17 Internasjonalisering i høyere utdanning
17.1 Mål og innretning for internasjonaliseringen
Mens norske studenter og forskere etter annen verdenskrig reiste til utlandet fordi vi manglet nasjonal utdanningskapasitet, har situasjonen gradvis endret seg slik at selv om det stadig er mange som tar sin utdanning i utlandet, er det nå en mye mindre andel av den totale studentmassen som gjør det. I 2006/2007 var det i overkant av 12 000 studenter som tok utdanning i utlandet med mål om å fullføre en grad (gradsstudenter), mens det var omtrent 6500 studenter som tok et utenlandsopphold som del av sin utdanning i Norge (delstudenter). Se for øvrig kapittel 4.6.
Det er stor enighet om at internasjonalisering gjør høyere utdanning bedre og kvalifiserer ferdige kandidater til bedre og mer produktiv innsats på forskjellige samfunnsområder. Dette synet på internasjonalisering har modnet særlig i perioden etter 1990, og kommer til uttrykk i en rekke offentlige dokumenter og utredninger. Det har skjedd en utvikling fra gamle dagers kapasitetsbegrunnelse til en ny og videre motivasjon. Mjøs-utvalget foreslo en rekke tiltak som stort sett utgjør de virkemidlene som nå er i bruk i internasjonaliseringen i UH-sektoren. Forslagene dannet basis for Kvalitetsreformen og det uttrykk internasjonaliseringsvirksomheten fikk der.
Både i utdanning og forskning legges det nå stadig mer vekt på internasjonal utveksling og samarbeid. De internasjonale arenaene for samarbeid er i endring. Nye muligheter og samarbeidsformer er også kommet ved bruk av teknologi der forskere og studenter kan dele dataressurser og tilgang til forskningsresultater i nettverk hvor geografisk avstand har mindre betydning enn før. For å motvirke at dette gir en uheldig utvikling mot kommersialisering av nettbaserte tjenester for forskere og studenter, er det de siste årene gjort et omfattende arbeid for å sikre åpen tilgang («Open access») til databaser, tidsskrifter og artikler. Det er også en utvikling mot mer formalisert samarbeid mellom forskere og fagmiljøer på tvers av institusjons- og landegrenser, blant annet gjennom EUs rammeprogrammer for forskning. I tillegg er det nå stadig flere og sterkere samarbeidsprosjekter mellom institusjoner og mellom land. På denne måten har universiteter og høyskoler og deres fagmiljøer og studenter blitt integrert i tettere og mer robuste nettverk for utdanning og forskning. Det er særlig EU som har bidratt til denne utviklingen, f.eks. gjennom støtte til nettverksbaserte prosjekter.
17.1.1 Mål for internasjonaliseringen
Høyere utdanning vurderes i økende grad som et instrument i norsk utenrikspolitikk, og kanskje også til dels som byttemiddel i samhandlingen. Særlig Utenriksdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet tar regelmessig initiativ til regionale og bilaterale framstøt overfor andre land og verdensdeler. For tiden er Kina, India, Latin-Amerika og Nord-Amerika aktuelle satsingsområder. I dette arbeidet er Kunnskapsdepartementet og UH-sektoren en ønsket medspiller.
Det tas ofte opp, særlig fra næringslivets side, at bruken av utdanningspolitiske virkemidler, ikke minst forvaltningen av studiefinansiering gjennom Lånekassen, må legges opp i samsvar med nasjonale politiske ambisjoner. Spesielt veksten i antall norske studenter i Australia i en periode provoserte mange til å spørre hvorfor Norge skal tilføre australsk høyere utdanning såpass store midler i form av skolepengestøtte for norske studenter når landene ellers har minimalt samkvem utenrikspolitisk og handelsmessig. Et annet trekk som peker i samme retning, er at utdanningspolitikk i stadig større grad inngår i internasjonal politikk innenfor de fleste sektorer. Enten det gjelder arbeidsmarkedspolitikk, helsepolitikk, utviklings- og bistandspolitikk, innvandringspolitikk eller handelspolitikk, legges det politiske føringer og forventninger på internasjonaliseringen av utdanning. Blant arbeidslivets organisasjoner og ulike bedrifter har det de siste årene vært ført en diskusjon om studentmobilitet og arbeidslivets behov for arbeidskraft med internasjonal orientering og erfaring. 1
Studentmobilitet er en viktig del av internasjonaliseringen i universitets- og høyskolesektoren, men langt fra den eneste. Erfaring viser at effekten øker når flere former for internasjonalisering virker sammen. Fagpersonalets aktive medvirkning, strukturelle tilpasninger som muliggjør og oppmuntrer til faglig samvirke mellom studenter over landegrensene, deltakelse i internasjonale fellesprosjekter, fellesgrader eller -programmer, lærerutveksling og sammenknytting av forsknings- og utdanningssamarbeid er alle viktige bidrag til å internasjonalisere utdanningen.
Ikke minst er det økende erkjennelse av at internasjonalisering hjemme – det å gjøre studiemiljøet internasjonalt innrettet ved egen institusjon – er sentralt. For å realisere kvalitetseffekten av internasjonalisering er det ikke nok å henvende seg til spesielt interesserte.
Hva som anses som vellykket internasjonalisering, avhenger av målene. Det som er lettest å måle, er som nevnt studentmobilitet. Det er derfor også det som forfølges i styringssammenheng. Et sentralt mål i samband med Kvalitetsreformen er at alle studenter som ønsker det, skal kunne ta et studieopphold i utlandet som del av sin norske grad uten tap av tid. Generelt er det et mål å styrke utvekslingen begge veier.
17.1.2 Internasjonalisering som element i Kvalitetsreformen
I Kvalitetsreformen trekkes internasjonalisering fram som et nødvendig utviklingsområde i institusjonenes og sektorens kvalitetsarbeid. I St.meld. nr. 27 (2000 – 2001) Gjør din plikt – Krev din rett: Kvalitetsreform av høyere utdanning heter det:
Det skjer en omfattende utveksling av kunnskap på tvers av landegrensene. Vårt mål må være at vi skal være en fullverdig deltaker i dette. Internasjonal utveksling og utvikling av kompetanse er viktig i utviklingen av kvaliteten i utdanningssystemet.
Det er flere årsaker til at denne tenkningen har fått gjennomslag. Av interne faktorer kan nevnes for eksempel utviklingen av institusjonenes internasjonale forbindelser, sterkere forankring i internasjonale fagmiljøer, blant annet gjennom et økende antall fagpersoner med faglig erfaring fra utlandet, tilgangen på språklig kompetanse til å tilby utdanning på engelsk, stadig mer pensumlitteratur på engelsk og en eksplosjonsartet økning i tilgangen til digitale kommunikasjonsmidler.
Av eksterne faktorer er det naturlig å peke på den felles europeiske utviklingen mot større harmonisering av utdanningssystemene gjennom Bologna-prosessen, jf. kapittel 4.7. Dessuten har internasjonale mobilitets- og forskningsprogrammer, særlig gjennom EU, vært av betydning. Det samme gjelder Nord-Sør-virksomheten, som har brakt norske miljøer i kontakt med fagfeller i nye områder. Videre kan internasjonalisering av høyere utdanning sies å ha etablert seg som en spesialisert profesjon med internasjonale faglige nettverk i løpet av 1990-årene, med tilsvarende forventninger til profesjonalisering ved institusjoner i Norge, særlig universitetene.
Delrapport 8 under evalueringen av Kvalitetsreformen, som ble levert i slutten av 2006, ser på ambisjonene for internasjonalisering som lå i reformen. 2 Konklusjonen er at effektene er begrensede i forhold til forventningene. Rapporten drøfter i hvilken grad institusjonene har skiftet fokus over til «ny internasjonalisering», som innebærer en innordning av individuelle og rollespesifikke interesser under institusjonenes overordnede strategiske tiltak. Den finner at Kvalitetsreformen i liten grad har oppnådd en slik nyorientering. Metoden er en spørreundersøkelse blant ansatte ved institusjonene. Det framgår nokså klart at det nære samvirket som forutsettes mellom forskningssamarbeid og internasjonalisering av utdanning, ikke er særlig utviklet, og at spesielt faglig tilsatte i begrenset grad ser nytten av en slik kobling.
Internasjonalisering er også blitt en del av finansieringssystemet, der institusjonene får til sammen omtrent 4,8 millioner kroner årlig i mobilitetstilskudd og omtrent 2,6 millioner til ulike tilretteleggingstiltak. Dette framstår som en ganske beskjeden innsats tatt i betraktning beløpene som rettes inn mot studiefinansieringen på feltet. Tanken om at budsjettstrukturen skulle motivere norske UH-institusjoner til å øke tallet på utenlandske studenter som kompensasjon for at norske studenter tilbringer et semester i utlandet, synes ikke å ha gitt de resultatene som var forutsatt. Balansen mellom inn- og utreisende er fortsatt svært ujevn, særlig ved små institusjoner.
Et synlig tiltak i forbindelse med Kvalitetsreformen var opprettelsen av SIU – Senter for internasjonalisering av høyere utdanning. Begrunnelsen var behovet for et koordinerende og rådgivende kompetanseorgan. SIU ble opprettet ved omdannelse av det eksisterende Senter for internasjonalt universitets- og høyskolesamarbeid, som var et organ under Universitets- og høgskolerådet. Både i kraft av den betydelige kompetansen som allerede var til stede og de nye forventningene og oppgavene det ble møtt med, var senteret helt fra starten et sentralt ledd i oppfølgingen av de økte ambisjonene på internasjonaliseringsfeltet.
17.1.3 Utenlandske studenter i Norge
Det har alltid vært en utfordring å trekke utenlandske studenter i særlig antall til Norge. Fra først av var ambisjonene små og mye knyttet til kulturutbytte, som f. eks. studier i norsk språk og litteratur eller ved Den internasjonale sommerskolen ved Universitetet i Oslo. Først fram mot årtusenskiftet kan det sies at ambisjonene våknet om å tilby studier som var faglig attraktive og språklig tilgjengelige for studenter hvor som helst fra. Kvalitetsreformen formaliserte dette arbeidet, og det ble fastslått som en del av institusjonenes mandat å opprette studietilbud på engelsk. Samtidig er den tidligere bestemmelsen om at undervisningen til vanlig skal gis på norsk, fjernet. Det anses dermed som akseptert at også norske studenter kan bli nødt til å følge undervisning på engelsk ved et norsk lærested.
Denne utviklingen har ført til bekymring for at norsk skal tape terreng overfor engelsk som fagspråk, og Språkrådet advarte i sin utredning Norsk i hundre: Norsk som nasjonalspråk i globaliseringens tidsalder (2005) mot en ukritisk innføring av engelsk som undervisningsspråk. Engelskspråklige tilbud er imidlertid en forutsetning for å tiltrekke seg utenlandske partnerinstitusjoner, som igjen er nødvendige for å skaffe plass til alle studentene ved de norske institusjonene som ønsker å ta et delstudium i utlandet. De aller fleste institusjonene tilbyr nå derfor kurs på engelsk, og mange har lange lister og fulle gradsstudier. SIU har utarbeidet en oversikt over alle tilbud på engelsk og publisert den både i trykt form og på nettet. Ifølge senterets nettsider finnes det nå over 180 engelskspråklige masterprogrammer og et omfattende kurstilbud på bachelornivå.
Nå det samtidig ikke kreves studieavgift for å studere i Norge, burde dette gjøre norske studieplasser etterspurte. Slik er det bare delvis blitt; Norge ligger for eksempel klart etter Danmark og Sverige med hensyn til innreisende studenter.
Noen institusjoner har imidlertid klart å tiltrekke seg mange utenlandske studenter. Eksempler er Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB), der det er mange studenter fra utviklingsland, og Høgskolen i Narvik, der det spesielt er mange studenter fra Russland og Kina.
17.2 Utvalgets vurderinger
Målet om økt studentmobilitet har vært omfavnet som ambisjon for lærestedene, men det er lite debatt om hva den skal tjene til. Ofte brukes antall internasjonale samarbeidsavtaler som mål for internasjonalisering, men de er bare nyttige i sammenheng med en mer overordnet hensikt. Det kan tenkes mange slike mål og begrunnelser for internasjonalisering av høyere utdanning – styrking av fremmedspråkkompetanse, fredsskapende kontakter som skal hindre konflikter og øke samhandlingen i framtiden, utdanning av bedre fagfolk enn våre læresteder klarer å produsere alene, rasjonalisering av norsk UH-sektor ved å sløyfe fagfelt som kan dekkes i utlandet osv. Med andre ord kan midlene kanskje i større grad begrunnes i prioriterte overordnede mål.
Internasjonalisering er vektlagt som et viktig aspekt i undervisnings- og forskningsvirksomheten ved universiteter og høyskoler, og som en nødvendig forutsetning for kvalitet. Det kan likevel reises flere spørsmål om hva som bør være Norges strategi på området. For eksempel:
Hvordan skal vi fordele innsats og ressurser mellom delstudenter, som involverer institusjonene i internasjonale partnerskap, og gradsstudenter, som reiser ut på egen hånd og får langt grundigere internasjonal bakgrunn?
Hvilke avveininger bør gjøres i forhold til de betydelige summene som brukes på studiestøtte til norske studenter i utlandet kontra bevilgninger til sektoren i Norge?
Skal internasjonaliseringen styres etter nasjonale prioriteringer, eller skal studentene selv kunne velge ut fra egne interesser? Dersom nasjonale interesser skal være styrende, hvordan skal de settes ut i livet? Skal det bygges på nasjonale avtaler med enkeltland? Skal finansieringen av studier i utlandet øremerkes for bestemte land, fagområder osv.?
Bør det stimuleres til at flere norske studenter velger å studere ved prestisjetunge universiteter, først og fremst i USA og Storbritannia?
Skal det utvikles flere engelskspråklige mastergradstilbud i Norge, eventuelt også gis flere tilbud til utenlandske studenter i norsk språk og kultur?
Norge har under skiftende regjeringer vært en av de mest aktive deltakerne i Bologna-prosessen. Den europeiske samordningen av høyere utdanning har derfor vært en drivkraft i utviklingen av norsk høyere utdanning. Samtidig representerer mange av tendensene i den internasjonale utviklingen utfordringer til sentrale trekk ved det norske høyere utdanningssystemet.
Stortingsmeldingen om internasjonalisering av utdanning som Kunnskapsdepartementet har varslet at kommer høsten 2008, har et bredt mandat som også inkluderer videregående opplæring og fagskoler. Det legges med andre ord vekt på å se utdanningssystemet som en helhet også på dette området, og meldingen vil gå gjennom hele det internasjonale virkefeltet for å vurdere både vektleggingen av de ulike elementene i internasjonaliseringen, samsvar mellom nasjonale mål og virkemidler og effektiviteten i arbeidet som gjøres. Ett av utgangspunktene er en mulig sterkere målretting av ressursbruken. Utvalget mener det er viktig at denne meldingen inkluderer flere sider ved internasjonalisering enn bare studentmobilitet, og at det blir rettet oppmerksomhet mot hele internasjonaliseringsfeltet, inkludert internasjonalisering som kvalitetsfremmende faktor for institusjonene og for utdanningssystemet som helhet.
Gitt at myndighetene ønsker målrettet styring av mobilitet og andre typer partnerskap i høyere utdanning, blir spørsmålet hvordan det skal gjennomføres. Institusjonene har stor autonomi også på dette området. Myndighetene kan på sin side formulere nasjonale mål for omfanget av internasjonalisering og for hvilke retninger og hvilke former den bør ta. Spørsmålet er for det første om målet om økt grad av internasjonalisering må støttes opp med sterkere økonomiske insentiver, i budsjettsystemet eller på annen måte. For det andre kreves det klare mål hvis det er ønskelig å styre utviklingen i bestemte retninger.
Selv om studentene velger fritt, er delstudenter i noen grad prisgitt institusjonenes strategier, prioritering og samarbeidsavtaler. De områdene institusjonene prioriterer, vil også få flest delstudenter. Til nå har det ikke ligget en egentlig nasjonal politikk til grunn for fordelingen av norske studenter i utlandet mellom aktuelle studieland, bortsett fra at studier i ikke-engelsktalende land stimuleres med egne midler til språkkurs forut for selve studiet. En eventuell større grad av målretting må skje gjennom en nasjonal politisk prosess, og vil kunne være omstridt i forhold til institusjonell autonomi og akademisk frihet.
I den sammenheng er svakt statistikkgrunnlag et problem. Dette bør derfor bedres. Herunder er det ønskelig med en bedre nasjonal oversikt over bilaterale samarbeidsavtaler ved institusjonene og hva de omfatter. Behovet for statistiske data må veies opp mot den samlede rapporteringsbyrden ved institusjonene. SIU er det organet som best kan ta ansvaret for å koordinere arbeidet med bedre sektoroversikt. Det sammenfaller godt med ambisjonene som lå til grunn for opprettelsen av senteret som et informasjons- og kompetanseorgan for internasjonalisering. SIUs rolle som koordinator og gjennomfører i sektoren bør derfor utvikles videre.
Blant annet evalueringen av Kvalitetsreformen viser at sammenhengen mellom internasjonalisering av utdanning og forskning er svak. Det er fortsatt i for stor grad slik at studenter, fagpersonale og institusjonsledelse har forskjellig agenda. For fagpersonalet viser det seg blant annet i liten tro på nytten av studentmobilitet og liten vilje til å knytte studentmobilitet til forskningssamarbeid, f. eks. forskerutveksling. Denne splittelsen svekker internasjonaliseringen ved institusjonen som helhet.
Mange av utfordringene i internasjonaliseringsarbeidet rammer de små institusjonene sterkere enn de store. Små høyskoler vil trenge støtte både i form av kompetanse, finansiering av framstøt og partnersøk og koordinerte fellesprogrammer overfor utlandet for å lykkes. Utvalget viser til sitt forslag til institusjonsstruktur i kapittel 6 og mener at større institusjoner, eller institusjoner som samarbeider tett og forpliktende, vil være bedre rustet til å møte utfordringene på internasjonaliseringsområdet enn mindre institusjoner og studiesteder som står alene.
Dersom det skal være et mål for internasjonaliseringen å understøtte norske utenrikspolitiske tiltak, vil det kreves handlekraft på nasjonalt nivå. På den annen side har universitetene og høyskolene stor autonomi innenfor sine primæroppgaver. For at sektoren skal medvirke i slike nasjonale satsinger, må det derfor antakelig stilles ressurser til disposisjon som gjør det mulig og lønnsomt for institusjonene. Det som er fornuftig fra et utenrikspolitisk synspunkt, er ikke nødvendigvis rasjonelt for det enkelte lærested, spesielt ikke innenfor et insentivstyrt system.
Foreløpig er det lite av internasjonaliseringen som foregår med utgangspunkt i nasjonale geografiske eller tematiske satsinger, og der det skjer, er det stort sett fordi det stilles egne midler til disposisjon. Innenfor EU/EØS finnes det et antall programmer der det gis støtte til utdanningssamarbeid. På Nord-Sør-feltet danner samvirket mellom kvoteordningen, som gir støtte til studenter fra Sør, og samarbeidsprogrammer finansiert over utviklingsbudsjettet grunnlag for betydelig virksomhet. Også i nordområdene ser det ut til at virksomheten i stor grad styres av programsatsinger som gir støtte til institusjonenes samarbeidsframstøt. Derimot er det ikke noe som tyder på at det nasjonale ønsket om satsing på India og Kina vil gi seg utslag i nye tiltak fra institusjonene, siden det ikke finnes vesentlige midler til å finansiere verken grunnlagsarbeid eller drift. Arbeidet med en strategi for økt samarbeid med Nord-Amerika har vist at selv om det foregår betydelig samarbeid på institusjonenes egen kjøl og ut fra deres egne strategier, vil nye tiltak i samsvar med en nasjonal målsetting neppe være mulige å få til før det er stilt til disposisjon økonomiske ressurser for formålet.
Internasjonalisering kan når den lykkes fungere som en helhetlig mekanisme for at institusjoner, fagmiljøer og studenter kan få sterkere internasjonale impulser og en sterkere internasjonal orientering. Utvalget ser dette som viktig for å fremme kvalitet og konkurransekraft.
17.3 Utvalgets forslag
Utvalget mener at internasjonalisering er et viktig område for norsk høyere utdanning og at dette feltet må gis stor oppmerksomhet framover.
Utvalget foreslår at:
Kvalitetsreformens vekt på institusjonene som bærere av internasjonaliseringen videreføres og holdes fast ved. Det er primært gjennom dem at nasjonale strategiske valg kan gjennomføres. Det bør vurderes å styrke bevilgningene til internasjonalisering, enten gjennom å heve satsene i den resultatbaserte undervisningsfinansieringen eller ved egne, øremerkede tilskudd, eller å legge til rette for og stimulere til internasjonalisering på andre måter. Nasjonale satsinger må følges opp med midler til nødvendige tiltak ved institusjonene.
Det settes i gang tiltak for å bedre statistikkgrunnlaget innenfor internasjonaliseringsfeltet og at Senter for internasjonalisering av høyere utdanning (SIU) gis et ansvar for dette. Det gjelder for alt fra detaljert statistikk om studenter og deres bakgrunn og valg til bedre nasjonal oversikt over bilaterale samarbeidsavtaler ved institusjonene og hva de omfatter.
Institusjonene må arbeide for at avtaler med partnerinstitusjoner blir mer enn en mekanisme for studentmobilitet, slik at de gir grunnlag for institusjonelt partnerskap på et bredere plan. Dette må forankres i institusjonenes strategier og markeres ved institusjonell prioritering og tilgang til ressurser samt synlig engasjement fra ledelsen.
Med basis i disse anbefalingene ser utvalget fram til stortingsmeldingen om internasjonalisering av utdanning som er varslet høsten 2008. Fordi det kan se ut som om økningen i antall delstudenter i utlandet har stagnert, oppfordrer utvalget til at Kunnskapsdepartementet bruker anledningen til å vurdere utviklingen på dette området spesielt nøye. Hvis det er ønskelig med flere delstudenter, må det sannsynligvis brukes nye virkemidler for å få til en vesentlig økning. Det vil også være viktig å vurdere tiltak for å øke antall utenlandske studenter i Norge.
Utvalget mener som tidligere omtalt at forslaget til ny institusjonsstruktur vil gi bedre forutsetninger for internasjonalisering ved institusjonene. Sterkere og større fagmiljøer sammen med mer slagkraftige institusjoner medfører samlet sett at flere ressurser og mer kompetanse kan rettes inn mot internasjonalt samarbeid på alle plan.