Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2008: 3

Sett under ett— Ny struktur i høyere utdanning

Til innholdsfortegnelse

5 Utviklingstrekk og utfordringer i norsk høyere utdanning

5.1 Utvikling av institusjonsstrukturen 1

Mot slutten av 1980-tallet hadde Norge ca. 200 institusjoner innenfor høyere utdanning, medregnet private høyskoler. Dette høye tallet var et resultat ikke av en planlagt utbygging, men av at utdanninger som tidligere lå på et lavere eller udefinert nivå, var blitt oppgradert til høyskoler, samtidig som staten hadde overtatt institusjoner som tidligere hadde vært fylkeskommunale eller private. Bare ti av institusjonene hadde over 1000 studenter, mens de fleste hadde mindre enn 400 studenter. Hernes-utvalget fikk derfor i 1987 i oppdrag å foreslå «organisatoriske løsninger for sammenslåing av institusjoner, eller former for samarbeid mellom institusjoner, med sikte på mer rasjonell drift, bedre ressursutnyttelse, og ikke minst bedre forutsetninger for faglig utvikling.»

Allerede tjue år tidligere hadde Ottosen-komiteen foreslått å samle postgymnasial utdanning i regionene i studiesentre, som skulle inkludere en ny type utdanningsinstitusjoner, distriktshøyskolene. Komiteen anslo at en normal størrelse på slike sentre burde være 1500 – 4000 studenter, med 500 studenter som et minimum. Av ulike grunner ble forslaget ikke realisert, og etter hvert som lærerskoler, tekniske og maritime skoler, kommunal- og sosialskoler og sykepleierskoler fra 1976 av fikk endret status til høyskoler, ble de for en stor del værende som egne institusjoner. For å sikre koordinering mellom institusjonene ble det i stedet etablert regionale høyskolestyrer.

På tidspunktet for oppnevningen av Hernes-utvalget var situasjonen derfor preget av lokal spredning heller enn regional konsentrasjon, eller som utvalget uttrykte det, av «et helt usedvanlig høyt antall læresteder, som dels kiver med hverandre og som dels er seg selv nok». 2

«Norgesnettet»

Hernes-utvalget påpekte at hovedlinjen i politikken for høyere utdanning og forskning siden Ottosen-komiteen hadde vært å vektlegge institusjonenes ulike, men komplementære oppgaver, men at en slik arbeidsdeling var lite utviklet i praksis. De regionale høyskolenes oppgave skulle være å gi kortere, yrkesrettede utdanninger og drive forskning med et anvendt og regionalt siktemål, og slik utfylle universitetene og de vitenskapelige høyskolene. I stedet observerte utvalget «en tendens ... til at alle fylker skal dekke alle felter innen høyere utdanning for så å si å være selvforsynt», og til at «lokal maksimering ... [gir] dårlige ordninger nasjonalt sett».

For å bøte på dette foreslo utvalget at norsk høyere utdanning skulle betraktes som ett integrert system, der samarbeid og arbeidsdeling skulle utvikles gjennom statlig medvirkning. Institusjonene skulle ha som mål å bli nasjonale tyngdepunkter på sine spesialområder, med ulike oppgaver for universitets- og høyskolesektoren. Utvalget anbefalte «at det ikke opprettes flere universiteter, verken av tradisjonell art, ved omdøpinger eller som betegnelser for nye organisatoriske løsninger». På den annen side skulle det utvikles en sterkere grad av spesialisering også mellom universitetene. For høyskolesektoren var resepten sammenslåing kombinert med spesialisering.

Hernes-utvalgets forslag ble fulgt opp av det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i St.meld. nr. 40 (1990 – 91) Fra visjon til virke: Om høgre utdanning. Meldingen dannet grunnlaget for departementets politikk på første halvdel av 1990-tallet, men igjen viste det seg vanskelig å få til arbeidsdeling i praksis. Et konkret tiltak var tildeling av spesielle faglige ansvarsområder, kalt knutepunktfunksjoner, til mange av de statlige høyskolene, noe som i sin tur lå til grunn for tildeling av blant annet professorater og stipendiatstillinger. I tillegg var Norgesnettaspektet et viktig element i vurderingen av nye studietilbud, som på den tiden måtte godkjennes av departementet. På faglig side ble det gjort et stort arbeid med kartlegging av studietilbud, standardisering av fagbetegnelser og utvikling av innpassings- og overgangsordninger. Spesielt høyskolene framhevet at endringene medførte et nytt og bedre samarbeidsklima mellom de ulike institusjonstypene.

Høgskolereformen

Ved kongelig resolusjon 7. mai 1993 ble 98 regionale høyskoler slått sammen til 26 større enheter, kalt statlige høyskoler. Samtidig ble de regionale høyskolestyrene avviklet. Sammenslåingen bygde på forslag i Hernes-utvalgets innstilling og etterfølgende utredninger. Den fulgte ikke noe gjennomgående prinsipp; mens det mange steder ble valgt løsninger som samlet alle høyskolene i et fylke i én institusjon, fikk Møre og Romsdal og Nordland tre høyskoler hver og flere andre fylker to. Høgskolen i Agder og Høgskolen Stord/Haugesund krysset fylkesgrensene. Høyskolene i Harstad, Lillehammer og Nesna fortsatte uendret. De nye høyskoleenhetene tok utgangspunkt i etablerte studier og kapasitet på de enkelte lærestedene, og nedlegging av studiesteder var ikke noe tema. Mens flere høyskoler siden har blitt helt eller delvis samlokalisert, en prosess som fortsatt pågår, er andre fremdeles «nettverkshøyskoler» med til dels stor avstand mellom studiestedene.

Sluttrapporten for evalueringen av Høgskolereformen inneholder et kapittel om «Dilemmaer og utfordringer i høyskolesystemet», 3 og peker på fire dilemmaer:

  • nasjonal styring versus institusjonell frihet

  • akademisk orientering versus praksisorientering

  • disiplinorientering versus tverrfaglig orientering

  • økonomisk effektivitet versus faglig og administrativ kvalitet

Som drøftingen senere i utredningen vil vise, er flere av problemstillingene fortsatt gyldige. Rapporten påpeker at høyskolesektoren og den enkelte høyskole gjennom reformen ble langt mer synlige og fikk høyere status enn før. Selv om tendensene til akademisk drift hadde vist seg tidligere, var reformen også et avgjørende bidrag til å gi høyskolene en faglig tyngde og slagkraft som har dannet grunnlaget for senere universitetsambisjoner.

Omstruktureringsprosessen i høyere utdanning omfattet også de statlige institusjonene for utøvende kunstutdanning. De regionale musikkonservatoriene ble innlemmet i henholdsvis Norges musikkhøgskole, NTNU, Universitetet i Bergen og høyskolene i Agder, Stavanger og Tromsø, mens øvrige utdanninger ble samlet i kunsthøyskolene i Bergen og Oslo i 1996.

Mot et mer liberalt regime

Da Jon Lilletun overtok som kirke-, utdannings- og forskningsminister i oktober 1997, detaljstyrte departementet de høyere utdanningsinstitusjonene på en rekke områder, som etablering og nedlegging av studietilbud, dimensjonering, adgangsregulering og intern organisering. Under Lilletun ble denne styringen myket opp. Dette var i tråd med generelle endringer i forvaltningspolitikken på 1990-tallet i retning av mindre detaljstyring og mer rammestyring, og ble senere fulgt videre opp gjennom Kvalitetsreformen. For eksempel har universitetene og høyskolene gradvis fått større myndighet til å etablere og nedlegge studietilbud.

Et annet område der Lilletun myket opp tidligere praksis, var tildeling av doktorgrad, som hadde vært strengt reservert for universitetene og de vitenskapelige høyskolene. Mens departementet til da hadde bestemt hvilke institusjoner som skulle få tildele doktorgrad ut fra overordnede nasjonale hensyn, ble det nå innført en ordning der høyskoler kunne få rett til å gi doktorgrad gjennom å vise at de holdt tilstrekkelig faglig nivå. Det nyetablerte Norgesnettrådet fikk i oppgave å vurdere søknadene. 4 Som følge av dette regimeskiftet fikk Høgskolen i Stavanger i 1999 som første statlige høyskole rett til å tildele doktorgrad i offshoreteknologi og petroleumsteknologi, og andre høyskoler fulgte.

Kvalitetsreformen

I 1998 nedsatte statsråd Lilletun Mjøs-utvalget, som gjennom sin innstilling NOU 2000:14 Frihet med ansvar la grunnlaget for Kvalitetsreformen i høyere utdanning. Hovedelementer i reformen var innføring av ny gradsstruktur og nytt felles karaktersystem, tettere oppfølging av studentene, nye styrings- og ledelsesformer, nytt finansieringssystem med innslag av resultatbasert finansiering, styrking av studiefinansieringen, økt vekt på internasjonalisering og generelt større frihet til institusjonene. Lærerutdanningen ble også reformert. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) ble etablert 1. januar 2003 som et uavhengig kvalitetssikringsorgan for høyere utdanning. Videre ble det åpnet for at høyere utdanningsinstitusjoner kunne endre kategori etter nærmere gitte kriterier, slik at høyskoler kunne bli universitet.

De statlige universitetene og høyskolene hadde blitt underlagt en felles lov i 1995. Ved behandlingen av Kvalitetsreformen ba Stortinget om at det ble utarbeidet en ny lov som også omfattet de private høyere utdanningsinstitusjonene. Ryssdal-utvalget (NOU 2003:25) foretok den nødvendige lovtekniske gjennomgangen, og loven trådte i kraft 1. august 2005. I hovedtrekk bygger den på den tidligere lovgivningen for de statlige institusjonene.

Utviklingen i studenttall

Da Hernes-utvalget ble oppnevnt i 1987, var samlet antall studenter i høyere utdanning ca. 95 000, mot 35 000 i 1965. Utvalget sluttet seg til regjeringens målsetning i St.prp. nr. 1 (1987 – 88) om at studenttallet innen 1995 skulle økes til 105 000. I realiteten økte det til ca. 170 000. 5

Siden 1995 har veksten i studenttallet flatet ut, men i løpet av de neste tre årene vil årskullene av 19-åringer øke fra ca. 57 800 i 2007 til over 65 000 i 2010. Deretter vil de holde seg over 60 000 i en tiårsperiode før de igjen begynner å gå ned mot dagens nivå. 6

Søkningen til universiteter og høyskoler viser store geografiske ulikheter, med en markert preferanse for de større byene. Mens universitetene og høyskolene i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim hadde fra 2,0 til 3,3 primærsøkere per studieplass i 2007, var tallet for Høgskolen i Narvik og Høgskolen i Nesna henholdsvis 0,5 og 0,4. Videre viser Statistisk sentralbyrås framskrivninger fram mot 2050 en sterk befolkningsvekst i Oslo og Akershus, Hordaland og Rogaland og lav vekst spesielt i Finnmark, Sogn og Fjordane, Aust-Agder og Nord-Trøndelag.

Fra et binært til et hierarkisk system

For ti år siden, i 1997, hadde Norge ti høyere utdanningsinstitusjoner med rett til å tildele doktorgrad: de fire universitetene og fem vitenskapelige høyskoler, samt Det teologiske menighetsfakultet. I dag er tallet 18, og en rekke nye høyskoler har søknader under forberedelse. Samtidig er det etablert et stort antall nye mastergradsstudier i høyskolesektoren etter Kvalitetsreformen, slik at det samlede antallet per i dag har kommet opp i ca. 100. Bare fire av disse uteksaminerte mer enn 20 kandidater i 2006, jf. tabell i vedlegg 2.

Distriktshøyskolene ble etablert fra slutten av 1960-tallet som et system som skulle være både alternativt til og samtidig likeverdig med universitetene. Hensynet til overgangsmuligheter for studentene gjorde at de langt på vei var nødt til å utforme sine studieopplegg på en måte som universitetene kunne godta. Samtidig var personalet rekruttert etter samme prosedyrer og kriterier som ved universitetene. Slik sett kom distriktshøyskolene tidlig i en mellomstilling mellom universitetene og de postgymnasiale utdanningene som gradvis ble oppgradert til høyskoler, for eksempel ingeniør- og sosialhøyskolene, og kom dermed i henhold til noen analyser til å danne en spydspiss i høyskolenes akademiske drift. Etter Høgskolereformen fortsatte de å ha den samme rollen innenfor de sammenslåtte høyskolene. 7

Lov om universiteter og høyskoler inneholdt tidligere en bestemmelse om at Kongen bestemmer institusjonsstrukturen, dvs. hvilke universiteter og høyskoler Norge skal ha og hvor de skal være lokalisert. Denne ble fjernet ved siste revisjon fordi loven nå også omfatter private høyere utdanningsinstitusjoner, og fordi Kongens og departementets konkrete styringsmuligheter framgår av andre paragrafer. Videre inneholdt loven tidligere bestemmelser om arbeidsdeling mellom universiteter og høyskoler, ved at universitetene og de vitenskapelige høyskolene var gitt et særskilt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning. Dagens lov gir alle institusjoner med rett til å tildele doktorgrad, altså også statlige høyskoler, et slikt ansvar.

Heller ikke finansieringssystemet skiller mellom ulike institusjonstyper. Det følger ingen ekstra midler med å bli universitet, og institusjonene konkurrerer om den samme potten når det gjelder resultatbasert tildeling av forskningsmidler.

Kriteriene for å bli universitet påvirker høyskoler med universitetsambisjoner til å dreie fagutviklingen og ressursbruken i retning av masterstudier og forskerutdanninger. I tillegg stiller NOKUTs kriterier for akkreditering av studieprogrammer krav til fagpersonalets formelle kvalifikasjoner i form av førstestillings- og professorkompetanse, samtidig som det tradisjonelt har vært disiplinbasert forskning som har vært meritterende, og som det er størst mulighet til å få midler til fra eksterne finansieringskilder. Disse forholdene virker gjensidig forsterkende: både visjonen om universitetsstatus og insentivene på personnivå trekker i retning av akademisk drift og i siste instans større likhet mellom institusjonene.

Slik har Norge beveget seg fra et tilnærmet binært system i høyere utdanning mot et mer enhetlig, men samtidig klarere hierarkisk system. Siden tidlig på 1990-tallet har Stortinget gjort en rekke vedtak som gradvis har tjent til å sidestille høyskolene mer og mer med universitetene. Behandlingen av St.meld. nr. 40 (1990 – 91) Fra visjon til virkeresulterte i vedtak om en felles lov for høyere utdanning, om felles stillingsstruktur og opprykksordning til professor (som var foreslått av Hernes-utvalget, men ikke av departementet i meldingen) og om at «Det skal ikke settes noen absolutt grense for hvor stor andel av arbeidsåret vitenskapelig ansatte ved de regionale høgskoler samlet sett skal bruke til forskning, faglig utviklingsarbeid og ekstern kontaktvirksomhet». 8 Dette siste innebar riktignok en forskjell i forhold til universitetene, men det komiteen var opptatt av, var at høyskolenes anledning til å drive forskning ikke skulle begrenses. Komiteen støttet også at høyskolene skulle ha anledning til å tilby hovedfag på noen områder. I de påfølgende årene fastslo Stortinget flere ganger at sterke fagmiljøer i høyskolesektoren skulle ha de samme arbeidsvilkårene som miljøer ved universitetene, og formuleringen i § 1 – 6 i lov om universiteter og høgskoler av 1995 om at «Andre institusjoner kan tillegges et tilsvarende ansvar [som universitetenes og de vitenskapelige høyskolenes ansvar for grunnforskning og forskerutdanning] på sine særskilte fagområder» dannet grunnlaget for at høyskolene i 1998 også ble gitt anledning til å tilby egne doktorgrader. Senere igjen forsvant universitetenes og de vitenskapelige høyskolenes særlige ansvar for grunnforskning og forskerutdanning fra loven som beskrevet ovenfor. Med adgangen til institusjonsopprykk forsvant også lovfestingen av hvilken kategori hver institusjon tilhører, og overgangen ble enda mer glidende.

Etter Kvalitetsreformen har Norge fått tre nye universiteter: Universitetet i Stavanger og Universitetet for miljø- og biovitenskap (tidligere Norges landbrukshøgskole), begge etablert 1. januar 2005, og Universitetet i Agder, som ble etablert høsten 2007. Høgskolen i Bodø planlegger å søke om universitetsstatus så snart kravet om fire doktorgrader er oppfylt, og flere andre høyskoler arbeider med tilsvarende planer, enten alene eller i samarbeid med andre. Høyskolene i Hedmark og Oppland samarbeider med sikte på etablering av et Innlandsuniversitet i 2012, Høyskolene i Buskerud og Vestfold vil etablere et universitet i «Vest-Viken», mens Høgskolen i Telemark foreløpig har vedtatt å opprette tre doktorgradsprogrammer og har etablert et universitetsfond. Høgskolen i Oslo, som lenge hadde en strategi om å profilere seg som profesjonshøyskole i en universitetsby, vil også utvikle nye doktorgradsstudier som ledd i en framtidig søknad om universitetsstatus. I tillegg har det vært sonderinger mellom høyskolene i Møre og Romsdal.

Det pågår også andre prosesser av betydning for den framtidige institusjonsstrukturen. I Tromsø har universitetet og høyskolen vedtatt å slå seg sammen, og også i Nord-Norge for øvrig har ulike modeller for tettere samarbeid vært drøftet. I Trondheim har NTNU og Høgskolen i Sør-Trøndelag arbeidet med sikte på samlokalisering og tettere faglig integrering. På Vestlandet er det innledet et samarbeid mellom Universitetet i Bergen og høyskolene i Bergen, Sogn og Fjordane og Stord/Haugesund, med eget styre og sekretariat, som er nærmere beskrevet i kapittel 6.4.

Oppsummert har den offentlige politikken overfor høyere utdanning til tross for svingninger når det gjelder omfanget av statlig styring vært preget av noen langsiktige og stabile trekk: skiftende Storting og regjeringer har steg for steg fattet vedtak som reduserer de historiske forskjellene mellom universitetene og høyskolene. På den ene siden har høyskolene gradvis blitt pålagt – langt på vei etter eget ønske – å utvikle seg som forskningsinstitusjoner. På den annen side har myndighetene gjennom sine beslutninger redusert universitetenes karakter av eliteinstitusjoner og gjort deres rolle som masseutdanningsinstitusjoner stadig viktigere. Gjennom Kvalitetsreformen ble universitetenes undervisningsformer brakt nærmere høyskolenes. Denne gradvise tilnærmingen mellom institusjonene har vært ledsaget av en retorikk der det samtidig understrekes at universitetene og høyskolene bør ha ulike roller og innretning, slik at diversiteten i høyere utdanning blir bevart.

Den aktuelle situasjonen i høyere utdanning er preget av den dynamikken som ble utløst av de samlede effektene av reformene som fulgte Mjøs-utvalget: økt autonomi for institusjonene til å forfølge egne mål, nytt finansieringssystem som stimulerer til konkurranse institusjonene imellom og høyskolenes strev for universitetsstatus. Denne dynamikken har ført til opprettelse av stadig nye doktorgradsstudier og et stort antall mastergradsstudier ved høyskolene, ofte forankret i små faglige miljøer. Når stadig flere høyskoler får universitetsstatus og de prinsipielle skillene mellom universiteter og høyskoler blir svakere, sier det seg også selv at det blir stadig vanskeligere å utvikle en arbeidsdeling mellom universitetene og høyskolene. Dette vil bli nærmere drøftet i kapittel 6.

5.2 Status for Kvalitetsreformen

Kunnskapsdepartementet la fram St.meld. nr. 7 (2007 – 2008) Statusrapport for Kvalitetsreformen i høgre utdanning den 30. november 2007, helt i sluttfasen av utvalgets arbeid. Det har derfor ikke vært mulig for utvalget å gjennomgå regjeringens synspunkter på de ulike områdene eller relatere sine diskusjoner til meldingen i særlig grad. Utvalget har imidlertid diskutert mange av de samme temaene som den tar opp, som studiekvalitet, samarbeid med samfunns- og arbeidsliv, finansiering av universiteter og høyskoler og styring og ledelse, og evalueringen av Kvalitetsreformen har da vært en viktig referanse. Meldingen drøfter naturlig nok ikke strukturen i høyere utdanning, som er utvalgets hovedtema, men varsler at departementet vil foreta en vurdering av finansieringssystemet, noe utvalget støtter, jf. kapittel 10.

I tillegg til evalueringen av Kvalitetsreformen inngår også Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse for studenter og OECDs Thematic Review of Tertiary Education: Norway i grunnlaget for meldingen. De viktigste konklusjonene fra OECD-rapporten er oppsummert i boks 5.1.

Boks 5.1 OECDs gjennomgang av norsk høyere utdanning

Norge har sammen med 21 andre land deltatt i et omfattende OECD-prosjekt innenfor høyere utdanning. Halvparten av landene, inkludert Norge, ba om en gjennomgang fra eksterne eksperter. Rapporten som disse ekspertene har skrevet, kalles en «Country Note». Ekspertgruppen besøkte Norge i mars 2005 og hadde møter med sentrale myndigheter og ulike institusjoner. Høsten 2006 kom rapporten som omhandler høyere utdanning i Norge, og som gir anbefalinger til norske myndigheter om hvordan høyere utdanning bør utvikles videre.1

Hensikten med en slik «Country Note» er å vise hvordan organisering, ledelse og tilbud innenfor høyere utdanning kan bidra til å nå landets økonomiske og sosiale mål. Oppmerksomheten rettes mot overordnet politikk og systemer på området. Forrige «Country Note» for Norge kom i 1997 og pekte på viktige utfordringer i tilknytning til kvalitet, studentgjennomstrømming, studentoppfølging mv. Rapporten ble en viktig premissleverandør for Mjøs-utvalget og Kvalitetsreformen.

I den nye rapporten konkluderer OECD med at mye er bra innenfor norsk høyere utdanning, men at det bør utvikles en mer offensiv politikk på flere områder. Selv om Kvalitetsreformen er et nødvendig første skritt, trengs det en rekke tiltak hvis Norge skal bevare sin posisjon og lykkes med en fortsatt positiv økonomisk utvikling. OECD vektlegger blant annet at:

  • Institusjonene og sektoren må omstille seg raskere til samfunnets behov, og institusjonene må bli mer autonome. De må ha sterkere representasjon av eksterne representanter fra nærings-, arbeids- og samfunnsliv i styret. Ledelse og styre ved institusjonene må også bli mer profesjonelle, tydeligere og sterkere orientert mot det omkringliggende samfunnet og dets behov. Myndighetene (departementet) må slippe noe av kontrollen, og institusjonene må få tilgang til mer ekstern (inkludert privat) finansiering. Det foreslås at institusjonene skal rapportere og publisere et sett med indikatorer som viser hvordan de jobber mot samfunnet og hvordan studentene klarer seg (gjennomføring, arbeidslivs-

  • suksess, osv.). Det foreslås en mye tettere og mer formalisert kobling til arbeids- og næringsliv.

  • Det bør utvikles finansielle insentiver rettet mot institusjonene for å øke deltakelsen i høyere utdanning for underrepresenterte grupper. Dette knytter seg til økende kjønnsforskjeller og lav deltakelse i høyere utdanning fra første generasjons innvandrere.

  • Det er et behov for å gjennomgå rollene og strukturen (lokalisering) i høyskolesektoren. Det stilles spørsmålstegn ved den samlede ressursbruken i forhold til hva som oppnås («smådriftsulemper») og kvaliteten i studietilbudet ved en del små studiesteder. Det er behov for et sterkere resultatfokus for å vurdere den regionale betydningen av utdanning og forskning. Den økende konkurransen om forskningsmidlene vil komme universitetene til gode, og det stilles spørsmålstegn ved den akademiske kvaliteten og forutsetningene en del av studiestedene ved høyskolene har for å kunne utvikle gode akademiske miljøer. OECD anbefaler en gjennomgang av dette under hensyntagen til regionale forhold for å kunne utvikle robuste akademiske miljøer.

  • Det er et behov for å klargjøre hva «forskningsbasert undervisning» betyr i praksis, spesielt med tanke på høyskoler der forskning utgjør en liten del av virksomheten.

  • Det er en jobb å gjøre i forhold til å forbedre kvaliteten videre. Bruken av disiplin- og fagevalueringer bør utvides.

OECD er imponert over studiefinansieringen i Norge, men foreslår en gjennomgang og noen endringer, blant annet inntektsavhengig tilbakebetaling av studielån. OECD er også opptatt av at fagskoleproblematikken bør ses i sammenheng med spekteret av utdanningstilbud innenfor høyere utdanning for å få en mer samlet tilnærming til utdanninger etter videregående skole.

1 OECD, Thematic Review of Tertiary Education: Norway. Country Note (2006) .

5.3 Sannsynlig utvikling fram mot 2020

Utvalget er bedt om å vurdere strukturen i høyere utdanning i et tidsperspektiv på 10 – 20 år. Som utgangspunkt for videre drøfting har det stilt opp en «nullhypotese» for hvordan norsk høyere utdanning vil kunne se ut i 2020 med videreføring av hovedtrekkene i dagens sektorpolitikk og styrings-, finansierings- og akkrediteringssystem. Dette framtidsbildet, som er utviklet i noe større detalj nedenfor, kan oppsummeres i følgende punkter:

  • Økende konvergens mellom universiteter og høyskoler.

  • Større forskjeller internt innenfor hver institusjonskategori, særlig mellom universitetene, men også mellom høyskolene.

  • 12 universiteter; ytterligere pretendenter blant de gjenværende høyskolene.

  • Siden nesten alle høyskolenes profesjonsutdanninger også har blitt universitetsutdanninger, vanskeliggjøres differensieringen mellom universitets- og høyskoleutdanning.

  • Etablering av mange smale og svake forskerutdanninger; institusjonenes økonomi og kvaliteten i virksomheten for øvrig settes under press.

  • En fortsatt økning i antall masterstudier ved høyskolene, men med en viss sanering over tid på grunn av svak rekruttering.

  • De nye universitetene oppnår etter hvert ekstra forskningsbevilgninger, noe som fører til spredning av forskningsressursene og stagnasjon i bevilgningene til de høyskolene som er igjen.

  • Noen institusjoner og studiesteder sliter med rekruttering av studenter og forskningskvalifisert personale, særlig mindre høyskoler utenfor de større byene.

  • Institusjonene klarer ikke å utvikle arbeidsdeling seg imellom. Knapt noen utdanninger nedlegges.

  • Utviklingen gjør norske høyere utdanningsinstitusjoner mindre interessante som samarbeidspartnere for institusjoner i andre land og vertsinstitusjoner for utenlandske studenter. Norsk høyere utdanning blir hengende etter i den internasjonale utviklingen.

5.3.1 Forutsetninger

Både «nullhypotesen» og alternativene som beskrives i kapittel 6 bygger på en rekke generelle forutsetninger om samfunnsutviklingen, jf. kapittel 4. Disse kan kort oppsummeres slik:

  • Kunnskap vil fortsatt – og i økende grad – være en sentral faktor for økonomi, mestring av miljømessige utfordringer og velferd.

  • Norge vil fortsatt – og i økende grad – bli integrert i verdensøkonomien og bli påvirket av de økonomiske, politiske og ideologiske svingningene som skjer internasjonalt.

  • Den demografiske utviklingen – svingningene i ungdomskullene – vil bety utfordringer for høyskolene og universitetene.

  • Den befolkningsmessige konsentrasjonen i de store byene vil fortsette, og tendensen til at mange unge ønsker å studere i bymessige områder vil kunne skape problemer for rekrutteringen særlig til små høyskoler i distriktene.

  • Norge vil i stadig større grad utvikles til et flerkulturelt samfunn, og utdanningssystemets betydning for integrasjon vil være viktig.

  • Den teknologiske utviklingen vil muliggjøre nye former for læring og nye tilbud om høyere utdanning.

  • Det vil være et stort behov for forskerrekruttering i årene framover. Særlig innenfor de teknisk-naturvitenskapelige fagene vil både den nasjonale og den internasjonale konkurransen om hodene være stor.

  • Norges spesielle situasjon med store inntekter fra oljevirksomheten gir Stortinget og regjeringen større muligheter til å foreta prioriteringer og satse på utdanning og forskning enn i andre land.

5.3.2 Forventet utvikling

I tillegg til dagens sju universiteter blir Høgskolen i Bodø universitet innen 2010. Høgskolen i Tromsø slås sammen med UiTø slik institusjonene har vedtatt. Senere i perioden, kanskje rundt 2015, etableres det også universiteter i Innlandet (Høgskolen i Gjøvik, Høgskolen i Hedmark, Høgskolen i Lillehammer), Telemark og Oslo. Også høyskolene i Buskerud og Vestfold arbeider for å bli universitet (Universitetet i Vest-Viken), men denne etableringen er mer usikker og vil ligge lengre fram. Av de private høyskolene kan BI være aktuell.

Kunsthøgskolen i Bergen, Kunsthøgskolen i Oslo og Høgskolen i Molde blir vitenskapelige høyskoler. Norges veterinærhøgskole innfusjoneres i Universitetet for miljø- og biovitenskap eller Universitetet i Oslo.

Som ledd i arbeidet med å oppnå universitetsstatus etablerer institusjonene en rekke nye doktorgradsutdanninger. Med få unntak vil disse være smale, basert på små fagmiljøer og ha få studenter, 9 med svak gjennomføringsgrad som sannsynlig resultat. Etableringen av en rekke nye forskerutdanninger fører dermed ikke til en tilsvarende økning i tallet på kandidater, og Norge sakker ytterligere etter de andre nordiske landene med hensyn til antall doktorgrader som avlegges per år.

Hvis Kunnskapsdepartementet viderefører dagens politikk med ikke å gi nye bevilgninger til etablering av master- og doktorgradsstudier ved høyskolene, må tilbudene finansieres innenfor budsjettrammen, eventuelt med bidrag fra lokale og regionale fond, næringslivet osv. Dermed blir det mindre igjen til andre studietilbud, som de brede profesjonsutdanningene. Eksterne bidrag er ofte av midlertidig karakter, slik at også de senere må erstattes med egne midler.

Med støtte fra sine regioner vil de nye universitetene føre en aktiv lobbyvirksomhet overfor regjering og Storting for å få økte bevilgninger, særlig til forskning. I tillegg til rettferdighetsargumenter vil det bli argumentert med at kunnskapsnasjonen Norge ikke kan være bekjent av, og ikke vil være tjent med, å ha underfinansierte «B-universiteter». Jo flere nye universiteter, jo større sannsynlighet vil det være for at de får gjennomslag for en slik argumentasjon. Mer penger til nye universiteter vil i sin tur føre til (relativt) mindre til gjenværende høyskoler.

Jo flere høyskoler som blir universitet, jo sterkere blir presset på de gjenværende for å følge etter. Disse har i utgangspunktet en lengre vei å gå, og må dermed sette inn enda større ressurser. Resultatet kan lett bli at institusjonens økonomi og kvaliteten i virksomheten for øvrig settes under press. Samtidig får en del av de små studiestedene og høyskolene i distriktene økende rekrutteringsproblemer når det gjelder studenter og kanskje også når det gjelder personale med gode kvalifikasjoner.

I 2020 vil det med utviklingen som er beskrevet ovenfor, være ca. 12 universiteter i Norge. De gjenværende høyskolene vil kunne inndeles i tre grupper:

  1. Nye universitetspretendenter. Dette er høyskoler som alene eller samlet har en viss størrelse, tilbyr et antall mastergrader og har høy kompetanse i de tilknyttede fagmiljøene. Innen 2020 vil sannsynligvis flere også ha etablert doktorgradsutdanning.

  2. Høyskoler som har som strategi å rendyrke sin identitet som profesjonsutdanningsinstitusjoner, som er av en viss størrelse (3000 studenter og oppover i 2006) og som klarer seg godt. Flere av disse ligger i eller nær de store byene, som Høgskolen i Akershus, Høgskolen i Bergen og Høgskolen i Sør-Trøndelag. Alle tilbyr mastergradsstudier med utspring i profesjonsutdanningene, og også her kan det bli etablert doktorgrader.

  3. Mindre høyskoler i distriktene som ikke har mulighet til å bli universitet alene eller sammen med nærliggende institusjoner. De fleste av de aktuelle høyskolene har mellom 1000 og 2000 studenter; minst er Høgskolen i Nesna med 942 registrerte studenter i 2006.

Utviklingen mot flere universiteter, kombinert med delvis resultatbasert finansiering, vil sette mindre høyskoler utenfor de større byene under press. Større institusjoner med bredde i studietilbudet vil være bedre i stand til å absorbere svingninger i søkningen, og størrelse er i seg selv en faktor av betydning i forhold til bl.a. status, samarbeid og attraktivitet for studenter og vitenskapelig ansatte. Rekruttering av vitenskapelig ansatte kan bli en minst like stor utfordring som studentrekruttering for de aktuelle institusjonene. En annen faktor som ikke drøftes her, er mulig konkurranse fra et utvidet fagskolenivå.

Ser vi på utviklingen i demografi og søkertall, er høyskolene i Narvik og Nesna de mest utsatte. Nordland vil ikke ha flere 20 – 25-åringer i 2020 enn i dag, og utgjør hovedrekrutteringsbasen særlig for Høgskolen i Nesna, som bare hadde 40 primærsøkere fra andre fylker i 2005. De to høyskolene hadde henholdsvis 0,5 og 0,4 primærsøkere per studieplass i 2007. Nesna har hovedtyngden av virksomheten innenfor lærerutdanning, og mye vil derfor avhenge av utviklingen på dette området. Høgskolen i Narvik rekrutterer ca. en tredel av sine studenter fra utlandet, særlig Russland og Kina, og vil fortsatt være avhengig av dette. Av de norske studentene i Narvik rekrutteres mange via særskilte tiltak som forkurs.

Høgskolen i Finnmark er en annen institusjon som har slitt med rekrutteringen i mange år. Antall primærsøkere er nesten halvert på ti år (fra 1049 i 1996 til 566 i 2005), og tallet på registrerte studenter gikk ned med 16,4 % på de fem årene fra 2001 til 2006, fra 2395 til 2002. Høyskolen er likevel atskillig større enn de to ovennevnte, og for Finnmark fylke ventes det en sterk vekst i antall 20 – 25-åringer fram til 2015. For alle de nevnte institusjonene kan regjeringens nordområdepolitikk spille inn.

Studiesteder

Bortsett fra sviktende søkning har de høyere utdanningsinstitusjonene få ytre insitamenter til å endre strukturen av studiesteder. Selv om ledelsen skulle ønske en større grad av samlokalisering av hensyn til institusjonens videre utvikling, kan det dessuten ventes lokal motstand mot nedleggelse av ethvert eksisterende studiested. Erfaringen viser at slike saker fort havner på høyeste politiske nivå, og at de kan inngå i et større bilde med lokaliseringsstrid også om andre institusjoner.

En fordel med en desentralisert struktur er at en når ut til og kan utnytte hele den aktuelle institusjonens geografiske nedslagsfelt. Med den økte vekten på resultatbasert tildeling er rekrutteringspotensialet viktig, og det er godt dokumentert at nærhet har betydning for søkningen. Ikke minst gjelder dette for voksne studenter. Som drøftet annetsteds i innstillingen kan imidlertid tilgjengeligheten ivaretas på andre måter enn gjennom permanent lokalisering av fagmiljøer, jf. kapittel 11.

Med videreføring av dagens politikk venter utvalget ingen store endringer i strukturen av studiesteder, selv med endringer i institusjonslandskapet som skissert ovenfor. I noen tilfeller kan de tvinge seg fram, i så fall mest sannsynlig som følge av vedvarende søkersvikt. De minste studiestedene er mest utsatt, men er ikke de som har den svakeste søkningen. I tillegg ventes noen endringer som resultat av samlokalisering gjennom nybygg.

5.3.3 Konsekvenser

En utvikling der flere høyskoler blir akkreditert som universiteter, vil sette den todelte strukturen i Norge under ytterligere press. Alle de nye universitetene vil være på høyde med breddeuniversitetene på noen områder, men lik høyskolene på andre. Med de nye universitetene i Stavanger og Agder har vi alt i dag et endret universitetsbegrep. Det er i tråd med utviklingen internasjonalt, og ikke problematisk i seg selv.

En slik utvikling vil imidlertid skape flere andre problemer:

  • Så lenge kvalifiseringen til universitet skjer etter kriterier der eksisterende universiteter danner normen, er det fare for at institusjonene samlet sett blir mer like. Dette forsterkes av at de tradisjonelle breddeuniversitetene har vist tegn til å øke bredden i studietilbudet gjennom å utvikle nye, mer yrkesrettede tilbud.

  • De institusjonene som har mulighet til å sette seg universitetsstatus som mål, vil gjennom mange år konsentrere sin virksomhet om dette målet. Energi, oppmerksomhet og ressurser vil bli dreid vekk fra bachelornivået og over mot master- og doktorgradsnivået.

  • Det vil bli opprettet en lang rekke nye doktorgrader, mange av dem i små faglige miljøer og med usikker rekruttering og gjennomføringsgrad. Dette vil bety en sterk spredning av ressursene og en sterkere konkurranse om stipendiater og kompetanse enn tilgangen gir grunnlag for.

  • De høyskolene som ikke er store nok eller har ressurser nok til å bli universiteter, vil være på kontinuerlig leting etter løsninger som gjør at de ikke opplever seg som tapere. Enkelte av profesjonshøyskolene i distriktene, og da særlig i Nord-Norge, vil ha problemer med å tilpasse seg de endrede rammebetingelsene og kan få vansker med å trekke til seg studenter og fagpersonale. Det er sannsynlig at det oppstår et hierarki av institusjoner, eventuelt innenfor hver av kategoriene universitet og høyskole. Selv om den resultatbaserte finansieringen utgjør en relativt liten del av institusjonenes samlede bevilgninger, vil vedvarende rekrutteringsproblemer kunne lede noen institusjoner inn i en ond sirkel der det blir stadig vanskeligere å opprettholde et forsvarlig faglig nivå.

5.3.4 Merknad fra utvalgets medlem Marianne Harg

Utvalgets medlem Marianne Harg deler utvalgets uro for en utvikling som ville føre til at forskningsmiljøer blir for små og smale, institusjonenes tilbud for like og kvaliteten på enkelte studietilbud for lav. Hun deler imidlertid ikke utvalgets framskrivninger og konsekvensene av utfordringene slik de er beskrevet i dette kapitlet, og viser i den sammenheng til sin særuttalelse i kapittel 23.

5.4 Utfordringer

Den sannsynlige utviklingen som er beskrevet ovenfor, og kontekstene som er beskrevet i kapittel 4, stiller norsk høyere utdanning overfor en rekke utfordringer de nærmeste tiårene. Noen av disse springer ut av nasjonale særtrekk, den institusjonelle utviklingen og politiske valg som er truffet tidligere. Andre er knyttet til den rollen høyere utdanning spiller i globaliseringens tidsalder og den økende internasjonale konkurransen om både studenter, forskere og forskningsressurser og -partnere. Universitetene og høyskolene har i dag stor frihet til å bestemme hvordan de vil møte disse utfordringene, og utvalgets mandat fastslår at de fortsatt skal ha høy grad av selvstyre. Med dette utgangspunktet er utvalgets oppgave å vurdere norsk høyere utdanning i et systemperspektiv, det vil si å komme med forslag til hvordan myndighetene skal styre sektoren sett under ett for å nå bestemte mål: kvalitet på internasjonalt nivå, god nasjonal dekning av utdanningstilbud, tilførsel av nødvendig arbeidskraft, regional balanse i studietilbud og kompetanse, sterke og robuste institusjoner og god ressursutnyttelse. Med andre ord skal utvalget foreslå tiltak for en nasjonal politikk for høyere utdanning.

Norsk høyere utdanning kan ikke ses isolert fra den internasjonale utviklingen. Universitetene og høyskolene inngår i et mangfold av faglige nettverk over landegrensene, i mange tilfeller formalisert gjennom samarbeidsavtaler. Studenter og fagpersonale blir stadig mer mobile, samarbeid om studieprogrammer og grader blir vanligere, og fagmiljøer som i seg selv er små, kan være sterke i kraft av internasjonale så vel som nasjonale allianser. Disse forholdene er gitt en fyldigere omtale i kapittel 17, og har utgjort et viktig perspektiv i utvalgets drøftinger. Utvalgets mandat er likevel avgrenset til områder som er underlagt norske myndigheters styring.

Nedenfor følger en beskrivelse av de viktigste problemene og utfordringene utvalget ser – i dag og i et tidsperspektiv på 10 – 20 år framover – i forhold til å nå målene som kommer til uttrykk i mandatet og i utvalgets visjon for utviklingen. Denne problemforståelsen ligger til grunn for den videre drøftingen og forslagene som fremmes i innstillingen. Tallmateriale som det refereres til, er presentert i tabellform i vedlegg 2.

5.4.1 En fragmentert struktur med mange små institusjoner og fagmiljøer

Strukturen i høyere utdanning i Norge har bevisst vært bygd ut med sikte på at det skal finnes tilbud i alle deler av landet. Fra et distriktspolitisk synspunkt har dette vært en suksess. Den desentraliserte strukturen har gitt nærhet til utdanningstilbudene og dermed bedre muligheter for grupper som kanskje ellers ikke ville ha studert, samtidig som lokalt og regionalt næringsliv og ikke minst offentlig sektor har fått tilgang på kompetanse i form av kandidater og samarbeid om forskning og utviklingsarbeid. Samtidig har systemet, ikke minst sett i et internasjonalt perspektiv, vært godt integrert, med fleksible muligheter for mobilitet for studenter både mellom institusjoner og mellom høyskole- og universitetssektoren.

Svakheten er at strukturen i dag framstår som fragmentert, med et stort antall små institusjoner og fagmiljøer som konkurrerer med et fåtall større institusjoner om studenter, personale og faglig prestisje. Det er 38 statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Av disse har 29 færre enn 5000 studenter. Det finnes til sammen 57 studiesteder med permanent lokalisert fagpersonale. Innenfor disse er det 41 studiesteder med mindre enn 2000 registrerte studenter, hvorav 19 har mindre enn 1000 studenter. 10 Høgskolereformen i 1994 innebar en sterk reduksjon i antall høyskoler fra 96 til 28, men førte ikke til særlige endringer i spredningen av studiesteder.

Flere institusjoner og studiesteder sliter med søkningen. Ved opptaket høsten 2007 hadde åtte studiesteder ved de statlige høyskolene mindre enn én primærsøker per studieplass i det samordna opptaket, jf. tabell i vedlegg 2. Alle er små og/eller ligger i distriktene. Ytterligere 16 studiesteder hadde 1,0 – 1,2 primærsøkere per studieplass. Selv om lokale opptak kommer i tillegg, betyr så lave søkertall at det kan være vanskelig å fylle plassene med kvalifiserte søkere. Etter noen år med økende ungdomskull fram til 2015 vil den demografiske utviklingen, kombinert med ungdoms preferanse for å studere i byene, ventelig forsterke rekrutteringsproblemene for mange institusjoner. 11

Endringene etter Mjøs-utvalget ga universitetene og høyskolene økt autonomi, samtidig som det ble innført delvis resultatbasert finansiering. Finansieringssystemet gjør at institusjonene vil anstrenge seg mye for å rekruttere studenter og opprettholde en akseptabel gjennomstrømning. Det vil på den ene siden kunne fungere som en spore til utvikling, omstilling og kreativitet, slik vi har sett med det store antallet nye studietilbud som er etablert etter Kvalitetsreformen. I en situasjon med økende konkurranse om studentene vil det på den annen side kunne føre til en uheldig spredning av studier der rekrutteringsgrunnlaget er lite, inkludert studier på masternivå, og dermed også forskningsmiljøer under kritisk minstestørrelse, jf. nedenfor. I tillegg kan det bli etablert studietilbud som har mer preg av fritidstilbud enn av høyere utdanning, slik vi alt kan se tegn til i dag. Videre ser vi at høyskoler setter i gang tilbud på helt nye områder der de i utgangspunktet mangler kompetanse.

Når institusjoner og ansatte kjemper for å overleve og for stillingene sine, vil vedvarende problemer med rekruttering og gjennomføring kunne føre til senking av de faglige kravene og til lavere kvalitet, kanskje også lavere relevans, i studietilbudet. Hvis problemene forsterkes etter 2015 som følge av den demografiske utviklingen, vil utsatte institusjoner og miljøer bli stilt overfor sterkere krav om omstilling, men neppe ha robusthet nok til å møte kravene. Det kan forsterkes ytterligere av problemer med å rekruttere kvalifisert fagpersonale, der økte krav til forskning og forskerkompetanse i personalet kombinert med en økning i antall stillinger betyr sterkere konkurranse også på dette området. Forberedende utredninger for Kunnskapsdepartementets varslede stortingsmelding om forskerrekruttering peker på et betydelig erstatnings- og rekrutteringsbehov, samtidig som det også internasjonalt er stort behov for flere personer med forskerutdanning. Det er en utfordring for sektoren generelt og vil gjøre det enda vanskeligere for små institusjoner utenfor de største byene å nå opp i konkurransen.

Mange små fagmiljøer har lavere produktivitet enn større, samtidig som antall ansatte med kompetanse på minimum førstestillingsnivå er lavere. Analysen i kapittel 11 viser at små avdelinger, studiesteder og høyskoler er gjennomgående mindre produktive enn større, selv om det er store individuelle forskjeller. Det er også relativt sett en overrepresentasjon av små avdelinger blant de avdelingene som forsker lite.

Det finnes også mange små fagmiljøer som er gode og understøttes av nettverk i og utenfor institusjonen. For sektoren som helhet avtegner det seg likevel et bilde av en rekke små og svake miljøer som produserer lite forskning og som bare er i stand til å gi studentene et minimumstilbud innenfor faget. Spørsmålet er om dette er holdbart i en situasjon der det stilles stadig større krav til kvaliteten på utdanningstilbud og kandidater og til universitetenes og høyskolenes bidrag til økonomisk, sosial og kulturell utvikling. Videre er det et spørsmål om det er hensiktsmessig bruk av de store ressursene samfunnet setter inn i høyere utdanning og forskning, og riktig overfor studenter som investerer store personlige ressurser i studiet.

5.4.2 Svak arbeidsdeling – begynnende konvergenstendenser

I Norge som i andre land er det et erklært mål at det høyere utdanningssystemet skal være preget av diversitet – det vil si at det er ulik profil og innretning på utdanningstilbudene. Diversiteten kan gjelde innretning mot ulike deler av arbeidsmarkedet, ulik grad av praktisk eller teoretisk preg på studiene eller ulik vekt på grunnforskning, anvendt forskning og utviklingsarbeid. Diversiteten kan videre enten gjelde mellom institusjonene eller internt mellom ulike underenheter innenfor institusjonene.

Utviklingen i Norge etter 1990 viser at alle politiske ønsker om arbeidsdeling mellom institusjonene med hensyn til studietilbud, blant annet gjennom forslaget om utvikling av et Norgesnett for høyere utdanning med fordeling av faglige knutepunkter, 12 så langt har lidd nederlag. Institusjonene har ikke greid å samarbeide om en nasjonal arbeidsdeling når det gjelder fagområder der det er liten rekruttering. Et finansieringssystem som belønner produksjon av studiepoeng har bidratt ved at det er vanskelig for institusjonene å legge ned tilbud for at de skal videreføres andre steder.

Den nye loven om universiteter og høyskoler som trådte i kraft i 2005, opphevet som nevnt også den formelle arbeidsdelingen mellom universiteter og høyskoler når det gjaldt ansvar for grunnforskning og forskerutdanning. Det er imidlertid fortsatt – og vil være i årene framover – en reell arbeidsdeling mellom de «gamle» breddeuniversitetene og høyskolene når det gjelder forskning, særlig grunnforskning. Opprettelsen av stadig flere nye universiteter bidrar imidlertid til å svekke denne forskjellen.

Utviklingen etter iverksettelsen av Mjøs-utvalgets forslag har vært preget av en tilnærming mellom universitetene og høyskolene på flere måter. Universitetene har etablert undervisningsformer og undervisningsopplegg som har gjort dem mer lik høyskolene. Høyskolene har på sin side etablert et stort antall mastergrader og et økende antall doktorgrader, jf. nedenfor.

Stortingets vedtak i 2001 om at høyskolene skal kunne få tittelen universitet hvis de har fire doktorgrader og fem mastergrader, har ført til at mange av de store høyskolene har konsentrert energi og oppmerksomhet om ønsket om å oppfylle disse kriteriene. Så langt har dette resultert i etablering av universitetene i Stavanger og Agder, samtidig som en rekke andre høyskoler har satt seg som mål å bli universiteter, alene eller sammen med andre. Slike prosesser har mobilisert nye ressurser for høyere utdanning gjennom involvering av lokale og regionale myndigheter og næringslivsaktører, og har bidratt til økt dynamikk i sektoren. Samtidig har de ført til en oppsplitting av forskerutdanningen, potensiell spredning av fag- og forskningsmiljøer og bekymring for utviklingen i de store profesjonsutdanningene ved de aktuelle institusjonene.

Etableringen av universitetene i Stavanger og Agder betyr at de fleste av dagens høyskoleutdanninger også er blitt universitetsutdanninger, og en akkreditering av nye høyskoler som universiteter vil forsterke denne utviklingen. For eksempel lærer-, sykepleier- og sosialarbeiderutdanninger finnes nå både på universitetene og ved høyskolene. Mange av disse vil være like og ikke skille seg fra hverandre når det gjelder nivå, kvalitet og innretning. Utvalgets anslag er at opp mot 50 % av studentene i disse utdanningene vil studere ved et universitet i 2020 hvis prognosen i forrige avsnitt om situasjonen på det tidspunktet slår til. Skillet mellom universitets- og høyskoleutdanning er dermed utvisket, noe som blant annet vil gjøre det vanskelig å lage insentiver spesielt innrettet mot høyskolene.

Så godt som alle høyskolene har valgt å satse på egen utvikling av mastergrader. Det er en ønsket utvikling at de møter behovet for utdanning på masternivå for de store profesjonsutdanningene, men det er en fare for at det skjer en overetablering som gir for mange små faglige miljøer. Manglende insentiver for samarbeid mellom høyskolene og mellom høyskolene og universitetene i den nåværende strukturen er et problem i denne sammenhengen. I perioden fra 2003 til i dag er det opprettet ca. 60 nye masterstudier ved de statlige høyskolene, i tillegg til ni ved Høgskolen i Agder før den ble universitet. Høyskolene i Gjøvik, Hedmark og Lillehammer har alene opprettet 20 nye masterstudier i perioden som ledd i sine planer om etablering av et Innlandsuniversitet (tidligere fantes det bare ett masterstudium ved Høgskolen i Lillehammer). Resultatet er at alle de statlige høyskolene unntatt Høgskolen i Harstad og Samisk høgskole nå tildeler egne mastergrader. Høgskolen i Harstad arbeidet høsten 2007 også med å etablere flere mastergradsstudier. Til sammen finnes det per i dag ca. 100 mastergradsstudier ved høyskolene.

Mange av tilbudene har få studenter, og det uteksamineres få kandidater. 19 av studiene hadde færre enn 20 studenter våren 2007, mens gjennomsnittet for de ti største var 134 studenter. Av de 21 mastergradsstudiene som ble etablert ved høyskolene i perioden 2003 – 2004, uteksaminerte bare fire mer enn ti kandidater våren 2006. Fem uteksaminerte ingen kandidater. Gjennomsnittlig antall kandidater for samtlige mastergradsutdanninger ved høyskolene som uteksaminerte kandidater våren 2006, var i overkant av ti. Holder vi Siviløkonomutdanningen ved Høgskolen i Bodø med sine 113 kandidater utenfor, synker gjennomsnittet til 8,5. Holdes også det nåværende Universitetet i Agder utenfor, synker det til i overkant av sju. Av i alt 54 mastergradsutdanninger der det ble uteksaminert kandidater, uteksaminerte 35 mindre enn ti kandidater og 26 fem kandidater eller mindre.

Av de 26 nye mastergradstilbudene som ble etablert i 2005, tok fire opp mindre enn ti studenter høsten 2006. 13 Sju tok ikke opp noen studenter. I gjennomsnitt ble det tatt opp i underkant av 22 studenter der det var opptak.

Vi kan altså observere en tosidig utvikling: På den ene siden fører høyskolenes bestrebelser på å få universitetstittelen til begynnende konvergenstendenser mellom universitets- og høyskolesektoren. På den annen side ser vi at diversiteten innenfor de to sektorene blir større. Forskjellen i forskningsvolum mellom universitetene blir større, og det samme skjer høyskolene imellom. Samtidig utvikles det økte forskjeller internt i de enkelte høyskolene mellom fagområder der det finnes mastergrader og doktorgrader, og fagområder der det bare finnes bachelorutdanninger og/eller kortere utdanninger. Både universitetene og høyskolene blir dermed mer heterogene.

Resultatet av prosessene som er beskrevet ovenfor, vil være en større reell differensiering med hensyn til kvalitet både universitetene imellom og høyskolene imellom. Noen av universitetene vil være i den internasjonale forskningsfronten på flere områder, mens andre ikke vil være det på noen områder. Noen høyskoler vil ha tre doktorgrader, noen to, andre en og mange ingen. Denne utviklingen er som nevnt et resultat av et samspill mellom flere faktorer – politiske vedtak som likestiller institusjonene, institusjonenes økte autonomi, økt konkurranse om knappe midler, intern akademisk drift og regionalpolitiske ambisjoner.

5.4.3 Spredning av forskerutdanningen

De større høyskolenes frykt for at universitetstittelen gir konkurransefortrinn i forhold til rekruttering av studenter og personale, får dem til å opprette flere doktorgradsutdanninger. Det vil ytterligere forsterke fragmenteringen og oppdelingen i små fagmiljøer også på dette nivået. I tillegg til de ni doktorgradsutdanningene som var etablert ved høyskolene i Stavanger og Agder før de ble universitet, er det så langt etablert fire ved andre høyskoler. En rekke andre er under planlegging. Hvis alle høyskolene som planlegger å bli universitet – alene eller sammen med andre – skal oppfylle kravene, vil det kreves 20 – 25 nye doktorgradsutdanninger.

Staten Wisconsin i USA med 5,5 millioner innbyggere har to offentlige universiteter som tildeler doktorgraden, California med 36 millioner har ti (inntil nylig ni). Blant de nordiske landene har Danmark etter den senere tids reformer åtte universiteter med rett til å tildele doktorgrad, Finland har 20, mens Sverige har 21 universiteter og høyskoler med doktorgradsrett, hvorav fem har den innenfor bare ett vitenskapsområde. I Sverige diskuteres sammenslåinger, og i Finland er de allerede i gang. I Norge har vi i dag 18 universiteter og høyskoler med rett til å tildele doktorgrad, og ytterligere minst 6 – 7 høyskoler planlegger eller er i ferd med å søke. Dette er for en stor del en konsekvens av kriteriene for akkreditering som universitet. Resultatet kan lett bli smale doktorgrader, gjerne på lite kostnadskrevende fagområder, med utspring i små og sårbare fagmiljøer.

På de fire doktorgradstilbudene ved statlige høyskoler utenom Universitetet i Agder var det til sammen 71 registrerte studenter i 2006. Det ble uteksaminert tre kandidater på hvert av de to etablerte tilbudene i henholdsvis bedriftsøkonomi i Bodø og logistikk i Molde. Høgskolen i Agder uteksaminerte sine første fire doktorgradskandidater i 2006 etter å ha hatt doktorgradsrett siden 2000, og hadde til sammen 51 registrerte studenter i sine fire doktorgradsprogrammer. Til sammenligning hadde for eksempel Norges fiskerihøgskole ved Universitetet i Tromsø, med drøyt 500 registrerte studenter på bachelor- og masternivå, 92 registrerte doktorgradsstudenter og uteksaminerte åtte kandidater.

Hvis utviklingen med stadig nye doktorgradsstudier i høyskolesektoren fortsetter, er det grunn til å spørre om studentene får den kvaliteten de har krav på, og hvordan gjennomstrømningen vil bli. Fullføringsgraden i forskerutdanningen er allerede svak, og mange bruker langt mer enn normert tid for å gjennomføre. Samtidig må ressursbruken vurderes i en situasjon der Norge henger etter de andre nordiske landene med hensyn til antall avlagte doktorgrader, og der det er et prioritert mål å øke tallet på doktorgradskandidater per år så mye som mulig.

5.4.4 Behov for konsentrert satsing på forskning

En konsekvens av utviklingen som er beskrevet ovenfor, vil være større konkurranse om bevilgningene til forskning. I dag står de gjenværende 24 statlige høyskolene for ca. 10 % av FoU-utgiftene i universitets- og høyskolesektoren og 9 % av publikasjonspoengene. Til sammenligning står Universitetet i Oslo alene for 31 % av publikasjonspoengene. Universitetet i Tromsø står for 7 %, mer enn universitetene i Agder og Stavanger til sammen. Dersom utvalgets prognose om etablering av ytterligere fem universiteter innen 2020 med utgangspunkt i en eller flere statlige høyskoler slår til, sier det seg selv at disse forskningsmessig vil ha et helt annet utgangspunkt enn de fire opprinnelige universitetene og UMB, og også et svakere utgangspunkt enn universitetene i Stavanger og Agder. De sistnevnte kjemper for å bli mer likestilte med breddeuniversitetene når det gjelder bevilgninger til forskning, noe det er all grunn til å tro at også nye universiteter vil gjøre. Dermed settes forskningsbevilgningene under press.

Samtidig medfører den internasjonale utviklingen stadig høyere krav til forskningsmiljøer som ønsker å være attraktive deltakere og partnere på de fremste kunnskapsarenaene. Mange land i Europa legger vekt på å utvikle forskningsuniversiteter på høyeste internasjonale nivå. I Finland søker Universitetet i Helsinki å bli et slikt universitet, og i Danmark Universitetet i København. I Tyskland har regjeringen utpekt et fåtall universiteter som det vil bli satset spesielt på. I Norge foreligger det ingen tilsvarende satsing, men Norges forskningsråd gir støtte gjennom flere ordninger til fremragende forskere og forskningsmiljøer. I tillegg koordinerer Forskningsrådet en rekke større nasjonale forskningssatsinger gjennom programmer som for eksempel programmet for Funksjonell genomforskning (FUGE).

Norske universiteter hevder seg brukbart i internasjonale rangeringer, som uansett må tas med en stor klype salt. I den siste Shanghai-rankingen (august 2007) ligger Universitetet i Oslo på 69. plass – foran Helsinki – og alle de fire breddeuniversitetene er inne blant de 500 beste i verden. Til sammenligning ligger Københavns universitet høyest i Norden på 46. plass, mens Karolinska Institutet og Uppsala universitet også er rangert høyere enn UiO.

Det høyere utdanningssystemet i Norge er bygd ut med utgangspunkt i ønsket om å tilby undervisning i alle deler av landet, mens forskning på høyt internasjonalt nivå krever konsentrert satsing, selv om det kan være store forskjeller mellom ulike fagområder. Samtidig vektlegges forskningens og de høyere utdanningsinstitusjonenes betydning for innovasjon, næringsutvikling og konkurranseevne stadig sterkere. I tillegg skjer det en utvikling der en stadig større andel av forskningsmidlene flyttes fra nasjonalt til europeisk nivå gjennom EUs rammeprogrammer for forskning og etablering av nye institusjoner som EIT.

Dette stiller oss overfor utfordringer både som nasjon og på institusjonsnivå. De tre største universitetene, som står for en stor andel av forskningen i sektoren, har alle målsetninger i sine strategiske planer om å styrke sin stilling som internasjonale forskningsuniversiteter, men det er uklart om dette i tilstrekkelig grad følges opp med konkrete tiltak. Intern satsing og prioritering ved institusjonene byr også på utfordringer knyttet til styring og ledelse. Disse problemstillingene er nærmere drøftet i kapittel 13 og kapittel 7. I tillegg kommer spørsmålet om hva som er den mest hensiktsmessige bruken av de samlede forskningsressursene, jf. ovenfor. Hvis Norge velger å spre ressursene på stadig flere universiteter, går vi i motsatt retning av mange andre land.

5.4.5 Varierende og til dels lav kvalitet i de korte profesjonsutdanningene

En del av høyskolenes profesjonsutdanninger har fortsatt ikke greid å etablere et kompetansenivå blant personalet som er i samsvar med lovens forutsetning om internasjonal kvalitet, konkretisert gjennom kravene i NOKUTs akkrediteringsforskrift. Spesielt gjelder dette helsefagutdanningene, der mange ansatte ennå ikke har kompetanse på masternivå, samtidig som det er relativt få som har førstekompetanse og er i stand til å drive forsknings- og utviklingsarbeid på et tilstrekkelig høyt nivå. 14 Kunnskapsgrunnlaget for yrkesutøvelsen utvikles derfor ikke i den grad som loven forventer. Insentivene på individnivå trekker i retning av tradisjonell disiplinbasert forskning – i enkelte utdanninger konsentrert om teorier i samfunnsfagene, etikk og filosofi. Den empiriske forskningen skjer for ofte bare med utgangspunkt i kvalitative metoder, og empiriske kvantitative studier av yrkesutøvelsen og resultatene av denne er ikke utbredt.

Flere evalueringer de senere årene gir grunn til bekymring for kvaliteten i utdanningene. En tilbakevendende påpekning er svak kontakt med praksisfeltet, spesielt for lærerutdanningenes vedkommende, og samtidig svak forskningstilknytning. Det påpekes også at mange av fagmiljøene er små.

Det pågår en gradvis heving av det faglige nivået i utdanningene, blant annet med kvalifisering av personalet og oppretting av masterstudier. Men denne utviklingen går relativt langsomt, samtidig som det er grunn til å tro at det skjer en tapping av ressurser fra grunnutdanningene for å bygge opp master- og doktorgradsutdanninger. Generelt gis institusjonene få insentiver til å utvikle gode profesjonsutdanninger på bachelornivå. Resultatet er samlet sett en fare for at samfunnet ikke får arbeidskraft av tilstrekkelig høy kvalitet, selv med god tilpasning mellom behov for og tilbud av ulike utdanningsgrupper.

Master- og doktorgradsutdanning innenfor fagområdene for de korte profesjonsutdanningene skjer for en stor del ved universitetene, som gjerne har små fagmiljøer på området sammenlignet med nærliggende høyskoler. Høyskolene ønsker på sin side å bygge opp egne mastergrader. Dette er også med på å bidra til en uheldig oppsplitting av tilbud og fagmiljøer.

5.4.6 Lite utadrettede institusjoner

Høyere utdanning og forskning er tildelt en sentral rolle i kunnskapssamfunnet og når det gjelder å ivareta nasjonenes konkurranseevne i en globalisert verden. I Norge har det lenge vært et erklært mål i politiske dokumenter at de høyere utdanningsinstitusjonene, og spesielt de statlige høyskolene, skal være en drivkraft for utvikling i regionene der de er lokalisert. Etter hvert har også betydningen av innovasjon med utspring i institusjonenes FoU-arbeid som grunnlag for næringsutvikling blitt sterkere vektlagt.

Den vanligste indikatoren for samspill mellom sektorene er næringslivets kjøp av FoU-tjenester fra universiteter og høyskoler. Samlet har 4 – 6 % av UH-forskningen de senere årene vært finansiert av næringslivet, noe som er litt under OECD-gjennomsnittet. 15 For de statlige høyskolene er imidlertid andelen lavere, jf. kapittel 16.

I sin rapport om norsk høyere utdanning høsten 2006 påpeker OECD igjen at det er mye å gå på når det gjelder samspillet mellom institusjonene og arbeids- og næringslivet. Også NIFU STEPs rapport om status for FoU-virksomheten i høyskolesektoren fra desember samme år fastslår at det er «et stort sprik mellom statlige mål for høgskolenes rolle i regional utvikling og innovasjon og den rollen høgskolene faktisk spiller». 16 Det pekes på flere grunner til dette; blant annet kan målene være urealistiske ved at høyskolenes utdanningstilbud og fagprofil gjør at de i liten grad har forutsetninger for å drive FoU-arbeid til nytte for næringsliv og offentlig forvaltning i regionen, samtidig som betalingsviljen og -evnen for slikt arbeid hos disse mulige oppdragsgiverne kan være overvurdert. Men det pekes også på lav FoU-kompetanse generelt, og lav FoU-virksomhet i ingeniørutdanningen spesielt, som viktige grunner, samt på manglende insentiver for utadrettet virksomhet i finansieringssystemet.

OECD foreslår på sin side ytterligere autonomi til institusjonene, blant annet ved at de blir selvstendige rettssubjekter med eksternt styreflertall. Dette er tidligere avvist av Stortinget.

Et annet aspekt er det internasjonale. Evalueringen av Kvalitetsreformen viser at flere studenter reiser ut, men at institusjonene har kommet kort når det gjelder å utvikle strategier for internasjonalisering «hjemme». Forskningen er internasjonal i sin natur, men forskningssamarbeid kobles i liten grad med internasjonalt samarbeid på utdanningssiden, og relativt få norske doktorgradsstudenter har opphold i utlandet.

5.4.7 Nasjonal styring – institusjonell autonomi

Mandatet fastslår som nevnt at institusjonene fortsatt skal ha stor grad av autonomi. Dette gir en dynamikk i utviklingen av sektoren som det er viktig å ta vare på. Samtidig skal utvalget blant annet foreslå tiltak som sikrer samfunnet tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft med høyere utdanning både nasjonalt og regionalt. Med dagens system bestemmes kapasitet i hovedsak ut fra historiske tall og institusjonenes egne prioriteringer, som igjen for en stor del styres av søkning, mens nasjonale vurderinger av dimensjonering bare foretas på enkelte områder. Som nevnt har ønsker om økt arbeidsdeling, knutepunkter og helhetlig prioritering til nå ikke ført fram. Det er derfor nødvendig å vurdere hvordan forholdet mellom nasjonal styring og institusjonell autonomi skal være for å sikre en best mulig samlet bruk av ressursene. I mandatet bes utvalget «vurdere forslag til tiltak i lys av hva som er institusjonenes og sentrale myndigheters ansvar». Dette er et gjennomgående perspektiv i innstillingen. For å gjennomføre en nasjonal politikk mener utvalget at det er nødvendig med et noe sterkere element av statlig styring. Dette er særlig drøftet i kapittel 10 om finansieringssystemet for universiteter og høyskoler.

Fotnoter

1.

En fyldigere beskrivelse av den historiske utviklingen finnes i Hernes-utvalgets NOU 1988:28 Med viten og vilje, særlig i kapittel 9 samt vedlegget «Offentlig politikk for universiteter og høyskoler 1945-1988 – hovedtrekk» av Hans Skoie.

2.

NOU 1988:28 s. 108. Etterfølgende sitater er fra sidene 109-11.

3.

Svein Kyvik (red.), Evaluering av høgskolereformen: Sluttrapport (Oslo: Norges forskningsråd, 1999), s. 316-25.

4.

Norgesnettrådet hadde to hovedoppgaver: å gi råd til departementet i spørsmål som gjaldt den langsiktige utviklingen av norsk høyere utdanning, og å utvikle et nasjonalt kvalitetssystem for høyere utdanning. Rådet ble etablert i 1998 etter vedtak i Stortinget og nedlagt ved etableringen av NOKUT 1. januar 2003.

5.

Ikke medregnet studenter ved private høyskoler og norske studenter i utlandet. Kilde: St.prp. nr. 1 (1997-98).

6.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

7.

Se Narve Fulsås, «Frå binært til hierarkisk system i høgare utdanning», Historisk tidsskrift 3 (2000): 385-96.

8.

Innst. S. nr. 230 (1990-91).

9.

Også ved universitetene kan doktorgradsstudier ha utgangspunkt i fagmiljøer som isolert sett er små, for eksempel i mindre språkfag. Her vil studentene imidlertid ha en større bredde av tilgrensende fagmiljøer å støtte seg på, med felles doktorgradskurs osv. Ved de vitenskapelige høyskolene, som i noen tilfeller har doktorgradsprogrammer med relativt få studenter, har programmene utspring i høyskolenes samlede fagmiljø.

10.

Tall for 2006 fra DBH. Gjelder egenfinansierte studenter. En fullstendig tabell finnes i vedlegg 2.

11.

Tabellen i vedlegg 2 viser at høyskolene/studiestedene i de åtte største byene (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Fredrikstad, Drammen og Tromsø) i gjennomsnitt hadde 2,6 primærsøkere per studieplass i perioden 2002-2006, mens gjennomsnittet for alle de statlige høyskolene i samme periode var 1,6.

12.

Jf. St.meld. nr. 40 (1990-91) Fra visjon til virke.

13.

Tallene inkluderer Universitetet i Agder.

14.

Se spesielt kapittel 2 i Ingvild Marheim Larsen og Svein Kyvik, Tolv år etter høgskolereformen en statusrapport om FoU i statlige høgskoler (Oslo: NIFU STEP rapport 7/2006).

15.

Magnus Gulbrandsen, Egil Kallerud, Per-Olaf Aamodt og Agnete Vabø, Kunnskapsinstitusjonenes rolle i innovasjonssystemet, rapport for TEKNA i forbindelse med Kunnskapsdugnaden (Oslo: NIFU STEP, 2006).

16.

Marheim Larsen og Kyvik s. 128.

Til toppen
Til dokumentets forside