det fremgår av bvl. § 18 andre ledd at de begrensningene som gjelder på steder unntatt fra skjerping, også gjelder for muterens undersøkelsesarbeider i mutingsområdet.

Muter, på lik linje med skjerper, plikter å underrette eier eller bruker om arbeider han vil foreta som kan medføre skade. Dersom eier eller bruker krever det, plikter muter dessuten å stille sikkerhet for den skade som kan oppstå. Muter må også, uten hensyn til skyld, erstatte skade som undersøkelsen medfører. Bvl. § 19a fastslår videre muterens plikt til å sikre gruveåpninger og andre åpninger i grunnen samt tipper.

Forholdet til andre mutere

Utgangspunktet er at først registrerte muter har best alder i felt (prioritet), jf. bvl. § 16. Mutere med dårligere alder i felt, kan uten samtykke ikke foreta undersøkelsesarbeider i mutingsområdet så lenge den eldre muters rett består. Yngre muter kan imidlertid foreta skjerpearbeider i eldre muters mutingsområde, jf. bvl. § 3 fjerde ledd.

Mutingsrettens varighet

Muterens rett faller bort dersom det ikke søkes om utmål innen 7 år fra den dag mutingsbrevet ble utferdiget, jf. bvl. § 20. Det kan søkes om forlengelse av fristen.

3.2.3 Utmål

Det er bare muter med best alder i felt som kan kreve utmål, jf. bvl. §§ 23 og 24 første ledd. Hovedvilkåret for å få utmål er at muteren sannsynliggjør ovenfor Bergvesenet at den undersøkte forekomsten har en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet ellers at den kan antas å være, eller innen rimelig tid bli, drivverdig. Dersom vilkårene for utmål foreligger, skal utmål gis, jf. bvl. § 33.

Utmålshavers rettigheter og plikter

Utmålshavers rett består først og fremst i at han har enerett til å utvinne de mutbare mineralene innen utmålsområdet, jf. bvl. § 36. Utmålshaver kan dog ikke iverksette gruvedrift før han har fått konsesjon etter IK kapittel II. Utmålshaver har rett til å bryte ut og nyttiggjøre seg alle mutbare mineraler i utmålsområdet, jf. bvl. § 38. Det samme gjelder de ikke-mutbare mineralene som det er nødvendig å bryte ut for å komme til de mutbare.

Steder som er unntatt fra skjerping, skal også være fredet for utmålshavers undersøkelser og drift, jf. bvl. § 37 første ledd.

Også utmålshaver har plikt til å sikre åpninger i grunnen ol. som kan medføre fare for mennesker eller husdyr, jf. bvl. § 39a. Ved nedleggelse, innstilling av virksomheten eller ved oppgivelse av utmålet, skal sikringen i tillegg være varig.

Varighet av utmålshavers rett

Iht. IK § 12 må utmålshaver sette i gang prøvedrift eller søke konsesjon for regelmessig drift innen ti år regnet fra utmålsbrevets dato. Bakgrunnen for dette er at lovgiver har villet unngå at potensielle forekomster skal ligge ubenyttet over lengre tid dersom det er grunnlag for å iverksette drift på forekomsten. Utmålshaver kan imidlertid søke om forlengelse av ti-års fristen.

3.2.4 Avståelse av grunn og rettigheter

Som nevnt er det få inngrep i grunnen en muter eller utmålshaver kan foreta uten samtykke fra grunneier eller bruker. For at muter og utmålshaver likevel skal ha anledning til å få gjennomført de nødvendige undersøkelsesarbeider, eventuelt prøvedrift og drift, har bvl. kapittel 5 ekspropriasjonsbestemmelser. Bestemmelsene i bvl. suppleres av andre ekspropriasjonsregler.

Avståing med hjemmel direkte i loven

Iht. bvl. § 40 første ledd kan den som har fått mutingsbrev eller utmål, kreve avstått grunn og rettigheter som han trenger for å kunne foreta hhv. undersøkelsesarbeider og gruvedrift. For steder som er fredet for skjerping, jf. bvl. § 3, kan det bare kreves avståing til nødvendig adkomstvei. Om avståing skal finne sted og eventuelt i hvilket omfang, avgjøres ved skjønn, jf. bvl. § 40 fjerde ledd.

Avståing etter særskilt tillatelse

I bvl. § 41 er det gitt egne avståingsregler for utmålshaver. Etter denne bestemmelsen skal avståing skje med tillatelse fra Kongen. Utmålshaver kan med hjemmel i § 41 kreve avstått grunn og rettigheter på steder der avståing ikke kan skje i medhold av § 40, f.eks. en annens utmål og eldre muters mutingsområde. Etter § 41 andre ledd kan det stilles vilkår som anses ønskelige for at virksomheten kan foregå på mest mulig rasjonell måte og som sikrer grunneiers, naboers og allmennhetens interesser.

Generelt

Loven sier intet om avståingen skal skje til eie eller til bruk, men utgangspunktet er at avståing av grunn og rettigheter ikke bør skje i større omfang enn det som er nødvendig. Etter Grl. § 105 har den som må avstå grunn til muter eller utmålshaver krav på full erstatning.

Grunn eller rettigheter som muter eller utmålshaver trenger for sin virksomhet, kan enten erverves frivillig eller ved ekspropriasjon. Uansett ervervsform vil slike erverv kunne utløse konsesjonsplikt etter lov 31. mai 1974 nr. 19 om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom (K).

3.2.5 Driftskonsesjon

Det kan ikke settes i gang regelmessig bergverksdrift på mutbare mineraler uten driftskonsesjon, jf. IK § 11 andre ledd. Søker har ikke krav på å få konsesjon slik tilfellet er for muting og utmål, jf. IK § 13 om at konsesjonssøker kan....få konsesjon.

Hovedforutsetningen for å få konsesjon er at allmenne hensyn ikke taler imot, jf. IK § 13 første ledd. Konsesjon kan gis på de nærmere betingelser Kongen fastsetter. Driftskonsesjon gis alltid på vilkår som inneholder bestemmelser om plikter for konsesjonæren. Bl.a. stilles det regelmessig vilkår om driftsstart- og stopp, bergmessig drift, landskapspleie, eventuelt tilsåing og beplantning ved opphør av driften og forsvarlig sikring av dagbrudd og åpninger i grunnen. Etter søknad er det mulig å få endret fastsatte konsesjonsvilkår, jf. IK § 27.

Brudd på konsesjonsvilkår eller forutsetninger for konsesjonen

I IK § 26 andre ledd bestemmes at konsesjonæren kan ilegges tvangsmulkt dersom vedkommende overtrer konsesjonsvilkår. Konsesjonen kan også trekkes tilbake dersom vilkår av vesentlig betydning er overtrådt, eller det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning. Ved en tilbaketrekking, kan Nærings- og energidepartementet bestemme at bergrettighetene skal selges innen en bestemt frist, jf. IK § 26 tredje ledd.

Saksbehandling

Konsesjonssøknaden skal sendes til Nærings- og energidepartementet som sender søknader på høring til Bergvesenet og den aktuelle kommune og fylkes­kommune. I tillegg høres de berørte departementer, vanligvis Landbruks-, Miljøvern-, Kommunal- og arbeids-, Sosialdepartementet og SFT.

3.2.6 Avledet erverv

Med avledet erverv forstås at et rettssubjekt erverver en allerede eksisterende rett (muting el.) fra et annet rettssubjekt. Dette i motsetning til opprinnelig erverv da det stiftes en ny rett.

Bergrettighetene

Når bergrettigheter overdras, kreves det som hovedregel konsesjon, jf. IK § 11 første ledd, jf. § 13. Kravet om konsesjon gjelder for erverv av eiendomsrett eller bruksrett til forekomster av mutbart mineral som andre har mutet eller fått utmål på iht. bvl. Det er gjort unntak fra konsesjonsplikten for staten, norske kommuner og fylkeskommuner. Dersom man ikke får konsesjon, vil overdragelsen enten måtte omgjøres eller bergrettighetene videreselges, jf. IK § 31.

Erverv av selskapsandeler og overtakelse av mineralvirksomhet

En annen måte å overta bergrettigheter på, er å erverve andeler i et selskap som eier bergrettigheter eller erverve et selskaps aktiva. Bestemmelser både i IK og i lov 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirksomhet kan få betydning ved slike erverv.

For å hindre omgåelser av bestemmelsene i IK kapittel II, bestemmer IK kapittel V at erverv av selskapsandeler i selskaper som har bergrettigheter, er konsesjonspliktig. Etter IK § 36 første ledd kreves det konsesjon når man erverver aksjer eller parter som representerer mer enn 20 % av samtlige aksjer, parter eller stemmer i bergverksselskapet. Likeledes kreves det konsesjon ved erverv av mer enn 20 % av aksjene eller partene i et holdingselskap som eier mer enn 20 % av samtlige aksjer, parter eller stemmer i bergverksselskapet, jf. IK § 36 andre ledd. For lov om erverv av næringsvirksomhet, vises til framstillingen under kapittel 3.5.7.

3.2.7 Tilsyn med undersøkelsesarbeider og gruvedrift

Bergvesenet fører tilsyn med undersøkelser og gruvedrift, jf. bvl. kapittel 8. Utgangspunktet i loven § 51 er at Bergvesenet skal påse at undersøkelsesarbeider og gruvedrift foregår på en bergmessig og forsvarlig måte. Videre skal det kontrolleres at driften foregår i samsvar med konsesjonsvilkårene og eventuelle ekspropriasjonsvilkår.

Muter, utmålshaver og konsesjonær er pålagt å gi det offentlige en rekke opplysninger når det startes, utføres eller avsluttes undersøkelsesarbeid eller gruvedrift. Unnlatelse av å sende inn underretning, planer, kart eller rapporter, jf. bvl. §§ 50-53, er derfor gjort straffbart, jf. bvl. § 64 første ledd nr. 3.

3.3 Gjeldende rett – ikke-mutbare mineraler

Ikke-mutbare mineraler er en sammensatt gruppe, avgrenset negativt mot de mutbare, jf. definisjonen i bvl. § 1. I praksis vil ikke-mutbare mineraler være industrimineraler, natursten og fjellforekomster som kan knuses til pukk. I tillegg regnes grus, sand og leire som ikke-mutbare mineraler. Alluvialt gull, myr- og sjømalm regnes ikke som mutbare mineraler, og faller derfor også inn under gruppen ikke-mutbare. Nedenfor gis en kort oppsummering av gjeldende rett på dette området. For mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

3.3.1 Eiendomsrett til ikke-mutbare mineraler

De ikke-mutbare mineralene tilhører som hovedregel grunneieren. Andre enn grunneier har i utgangspunktet ingen alminnelig rett til leting etter, undersøking av og drift på ikke-mutbare mineraler. Disse er avhengig av å inngå avtale med grunneier eller å ekspropriere rettighetene.

3.3.2 Avtale med grunneier

I avtalen mellom grunneier og interessent reguleres deres plikter og rettigheter nærmere. Det medtas gjerne en klausul om at undersøker skal ha førsterett, innenfor en viss periode, til å iverksette de nødvendige undersøkelsesarbeider på en eventuell forekomst. Rettighetshaverne betinger seg dessuten rett til et vederlag, som oftest en pris pr. utbrutt tonn av det ikke-mutbare mineralet.

3.3.3 Ekspropriasjon av rett til ikke-mutbare mineralforekomster

Dersom det ikke er mulig å få til en frivillig avtale med grunneier om undersøkelse og drift på en ikke-mutbar forekomst, vil den eneste muligheten for å erverve slik rett være gjennom ekspropriasjon. Av regelverk som kan være aktuelt ved ekspropriasjon av ikke-mutbare mineralske forekomster, skal nevnes pbl., lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eiendom (oreigningsloven) og lov 21. mars 1952 nr. 1 om avståing av grunn til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster (IM). Lovgivningen åpner for at det i det enkelte tilfelle kan være mulighet for å velge mellom flere ekspropriasjonshjemler til det aktuelle ekspropriasjonstiltaket.

Plan- og bygningsloven

I pbl. § 35 gis planmyndigheten adgang til å ekspropriere til gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan. I de tilfeller der området er regulert til mineraluttak/industri, vil bestemmelsen kunne benyttes til ekspropriasjon av ikke-mutbar forekomst.

Oreigningsloven

De alminnelige bestemmelser som er nedfelt i oreigningsloven kan også komme til anvendelse, jf. § 2 nr. 32 om ekspropriasjon til industritiltak. Myndigheten til å gjøre vedtak eller samtykke i ekspropriasjon etter § 2 nr. 32 er delegert til Nærings- og energidepartementet.

Lov om avståing av grunn mv. til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster

IM § 14 angir at alle ikke-mutbare mineraler og bergarter omfattes av loven. Loven gjelder normalt ikke for sand, grus og leire.

Lovens utgangspunkt er at avståing skal skje til drift av ikke-mutbare mineralske forekomster. For det første kan det kreves avstått bruksrett til grunn og andre rettigheter som trengs til undersøkelse av om det finnes mineralske forekomster, samt arten og gehalten av forekomsten, jf. IM § 1 nr. 5. Videre åpnes det for å ekspropriere selve forekomsten eller rett til å utvinne den, jf. § 1 nr. 1. I den forbindelse kan det eksproprieres grunn og rettigheter som trengs til utvinning av den mineralske forekomsten. Noen grunneiere og brukere nyter imidlertid et særskilt vern mot ekspropriasjon etter IM.

Loven gir ikke eksproprianten et krav på ekspropriasjon. Avgjørelsen bygger på fritt skjønn, og det er opp til en administrativ myndighet, Kongen eller Nærings- og energidepartementet, å avgjøre i det enkelte tilfellet om avståing skal finne sted.

Før departementet fatter sin avgjørelse skal imidlertid saken på høring, jf. § 6. Ifølge loven skal eier og mulige brukere ha anledning til å uttale seg. Lovens utgangspunkt er at avståing normalt bare skal skje til bruk, jf. § 1 andre ledd.

I § 4 gis ekspropriasjonsmyndigheten adgang til å stille vilkår i tillatelsen. Vilkårene skal sikre en mest mulig rasjonell drift samtidig som hensynet til naboene, grunneier og allmennheten skal tas i betraktning.

Når driften nedlegges, faller rettighetene tilbake til grunneier, jf. § 6 første ledd. Det samme gjelder ved opphør av lete- eller undersøkelsesarbeider. Avstått eiendomsrett faller imidlertid ikke tilbake til grunneier, jf. § 6 tredje ledd.

Når det gjelder fastsettelsen av ekspropriasjonserstatningen, skal den som utgangspunkt foretas etter lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom, som er tuftet på prinsippet i Grl. § 105 om at den som avstår sin eiendom, skal ha rett til full erstatning. IM har først og fremst regler om i hvilken form erstatningen skal ytes.

3.3.4 Konsesjon på erverv av ikke-mutbare forekomster

Erverv av kalkstensforekomster

Det kreves i visse tilfeller konsesjon for å erverve rett til kalkstensforekomster. Som kalksten regnes også marmor, dolomittholdig kalksten og dolomitt, jf. lov 3. juli 1914 nr. 5 om erverv av kalkstensforekomster (kalkloven) § 1 tredje ledd.

I loven § 1 oppstilles konsesjonsplikt for erverv av eiendomsrett og erverv av bruksrett til kalksten. Konsesjonsplikt inntrer kun for forekomster over en viss størrelse, dvs. dersom det kan utvinnes minst 100.000 tonn kalksten av forekomster erverver eier elle bruker innen samme kommune. Det er videre et vilkår for konsesjonsplikt at ervervet av forekomsten foretas i hensikt å utnytte forekomsten eller å hindre utnyttelse av den.

I loven er det gjort unntak fra konsesjonsplikten for staten, norske kommuner og fylkeskommuner, jf. § 1.

Etter § 4 kan det gis konsesjon når allmenne hensyn ikke taler imot. Konsesjonsmyndigheten kan fastsette vilkår for drift av forekomsten. Slike vilkår stilles regelmessig. Det fastsettes gjerne krav om ansvarlige for driften, utdanningskrav, krav om sikring, opprydning, forhold til miljøet osv. Videre stilles vilkår om at driften er underlagt Bergvesenets tilsyn.

Myndigheten til å innvilge konsesjon etter kalkloven er delegert til Bergvesenet.

IK kapittel V får tilsvarende anvendelse på erverv av eierandeler i eller overtakelse av selskaper med rettigheter til kalkstensforekomster, jf. kalkloven § 5. Dette innebærer at også slike erverv er konsesjonspliktige.

I tillegg til kalkloven § 5, vil ervervsloven også gjelde for overtakelse av næringsvirksomhet basert på kalksten så sant de øvrige vilkår i denne loven er oppfylt.

Erverv av kvartsforekomster

Erverv av kvartsforekomster er underlagt konsesjonsplikt på samme måte som kalksten. Lov 17. juni 1949 nr. 3 om erverv av kvartsforekomster (kvartsloven) er bygd opp på samme måte som kalkloven, og bestemmelsene er i all hovedsak like.

Hva som anses som kvarts, angis i loven § 1. Det er kvartskrystaller, krystallkvarts og kvartsitt. I kvartsloven er det ingen minstegrense mht. forekomstens størrelse slik som i kalkloven. Enhver forekomst omfattes derfor av loven. For øvrig vises til fremstillingen av kalkloven ovenfor.

Erverv av andre ikke-mutbare forekomster

De ikke-mutbare mineraler som ikke omfattes av de allerede nevnte lover, altså kalkstensforekomster under 100.000 tonn og andre ikke-mutbare mineraler enn kvarts, er ikke regulert i spesiallover. Erverv av fore­komster med slike mineraler vil imidlertid stort sett omfattes av lov 31. mai 1974 nr. 19 om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fast eiendom (K) som regulerer erverv av rettigheter i fast eiendom. Det bør for ordens skyld nevnes at erverv som omfattes av IK kapittel II om bergverk eller kalk- eller kvartslovene, ikke reguleres av K, jf. K § 2 fjerde ledd.

K omhandler i utgangspunktet erverv av all fast eiendom. Ervervet kan være til eie, men også leierettigheter og lignende bruksrettigheter med varighet over 10 år omfattes av loven, jf. K § 3 første ledd. Videre vil visse kortvarige avtaler utløse konsesjonsplikt. Det er gjort noen unntak fra konsesjonsplikten bl.a. for eiendommer som ligger i regulerte områder.

Dersom det er grunn til å anta at erververen først og fremst tar sikte på å plassere kapital i eiendommen, eller dersom ervervet anses som ledd i oppsamling av fast eiendom, taler dette mot å gi konsesjon, jf. K § 7. Det samme gjelder der det må antas at erverver tar sikte på å skaffe seg en spekulasjonsgevinst ved salg av eiendommen etter kort tid.

Kommunen avgjør om forkjøpsretten etter K § 11 skal nyttes. Dersom kommunen ikke gjør vedtak om bruk av sin forkjøpsrett, skal den avgi uttalelse om konsesjonsspørsmålet og om statens forkjøpsrett skal nyttes. Når konsesjonssaken gjelder erverv av ikke-mutbare mineraler, skal Bergvesenet gi uttalelse og komme med forslag til vilkår før konsesjonsvedtaket treffes.

Etter § 9 kan det i hvert enkelt tilfelle stilles vilkår som anses nødvendige for å fremme lovens formål. Når eiendommen skal utnyttes til drift av mineralske forekomster, er det vanlig å sette vilkår for drift, sikring ol. Vilkårene vil langt på vei tilsvare de vilkår som settes i konsesjoner gitt etter IK og kalk- og kvartslovene.

K har også bestemmelser om erverv av eierandeler i selskaper som har konsesjonspliktig forhold til fast eiendom. Etter K § 4 utløses konsesjonsplikt ved erverv av eierandeler eller parter i selskap med begrenset ansvar ved erverv av mer enn en tredel, eller minst en halvdel eller minst to tredeler av samtlige andeler eller stemmeberettigede andeler i selskapet. Det samme gjelder for erverv av andeler eller parter i holding­selskaper som eier mer enn en tredel av grunnkapitalen i selskap med konsesjonspliktig forhold til fast eiendom.

Ved overtredelse av vilkår kan det fastsettes tvangsmulkt og ved overtredelse av vilkår av vesentlig betydning, eller dersom konsesjonen er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger av vesentlig betydning, kan konsesjonen trekkes tilbake, jf. K §§ 23 og 24.

3.4 Gjeldende rett – naturforekomster på kontinentalsokkelen

Ved kgl.res. 31. mai 1963 har Norge utad fastslått krav på jurisdiksjon over naturforekomster i havbunnen og undergrunnen utenfor kysten. I lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum (kontinentalsokkelloven) er det gitt bestemmelser om utforskning og utnyttelse av slike forekomster. Nedenfor gis en kort oppsummering av gjeldende rett på dette området. For mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

3.4.1 Hva som omfattes av loven

Naturforekomster som kan være aktuelle er bl.a. fore­komster av tang og tare, skjellsandsforekomster og forekomster av mutbare og ikke-mutbare mineraler. Retten til de undersjøiske mineralforekomstene tilligger staten, jf. loven § 2.

3.4.2 Lovens stedlige virkeområde

Lovens stedlige virkeområde er indre norsk farvann, norsk sjøterritorium og kontinentalsokkelen så langt den kan anses å være en naturlig forlengelse av norsk landterritorium, jf. § 1. Mot land avgrenses virkeområdet mot den delen av sjøen som er undergitt privat eiendomsrett.

3.4.3 Fullmaktsslov

Loven om undersjøiske naturforekomster er meget kortfattet, og det gis vide fullmakter til Kongen. For det første kan forvaltningen gi regler om utforskning og utvinning av undersjøiske forekomster, jf. loven § 3. Det kan også gis tillatelse til og oppstilles bestemte vilkår for slik utforskning og utvinning av undersjøiske naturforekomster, jf. loven § 2.

Av § 2 følger imidlertid at Kongen i forskrift kan gi tillatelse til undersøkelse og utnyttelse av tang- og tareforekomster i bestemte områder uten spesiell tillatelse. Av samme bestemmelse følger at Kongen for undersøkelse og utnytting av skjellsand, sand og grus kan pålegge fylkeskommunen å utøve myndigheten til å gi tillatelse.

Hvorvidt lovens fullmakter er benyttet, redegjøres det for i kapittel 3.4.4 til 3.4.7.

3.4.4 Undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum

I følge resolusjon 12. juni 1970 § 5, jf. ovenfor, må skriftlig søknad om undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum sendes Nærings- og energidepartementet. En eventuell tillatelse gir ingen enerett eller fortrinnsrett til å foreta undersøkelser, jf. forskriften §§ 7 og 9. I tillatelsen kan det settes vilkår, jf. loven § 2.

I forskriften § 12 stilles det krav om at undersøkelsene skal utføres på en forsvarlig måte og så vidt mulig ikke gripe forstyrrende inn i annen virksomhet. Det må også påses at undersøkelsene ikke volder fare for forurensning. Dersom det foretas alvorlige eller gjentatte overtredelser av forskriften eller av fastsatte vilkår, kan Nærings- og energidepartementet trekke tilbake undersøkelsestillatelsen, jf. forskriften § 17.

Når undersøkelsene er avsluttet, skal undersøker umiddelbart sende rapport til Nærings- og energidepartementet om undersøkelsenes omfang og utførelse. Videre skal undersøker snarest og senest innen seks måneder, sende departementet resultater av alle undersøkelser, herunder prøver, interpretasjoner ol.

3.4.5 Om forekomster av tang og tare

Kongen kan ved forskrift tillate undersøkelse og utnyttelse av tang- og tareforekomster i enkelte områder uten særskilt tillatelse. Slik forskrift er gitt med det formål å sikre en forsvarlig og langsiktig utnyttelse av tang og tare som en del av en helhetlig forvaltning av kystens ressurser og naturmiljø, jf. forskriften 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare § 2.

Forskriften overlater til Fiskeridirektoratet å fastsette høstefelt, jf. § 4. I samråd med Direktoratet for Naturforvaltning kan det så tillates høsting i bestemte felt.

I utgangspunktet er høsting av tang og tare åpent for enhver i de utlagte områder. Tillatelsen til høsting i et bestemt felt gjelder for fem år av gangen, men kan stoppes før fem år har gått dersom høstingen har fått eller kan få andre konsekvenser enn antatt da forskriften ble fastsatt, jf. § 4.

Senest en måned før høstingen tar til, skal fartøyets eier eller bruker sende melding til Fiskerisjefen i det aktuelle distrikt om hvilket felt som skal høstes og tidspunktet for høstingen, jf. § 9.

3.4.6 Om skjellsandsforekomster

Med virkning fra 1. april 1993 er myndigheten til å meddele skjellsandskonsesjoner delegert til fylkes­kommunene. I denne forbindelse ble det utarbeidet et rundskriv (1. april 1993) med generell informasjon, saksbehandlingsregler og vilkår som i alminnelighet skal følge tillatelsen. Rundskrivet er siden endret ved brev av 14. februar 1994 og 20. desember 1994.

Søknaden skal sendes fylkeskommunene i det fylket hvor opptaksområdet ligger. Søknaden skal før avgjørelse treffes, sendes på høring til berørte instanser.

Avgjørelsen av om konsesjon skal meddeles fattes etter en skjønnsmessig vurdering, hvor fordelen med tiltaket sammenholdes med de ulemper det vil medføre. Konsesjonen gir adgang til opptak av en eller flere forekomster. Konsesjonen gir imidlertid ikke adgang til opptak på mindre enn 5 meters dyp ved normalt lavvann. Konsesjonen kan maksimalt gis for et tidsrom på 5 år.

Konsesjonen skal i alminnelighet gis på vilkår som bl.a. ivaretar hensynet til konkurrerende virksomhet i området og forhindrer skade.

3.4.7 Om undersjøiske mineralforekomster

Det er lagt til grunn at kontinentalsokkelloven omfatter såvel mutbare som ikke-mutbare forekomster. Det finnes eksempler fra praksis på at departementet har gitt tillatelse til undersøkelse og utnyttelse av undersjøiske kalkstensforekomster. Tillatelsene gjelder tilfeller der kalkstensforekomsten har sin utbredelse på land og ut i sjøen/fjorden, og har vært gitt til selskaper som driver den igangværende virksomhet på land.

3.5 Gjeldende rett – generell lovgivning

I dette kapittelet skal det redegjøres kort for annen lovgivning av betydning i forbindelse med mineralvirksomhet. For mer utfyllende redegjørelse vises til vedlegg nr. 6.

3.5.1 Plan- og bygningsloven

Ved nyetablering vil bestemmelsene i lov 14. juni 1985 nr. 77 plan og bygningslov (pbl.) være viktige. Her vil det kort bli redegjort for plansystemet samt reglene om konsekvensutredninger og byggetillatelse. Redegjørelsen om konsekvensutredninger baserer seg på regler som er vedtatt ved lov 4. august 1995 nr. 54, og som ventes å tre i kraft 1. januar 1997. Redegjørelsen om § 93 baserer seg på regler som er vedtatt ved lov 5. mai 1995 nr. 20, og som også ventes å tre i kraft 1. januar 1997.

Plansystemet

Kommunen er tillagt ansvaret for å utarbeide planer innen sin kommune. Det skal utarbeides en kommuneplan som bl.a. skal inneholde en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser. Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning bl.a. angi områder for råstoffutvinning, jf. pbl. § 20-4 første ledd nr. 3. Det kan ikke iverksettes oppstart av masseuttak av mutbare og ikke-mutbare mineraler i strid med slik plan.

Det skal i en del tilfeller utarbeides reguleringsplan, jf. pbl. § 23. Dette er en rettslig bindende plan med detaljerte bestemmelser om bruken av området. Reguleringsplikten knytter seg i utgangspunktet til søknadspliktige tiltak etter pbl. § 93, jf. nedenfor om denne bestemmelse.

Konsekvensutredninger

Etter pbl. kapittel VII-a skal det for visse tiltak utarbeides konsekvensutredninger. Formålet med dette er å få klargjort virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Kongen kan i forskrift fastsette hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes, jf. § 33-2 andre ledd bokstav a, samt hvilke tiltak som etter en konkret vurdering kan kreves konsekvensutredet, jf. § 33-2 andre ledd bokstav b. Utkast til forskrifter ble sendt på høring mai 1996. I forskriftsutkastet foreslås at uttak av masse som berører minst 200 da samlet overflate eller omfatter mer enn 2 mill. m3 masse alltid skal konsekvensutredes. Om uttak som berører minst 50 da eller omfatter mer enn 500.000 m3 masse skal konsekvensutredes, beror på en konkret vurdering.

Saksgangen starter med at tiltakshaver sender en melding til ansvarlig myndighet, jf. § 33-3. Meldingen skal inneholde en kort beskrivelse av tiltaket, av aktuelle alternativer og, på bakgrunn av tilgjengelig kunnskap på meldingstidspunktet, av antatte konsekvenser for miljø, naturressurser og samfunn. Meldingen skal også inneholde et forslag til utredningsprogram. Meldingen skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes berørte myndigheter og interesseorganisasjoner til uttalelse, jf. pbl. § 33-3.

Bergvesenet fastsetter så et utredningsprogram på grunnlag av meldingen og uttalelsene, jf. § 33-4. Med utgangspunkt i det fastlagte utredningsprogram, skal tiltakshaver utarbeide en konsekvensutredning. Konsekvensutredningen sendes også på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner, samt legges ut til offentlig ettersyn.

Søknadsplikt etter pbl. § 93

Iht. pbl. § 93 bokstav i må det søkes kommunen om tillatelse for å kunne iverksette tiltak som faller inn under kategorien vesentlig terrenginngrep. Vesentlig terrenginngrep er bl.a. stenbrudd, massetak og fylling, i tillegg til andre inngrep av betydning i terrenget.

3.5.2 Forurensningsloven

Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) oppstiller i utgangspunktet et forbud mot forurensning. Det kan imidlertid søkes om lov til å drive forurensende virksomhet, jf. § 11.

I forurensningsloven § 13 er det bestemmelser om meldeplikt for den som planlegger virksomhet som kan medføre store forurensninger på et nytt sted, eller en vesentlig utbygging av ny karakter på sted for eksisterende virksomhet. Forurensningsmyndigheten (SFT) kan bestemme at den som planlegger en meldepliktig virksomhet, skal utarbeide en konsekvens­analyse, jf. § 13 andre ledd. På bakgrunn av det foreliggende materialet, vil SFT avgjøre om det skal gis tillatelse til utslipp, eventuelt tillatelse til annen forurensning som måtte være aktuell for virksomheten. Lovlig drift kan ikke iverksettes før de nødvendige tillatelser etter forurensningsloven foreligger.

3.5.3 Naturvernloven

Planlegging av større arbeider, anlegg eller virksomhet som vil medføre vesentlig endring av landskapets karakter eller vesentlig skade på naturmiljøet for øvrig, skal varsles, jf. lov 19. juni 1970 nr. 63 om naturvern (naturvernloven) § 2. Planene skal forelegges rette myndighet etter loven som i disse tilfellene er fylkesmannen. Bestemmelsen trer imidlertid først i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

For øvrig kan det med hjemmel i naturvernloven legges ut områder til fredning. Ofte vil skjerping og mutingsarbeider være forbudt i slike områder.

3.5.4 Kulturminneloven

Etter lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) § 3 er det forbud mot inngrep i automatisk fredede kulturminner. Den som vil iverksette tiltak som kan virke inn på et automatisk fredet kulturminne, må sende melding om tiltaket til vedkommende myndighet etter loven, jf. § 8. Dette skal skje tidligst mulig før tiltaket planlegges iverksatt. Fylkeskommunen vil da avgjøre om og i tilfelle på hvilken måte tiltaket kan settes i gang.

I tillegg til bestemmelsene om automatisk fredning av kulturminner, er det hjemmel i kulturminneloven til å foreta fredning ved enkeltvedtak, jf. § 15. Slikt vedtak kan treffes på bakgrunn av kriteriene kulturhistorisk eller arkitektonisk verdi.

3.5.5 Motorferdselloven

Utgangspunktet i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) er et forbud mot motorisert ferdsel i utmark og vassdrag, jf. § 3. I loven § 4 er det regnet opp en del tilfeller der motorisert ferdsel er tillatt. Dette omfatter ikke arbeider i forbindelse med mineralleting osv. Det kan imidlertid søkes om tillatelse til motorisert ferdsel. Når særlige grunner foreligger, kan slik tillatelse gis av kommunen, jf. § 6. En kommunal tillatelse innebærer imidlertid ikke at grunneier mister sin rett til å nekte motorisert ferdsel.

3.5.6 Jordloven

Lov 12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordloven) § 9 inneholder bl.a. et forbud mot å omdisponere dyrket og dyrkbar jord, mens § 12 forbyr deling av eiendommer som kan nyttes til jord- eller skogbruk. Bestemmelsene reiser sjelden problemer i forhold til utnytting av mineralressurser. Dette fordi områder som § 9 gjelder for, stort sett er fredet for skjerping, muting og utmål, jf. bvl. §§ 3, 18 og 37. Landbruksmyndighetene er dessuten gitt adgang til å dispensere fra delingsforbudet i jordloven § 12, og delingssamtykke kan bl.a. gis dersom samfunnsinteresser av stor vekt taler for det. Etablering av næringsvirksomhet/industri samt tiltak som bidrar til sysselsetting, vil som regel bli betraktet som samfunnsinteresser av større vekt slik at jordlovens bestemmelser sjelden står i veien for letevirksomhet og driftsetablering innenfor mineralnæringen.

3.5.7 Ervervsloven

Etter lov 23. desember 1994 nr. 79 om erverv av næringsvirkomhet (ervervsloven) vil overdragelse av allerede igangværende bergverksvirksomhet være meldepliktig dersom lovens krav er oppfylt. Loven omfatter erverv av aktiva når dette innebærer overtakelse av virksomheten. Den omfatter også erverv av eierandeler når man erverver mer enn en tredel eller minst en halvdel eller minst to tredeler av samtlige eierandeler eller stemmeberettigede eierandeler.

Meldeplikt utløses bare dersom det ervervede fore­tak har mer enn 50 ansatte, en omsetning siste år på over 50 millioner kroner eller har mottatt offentlig støtte til forskning og utvikling på over 5 millioner kroner til minst ett enkeltprosjekt i løpet av de siste 8 år, jf. § 4.

Nærings- og energidepartementet kan undergi ervervet nærmere prøving dersom departementet har grunn til å anta at ervervet kan ha vesentlige negative virkninger for foretaket, bransjen eller samfunnet for øvrig, herunder sysselsettingsmessige virkninger. Ved nærmere prøving av et erverv, skal de ansatte, kommunen og fylkeskommunen der foretaket ligger, høres. Med mindre allmenne hensyn taler imot, skal ervervet godkjennes. Ved godkjenning av ervervet kan departementet stille vilkår.

3.6 Betydning av EØS-avtalen

Det finnes intet EU-regelverk om et ervervssystem (leting, undersøkelse og erverv av forekomster) for mineralske ressurser. Regulering av området er overlatt til nasjonal lovgivning. Enkelte bestemmelser i EØS-avtalen og denne avtalens sekundærlovgivning har likevel betydning for mineralnæringen og fastsettelsen av lovgivningen i Norge.

For det første har ikke-diskrimineringsprinsippet i EØS-avtalen artikkel 4 betydning. Norge kan ikke diskriminere andre EØS-lands borgere mht. retten til å lete, undersøke og igangsette drift på mineralske ressurser. I denne forbindelse vises bl.a. til de endringer som er gjort i bvl. § 2 som følge av EØS-avtalens ikrafttredelse 1. januar 1994, jf. lov 27. november 1992 nr. 118.

Av direktiver som kan ha betydning for mineralnæringen, kan nevnes direktiv om elektrisk utstyr i gruver (82/130/EØF), diplomdirektivet (relevant for ingeniører: 89/48/EØF og relevant for stigere: 92/51/EØF) som gir retningslinjer for godkjenning av bergkyndige ansvarshavende, maskindirektivet (89/392/EØF) og direktivet om konsekvensutredninger (85/337/EØF) som bestemmer at større mineralske uttak skal utredes i forkant av godkjennelsen med henblikk på å få kartlagt konsekvensene av tiltaket.

Direktivet om elektrisk utstyr i gruver, diplomdirektivet (89/48/EØF) og maskindirektivet er implementert i Norge. Som følge av direktivet om konsekvensutredninger, er det foretatt endringer i pbl. kapittel VII-a. Forskrifter til de nye bestemmelsene er på høring med frist til 1. september 1996. Lovendringene og forskriften ventes å tre i kraft 1. januar 1997. Når det gjelder diplomdirektivet (92/51/EØF), mottok Norge i desember 1995 letter of formal notice fra ESA om at direktivet ikke var fullstendig notifisert. Det er imidlertid ingen utdannelseskrav til bergkyndige ansvarshavende i bergverkslovgivningen eller tilhørende forskrift. Kravene følger av vilkår satt i den enkelte sak. Som følge av instruks fra Nærings- og energidepartementet til Bergvesenet om å følge reglene i direktivet 92/51/EØF, anses direktivet som gjennomført i Norge.

3.7 Behovet for revisjon

3.7.1 Innledning

Samfunnet er avhengig av mineraler, som inngår i nær sagt alle gjenstander vi omgir oss med. Hvilke mineraler som har størst betydning er i stadig forandring. Behovet for nye og stadig bedre produkter stiller dessuten strengere krav til kvaliteten av de ulike mineraler enten det gjelder pukk til asfalt eller fyllstoffer i papir og plast. Dette innebærer et økt behov for leting etter og undersøkelse av mineralske forekomster før de eventuelt kan settes i drift eller båndlegges for andre formål. Utvikling av vår moderne sivilisasjon medfører behov for forskning og undersøkelse av nye mineralressurser, og således økt behov for prospekteringsvillighet.

Det lovverket som regulerer mineralutnyttelsen i Norge kan karakteriseres som komplisert, uoversiktlig og ufullstendig. Dette er en vurdering som ikke er av ny dato.

I langtidsprogrammet for 1978-81 framhevet Regjeringen behovet for en bedre oversikt over de mineralske råstoffene. Dette skulle skje gjennom en mineralressursutredning som skulle ta opp spørsmål i tilknytning til kartlegging av mineralressursene i Norge. Utvalget foreslo i sin utredning om utnyttelse og forvaltning av mineralressursene (NOU 1984: 8, jf. også NOU 1980: 18 Sand og grus og NOU 1982: 24 Industrimineraler) en ny felles minerallov. Forslaget gikk ut på å samle, ajourføre og forenkle lovverket om leting etter og utnyttelse av alle typer mineralske råstoffer. Utvalget utarbeidet også en skisse til ny lov.

Med bakgrunn i NOU 1984: 8 ble det fra en rekke hold reist spørsmål om en oppfølging med tanke på bergindustriens framtid. Høsten 1986 bebudet Regjeringen framlagt en Stortingsmelding om våre mineralforekomster og bergindustriens framtid. Man valgte senere å la mineralnæringen inngå som et eget kapittel i Næringsmeldingen.

I St.meld. nr. 53 om næringspolitikk (1988-89) het det at: Regjeringen vil vurdere behovet for en ny felles minerallov. I denne forbindelse er det nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe. Regjeringen vil forsere arbeidet med dette spørsmålet. Av ulike årsaker, bl.a. omorganisering av departementet, ble arbeidsgruppen oppløst i tidsrommet omkring framleggingen av St.meld. nr. 53 uten at arbeidet var fullført.

Utviklingen innenfor mineralnæringen bidro til at Bergvesenet i 1990 tok initiativet til å få nedsatt en arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra Næringsdepartementet og Bergvesenet for å følge opp intensjonene i St.meld. nr. 53. På grunn av den tid som var gått siden NOU 1984: 8 ble avgitt, ønsket man først å kartlegge om behovet for en revisjon fremdeles var til stede. Første møte i den nye arbeidsgruppen ble avholdt i april 1991. Gruppen konkluderte med at dagens lovgivning må moderniseres og gjøres mer tilgjengelig for brukerne slik at ressursutnyttelsen bedres. Gruppen anbefalte at det ble nedsatt et bredt sammensatt utredningsutvalg for å forberede en ny minerallov, jf. i denne forbindelse foreliggende utredning og kapittel 1.2 om utvalgets mandat og sammensetning.

3.7.2 Generelt

Ved vurdering av behov for revisjon av minerallovgivningen, er det viktig først å klarlegge forutsetninger og mål for norsk bergverksdrift.

Hovedforutsetningen for arbeidet med en ny minerallov må være at bergverksvirksomhet er en nødvendig og akseptert virksomhet. Samfunnet har behov for de ressurser som utnyttes, samt det bidrag næringen gir til sysselsettingen i landet, bosetning i distriktene og kartlegging av mineralressurser.

Målet for næringen er at den utøves forsvarlig og uten konflikt med en bærekraftig utvikling. Et stikkord i denne sammenheng er kartlegging av ressursene. Bare når man har god oversikt over de ressurser som finnes, kan man foreta en fornuftig forvaltning og disponering av ressurser og arealer. Dagens kartlegging og finansiering er delt mellom det offentlige og private. Det offentlige er sterkest inne på den grunnleggende kartleggingen (generelle geologiske, geofysiske og geokjemiske registreringer), mens det private kommer sterkere inn på regional prospektering (mer detaljerte undersøkelser på områder som kan ha spesiell økonomisk interesse) og er dominerende når det gjelder de objektrettede undersøkelsene (detaljerte undersøkelser av den enkelte forekomst).

Det private initiativ har utgangspunkt i prinsippet om den frie leteretten. Gjennom dette prinsippet har næringslivet grunnlag for å kunne utøve undersøkelser. Det er viktig å ha klart for seg at dersom man opphever den frie leteretten for de mutbare mineralene, vil dette innebære en overføring av ansvaret for en stor del av undersøkelsene til det offentlige. Hvorvidt også de offentlige utgifter vil øke, vil være avhengig av hvilken målsetning man har. Utfra viktigheten av kartlegging og undersøkelser, en bærekraftig utvikling og nødvendigheten av bergverksvirksomhet, bør aktiviteten i alle fall ikke være mindre enn i dag. Målene bør derfor settes deretter og utgiftene blir tilsvarende høye.

Med ovennevnte utgangspunkt må man søke å lage et lovverk som tar hensyn til forutsetninger og mål. Den siste tiden har kartlegging og undersøkelse fått økt betydning, både av hensyn til et økt behov, at ressursene etter hvert blir vanskelig tilgjengelige og av hensyn til miljøet. Lovverket bør ta hensyn til dette og legge til rette for at landets ressurser blir kartlagt, slik at ressursene kan forvaltes til beste for samfunnet i dag og i framtiden.

Leteretten bidrar til undersøkelse av landets ressurser uten kostnader for det offentlige. Gjennom rapporteringsplikten blir dataene etter hvert også allment tilgjengelige. Det synes imidlertid rimelig sikkert at ingen vil legge ned tid og ressurser uten en viss sikkerhet for å få noe igjen for investeringene som fore­tas. Letevirksomhet vil alltid innebære en viss risiko. Man har f.eks. ingen garanti for at man vil finne noe. Heller ikke for at man får tillatelse til drift i det aktuelle området. Slike usikkerhetsmomenter må næringslivet finne seg i. For øvrig bør lovverket søke å oppmuntre til leteaktivitet ved å gi rimelig sikkerhet for de investeringer som foretas.

Samfunnets kontroll med naturinngrep, da også innbefattet bergverksvirksomhet, har den siste tiden økt betydelig. Kontrollhensynet blir imidlertid først og fremst ivaretatt i annen lovgivning enn bergverkslovgivningen. Det kan vises til pbl., naturvernlov, forurensingslov mv. Utviklingen de senere år har vært stor på disse områdene, og det synes ikke å være behov for omfattende endringer i forbindelse med revisjon av minerallovgivningen. Utviklingen på nevnte områder vil imidlertid måtte avspeiles i mineralloven, og denne må koordineres og samordnes i forhold til ovennevnte lover.

3.7.3 Svakheter ved dagens system

Lete- og undersøkelsesfasen

For en mer utførlig redegjørelse for gjeldende rett vises til kapittel 3.2 - 3.5 og vedlegg 6.

Mutbare mineraler, jf. bergverksloven § 1: Bergverksloven gir i dag enhver rett til å lete etter mutbare mineraler. Dersom leteren finner mineraler av interesse, er det dessuten etablert et ervervssystem som sikrer første finner rett til mineralene i området. Leteretten gjør det mulig å finne fram til forekomster det kan være av interesse å undersøke videre. Ervervssystemet gir prospektøren sikkerhet for sine investeringer dersom det viser seg å være en verdifull fore­komst han har funnet.

Systemet er således til fordel for prospektøren siden det legger til rette for hans virksomhet. Samfunnet tjener imidlertid også på at forekomstene blir kartlagt og utnyttet. Man får et godt grunnlag for å utarbeide arealplaner, samt tilgang på nødvendige ressurser. Virksomheten skaper også arbeidsplasser direkte ved gruvedriften, men også i avledet virksomhet. Grunneiers og samfunnets interesser for øvrig er dessuten ivaretatt ved forskjellige bestemmelser i bvl. og annen lovgivning som regulerer prospektørens aktivitet.

Hovedsakelig fungerer regelverket for de mutbare mineralene bra. På visse områder er det imidlertid problemer:

  1. Den frie leteretten må anses å åpne for leting i nedlagte gruver. Ferdsel i gruverom krever spesielle sikringstiltak, og prospektering i forbindelse med leting, særlig kyndighet. Det synes på denne bakgrunn å være et behov for særlige regler om dette.

  2. Etter hvert har man fått en utvikling med sterkere fokus på natur- og miljøverninteresser slik at alle former for terrenginngrep voktes svært nøye. Økt interesse for mineral- og stensamling har dessuten ført til større aktivitet i utmarks- og fjellområder. Mineralleterne påberoper seg ofte den rett den frie leteretten gir.

    Mange letere er imidlertid ikke klar over de plikter som påligger dem. Det synes derfor å være et behov for informasjon på dette området. For å bøte på den skepsis mot mineralletere som mange grunneiere har, synes det også å være et behov for at leterne kan legitimere seg og informere grunneiere om grunneiers rettigheter og leters ansvar.

  3. Bvl. er tilpasset ordinær bergverksdrift. Dersom noen ønsker å starte bergverksdrift med et ikke-industrielt formål, som f.eks. uttak av håndstykker for salg, reises spørsmål som trenger avklaring. Skal f.eks. reglene om prøvedrift få anvendelse, hva slags vilkår skal gjelde for virksomheten og hvordan skal man godtgjøre at man har funnet en drivverdig forekomst?

  4. Ved en del undersøkelsesvirksomhet er man avhengig av stort og tungt utstyr. Rett til undersøkelse har i disse tilfeller liten verdi hvis den ikke også kombineres med en rett til motorisert adkomst. I dag har prospektører problemer med å få frivillige avtaler med grunneiere om dette, noe som er nødvendig i tillegg til en særskilt tillatelse etter motorferdselloven.

  5. IK fastsetter skjerpekonsesjon (konsesjon for å kunne lete) for utlendinger. Denne bestemmelsen har etter hvert fått mindre praktisk betydning. Ved Norges tiltredelse til EØS-avtalen, fikk EØS-selskaper og -borgere rett til å lete på lik linje med nordmenn. For selskaper som ikke er hjemmehørende i EØS, ble det derved lettere å tilpasse seg regelverket. Ved å opprette et datterselskap i EØS unngår man nå konsesjonsplikten. I tillegg til at bestemmelsen har mistet mye av sin funksjon, synes den også vanskelig å forene med diverse internasjonale avtaler og samarbeid som Norge er med i, jf. kapittel 5.2.3.

Ikke-mutbare mineraler: Begrepet ikke mutbare mineraler er negativt avgrenset ved bvl. § 1. Bvl. gjelder ikke for disse mineralene, noe som medfører ulike konkurransevilkår for de forskjellige mineraltyper. For de ikke-mutbare mineralene finnes i dag f.eks. ingen fri leterett. Mineralleteren er avhengig av å inngå en avtale med grunneier for å kunne lete og undersøke på hans eiendom. Siden markedet har utviklet seg slik at det i Norge i dag er de ikke-mutbare mineralene som har størst utviklingspotensiale og betydning, synes det skillet som eksisterer mellom de mutbare og ikke-mutbare mineralene i visse sammenhenger lite hensiktsmessig. De ulike konkurransevilkårene fungerer som en hemsko på utviklingen og driften på de ikke-mutbare mineralene, noe som er til ulempe både for prospektører, næringen, grunneiere og samfunnet.

I praksis kan det ofte være vanskelig for prospektører å få i stand en avtale med grunneier om leting og undersøkelser. Dette kan ha flere grunner. For det første kan grunneiere være uinteressert i annen virksomhet på sin eiendom overhodet. For det andre kan grunneier og prospektør være uenig om innholdet i avtalen og vederlaget som skal ytes. Uenigheten skyldes ofte usikkerhet om hva man kan finne på eiendommen; er det en drivverdig fore­komst der og hva er den verd? Prospektøren på den ene side har vanskeligheter med å tilby grunneieren noe før han vet hva han kan finne. Grunneier på sin side føler usikkerhet ved å inngå en avtale uten holdepunkter for hva avtalens gjenstand er verd. Resultatet blir ofte i at det ikke blir inngått noen avtale.

Prospektøren har riktignok mulighet for å søke om ekspropriasjon av rett til undersøkelse, jf. IM § 1 nr. 5. Loven stiller imidlertid store krav for å kunne bli meddelt slik tillatelse. Søker må kunne sannsynliggjøre muligheten for en forekomst mv., og uten forkunnskap om det aktuelle området vegrer mange seg, og mangler dessuten grunnlaget, for å sette igang en omfattende ekspropriasjonssak.

Problemene med mangelfullt rettslig grunnlag for å sette igang lete- og undersøkelesvirksomhet kan løses ved at prospektører gir uttrykk for at de kun leter etter mutbare mineraler, dvs. man påberoper seg den frie leteretten i bvl., mens man i realiteten er på jakt etter de ikke-mutbare. Når man vet hva man kan finne i området, tar man så kontakt med grunneier for en avtale. Slik virksomhet vil være i strid med bvl., men vanskelig å konstatere fordi det forutsetter innrømmelser fra prospektørenes side. Eksempelet viser imidlertid en mangel på konsekvens i lovverket.

Ovennevnte hindre for leting etter og undersøkelse av ikke-mutbare mineraler, medfører at vi i dag ikke har tilstrekkelig kunnskap om hvor det finnes ikke-mutbare mineraler. Dette innvirker på muligheten av å lage gode arealplaner med hjemmel i pbl. Spørsmål om utnytting av mineralske forekomster blir i dag sjelden vurdert i plansammenheng. Resultatet kan bli at viktige ressurser ikke kan utnyttes fordi området av uvitenhet er disponert til andre formål.

Det er ønskelig at man løser problemene som knytter seg til leting etter og undersøkelse av ikke-mutbare mineraler. Dette både for i større grad å få kartlagt ressursene slik at man har et grunnlag for å lage planer, men også for å bedre tilførselen av slike mineraler til samfunnet. Det må også tilføyes at det er uhensiktsmessig ressursbruk ikke å kunne lete etter mutbare og ikke-mutbare mineraler samtidig. Et poeng i seg selv er det også, så langt det er mulig, å fjerne det kunstige skillet i lovverket mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler slik at man får like konkurransevilkår for hele næringen.

Erverv av rettigheter til eiendom og forekomst

Mutbare mineraler: For de mutbare mineralene har vi et ervervssystem som bl.a. søker å sikre at prospektøren får rett til det han eventuelt måtte finne, og derved muligheten til å nyte avkastningen av de investeringene han har gjort. Regelverket søker imidlertid også å hindre at fore­komster båndlegges for lang tid ved passivitet fra rettighetshaver. En muting eller et utmål innebærer derfor ingen evigvarende rett. Etter en viss tid uten aktivitet i området, faller rettigheten bort og åpner for andre interessenter. Etter IK § 29 har håndgivelsesavtaler dessuten bare en gyldighetstid på 5 år.

Enkelte mutere og utmålshavere har imidlertid funnet en måte å omgå fristreglene på. Ved å la være å betale årsavgiften, f.eks. like før fristen løper ut, og så mute på nytt like etter, begynner ny frist å løpe. På denne måten kan man likevel blokkere forekomster i flere år. Det er ønskelig å innføre regler som hindrer slik omgåelse av regelverket.

Ikke-mutbare mineraler: For de ikke-mutbare mineralene finnes ikke et tilsvarende ervervssystem med løpende frister. Har man først inngått en avtale med grunneier om tidsbegrenset eller evigvarende bruksrett eller eiendomsrett til fore­komsten, kan man ikke få avlyst avtalen ensidig, og forekomsten blir båndlagt på ubestemt tid. Det må presiseres at IK § 29 om foreldelse av håndgivelsesavtaler også gjelder for kalk- og kvartsforekomster. Pr. i dag finnes imidlertid flere gamle avtaler som ikke omfattes av foreldelsesfristen i IK § 29, og som derfor blokkerer for andre som ønsker å utnytte forekomsten. Sett fra samfunnets side er dette uheldig både fordi viktige mineraler gjøres utilgjengelige og fordi ønsket næringsvirksomhet ikke kan komme igang.

Ved erverv av eiendomsrett eller bruksrett med varighet over 10 år, må konsesjonssøknad sendes ordføreren i den enkelte kommune. For de ikke-mutbare mineralene vil det derfor ofte være krav om ervervskonsesjon etter K. I slike konsesjoner blir det normalt satt vilkår som regulerer drift på forekomsten, jf. kapittel 3.3.4. Særskilte ervervslover finnes for forekomster av kalk og kvarts. Bergvesenet er konsesjonsmyndighet etter disse to lovene, og avgjør saken og fastsetter vilkår som bl.a. regulerer drift på forekomsten, etter å ha sendt saken på høring til kommune og fylkeskommune.

For de ikke-mutbare mineralene er det uheldig at muligheten til å regulere driften er betinget av at det må skje et konsesjonspliktig erverv. En del former for drift faller på denne måten utenfor reguleringsadgangen, bl.a. drift som settes i gang av grunneier selv og drift som igangsettes av f.eks. stat eller kommune.

Driftsfasen

Mutbare mineraler: Den som ønsker å iverksette drift på tildelt utmål må, dersom driften vil omfatte et uttak eller berøre et område av en viss størrelse, sende melding til Bergvesenet etter reglene i pbl. kapittel VII-a. Pr. i dag er grensene 500.000 m3 masse og et samlet areal på minst 50 da. Nye forskrifter med grenser for meldplikt og konsekvensutredning ble sendt på høring i mai 1996. I disse legges det opp til at uttak av masse som berører minst 200 da samlet overflate eller omfatter mer enn 2 mill. m3 masse alltid skal meldes og konsekvensutredes. Om uttak som berører minst 50 da eller omfatter mer enn 500.000 m3 masse skal meldes og konsekvensutredes, beror på en konkret vurdering. Meldingen legges ut til offentlig ettersyn, og sendes berørte myndigheter og interesseorganisasjoner for uttalelse. Konsekvensutredningen behandles på samme måte som meldingen. Utredningen har som formål å legge til rette for videre planarbeid og søknadsbehandling etter særlover.

Før drift kan igangsettes må tiltaket også ha de nødvendige tillatelser etter pbl. Nye regler i pbl. § 93 bokstav i (se lovendring 5. mai 1995, som ventes å tre i kraft 1. januar 1997), jf. § 84 innebærer bl.a. at man må søke kommunen om tillatelse for å kunne foreta vesentlige terrenginngrep. Som oftest vil det også stilles krav til reguleringsplan. I tillegg kreves utslippstillatelse fra SFT.

Drift på mutbare mineraler er dessuten konsesjonspliktig, jf. IK kapittel II. Søknad om konsesjon sendes Nærings- og energidepartementet som sender saken på høring til virkningsdepartementer, dvs. Landbruksdepartementet (reindriftsnæringen), Miljøverndepartementet, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet (fylkeshelsesjefen), samt Bergvesenet, kommune, fylkeskommune og fylkesmann.

Ikke-mutbare mineraler: Reglene om melding og konsekvensutredning gjelder på tilsvarende måte for de ikke-mutbare mineralene. Dersom tiltaket kommer til å overstige de tidligere omtalte grensene om masseuttak og berørt areal, må man følge prosedyren i pbl. kapittel VII-a.

Det finnes imidlertid ikke regler om driftskonsesjon for ikke-mutbare mineraler. Eventuelle vilkår for driften må således settes i ervervskonsesjonen eller med hjemmel i pbl., jf. foran om erverv av rettigheter til eiendom og forekomst.

Drift på ikke-mutbare mineraler er imidlertid ofte, på tilsvarende måte som drift på de mutbare mineralene, avhengig av utslippstillatelse fra SFT og fylkesmannen. Tiltaket trenger videre nødvendige tillatelser etter pbl. Ved igangsetting av masseuttak ( vesentlig terrenginngrep, jf. lovendring som ventes å tre i kraft 1. januar 1997) skal det også sendes melding til bygningsrådet, jf. pbl. § 84, som vil avgjøre om det er behov for reguleringsplan. Meldeplikten gjelder kun uttak utover husbehov. Behov som følger av alminnelig landbruksdrift regnes som husbehov forutsatt at grustaket er av beskjeden størrelse.

Det har blitt en standard i ervervskonsesjoner, for tiltak som er over grensen for meldeplikt, å sette vilkår om at drift ikke kan igangsettes før tiltaket er regulert i samsvar med formålet etter pbl. og en driftsplan er godkjent av Bergvesenet.

Saksbehandlingen

De ulike reglene som gjelder for mutbare og ikke-mutbare mineraler, og også de ikke-mutbare mineralene seg i mellom, innebærer at en rekke ulike offentlige organer er inne og kontrollerer og setter vilkår for driften. De enkelte myndigheter har ulik praksis i så henseende og også ulike forutsetninger for å sette vilkår. Det kompliserte regelverket som finnes innebærer også at en rekke av de offentlige organer som skal behandle slike saker, ikke har god nok kjennskap til behandlingsrutinene, noe som kan medføre at saker blir behandlet på feil nivå og at aktuelle høringsinstanser ikke blir hørt.

På bakgrunn av at viktige rammevilkår for driften fastsettes på lokalt nivå, og med liten grad av samordning mellom forskjellige instanser, vil vilkårene for virksomheten kunne variere fra kommune til kommune. Slik forskjellsbehandling og mangel på forutberegnelighet er i seg selv uheldig, men kan også medføre at viktige vilkår for driften ikke blir satt, samt at vilkår som blir satt får en annen virkning enn tiltenkt. Enkelte myndigheter krever f.eks. detaljerte planer på et for tidlig tidspunkt. Før man har gjort undersøkelser kan man ikke framskaffe detaljerte opplysninger, og man har ofte ikke grunnlag for å ta stilling til hvilke vilkår som bør settes. Saksbehandlingen blir derfor lite fruktbar og medfører dobbeltbehandling.

Driftskonsesjoner etter IK og ervervskonsesjoner etter kalk- og kvartslovene samt K, vil ha vilkår som bemyndiger Bergvesenet til å føre kontroll med driften og godkjenne avslutning av denne. Tiltak som er meldepliktige etter pbl. § 84 vil være underlagt bygningsrådets kontroll. For tiltak som ikke er meldepliktige, dvs. ikke vesentlig terrenginngrep eller uttak til husbehov (jf. pbl. ny § 84), foreligger imidlertid ingen kontroll overhodet. Sistnevnte er svært uheldig, især fordi man i praksis har erfart at uttak som starter i det små kan ende opp som større uttak uten noen form kontroll eller godkjennelse.

Med tanke på de virkninger bergverksdrift kan ha på natur og miljø, er det påtagelig at det i dag ikke finnes generelle regler for alle mineraltyper i lovs form om forsvarlig drift, kontroll og sikring av uttaks­området. Minerallovutvalgets forslag til ny minerallov vil søke å avbøte denne mangelen.

3.7.4 Mineralske byggeråstoffer

Det er i dag ingen særlige regler som regulerer fore­komster av sand, pukk, grus ol. (i utvalgets lovforslag gitt samlebegrepet mineralske byggeråstoffer). I den grad det foreligger reguleringsbehov for slike forekomster, må derfor myndighetene finne hjemmel for dette i generelle lover som pbl., K, forurensingsloven etc. Flere offentlige utredninger på 80-tallet har stilt spørsmål ved om disse generelle lovene er tilstrekkelig for å fremme en god forvaltning av fore­komster av mineralske byggeråstoffer. Selv om pbl.s bestemmelser og K ivaretar hensynet til lokal og regional ressursforvaltning, synes de ikke å gi tilfredsstillende hjemmel for å regulere driften av det enkelte uttaket. På denne bakgrunn er det nødvendig med bestemmelser som i større grad enn dagens lovgivning sikrer en regulering av driften på forekomster av mineralske byggeråstoffer.

3.7.5 Samiske interesser

Bergverksvirksomhet i samiske områder har vært et problemområde de siste årene. Samenes rettigheter til land og vann er under utredning hos Samerettsutvalget, og det er usikkert om dagens bergverkslovgivning blir funnet å være i overensstemmelse med Norges internasjonale forpliktelser. I den nye mineralloven må man søke å innta regler som ivaretar både samiske, næringens og samfunnets interesser på en forsvarlig måte.

3.7.6 Oppsummering

Av framstillingen ovenfor skulle det framgå at vi har et lov- og regelverk som etter hvert er blitt uoversiktlig og en praksis som til dels er uforutsigbar slik at det er vanskelig å være orientert til en hver tid. Dette gjelder både for næringen, grunneiere og myndigheter som skal fatte avgjørelser etter regelverket. Behovet for et mer oversiktlig regelverk som samler avgjørelsesmyndigheten i saker av bergfaglig karakter, ivaretar alle berørte interesser, samt forhindrer forskjellsbehandling, er nødvendig.

Manglene synes størst på det området som ikke omfattes av dagens bergverkslov. For de ikke-mutbare mineralene er det behov for et regelverk som stimulerer til aktivitet og forhindrer eller motvirker båndleggelse av forekomster, samtidig som hensynet til grunneiere, miljø og samfunnet for øvrig blir forsvarlig ivaretatt. Bergverksloven har i dag et sett av bestemmelser som stort sett synes å fungere bra. Utvalgets flertall mener derfor det bør legges opp til å lage en ny felles minerallov som så langt som mulig bygger på de samme prinsippene som dagens bvl. Dette vil medføre en rekke fordeler bl.a.:

  • Økt kartlegging av mineralske funn vil medføre en bedre arealplanlegging og ressursutnyttelse i de distrikter hvor mineraler påvises.

  • Mer rasjonell leting etter de mineraler som vil bli omfattet av leteretten. Leting og prospektering vil intensiveres for disse mineralene.

  • De plikter som bergverksloven i dag pålegger prospektør og driver på mutbare mineraler vil gjelde for prospektører og drivere på alle mineraler.

  • Ved at forekomsten bringes inn under et system tilsvarende bergverkslovens, vil Bergvesenet ha virkemidler til å føre skikkelig kontroll med bergverksdriften.

  • Et regelverk tilsvarende bergverkslovens vil medføre at drivverdige forekomster ikke blir liggende uutnyttet dersom det viser seg at andre er interessert i å drive der, jf. fristene for å sette i gang drift.

Redegjørelsen foran i kapittel 3.7.3 viser imidlertid at det også er en del som kan forbedres i bvl. Det vises til problemer med leting i gruverom og adkomst til leteområder, omgåelse av fristreglene for igangsetting av drift mm.

Det er også nødvendig å styrke saksbehandlingen for å få en mer enhetlig praksis som hindrer forskjellsbehandling, øker forutberegneligheten og høyner kvaliteten på vilkår som blir satt. Man bør søke å unngå dobbeltbehandling, overlapping og flere tillatelser enn det som er nødvendig av hensyn til grunneier og samfunnet. I større grad må man få til en samordning mellom de forskjellige myndigheter slik at enkeltvedtak blir koordinert.

Utvalgets mindretall (Jebens) er prinsipielt ikke så ubetinget enig i behovet for en ny lovgivning med det innhold som tilsiktes fra flertallet i utvalget. Nedenfor følger mindretallets begrunnelse for dette:

For de ikke-mutbare mineralene har man allerede i loven av 1952 (IM) hjemmel for ekspropriasjon av slike forekomster, og selv denne hjemmelen har vært lite brukt. Selv med en ny lov kan man ikke eliminere skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler, idet de sistnevnte tilhører vedkommende grunneier. Dette vil tross en ny lov alltid begrunne en avgjørende forskjell.

Når man først tar skritt til å utarbeide en lov som skal gjelde både for mutbare og registrerbare mineraler, burde man samtidig benytte anledningen til å fjerne prinsippet om fri leting osv. og isteden åpne for et konsekvent konsesjonsprinsipp, gjeldende både for mutbare og registrerbare mineraler. Mindretallet henviser i denne forbindelse til den nye minerallov i Sverige.

Det gjelder her ikke fornybare ressurser, som i særlig grad har betydning for samfunnet som helhet og inn i en lang framtid, ikke bare den krets som i øyeblikket opererer som prospektører. Vi må regne med at framtidens situasjon vil være knapphet på ressurser, ikke minst på mineraler av alle slag. Mindretallet kan ikke se at hensynet til å bevare ressurser for framtiden er ivaretatt i det foreliggende lovforslag. Dette kan oppnås ved at all undersøkelse mv. etter mineraler blir undergitt konsesjon.

Utvinning av mineraler berører en flerhet av samfunnsmessige forhold, og er derfor regulert også av andre lovbestemmelser enn den til en hver tid gjeldende minerallovgivning, f.eks. pbl., forurensningsloven mv. Lovarbeidet burde derfor også ta sikte på en klar regulering av forholdet mellom mineralloven og disse lover, spesielt forholdet til pbl.

Bestemmelsene i minerallovgivningen berører den samiske folkegruppe i Norge i særlig grad, fordi samisk næringsdrift og kultur i spesiell grad er bundet til utnyttelse av store arealer av utmarksområder og fjell. Dette er særlig iøynefallende for reindriften, men gjelder også andre former av samisk næringsdrift og kultur. Norge som stat må respektere de folkerettslige forpliktelser som Norge har bundet seg til, og som i særlig grad berører samenes rettsstilling. Dette bør etter mindretallets syn komme til uttrykk direkte i lovteksten ved dens egne bestemmelser, jf. Jebens dissens i kapittel 6.7 og 6.8.

Det må regnes med at Samerettsutvalget vil legge frem sine forslag til lovbestemmelser vedrørende samiske rettigheter i løpet av 1996. Mindretallet foreslår derfor at behandlingen av de samiske interesser i den ny minerallov avventer Samerettsutvalgets forslag, så man kan få den nødvendige samordningen mellom bestemmelsene.

Fotnoter

1.

Fremstillingen baserer seg på Helland, Norsk Bergrett 1892, og instillingen fra Berverkslovkomitéen av 1961.

Til forsiden