12 Introduksjonsordning og opplæring i norsk og samfunnskunnskap

12.1 Innledning

Det inngår i utvalgets mandat å se på sammenhengen mellom introduksjonsprogrammet og grunnskoleopplæring for voksne samt overgangen til videregående opplæring, høyere utdanning og arbeid.

I det følgende vurderes introduksjonsordningen og norskopplæring med samfunnskunnskap. Ordningene må ses i sammenheng med grunnopplæringen for voksne, jf. kapittel 11.

12.2 Introduksjonsordningen

12.2.1 Bakgrunn

St. meld. nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge drøftet problemet med at økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven i mange tilfeller var blitt en form for langvarig inntektssikring for nyankomne innvandrere. Ledigheten blant innvandrere, spesielt flyktninger, var høyere enn i resten av befolkningen og for mange tok det lang tid å komme i arbeid. Introduksjonslovutvalget ble oppnevnt ved Kongelig resolusjon av 19. november 1999. Utvalget skulle utrede og lage forslag til lovgivning om støtte for nyankomne innvandrere, jf. NOU 2001: 20.

Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) ble vedtatt sommeren 2003, jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003). Introduksjonsprogrammet ble samtidig innført av regjeringen Bondevik II som en sosialpolitisk reform, med tverrpolitisk enighet. Hensikten var å dreie støtten til nyankomne flyktninger bort fra passiv sosialhjelp til en form for «lønn» for egen innsats, jf. St.meld. nr. 49 (2003-2004).

Introduksjonsloven 1 beskriver to ordninger:

• introduksjonsordningen (introduksjonsprogram og introduksjonsstønad)

• opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

Fra 1. september 2003 var det frivillig for kommunene om de ville ta i bruk loven. Det ble obligatorisk for alle kommuner å tilby introduksjonsprogram fra 1. september 2004. Ordningen skulle styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet. Loven skulle samtidig gi kommunene en bedre juridisk ramme i integreringsarbeidet

12.2.2 Innholdet i introduksjonsordningen

Introduksjonsordningen er et sentralt statlig virkemiddel for kvalifisering av nyankomne flyktninger. Formålet er at flest mulig av deltakerne går over i arbeid eller utdanning etter avsluttet introduksjonsprogram.

Introduksjonsprogram

Introduksjonsprogram er et fulltids (som regel 37,5 timer pr uke) individuelt kvalifiseringsprogram som skal bidra til rask overgang til arbeid eller videre utdanning. Hovedelementene i programmet er opplæring i norsk og samfunnskunnskap samt tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet.

Det er alderen og oppholdstillatelsen som regulerer rettigheter og plikter etter introduksjonsloven. Alle mellom 18 og 55 år som får flyktningstatus, opphold på humanitært grunnlag, kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon og deres familiemedlemmer har rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram. I tillegg er det er vilkår at vedkommende har behov for grunnleggende kvalifisering, er bosatt i kommunen i henhold til særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen og er nyankommet, det vil si at det er mindre enn to år siden bosetting i en kommune. Programmets varighet skal tilpasses den enkeltes behov. Programmet kan vare inntil to år, med tillegg av godkjent permisjon. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare i inntil tre år.

Kommunene skal så snart som mulig, og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen, tilrettelegge for et introduksjonsprogram i henhold til introduksjonsloven.

Det skal utarbeides en individuell plan på bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes kvalifiseringsbehov. Den individuelle planen skal blant annet si noe om deltakerens mål med introduksjonsprogrammet, og hvilke aktiviteter og tiltak som må til for å nå disse.

Deltakelse i programmet utløser rett til introduksjonsstønad som utgjør to ganger grunnbeløpet i folketrygden på årsbasis. Deltakere under 25 år mottar 2/3 stønad. Stønaden er skattepliktig. Ved illegitimt fravær reduseres ytelsen. Stønaden samordnes med ytelser fra folketrygden, men den avkortes ikke ved inntekt fra arbeid som deltakeren har ved siden av introduksjonsprogrammet. Videre knytter stønaden seg til den enkelte, den er uavhengig av familiesituasjon og av deltakerens faktiske utgifter. Ved gjennomført, eller avbrutt, introduksjonsprogram skal det utstedes et deltakerbevis.

Over statsbudsjettets kap. 821, post 60, mottar kommunene integreringstilskudd ved bosetting av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag. Integreringstilskuddet skal, sammen med blant annet tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (kap. 822, post 60), blant annet finansiere kommunenes gjennomsnittlige utgifter til introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere. Integreringstilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter i bosettingsåret og de fire påfølgende år til blant annet sysselsettingstiltak, yrkeskvalifisering, arbeidstrening, barnehagetjenester og kultur- og ungdomstiltak.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) har veilednings- og oppfølgingsansvar overfor kommunene og deres arbeid med ordningen.

Høgskolen i Buskerud gjennomfører i 2009/2010 et pilotforsøk med et studium for personer som arbeider med introduksjons- og kvalifiseringsprogram og Ny sjanse. Studiet gjennomføres på oppdrag av, og i samarbeid med, IMDi. Det skal gi en profesjonalisert opplæring for de som arbeider tverrfaglig med innvandrere og flyktninger. Studiet er nettbasert. IMDi vil følge opp med en evaluering av studiet når første kull er ferdig sommeren 2010. Erfaringer hittil er at IMDi og HiBu har truffet riktig med hovedtemaene. Disse er flerkulturell veiledning, tverrfaglig samarbeid og lovforståelse.

Tidligere Arbeids- og inkluderingsdepartementet ga følgende vurdering av introduksjonsordningen til utvalget:

«Det er fortsatt utfordringer med å bedre resultatene i introduksjonsordningen. IMDi gjennomfører tiltak for å bidra til at:

• kommunene har tilstrekkelig fokus på mål og resultatstyring

• nye og gamle bosettingskommuner har tilstrekkelig kompetanse gjennom informasjon og kunnskap, slik at de kan forvalte introduksjonsordningen på en tilfredsstillende måte. Kompetansebehovet understrekes også av relativt stor turnover blant kommuneansatte i introduksjonsordningen.

• kommunene tilbyr god kvalitet på tjenester innenfor introduksjonsordningen, og at programinnholdet videreutvikles.» 2

Det er mange aktører inne i bildet i de ulike opplærings- og kvalifiseringtilbudene til flerspråklige voksne. Tabell 12.1 gir en oversikt over sentrale myndigheter, lovverk og utøvende instanser. Mange voksne innvandrere har behov for opplærings-/kvalifiseringstilbud fra flere av disse instansene samtidig.

12.2.3 Resultater av introduksjonsordningen

Det nasjonale målet, fastsatt i Arbeids- og inkluderingsdepartementets tildelingsbrev til IMDi for 2009, er at 65 prosent av dem som avslutter introduksjonsprogram skal gå direkte over i arbeid eller utdanning.

Ordningen er vurdert å virke i tråd med målsettingene i loven, den styrker deltakernes mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet og deres økonomiske selvstendighet, men det er fortsatt utfordringer med å bedre resultatene for alle grupper av deltakere 3 .

På oppdrag for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet utarbeider Statistisk Sentralbyrå (SSB) en årlig monitor for deltakere i introduksjonsprogrammet. Denne viser deltakelse i utdanning eller arbeid etter at deltakerne går ut av programmet. 63 prosent av dem som avsluttet eller avbrøt programmet i 2007, var sysselsatt eller under utdanning i november 2008. 13 prosent var registrert arbeidsledig eller på tiltak, mens 24 prosent hadde annen eller ingen registrering.

Tall fra IMDi og NIR viser at 2119 personer avsluttet introduksjonsprogram i 2009. 44 prosent av disse gikk direkte over i arbeid eller utdanning (25 prosent over i arbeid, 19 prosent i utdanning). Blant de som gikk over til utdanning startet 16 prosent i videregående skole, mens 3 prosent begynte på høyere utdanning. Resultatene i 2008 viste at 53 prosent gikk over i arbeid eller utdanning (33,6 prosent i arbeid, 19,6 prosent i utdanning) 4 .

Det er betydelige alders- og kjønnsforskjeller blant dem som har gått ut av programmet. Blant dem som jobber eller er under utdanning, er menn overrepresentert, mens kvinner er overrepresentert blant dem som har liten, eller ingen, tilknytning til arbeidslivet. Yngre går i større grad enn eldre ut i arbeid eller utdanning. Arbeidsmarkedstilknytningen ett år etter avsluttet program varierer også med landbakgrunn. I tillegg til opplæring i norsk med samfunnskunnskap, kan flyktningene også ta valgfrie tilleggskurs. Det ser ut til å være en klar sammenheng mellom all deltakelse i kurs og tiltak utover norskopplæring med samfunnskunnskap, og tilknytning til arbeidslivet året etter.

Resultatene varierer sterkt mellom kommunene. Bærum og Sandnes er eksempler på kommuner som har hatt gode resultater over tid. De kommunene som har høyest sysselsetting i befolkningen generelt, har også best resultater i introduksjonsprogrammet.

Utdanningsnivået til deltakere på introduksjonsprogrammet var i 2009 fordelt slik: 33 prosent av deltakerne har ikke gjennomført utdanning tilsvarende grunnskolenivå ved oppstart introduksjonsprogram, 57 prosent har utdanning tilsvarende grunnskolenivå eller på videregående nivå ved oppstart i introduksjonsprogram, og 10 prosent har høyere utdanning ved oppstart introduksjonsprogram. Kvinner har et dårligere utgangspunkt enn menn grunnet lavere utdanningsnivå, de har ofte omsorgsoppgaver og de har behov for fødselspermisjoner som gir avbrekk i opplæringen (Blom og Henriksen 2008).

I følge IMDi tilsier utdanningsnivået til flyktningene at mange har behov for omfattende kvalifisering for å komme i arbeid eller i utdanning. Det er liten bruk av grunnopplæring som en del av introduksjonsordningen. Kritiske faktorer er at det er begrenset tid i introduksjonsprogrammet (2-3 år), og at personen vil mangle inntektssikring dersom personen velger å ta grunnskoleutdanning etter avsluttet introduksjonsprogram. I tillegg vil etablerte oppfatninger om kjønnsroller blant programdeltakere kunne være til hinder for kvinners deltakelse i arbeidslivet.

IMDi har videre påpekt:

«Svak resultatoppnåelse for introduksjonsdeltakere i 2009, kombinert med lav andel som går over som arbeidssøker på tiltak i regi av NAV, gir grunn til å anta at mange ikke tilegner seg grunnleggende kvalifikasjoner som vil gjøre dem klare for arbeidslivet eller videregående skole. Årsakene kan bl.a. være at kvalifiseringstiltakene ikke er tilpasset deltakernes behov. Mange vil ha behov for grunnskoleopplæring, men få har dette som en del av introduksjonsprogram (…). Det er relevant å se dette i sammenheng med Riksrevisjonens rapport fra 2008 om grunnskoletilbudet som viste at 32 % av kommunene ikke hadde et slikt tilbud. Dette indikerer at voksenopplæring generelt ikke er et satsingsområde lokalt.

(…)

KS og Riksrevisjonen fastslår, og tallene i GSI viser at det mangler grunnskoletilbud i 1/3 av kommunene. Når innvandrere utgjorde 81 % av deltakerene i 2009 på grunnskoletilbudet og overgangsordningen fases ut i 2010, er det grunn til bekymring for IMDis målgrupper med lite utdanning. Grunnskoletilbudet må tilpasses den reelle søkergruppen og deres behov, ofte er dette arbeid. Et vanlig eksamensrettet løp må også tilbys de som ønsker videre utdanning.» 5

Det er, i følge IMDi, betydelige variasjoner med hensyn til kommunenes tjenestetilbud, herunder koordinering av tilbudet. Faktorer som synes å ha særlig innvirkning på om slik koordinering finner sted i den enkelte kommune er hvordan tjenestene er organisert og hvorvidt arbeidet med introduksjonsordningen er synlig lederforankret, jf. Kavli, Hagelund og Bråthen (2007).

Kommunene har ulik grad av måloppnåelse for introduksjonsordningen. Dette skyldes trolig ikke bare hvilken kvalitet programtilbudet har i den enkelte kommune, men også en rekke andre faktorer, både eksterne og interne. Prognoser for antall deltakere i introduksjonsprogram viser en betraktelig økning: fra ca. 12 041 i 2009 til ca. 24 200 i 2012. Kommunenes kapasitet og kompetanse vil være av stor betydning for om kvalitet kan opprettholdes og forbedres 6 .

Informasjon om introduksjonsordningen

Før en deltaker begynner i introduksjonsprogrammet, kan en innledende informasjon om introduksjonsordningen skje i regi av mottak eller gjennom et eget informasjonsprogram. Kommunen arrangerer dette i forkant, eller i starten av, programmet.

Informasjonen som gis ved bosetting i kommunen, omfatter hensikten med programmet og deltakerens rettigheter og plikter. Informasjon gis individuelt med tolk, eller i gruppe med bruk av tolk(er). Noen kommuner har satt av mye ressurser til informasjonsformidling, mens andre kommuner ikke har det. Innholdet i informasjonen har stor spennvidde.

Nasjonalt introduksjonsregister

Nasjonalt introduksjonsregister (NIR) er et personregister som dokumenterer enkeltpersoners deltakelse i introduksjonsprogram og i opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Registeret brukes også i forbindelse med evalueringer av introduksjonsordningen.

Registeret benyttes til:

• Registrering av kommunenes gjennomføring av ordningene i introduksjonsloven, herunder registrering av timer i norsk og samfunnskunnskap og resultater på norskprøver.

• Registrering av utlendingsmyndighetenes behandling av søknader om oppholdstillatelse og søknader om norsk statsborgerskap.

Kommunen er ansvarlig for å dokumentere deltakeres gjennomføring av introduksjonsprogram og norskopplæring for asylsøkere ved å registrere opplysninger som angitt i forskrift om Nasjonalt introduksjonsregister. Gjennom NIR får kommunene tilgang til oppdatert informasjon om personer som omfattes av introduksjonsloven og norskopplæring for asylsøkere. Dette er informasjon om oppholdsgrunnlag, rettigheter og/eller plikter i forhold til ordningene i introduksjonsloven og frist for gjennomføring av retten til norskopplæring, bostedsadresse og tidligere opplæring.

Riksrevisjonens kontroll i 2009 7 med kommunenes registrering av opplysninger i NIR for 388 deltakere med oppholdstillatelse viste:

• mangler i registreringer av søknadsdato for 341 deltakere

• manglende registreringer av opplysninger om morsmål og andre opplæringsspråk for 231 deltakere

• manglende opplysninger om hvilket opplæringsnivå den enkelte er plassert på for 180 deltakere

• manglende starttidspunkt for undervisningen for 90 deltakere mens sluttidspunkt mangler for 314 deltakere

• ufullstendige obligatoriske opplysninger om deltakelse i norskopplæring

Revisjonen viser også svakheter ved datagrunnlaget i NIR som får følger for statistikk som inngår i IMDis virksomhetsrapport. Mangelfull registrering har gjort det vanskelig å benytte NIR som en pålitelig kilde for å måle resultater og måloppnåelse av introduksjonslovens ordninger, jf. IMDi 2008b.

12.2.4 Kunnskapsgrunnlag – introduksjonsordningen

Etter at introduksjonsloven hadde vært i kraft i to år, gjennomførte FAFO, i samarbeid med Institutt for samfunnsforskning en evaluering av introduksjonsordningen (Kavli, Hagelund og Bråthen 2007).

Formålet med evalueringen var å kartlegge hvorvidt introduksjonsordningen (introduksjonsprogram og introduksjonsstønad) var implementert i kommunene, om de sentrale virkemidlene i introduksjonsloven virket etter hensikten, og om ordningen har de forventede effekter i forhold til formålet om å styrke deltakernes mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.

Rapporten fokuserer på kommunenes iverksetting av introduksjonsordningen og på hvordan det var gått med de deltakerne som hadde avsluttet introduksjonsprogrammet. I 2005 deltok i overkant av 8000 personer i introduksjonsprogrammet. Evalueringen viser at 6 av 10 tidligere deltakere var i jobb året etter at de avsluttet programmet, 15 prosent var registrert hos NAV og en av fem hadde startet utdanning. Det var store forskjeller mellom kommunene i gjennomføringen av introduksjonsprogrammet.

De viktigste elementene i introduksjonsloven er i stor grad iverksatt i de kommunene som bosetter flyktninger og innvandrere, men rettighetssituasjonen når det gjelder overgang til videre utdanning oppfattes som svært uklar, praksis varierer og de fylkeskommunale tilbudene er ofte mangelfulle.

Evalueringen viser at veien inn i det norske utdanningssystemet er utfordrende å skaffe oversikt over, både for byråkrater og deltakere. Rapporten foreslår en mer strategisk bosetting av personer med høyere utdanning eller planer om videre utdanning til kommuner der slike muligheter finnes, og om tiltak som kan gi lokalleddene tilgang på mer spesialisert kompetanse i forhold til valg av utdanning.

Introduksjonsordningen vurderes å ha fått flere flyktninger og innvandrere raskere i arbeid enn før ordningen ble innført. I forhold til i de andre nordiske landene, klarer flyktninger i Norge seg godt i arbeidsmarkedet, selv om statistikkforskjeller mellom landene gjør det vanskelig å finne frem til absolutte tall. Mange jobber i små deltidsstillinger og rekrutteringen skjer helst til serviceyrker der det alt er en stor andel ansatte med innvandrerbakgrunn. Det er, i følge rapporten, viktig at flyktningene og innvandrerne får brukt den kompetansen de har med seg fra hjemlandet, og at de tjener nok til å klare seg på egenhånd.

Rapporten konkluderer med at det er behov for mer kunnskap om hvordan programmet virker for kvinner, og for hvordan tilknytningen til arbeidsmarkedet utvikler seg på sikt. Det påpekes at vi vet lite om deltakeren har havnet, eller vil havne, på rett hylle i lys av den utdanning og erfaring de hadde med seg da de kom til Norge. Det er også behov for å vite mer om deltakernes mulighet til å bli selvforsørget.

OECD (2009b) legger vekt på at Norge er det OECD-landet som har relativt færrest stillinger uten krav til utdanning. Det stilles også krav til gode norskferdigheter i nesten alle stillinger her til lands. Dette betyr at terskelen for å komme inn på arbeidsmarkedet og kravet til produktivitet trolig er høyere her enn i andre land. Det er derfor stort behov for kvalifisering av de innvandrerne som kommer til landet uten medbrakt utdanning. Introduksjonsprogrammet er, i følge rapporten, et viktig tiltak fra myndighetenes side for å få personer med innvandrerbakgrunn inn på arbeidsmarkedet. Det fremkommer at innvandreres integrering på arbeidsmarkedet i Norge er relativt bra sammenliknet med de fleste andre OECD-land. Det er også mindre forskjell i Norge enn i andre OECD-land mellom barn født i Norge av to innvandrerforeldre og barn med to norskfødte foreldre når det gjelder utdanning og arbeidsmarkedsdeltakelse. OECD mener at det likevel er en spesiell utfordring å få innvandrere med lave kvalifikasjoner uten utdanning, norskkunnskaper eller relevant erfaring ut i arbeidsmarkedet. OECD påpeker at den relativt gode situasjonen for innvandrere på arbeidsmarkedet i Norge vil bli testet ut i en situasjon med økende ledighet som følge av den internasjonale finanskrisen. Erfaringer viser at det kan ta lang tid for nye innvandrere å få en fot innenfor arbeidsmarkedet i nedgangstider, og at dette har langtidseffekter på deres muligheter til selvforsørgelse. OECD anbefaler blant annet å oppmuntre kommuner til å tilby hurtigspor innenfor introduksjonsprogrammet for de som er nær ved å kunne formidles til arbeidsmarkedstiltak og endre dagens finansiering av kommunale introduksjonsprogram fra et fast beløp til et insentiv som i større grad premierer rask overgang til arbeid (OECD 2009b).

12.2.5 Introduksjonsloven – foreslåtte endringer

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte sommeren 2009 en rekke forslag til endringer i introduksjonsloven og tilhørende forskrifter på høring. Forslagene omhandlet blant annet:

• Introduksjonsprogram for mishandlede personer og personer som ikke kan returnere til hjemlandet

• Innføring av obligatoriske avsluttende prøver i norsk

• Utvidelse av omfanget av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere fra 300 til 600 timer

• Endring i vilkårene for å få permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap

• Innføring av fedrekvote på 10 uker i omsorgspermisjonen for deltakere i introduksjonsordningen i tråd med reglene i folketrygdloven

Av høringsuttalelsene fremgår blant annet at kommunesektoren gjennomgående er positiv til forslaget om utvidelse av personkretsen under forutsetning av at det gis integreringstilskudd for den nye gruppen. Også flere frivillige organisasjoner og andre støtter forslaget.

Flere høringsinstanser har påpekt at tidligere analfabeter ikke vil kunne bestå dagens prøve selv om de får mye opplæring. Flere har også påpekt et generelt behov for å gjennomgå dagens prøveordning.

Mange høringsinstanser støtter utvidelse av omfanget av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap (introduksjonsloven § 17 første ledd), men flere er ikke enig med departementet i at økningen ikke vil medføre ekstra kostnader. Utvidelsen og innføring av obligatoriske prøver vil, ifølge Vox, trolig føre til at flere blir i opplæring lengre, og Vox mener det er grunn til å tilrettelegge for at deler av opplæringen kan foregå på andre arenaer enn klasserommet, som for eksempel en arbeidsplass. Dette antas å bidra til at innvandrere så raskt som mulig kan bli en del av det norske samfunnet. Utdanningsforbundet foreslår at deltakere som ønsker fulltids norskopplæring, kan søke om lån/stipend fra Statens Lånekasse eller andre instanser og at lån kan omgjøres til stipend ved bestått norskprøve. Forbundet ber i tillegg om at rettigheter i opplæringsloven og introduksjonsloven samordnes.

Mange høringsuttalelser støtter innføring av statlig tilsyn og plikt til kommunal internkontroll, blant annet på bakgrunn av kunnskap om mangelfull kommunal forvaltning av sentrale kommunale plikter etter introduksjonsloven. Flere høringsinstanser er imidlertid bekymret for økt ressursbruk.

12.3 Norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

12.3.1 Innledning

Alle innvandrere som kommer til landet medbringer kompetanse opparbeidet så langt i livet, basert på til dels svært ulike erfaringer og utdanninger. Det overordnede målet for opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere er at deltakerne skal kunne få opparbeidet seg et ferdighetsnivå i norsk som setter dem i stand til å bruke, eller bygge videre på, sin medbrakte kompetanse i utdanning, arbeid og samfunnslivet for øvrig.

Gjennom introduksjonsloven har voksne innvandrere fått rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Rett og/eller plikt til opplæring gjelder alle som har fått en oppholdstillatelse som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter 1. september 2005.

Personkretsen for rett og plikt til norskopplæring er videre enn personkretsen for rett og plikt til introduksjonsprogram. De som deltar i introduksjonsprogrammet forutsettes å oppfylle sin rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap innenfor rammene av introduksjonsprogrammet.

Rett og plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder de som er mellom 16 og 55 år, og som har fått oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent opphold. Dette omfatter blant annet følgende grupper:

• Personer med asylstatus, herunder overføringsflyktninger

• Personer med opphold på humanitært grunnlag

• Personer med kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon

• Familiegjenforente med de ovennevnte

• Familiegjenforente med norske eller nordiske borgere

Personer i gruppene som er nevnt over og som er i alderen 55 til 67 år har rett, uten plikt, til opplæring. Arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer fra land utenfor EØS/EFTA området har plikt til opplæring, men ikke rett til gratis opplæring. Norske og nordiske borgere samt personer som har opphold etter EØS/EFTA regelverket har verken rett eller plikt til norskopplæring. Det innebærer at de må betale for eventuell norskopplæring selv.

Det er mange flere innvandrere som har rett og plikt til norskopplæring enn de som har rett til introduksjonsprogram. Bare et mindretall av de som får permanent oppholdstillatelse er omfattet av retten til introduksjonsprogram. I Oslo har for eksempel bare rundt 20 prosent av de som deltar i norskopplæringen rett til introduksjonsstønad 8 . Det betyr at mange som har rett og plikt til norskopplæring kan ha utfordringer i forhold til finansiering av livsopphold, selv om de har rett til gratis norskopplæring.

12.3.2 Opplæringens omfang

Plikten til opplæring er pr i dag 300 timer: 250 timer språkopplæring og 50 timer samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår. Ved behov kan de som omfattes av rett og plikt få inntil 2 700 timer ytterligere språkopplæring. Kommunene har fått ansvaret for å gjennomføre opplæringen. Kommunen skal tilby opplæring senest tre måneder etter at det er søkt eller satt frem krav om opplæring. Den pliktige opplæringen må være gjennomført i løpet av de tre første årene etter at en har fått permanent oppholdstillatelse, og all opplæring må være gjennomført i løpet av de fem første årene for at den skal være gratis.

Gjennomført 300 timer opplæring er et vilkår for å få permanent oppholdstillatelse.

12.3.3 Innholdet i opplæringen

Vox har, fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 9 , fått et delegert ansvar for læreplan, norskprøver, læremiddelutvikling og faglig og pedagogisk utviklingsarbeid relatert til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. I Arbeids- og inkluderingsdepartementets budsjettproposisjon for 2010 understrekes det at det er viktig at både de økonomiske, juridiske og faglige virkemidlene fungerer optimalt slik at en sikrer en effektiv norskopplæring med høy kvalitet.

Det er, overfor utvalget, blitt påpekt at voksne kan måtte forholde seg til mange ulike læreplaner i norsk når de skal ha opplæring: læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (forskrift til introduksjonsloven), grunnleggende norsk for språklige minoriteter (læreplan i Kunnskapsløftet) og ordinær læreplan i norsk.

Vox uttrykker i brev til utvalget:

«Det er ingen hindringer i introduksjonsloven eller tilhørende læreplan for å delta i norskopplæring og grunnskole på samme tid. Det kan være gunstig for den enkelte at dette kan skje parallelt. Men fordi det ikke gis avsluttende vurdering i faget grunnleggende norsk for språklige minoriteter, kan det være risiko for at deltakere kan slutte i grunnskolen uten at de får en vurdering som gir grunnlag for å søke fritak for norskopplæring etter introduksjonsloven. Når/hvis introduksjonsloven endres med krav om obligatoriske norskprøver og utvidet pliktperiode, slik Regjeringen nå har foreslått, kan dette også føre til større tilpasningsutfordringer mellom opplæringslov og introduksjonslov.» 10

I samarbeid med IMDi, har Vox utarbeidet to planer for kvalitetsheving innen norsk og samfunnskunnskap. Planene beskriver mulige tiltak for perioden 2008-2011. Det er tre satsningsområder:

• rammene for opplæringen, herunder norskprøver

• lærernes kompetanse

• ledernes kompetanse

I 2008 og 2009 er det satset på etterutdanning for lærere og ledere. I 2008 deltok ca 2000 lærere i etterutdanning og i 2009 deltok ca 2 400. Etterutdanningskursene tar opp flere temaer. Kurs i språkpermmetodikk og vurdering av norskferdigheter er vektlagt. Skoleledere er sentrale i det pedagogiske arbeidet, og Vox og IMDi gjennomfører også ledersamlinger der en drøfter utfordringer og problemstillinger.

I 2005 ble det innført 50 timer opplæring i samfunnskunnskap på et språk innvandreren forstår. Utvikling av læremidler i samfunnskunnskap på forskjellige språk har vært prioritert, og det foreligger nå lærebøker i samfunnskunnskap på 18 språk. I 2009 ble det utlyst 1,4 mill. kroner til læremiddelutvikling. Det er også opprettet en læremiddelbase ved Vox, der forlagene kan legge inn sine produkter. Det foreligger en metodisk veiledning til læreplanen.

I oppdragsbrevet for 2010 har BLD gitt Vox i oppgave å kartlegge hvorvidt dagens lærebøker fremmer målet om deltakelse i arbeidslivet.

Kravet om å tilby opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår, har vist seg å være vanskelig for mange kommuner å oppfylle, særlig for små kommuner. For å støtte kommunene i implementeringen, har Vox utviklet en database over tospråklige lærere som kan undervise i samfunnskunnskap. Databasen vil også inneholde oversikt over kurs i samfunnskunnskap som kommunene kan kjøpe fra andre kommuner. Videokonferanse som undervisningsmetode har vært utprøvd både i 2008 og 2009. Rapport fra utprøvingene viser at deltakerne er fornøyde med tilbudet, men at det er tekniske utfordringer knyttet til gjennomføringen. Vox har etablert en godkjenningsordning for private tilbydere for å sikre en forsvarlig kvalitet på opplæring som tilbys av private tilbydere. Godkjenningsordningen vil også vare en støtte for innvandrere som selv skal betale for opplæringen og som kan velge mellom forskjellige tilbydere.

12.3.4 Deltakere i norskopplæringen

I 2009 var det 72 prosent av de som hadde rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap som hadde begynt opplæringen innen et år etter at retten og plikten deres inntrådte. Dette er en økning fra 65 prosent i 2008.

Det totale volumet, antall elever som deltar i norskopplæringen pr. kalenderår, har økt, blant annet på grunn av økt bosetting og arbeidsinnvandring. 32 320 var registrert som deltakere i GSI pr 1. oktober 2009. Pr. 1. oktober 2008 var det registrert 26 292 deltakere.

Deltakere i norskopplæringen kan gå opp til avsluttende prøve i norsk. Fra 1. september 2005 tilbys to nasjonale avsluttende prøver som måler norskferdigheter på forskjellige nivåer, Norskprøve 2 og 3. Norskprøve 3 prøver ferdigheter på et høyere nivå enn Norskprøve 2. Det er Studieforbundet Folkeuniversitetet/Universitetet i Bergen som i flere år har hatt oppdraget med utvikling og gjennomføring av prøvene. I 2008 var det ca. 9000 kandidater og i 2004 ca. 4000.

De fleste går opp til både skriftlig og muntlig prøve. I 2009 bestod 62 prosent skriftlig norskprøve 2, mens 55 prosent bestod norskprøve 3. Dette er en økning fra henholdsvis 55 og 47 prosent i 2008. Målet er at ca. 60 prosent skal bestå de skriftlige prøvene på landsbasis. Resultatet på de muntlige prøvene ligger stabilt på 93 prosent på norskprøve 2. På den muntlige delen av norskprøve 3 har det vært en nedgang i antall deltakere som har bestått fra 89 prosent i 2007 til 81 prosent i 2009. Det er et mål at 95 prosent skal bestå på de muntlige prøvene, jf. IMDis årsrapport 2009.

Av ca. 12 800 innvandrere med fem års botid ved utgangen av 2008, hadde 41,1 prosent gått opp til avsluttende, muntlig prøve i norsk og 37,6 prosent hadde gått opp til skriftlig prøve. 30,6 prosent av dem hadde bestått muntlig prøve og 23,2 prosent hadde bestått skriftlig prøve. De 12 800 omfatter alle innvandrere, uavhengig av årsaken til innvandring og landbakgrunn. I tallgrunnlaget inngår ikke de som var norske statsborgere på innvandringstidspunktet. Sammenliknet med dem som hadde fem års botid i 2004, er andelen som har gått opp til og bestått prøve fordoblet, jf. Prop. 1 S Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2009-2010).

Kun halvparten består skriftlig prøve i norsk. Flere undersøkelser dokumenterer behovet for bedre norsk for mange innvandrere med lang botid i Norge (IMDi 2008a og b; Blom og Henriksen 2008). Norskopplæringen må tilpasses grupper med svak utdanningsbakgrunn som trenger særskilt opplæring, som alfabetisering, og disse bør tilbys flere timer. IMDi påpeker at det er behov for å øke oppmerksomheten rundt mål, resultater og kvalitet i norskopplæringen slik at andelen som består norskprøvene øker.

I dag eksisterer det en rekke ulike tester for å kartlegge norskferdigheter: Norsk prøve 2 og 3, NAVs språktester og Bergenstesten, som er en test som benyttes blant annet ved inntak til høyere utdanning. Læreplanen i grunnleggende norsk for språklige minoriteter har ikke sluttvurdering med karakter, men en kan få kompetansebevis for norskferdighetene. Siste variant er karakter etter ordinær norskplan.

Informasjon om opplæringstilbudet

Opinion (2010) har, på oppdrag fra IMDi, gjennomført en undersøkelse som kartlegger hva slags, informasjon kommunene anvender for å nå sine innbyggere som har rett og plikt, eller bare plikt, til norskopplæring. Undersøkelsen viser at 4 prosent av kommunene ikke informerer om norsktilbudet, 2 prosent svarer «vet ikke» på spørsmålet om kommunen driver informasjonsarbeid. 1 av 2 kommuner informerer særskilt de innvandrerne som mister sine ubrukte rettigheter i september 2010. Kommuner med mange innvandrere gjør dette i større grad enn kommuner med få innvandrere. Kommunene har størst tro på direkte kommunikasjon selv om mange benytter avisannonser og formelle brev.

IMDi opplyser å være i ferd med å utarbeide en nettløsning for kommunene slik at de enklere kan utforme informasjon på ulike språk, enten på papir eller nett, om norskopplæringstilbudet i sin kommune. IMDi informerer ellers om at direktoratet mottar en del henvendelser om mulighet for gratis norskopplæring på nett, både fra utlendinger som ønsker å arbeide i Norge og fra innvandrere, og gir på denne bakgrunn følgende vurdering:

«Det er sannsynligvis behov for et moderne og tilgjengelig språkopplæringsverktøy som er lett tilgjengelig og gratis. Norge trenger utenlandsk arbeidskraft framover og et slikt nettsted kan også fungere som et supplement til mer tradisjonell opplæring. (…) En gratis nettbasert ressurs kunne bidra til å utjevne forskjellene imellom de ulike kommunene. Noen kommuner vil ha store problemer med å tilby adekvat språkopplæring på ulike nivåer. Alle tiltak som bidrar til å minske kvalitetsforskjellen mellom kommunene bør vurderes grundig.» 11

Rapporten Innvandrere på nett (Vox 2010) er en analyse av den digitale kompetansen til de fem største innvandrergruppene i Norge; innvandrere fra Polen, Pakistan, Irak, Somalia og Vietnam. Undersøkelsen viser at ni av ti innvandrere bruker PC og Internett. Majoriteten av de som bruker pc, gjør dette daglig. Nesten alle har tilgang til pc hjemme, mens bare en av fire innvandrere bruker pc på jobb. Noen hovedfunn er at 41 prosent av innvandrerne, mot 27 prosent av nordmenn, mestrer dagens teknologi i liten grad. Innvandrere har relativt mye erfaring med å benytte digitale verktøy som e-post, Skype og IP telefoni til å holde kontakt med hjemlandet. Denne kunnskapen ser imidlertid i liten grad ut til å overføres til andre IKT områder. De som ikke mestrer teknologien er motivert for å lære mer og ønsker seg kurstilbud fra det offentlige.

12.3.5 Kunnskapsgrunnlag – norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

Tilskuddordningen ble fra 1. september 2005 lagt om fra en aktivitetsbasert og timebasert ordning til en rammebasert ordning der tildelingen skjer på grunnlag av objektive kriterier. Rambøll Management (2007) har evaluert tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere og implementeringen av rett og/eller plikt til slik opplæring.

Evalueringen peker på at særlig de små kommunene vil ha problemer med å ivareta de forpliktelsene som introduksjonsloven pålegger dem innenfor rammen av tilskuddordningen som ble innført i 2005. De store kommunene kan i større grad skape en fornuftig økonomi i opplæringen på grunn av stordriftsfordeler. Evalueringen peker på at det er positivt at tildelingen nå skjer etter objektive kriterier, at tilskuddet ikke er utgiftsdrivende og at det har skapt et behov i kommunene for å vurdere ressursbruken. Evalueringen peker også på at det er et ubrukt potensial for interkommunalt samarbeid, selv om en tar hensyn til at det ikke ligger til rette for det over alt på grunn av lange avstander.

Evalueringen viser også at kommunene er kommet langt med å implementere rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Det er likevel en del utfordringer. Kartlegging av den enkeltes kompetanse og opplæringsbehov kan bli bedre, ikke alle får en individuell plan, individuell tilrettelegging og en mer variert metodebruk er en utfordring, 15 prosent av kommunene gir ikke mer enn 300 timer opplæring og ikke alle får opplæring senest tre måneder etter at de har søkt om opplæring. Kravet om å tilby opplæring i samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår, har vist seg å være vanskelig for mange kommuner å oppfylle, særlig små kommuner.

For å støtte kommunene i implementeringen, har Vox fått i oppdrag å utvikle en database over tospråklige lærere som kan undervise i samfunnskunnskap. Databasen vil også inneholde oversikt over kurs som kommunene kan kjøpe fra andre kommuner. Et eksempel på interkommunalt samarbeid er at små og mellomstore kommuner tilbyr opplæring i samfunnskunnskap som en videokonferanse i samarbeid med en større kommune.

For å heve kvaliteten av opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble det i 2008 lagt opp til å gjennomføre etterutdanningskurs i hvert fylke for til sammen ca. 2000 lærere. I tillegg tilbyr Vox et nasjonalt kurs for tospråklige lærere som skal undervise i samfunnskunnskap og kurs i språklige emner.

Hovedkonklusjoner i evalueringen til Rambøll Management (2007) er:

• Selv om alle har fem år på seg til å gjennomføre norskopplæringen, er det så mange som 60 prosent med rett og plikt til opplæring som er i gang det første året.

• I 71 prosent av kommunene har 100 prosent av personalet pedagogisk utdannelse, men få har spisskompetanse rettet mot norskopplæring for voksne innvandrere.

• Interkommunalt samarbeid er utbredt. 1/3 av kommunene som ble kartlagt driver opplæring for egne deltakere og deltakere fra andre kommuner. 17 prosent kjøper all opplæring fra andre kommuner og 16 prosent driver egen opplæring og kjøper fra andre.

• Interkommunalt samarbeid er ressurseffektivt og gir bedre kvalitet på opplæringen.

Riksrevisjonen kontrollerte i 2009 12 tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Revisjonen viste at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke tydelig nok har kommunisert overfor tilskuddsforvalterne om den enkelte tilskuddsordning er øremerket, hvilke kriterier som gjelder for måloppnåelse og bestemmelser om oppfølging og kontroll. Dette skaper usikkerhet med hensyn til hvilke krav i det statlige økonomiregelverket som gjelder, og hindrer enhetlig forvaltning av ordningene. Departementet uttaler i sitt svar til Riksrevisjonen at kriterier for måloppnåelse følger av introduksjonsloven og at det er fastsatt styringsparametre for hvor stor andel som skal gå opp til og bestå avsluttende prøve. Departementet ser det som viktig at tilskuddene forvaltes i henhold til regelverk for økonomistyring i staten og at det etterstrebes lik praksis mellom fylkesmannsembetene.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) fikk revisjonsbrev med merknader knyttet til svakheter i gjennomføring av tilskuddsforvaltning, og lovpålagte tiltak som gjelder opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Riksrevisjonen påpeker at manglende opplæring kan påvirke den enkeltes mulighet til integrering og deltakelse i norsk samfunns- og arbeidsliv, og ha betydning for behandling av søknader om oppholdstillatelse og norsk statsborgerskap.

Fylkesmannsembetene forvalter tilskuddene til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. De får dermed innsyn i arbeidet med voksenopplæring i kommunene. Kontroll fra Riksrevisjonen av tilskuddsforvaltningen i ni fylkesmannsembeter viser:

• mangler i tilskuddsbrevene for alle kontrollerte fylkesmannsembeter vedrørende beskrivelse av tilskuddenes formål, tidspunkt for utbetaling, krav til rapportering, kontrolltiltak samt mulige reaksjonsformer ved uregelmessigheter

• uensartet praksis når det gjelder godkjenning pr. capitatilskudd

• tilfeller med forsinkelser i tilskuddsutbetalinger til kommuner for alle kontrollerte fylkesmannsembeter

Kontrollen viser videre at 14 av 18 fylkesmannsembeter ikke har gjennomført pålagte stikkprøvekontroller. Arbeids- og inkluderingsdepartementet uttaler at revisjonen gir et bilde av forvaltningen av tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere som mangelfull på en rekke områder. Departementet sier at det langt på vei deler Riksrevisjonens bekymring for hvilke konsekvenser disse svakhetene kan ha for personer i målgruppen. Departementet opplyser at det er oppmerksomt på mangler ved kommunenes implementering av bestemmelsene om norskopplæring i introduksjons­loven, og vil derfor foreslå endringer i loven for å innføre statlig tilsyn og kommunal internkontroll.

12.3.6 Overgangsordningen

Personer som har fått oppholdstillatelse før 1. september 2005 og som ikke har fått opplæring i norsk tidligere, kan få norskopplæring gjennom overgangsordningen frem til 1. september 2010.

Overgangsordningen er en videreføring av tilskuddsordningen som gjaldt før 1. september 2005. Ordningen omfatter alle over 16 år som har fått oppholds- eller arbeidstillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse før 1. september 2005, og som ikke har tatt ut de timene de trenger for å lære norsk. Deltakere som har en utdanning fra før som tilsvarer norsk grunnskole kan få inntil 850 timer opplaring og deltakere som har liten eller ingen utdanning fra før, kan fa inntil 3 000 timer opplæring. Asylsøkere 16-18 år får norskopplæring innenfor overgangsordningen. Overgangsordningen opphører 1. september 2010. I overgangsordningen blir det utbetalt tilskudd pr. undervisningstime og pr. deltaker pr time.

Overgangsordningen omfatter:

• flyktninger (personer med asyl og personer som er vernet mot forfølgelse etter utlendingsloven § 15) og deres familiegjenforente.•

• personer med opphold på humanitært grunnlag og deres familiegjenforente

• norske borgere

• familiegjenforente til norske og nordiske borgere

• personer med oppholdstillatelse som bor i et asylmottak mens de venter på å bli bosatt i en kommune

• asylsøkere i alderen 16-18 år uavhengig av når de kom til landet

Formålet med ordningen er å bidra til at kommunene tilbyr norskopplæring til voksne innvandrere som ikke omfattes av rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Ettersom de ikke er omfattet av rett og plikt til norskopplæring, må de ikke ta ut 300 timer opplæring for å få oppholdstillatelse. Overgangsordningen opphører 1. september 2010. For nærmere om aldersgruppen under 18 år, vises til kapittel 15 om barn av asyl­søkere og enslige mindreårige asylsøkere.

12.3.7 Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap

Fra 2009 består tilskuddet til opplæring i norsk og samfunnskunnskap av et grunntilskudd, et tilskudd pr. person i målgruppa for rett og plikt, eller bare rett til, opplæring (pr. capita tilskudd) og et resultattilskudd. Tilskuddet gis i henhold til introduksjonsloven.

Evalueringen av implementeringen av rett og eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap påpekte at mindre kommuner hadde problemer med å organisere opplæringen innenfor rammen av den tilskuddsordningen som ble etablert i 2005 (Rambøll Management 2007). Det ble derfor foretatt endringer i tilskuddsordningen. I 2005 besto tilskuddet av et tilskudd pr. person i målgruppa, et resultattilskudd og et skjønnstilskudd. Skjønnstilskuddet og en styrking av tilskuddet med 95 mill. kroner i 2008, ble benyttet til et grunntilskudd til kommuner med mellom 4 og 150 personer i personkretsen for rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. I tillegg er utbetalingen av tilskuddet pr. person lagt om fra utbetaling over fem år til utbetaling over tre år fra 1. januar 2010, i samsvar med tilrådinger i evalueringen og tilbakemeldinger fra kommunene.

Satsene for tilskuddet pr. person er i 2010 kr 107 400/40 300 fordelt over tre år (høy og lav sats). I tillegg får kommuner med 150 eller færre i målgruppa et grunntilskudd. Kommuner med 4-150 personer i målgruppen mottar om lag 155 000 kr. Kommuner med 1-3 personer i målgruppen mottar om lag 400 000 kr. Resultattilskudd er på 5 500 kr pr. beståtte muntlig og skriftlig del av Norskprøve 2 og 3, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet, kap 653, post 60.

Eksempel – Oslo kommune: Krafttak for norskopplæring 13

Alle voksne innvandrere i Oslo med behov for å lære norsk og samfunnskunnskap skal få opplæringstilbud. Utdanningsetaten satte i 2008 inn et krafttak for å øke kvaliteten i norskopplæringen og for at flere innvandrere skal fullføre og bestå opplæringen. Byrådsavdelingen ga i januar 2008 Utdanningsetaten i oppdrag å lage en plan for økt aktivitet i norskopplæringen for voksne innvandrere. Planen skal styrke det regionale samarbeidet mellom bydeler og voksenopplæringssentre om introduksjonsprogram og kvalifiseringsprogrammer, deriblant Ny sjanse. Det treårige prosjektet Krafttak for norskopplæring skal rekruttere, motivere og styrke voksne innvandrere til å fullføre og bestå opplæringen. Prosjektet ligger nær opp til føringene i Oslo kommunes plan for økt integrering, Groruddalsatsingen og aktiviseringsmeldingen. Disse innsatsområdene skal trekke veksler på og styrke hverandre.

Prosjektet Krafttak for norskopplæring har tre hovedmålsettinger:

• Øke rekrutteringen slik at alle grupper av innvandrere med rett til norskopplæring får opplæring, men også slik at det gis opplæring til gruppen uten slik rett.

• Bedre kvaliteten i opplæringen slik at innvandrerne får et norsknivå som gjør dem i stand til å mestre arbeid og utdanning.

• Øke antallet innvandrere som fullfører og består opplæringen frem til avsluttende norskprøver, og sørge for at de gjør dette så raskt og effektivt som mulig.

FAFO evaluerer satsingen 14 . De to første delrapportene tar for seg bakgrunnen for frafallet fra opplæringen og gir i tillegg et første bilde av innføringen av satsingen.

Oslo Voksenopplæring har laget informasjonsfilm om norskopplæring 15 . Filmen er oversatt med tekster på 12 ulike språk, i tillegg til norsk. Informasjonsfilmen heter «Lære mer norsk», og finnes i fire versjoner.

12.3.8 Ny sjanse

Formålet med Ny sjanse, som ble igangsatt i 2005, er å prøve ut kvalifiseringsprogram for innvandrere som pga. manglende tilknytning til arbeidslivet har vært sosialhjelpsmottakere over flere år. Programmet er organisert etter samme modell som introduksjonsprogram for nyankomne. Kvinner har vært en hovedmålgruppe. Programmene består av tett og individuell veileding og oppfølging, og innholdet i kvalifiseringen tilrettelegges ut fra den enkeltes forutsetninger og behov. Variasjonen er stor og prosjektkommunene har stor grad av egenutviklede tiltak for målgruppen. For mange deltakere inngår opplæring i norsk og samfunnskunnskap, tiltak for å motivere for arbeid eller bevisstgjøring om egne ressurser, samfunnsorienterende tilbud og helserettede tiltak. Deltakelse i prosjektene utløser en stønad på 2 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Ureglementert fravær medfører trekk i stønaden på samme måte som i introduksjonsprogrammet. Prosjektene legger også vekt på kvalifisering og formidling til ordinært arbeid.

IMDi forvalter tilskuddsmidlene til ordningen som fordeles til kommunene etter søknad. Det er også IMDi som følger opp prosjektene, og som utarbeider resultatrapporter for forsøket. Prosjektene gjennomføres lokalt i samarbeid med NAV. De tolv kommunene i landet med høyest innvandrerbefolkning har kunnet søke i tillegg til kommuner som har etablert lokale NAV-kontor.

Av tilskuddsmidlene har en andel vært satt av til den såkalte incentivordningen som gjør at kommunene, etter søknad til IMDi, kan motta kr. 10 000 pr. deltaker som er i kommet i arbeid og har stått i arbeid i 6 måneder som følge av deltakelse i Ny sjanse. Hvis deltaker fortsatt er i arbeid etter 12 måneder, kan kommunene søke om å motta ytterligere kr. 10 000. Formålet med denne ordningen er å sikre oppfølging av deltakerne også i tiden etter at de er gått over til arbeid.

Prosjektene har en overvekt av kvinnelige deltakere (75 prosent). Deltakerne er en godt voksen gruppe hvor gjennomsnittsalderen ligger på 36 år. Over 80 prosent har flyktningbakgrunn, og de største gruppene kommer fra Somalia, Irak, Iran og Afghanistan. Deltakerne i prosjektet har gjennomgående lang botid i Norge, de har liten eller ingen skolebakgrunn og en stor andel også ingen tidligere arbeidserfaring verken fra hjemlandet eller fra Norge.

IMDis rapport for perioden 2005-2007 viser at 46 prosent av deltakerne gikk over i arbeid eller utdanning etter deltakelse i Ny sjanse. Rapporten for 2008 viser at 43 prosent gikk over i arbeid eller utdanning. Nytt i 2008 var at deltakerne bruker stadig lenger tid i programmet. Mens de som gjennomførte programmet i perioden 2005-2007 i snitt var deltakere i 8,9 måneder, hadde de deltakerne som gikk til arbeid eller utdanning i 2008 i gjennomsnitt vært i programmet i 16 måneder. IMDis vurdering er at dette betyr at kvalifiseringsbehovet for deltakerne i 2008 var mer omfattende enn de tidligere deltakerne.

Rapporteringsresultatene fra IMDi viser en deltakergruppe med svake norskkunnskaper, sammensatte helseplager, store omsorgsforpliktelser og en generell lav forståelse av hvordan det norske samfunnet fungerer. Tett oppfølging trekkes frem som den viktigste faktoren for å lykkes i arbeidet, i tillegg til et etablert og fungerende samarbeid lokalt med ulike aktører og mulighet for kjeding av tiltak.

På oppdrag fra IMDi har ECON Pöyry (2007) foretatt en samfunnsøkonomisk analyse av Ny sjanse. Selv med en antatt sysselsettingsvekst som er atskillig lavere enn gjennomsnittet av resultatene til nå (kun 20 prosent), finner de at den samfunnsøkonomiske gevinsten av Ny sjanse for perioden 2005-2007 er hele 450 millioner ved at deltakerne går fra en passiv tilværelse som sosialhjelpsmottakere til lønnet arbeid.

12.4 Utvalgets vurderinger

Introduksjonsordningen

Etter utvalgets oppfatning har introduksjonsordningen gitt mer systematikk i arbeidet med nyankomne flyktninger og innvandrere.

Utvalget ser med en viss uro på måloppnåelsen hos programmets kvinnelige deltakere. Kvinner avbryter programmet oftere enn menn på grunn av sykdom og permisjoner, og de går i mindre grad ut i arbeid etter fullført program. Utvalget har i denne forbindelse merket seg at det er anbefalt tiltak som vil kunne bidra til økt måloppnåelse for kvinner i ordningen. Dette dreier seg blant annet om fleksible ordninger for barnetilsyn, oppfølging av deltakere i permisjon og bedre tilrettelegging av innholdet i kvalifiseringen (Kavli, Hagelund og Bråthen 2007).

Skal det kunne forventes tilfredsstillende gjennomføring av programmet for et større antall kvinner, finner utvalget at et helhetlig familieperspektiv må inngå som en del av de individuelle planene knyttet til ordningen. Utvalget anser det som nødvendig at det tilrettelegges bedre for at barns deltakelse i barnehage kan kombineres med foreldres deltakelse i introduksjonsprogrammet.

Utvalget legger for øvrig til grunn at det innføres fedrekvote i permisjon ved fødsel og adopsjon på linje med reglene i folketrygden, jf. Prop. 1 S (2009-2010) Arbeids- og inkluderingsdepartementet. I et likestillingsperspektiv er det viktig at far gis større mulighet til samvær med barnet, og – ikke minst – at flere kvinner gis en bedre mulighet til å fullføre introduksjonsprogram og komme i arbeid.

Utvalget legger til grunn at innvandrere skal kvalifiseres for det norske arbeidsmarkedet, enten direkte eller via opplæring eller høyere utdanning. Utvalget mener det kan være et betydelig potensial for bedre å tilrettelegge introduksjonsprogrammet for ulike grupper av deltakere, avhengig av om målet er arbeid, høyere utdanning eller grunnopplæring. Utvalget ser et forbedringspotensial i at NAV, med sine ordninger, kommer inn parallelt med norskopplæringen i starten av programmet. Deltakere med lite utdanning kan for eksempel i større grad tilbys andre fag enn norsk for å bedre sin allmenkunnskap. Deltakere kan blant annet tilbys grundig opplæring i IKT og personlig økonomi.

Mange innvandrere har hatt en lang vei inn i arbeidslivet. Ofte står heller ikke arbeidet de får i forhold til tidligere utdanning og yrkesbakgrunn. Utvalget vurderer tilrettelegging for arbeidstrening i kombinasjon med språkopplæringen som meget viktig for et vellykket program. Deltakere som har kommet til Norge med medbrakt høyere utdanning, kan ha betydelige utfordringer med å komme inn i arbeidslivet som følge av manglende fagspråk innenfor sitt utdanningsfelt, jf. blant annet rapporten Leger på lager (Henriksen 2008). Slike omveier, og manglende utnyttelse av medbrakt kompetanse, representerer en kostnad både for den enkelte og for samfunnet. Introduksjonsprogrammet må tilpasses og norskopplæringen må innrettes mot den utdanningen deltakeren allerede besitter. Dette vil kunne få vedkommende raskere ut i arbeid – og i et arbeid mer i overensstemmelse med vedkommendes kvalifikasjoner.

For å utnytte det rammeverk introduksjonsordningen gir, og for å ha et tilpasset faglig nivå på norskkurs, bør det søkes å innarbeide kvalifiseringskurs for de som ønsker å ta høyere utdanning i forbindelse med introduksjonsprogrammet. Slike kurs kan for eksempel knyttes til universitet/høyskole. Deltakere med høy utdanning bør få umiddelbar karriereveiledning og kurs i jobbsøking.

Utvalget antar at en betydelig andel av deltakerne som ikke går videre til sysselsetting eller utdanning etter gjennomført introduksjonsprogram, kan mangle grunnleggende ferdigheter. Utvalget anbefaler en økt satsing på grunnskoleopplæring i programperioden, noe som igjen vil kunne føre til at flere gjennomfører videregående opplæring etter avsluttet introduksjonsprogram. Som følge av et vanskeligere arbeidsmarked vil det, etter utvalgets vurdering, kunne være behov for i større grad å vri tiltakene i introduksjonsprogrammet mer mot utdanningsrettede tiltak. Det bør vurderes utvidelse av introduksjonsprogram for flere deltakere i inntil 3 år, for å sikre at flere kan ferdigstille grunnskoleopplæringen i programperioden. Dette vil også kunne bidra til å løse utfordringer knyttet til utgifter til livsopphold.

Det bør tas hensyn til hvilke kvalifiseringstilbud kommunene er i stand til å tilby når flyktninger skal bosettes. Også muligheter for regionalt samarbeid i voksenopplæringen bør tas med i vurderingen ved bosetting.

Som følge av at ordningen fortsatt er relativt ny, er det foreløpig begrenset kunnskap om hvordan det går med deltakerne i introduksjonsprogrammet på lang sikt. Utvalget mener at det er behov for ytterligere kunnskap om hva slags utdanning deltakerne tar etter endt program, i hvilken grad deltakerne får arbeid som tilsvarer deres kvalifikasjoner, og om hva som skjer med dem som ikke går over i arbeid eller utdanning. Utvalget er for øvrig kjent med at det har vært utfordringer knyttet til registreringer og datakvaliteten i NIR, og at det er igangsatt arbeid for å forbedre disse. Det vises til Riksrevisjonens kontroll i 2009 med kommunenes registrering av opplysninger i NIR.

Norskopplæring og samfunnskunnskap

Utvalget ser det som positivt at timeantallet i norskopplæringen planlegges økt fra 300 til 600 timer. Utvalget er imidlertid kjent med at mange deltakere ikke vil være i stand til å avlegge Norskprøve 2 eller 3 innenfor programperioden, og at enkelte deltakere heller ikke består Norskprøve 2 tross flere års norskopplæring. Utvalget mener dagens frist om fullført pliktig opplæring innen tre år, bør vurderes erstattet med at opplæringen må være påbegynt innen ett år etter at rett og plikt har begynt å gjelde. Videre at dette kan knyttes sammen med et krav til gjennomstrømning satt til et visst antall timer pr år. Etter det utvalget erfarer, kan dagens frist bli en utfordring for enkelte deltakere, hvis opplæringen ikke starter umiddelbart etter at de ble innvilget rett til opplæring 16 .

Rett og/eller plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap ble innført fra 1. september 2005 for alle som har oppholdstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse. Det ble samtidig innført en overgangsordning frem til 1. september 2010. Denne ordningen skulle gi mulighet til å ta ut gratis norskopplæring for dem som hadde behov for, og rett til, det. Utvalget ser det som bekymringsfullt at mange innvandrere ikke omfattes av rett til gratis opplæring og at dette vil gjelde langt flere etter at overgangsordningen opphører i september 2010. Utvalget mener det er behov for å følge med på hvor stort antall det er som ikke har rett til gratis norskopplæring etter 1. september 2010, og hvilke konsekvenser det har for dem det gjelder at de selv må finansiere norskopplæringen.

Utvalget ser at gratis nettbasert norskopplæring vil kunne bidra til å avhjelpe situasjonen noe. Det er utviklet flere nettbaserte tilbud med offentlig støtte, men ingen av dem er gratis. Utvalget anbefaler at det utvikles tilbud om gratis nettbasert norskopplæring.

Utvalget anser det som viktig at kommunene settes i stand til å tilby samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår. Et slikt tilbud bør sentraliseres og gjøres nettbasert, i tillegg til videreutvikling av fjernundervisningsmetoder og bedre tilgang på tospråklige lærere. Dette vil både kunne være besparende, stimulerende og bidra til å løse problemet med manglende lærerressurser. Kommunene bør legge til rette for at deltakerne får nødvendig informasjon og nettilgang.

Utvalget mener det bør satses mer på differensiering av og fleksibilitet i norskopplæringen ut fra den enkeltes behov, for eksempel når det gjelder hvor og hvordan opplæringen skal gis (skole/arbeidsplass). Norskopplæringen bør også sees i sammenheng med andre kvalifiseringstiltak. Det må bli tydeligere sammenheng mellom norskopplæring, opplæring for voksne etter opplæringsloven, høyere utdanning og annen kvalifisering. Særlig lavt utdannede må få mer arbeidsrettet opplæring. Utvalget har merket seg at OECD (2009b) har understreket at introduksjonsprogram og norskopplæring ikke må få en «lock-in» effekt. For eksempel bør Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA) også kunne anvendes overfor ansatte som ikke har begynt på, eller fullført, norskopplæring. Utvalget ser for øvrig det som positivt at dagpengeforskriften ble endret med virkning fra 17. november 2009 slik at også permitterte og delvis ledige nå kan kombinere dagpenger og opplæring i norsk med samfunnskunnskap.

Utvalget vil påpeke det store fremtidige behovet for kvalifisert pedagogisk personell i opplæringen for voksne. Det er behov for etterutdanning og profesjonalisering av lærere i denne utdanningen. Det vises for øvrig til kapitler om opplæring for voksne og om kompetanse.

Utvalget mener at det kan være forvirrende med mange ulike tester i norsk. Det kan være en fordel om antall tester for å bedømme norsknivået til kandidaten reduseres.

Utvalget har registrert utfordringene knyttet til læreplanspørsmål. Utvalget mener utfordringene må vurderes i sammenheng med den anbefalte gjennomgangen av opplæringen for voksne, jf. kapittel 11.

Det er behov for kunnskapsutvikling på feltet, blant annet når det gjelder effekter av den opplæringen som gis i norsk og samfunnskunnskap, og sammenhengen mellom innholdet i opplæringen, pedagogikk og resultater.

Forholdet til grunnopplæring spesielt organisert for voksne

Utvalget vil sterkt anbefale at det igangsettes et arbeid for å vurdere den fremtidige organiseringen av, og innholdet i, opplæringen for voksne. I denne forbindelse vises til utvalgets vurderinger vedrørende grunnopplæringen spesielt organisert for voksne.

Utvalget mener opplæringstilbudet til voksne minoritetsspråklige generelt fremstår fragmentert og fordelt på mange aktører, fra overordnet statlig nivå og ned til førstelinjenivå. Dette fører blant annet til hindringer for at målet om rask overgang til utdanning eller arbeid kan nås. Utvalget viser til at bruken av grunnskolefag i introduksjonsprogrammet er svært begrenset. Samtidig har utvalget merket seg at rundt en tredel av deltakerne hadde liten eller ingen utdanning.

Utvalget ser det som en utfordring at det er manglende sammenheng mellom introduksjonsloven og opplæringsloven. Utvalget har erfart at dette blant annet gir særlige utfordringer for inntak til videregående opplæring for voksne, men også til grunnskole. Det kan ikke stilles krav til norskferdigheter, men samtidig er opplæringen i liten grad tilpasset voksne innvandreres behov. Det vises også til Rambølls evaluering av norskopplæringen som viser at det er behov for nye metoder og bedre individuell tilpasning av denne opplæringen. Programrådgivere rapporterer om vanskeligheter med tilpasset videregående opplæring, enten som del av introduksjonsprogrammet eller som en naturlig overgang etter avsluttet program 17 .

IMDi har overfor utvalget anbefalt en gjennomgang av opplæringsloven for å se om definisjoner, aldersgrenser, tilhørende forskrifter og insentivordninger 18 er tilpasset dagens befolkning, og om disse ivaretar både lovens formål og opplæringspolitiske føringer knyttet til integrering. Andre lover, som folketrygdeloven og arbeidsmarkedsloven med forskrifter, som gir kriterier for stønader og aktivitet, har ulik definisjon av begrepet «utdanning» eller «ordinær utdanning» 19 . Det kan være av interesse å se nærmere på hvordan NAV-systemet fanger opp innvandrere med lite utdanning og hva slag aktiviteter og/eller stønader disse tilbys. Utvalget vil anta at dette er problemstillinger som også Velferds- og migrasjonsutvalget vil se nærmere på.

For spørsmålet om harmonisering av regelverk mer generelt legger utvalget til grunn at Kunnskapsdepartementet er kjent med dette utfordringsbildet, og vurderer dette i sammenheng med Utdanningsdirektoratets innspill vedrørende en mer omfattende gjennomgang av opplæringslovens struktur mv. Det vises også til høringsuttalelser til forslag om endringer i introduksjonsloven.

Utvalgets forslag til tiltak:

Introduksjonsordningen

• Et helhetlig familieperspektiv må inngå som en del av de individuelle planene knyttet til introduksjonsordningen. Det må tilrettelegges bedre for at barns deltakelse i barnehage kan kombineres med foreldres deltakelse i introduksjonsprogrammet.

• NAV må komme inn med sine ordninger parallelt med norskopplæringen i starten av introduksjonsprogrammet.

• Introduksjonsprogrammet må tilpasses og norskopplæringen innrettes mot den utdanningen deltakeren allerede besitter.

• Kvalifiseringskurs må innarbeides for de som ønsker å ta høyere utdanning i forbindelse med introduksjonsprogrammet. Deltakere med høy utdanning bør få umiddelbar karriereveiledning og kurs i jobbsøking.

• Satsing på grunnskoleopplæring i programperioden må styrkes. Dette vil kunne føre til at flere gjennomfører videregående opplæring etter avsluttet introduksjonsprogram.

• Introduksjonsprogrammet må utvides for flere deltakere i inntil 3 år, for å sikre at flere kan ferdigstille grunnskoleopplæringen i programperioden.

• Det må tas hensyn til hvilke kvalifiseringstilbud kommunene er i stand til å tilby, og til muligheter for regionalt samarbeid i opplæringen for voksne, når flyktninger skal bosettes.

• Kunnskap om metoder i introduksjonsordningen og effektene av disse må systematiseres.

• Det er behov for ytterligere kunnskap om hva slags utdanning deltakerne tar etter endt program, i hvilken grad deltakerne får arbeid som tilsvarer deres kvalifikasjoner, og om hva som skjer med dem som ikke går over i arbeid eller utdanning.

Norskopplæring og samfunnskunnskap

• Dagens regel om fullført pliktig opplæring innen tre år, bør vurderes erstattet med at opplæringen må være påbegynt innen ett år etter at rett og plikt begynte å gjelde, og at dette kan knyttes sammen med et krav til gjennomstrømning satt til et visst antall timer pr år.

• Det er behov for å følge med på hvor stort antall det er som ikke har rett til gratis norskopplæring etter 1. september 2010, og hvilke konsekvenser dette får for dem det gjelder.

• Det må utvikles tilbud om gratis nettbasert norskopplæring. Utvalget anser det som viktig at kommunene settes i stand til å tilby samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår.

• 50 timer samfunnskunnskap på et språk deltakeren forstår bør sentraliseres og gjøres nettbasert, i tillegg til videreutvikling av fjernundervisningsmetoder og bedre tilgang på tospråklige lærere.

• Det bør satses mer på differensiering av, og fleksibilitet i, norskopplæringen ut fra den enkeltes behov. Norskopplæringen bør sees i sammenheng med andre kvalifiseringstiltak. Det må bli tydeligere sammenheng mellom norskopplæring, opplæring for voksne etter opplæringsloven, høyere utdanning og annen kvalifisering. Særlig lavt utdannede må få mer arbeidsrettet opplæring. Det er behov for etterutdanning og profesjonalisering av lærere i opplæringen for voksne.

• Det er behov for kunnskapsutvikling på feltet, blant annet når det gjelder effekter av opplæringen som gis i norsk og samfunnskunnskap, og sammenhengen mellom innholdet i opplæringen, pedagogikk og resultater.

Forholdet til grunnopplæring for voksne

• Det er behov for en nærmere gjennomgang av den fremtidige organiseringen av, og innholdet i, opplæringen for voksne på alle nivåer.